II SA/KR 495/25

II SA/Kr 495/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-07-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Małgorzata Łoboz
Monika Niedźwiedź /sprawozdawca/
Piotr Fronc /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art 155 ust 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędziowie: SWSA Małgorzata Łoboz SWSA Monika Niedźwiedź (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2025 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję nr 133/2025 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 11 marca 2025 r., znak: WOP.7721.25.2024.EHOR w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie nakazu rozbiórki oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie nr 133/2025 z dnia 11 marca 2025 r. znak: WOP.7721.25.2024.EHOR utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Miechowie (dalej: PINB) z dnia 29 listopada 2024 r. nr 156/2024 znak: OKB.5144.44.2024.KWIĘ odmawiającą zmiany ostatecznej decyzji PINB w Miechowie nr 23/2024 z dnia 15 lutego 2024 r. znak OKB.WIĘ.5000-67/17 w przedmiocie rozbiórki.
Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach:
Opisaną powyżej decyzją PINB z dnia 29 listopada 2024 r. na podstawie art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego nakazano właścicielowi M. B. wykonać rozbiórkę nieużytkowanego, zniszczonego obiektu budowlanego: budynku mieszkalnego usytuowanego na nieruchomości w M. przy ul. P. działka nr ewid. Gr. [...], polegającą na rozebraniu pokrycia połaci dachowych, drewnianej konstrukcji więźby dachowej, ścian szczytowych budynku, stropu nad parterem, ścian parteru, elementów przyziemia oraz uporządkowanie terenu. Termin rozpoczęcia rozbiórki wyznaczono na dzień 22 kwietnia 2024 r., a zakończenia robót – na dzień 30 września 2024 r.
W dniu 4 września 2024 r. M. B. złożyła wniosek o zmianę terminu rozbiórki o okres 12 miesięcy, tj. do 30 września 2025 r., który następnie, w odpowiedzi na wezwanie organu, został doprecyzowany jako wniosek o zmianę decyzji na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.).
M. B., J. B. i A. B., będące stronami postępowania zakończonego ww. decyzją ostateczną oświadczyły, że nie wyrażają zgody na zmianę tej decyzji.
W konsekwencji, PINB odmówił zmiany decyzji rozbiórkowej, a organ odwoławczy, po rozpatrzenia odwołania M. B., utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy.
Zdaniem organów obu instancji przedmiotowa decyzja rozbiórkowa stanowi decyzję, na mocy której strona nabyła prawo. Wobec powyższego do jej uchylenia może dojść w razie spełnienia przesłanek zawartych w art. 155 k.p.a., co jednak nie zaistniało w niniejszej sprawie.
Zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. wymaga uzyskania zgody wszystkich stron postępowania, tymczasem opisane powyżej strony wyraziły sprzeciw względem zmiany decyzji.
Wnioskowanej zmianie terminu rozbiórki sprzeciwia się ponadto interes społeczny. Nałożone obowiązki dotyczą bowiem nieużytkowanego, zniszczonego budynku, pozostającego w katastrofalnym stanie technicznym i grożącego zawaleniem. Interes społeczny przemawia za wykonaniem obowiązków w jak najszybszym terminie, celem wyeliminowania istniejącego zagrożenia.
Organ podkreślił, że kwestia przyczyn, które spowodowały zniszczenie budynku, w tym wskazywanych przez stronę naruszeń stanu wody na gruncie, są irrelewantne z punktu widzenia oceny przesłanek z art. 155 k.p.a. Wyjaśniono też, że w przedmiotowym postępowaniu nie ocenia się samej decyzji rozbiórkowej.
Finalnie organ wskazał na uznaniowy charakter decyzji i ocenił, że zmiana polegająca na przedłużeniu terminu wykonania rozbiórki spowodowałaby przedłużenie stanu zagrożenia życia i stwarzało realną możliwość katastrofy budowlanej.
M. B. złożyła skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając naruszenie:
1) art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela,
2) art. 8 k.p.a. poprzez zaniechanie w zakresie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania,
3) art. 154 k.p.a. poprzez błędne stwierdzenie, że na mocy ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Miechowie Nr 23/2024 z dnia 15.02.2024 r. strona postępowania nabyła prawo i rozpatrzenie sprawy z uwzględnieniem art 155 k.p.a. zamiast art. 154 k.p.a.
W związku z powyższym wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, który powinien wydać decyzję zmieniającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Miechowie Nr 23/2024 z dnia 15.02.2024r. znak: OKB.WIĘ.5000-67/17, w której to postanowi o przesunięciu terminu zakończenia rozbiórki budynku mieszkalnego o okres 12 miesięcy tj. z obecnego terminu 30 września 2024 r. do 30 września 2026 r., ewentualnie o zmianę decyzji i przesunięcie ww. terminu rozbiórki oraz o zasądzenie od kosztów postępowania według norm przepisanych, a także o przeprowadzenie dowodu z dokumentów podniesionych w treści uzasadnienia.
W uzasadnieniu zapewniła, że zamierzała wykonać obowiązki wynikające z zaskarżonej decyzji i dokonać rozbiórki budynku. Po wydaniu decyzji doszło jednak do drastycznej jej zdaniem zmiany okoliczności, które przemawiają za zmianą terminu wykonania prac rozbiórkowych. Chodzi w szczególności o naruszenie stosunków wodnych na jej nieruchomości, które były pierwotną przyczyną zniszczenia budynku objętego nakazem rozbiórki i które nie ustąpią w przyszłości. Skarżąca zainicjowała odpowiednie postępowanie administracyjne w tym zakresie, jednak z powodu zaniedbań po stronie organów nie zostało ono zakończone. Istnienie budynków w obecnym stanie jest niepodważalnym dowodem na naruszenie stosunków wodnych.
Ponadto skarżąca wskazała na fakt, że objęty obowiązkiem rozbiórki budynek jest połączony z sąsiadującym budynkiem, który może ulec uszkodzeniu w wyniku rozbiórki.
Skarżąca zarzuciła, że organ odwoławczy ograniczył się do zbadania przesłanek z art. 155 kpa, pomijając nadzwyczajne okoliczności, w wyniku których może dojść do szkody ogromnej wartości, czy nawet zagrożenia dla życia i zdrowia osób trzecich.
Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) - dalej określanej, jako "p.p.s.a." - kontrola sądowa działalności administracji publicznej sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji lub postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, jak i przepisami proceduralnymi.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według tak określonych kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie doszedł do wniosku, że rozstrzygnięcie w nim zawarte jest prawidłowe, a skarga podlega oddaleniu.
Podstawą prawną zaskarżonej decyzji był art. 155 kpa, który stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.
Powyższy przepis stał się podstawą bogatego orzecznictwa oraz wypowiedzi doktryny. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, że przedmiotem postępowania na gruncie art. 155 k.p.a. nie może być (ponowne) merytoryczne rozpatrzenie sprawy lub kontrola legalności decyzji dotychczasowej. Celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 k.p.a. pozostaje dokonanie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej wyłącznie na podstawie przesłanek w tym przepisie wymienionych. W przypadku, gdy organ administracji publicznej ustali istnienie tych przesłanek, może uchylić lub zmienić dotychczasową decyzję ostateczną (vide: wyrok NSA z dnia 20 grudnia 1995 r., III SA 326/95, Lex nr 27118; wyrok NSA z dnia 13 października 1995 r., III SA 27/95, Lex nr 26991; wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 1997 r., III SA 854/96, Lex nr 30615; wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2007 r., I OSK 586/06; wyrok NSA z dnia 25 listopada 2010 r., II OSK 1810/09).
Przepis art. 155 k.p.a. statuuje zatem samodzielne postępowanie administracyjne, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki uchylenia lub zmiany decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Przy czym badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej (vide: wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1996 r., III SA 1207/95, Lex nr 27431). Nie budzi również kontrowersji, iż przepis art. 155 k.p.a. stanowi podstawę weryfikacji decyzji niewadliwych, a jego zastosowanie do decyzji wadliwych może nastąpić tylko wtedy, gdy wady decyzji lub postępowania poprzedzającego wydanie decyzji nie dają podstawy do jej wzruszenia przy zastosowaniu innych przepisów k.p.a. (vide: wyrok SN z dnia 6 stycznia 1999 r., III RN 101/98, OSNAPiUS 1999/20/637; wyrok NSA z dnia 26 lipca 1993 r., I SA 1892/92, ONSA 1994/3/116).
Istotą postępowania w trybie art. 155 k.p.a., jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania ww. trybu uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie prowadzone na podstawie ww. przepisu nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem.
Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności niniejszej sprawy Sąd ocenił, że zaskarżona decyzja była prawidłowa, a przewidziane w art. 155 k.p.a. przesłanki uchylenia decyzji nie zostały spełnione.
W pierwszej kolejności należy zgodzić się z organami, że decyzja rozbiórkowa należy do decyzji, na podstawie których strona nabywa prawo, dlatego w odpowiedzi na wniosek o jej zmianę zasadnie zastosowano tryb z art. 155 k.p.a. Jak podkreśla się w orzecznictwie pojęcie "nabycie prawa" z decyzji administracyjnej, o którym jest mowa w ww. przepisie, odnosi się do sfery prawa materialnego (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 1997 r., sygn. akt III SA 917/96). Pojęcie to należy rozumieć szeroko przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony poprzez przysporzenie na jej rzecz w sferze prawnej, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawa" (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1188/04). W tym sensie "nabycie praw" może nastąpić również w decyzji nakładającej na stronę obowiązek prawny (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2003 r., IV SA 3205/01).
W świetle powyższego orzecznictwa decyzja rozbiórkowa należy do decyzji tworzących prawa nabyte w tym sensie, że nie można od skarżącej wymagać wykonania innych prac, niż zostały w niej wymienione oraz w innym terminie.
Nie miała zatem racji skarżąca twierdząc, że postępowanie winno być przeprowadzone w oparciu o art. 154 k.p.a., tym bardziej, że działający w jej imieniu pełnomocnik sam sprecyzował pismo skarżącej inicjujące postępowanie jako wniosek o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. (k.18).
Przechodząc zatem do analizy przesłanek zmiany decyzji wymienionych w art. 155 k.p.a., Sąd uznał, że żadna z nich nie została zrealizowana. A zatem brak było zgody stron postępowania na zmianę decyzji, zmiana nie służyła interesowi społecznemu ani słusznemu interesowi strony.
Bez wątpienia zmianie decyzji w postaci wydłużenia terminu realizacji prac rozbiórkowych wprost sprzeciwiły się strony postępowania zakończonego ww. decyzją. W dniu 25 września 2024 r. M. B. złożyła do protokołu wyraźne oświadczenie, że nie wyraża zgody na zmianę ww. decyzji (k. 29). Takie samo oświadczenie złożył w dniu 1 października 2024 r. J. G., działając w imieniu M. B., J. B. oraz A. B. (k.47).
W świetle braku zgody na wnioskowaną zmianę wszystkich stron postępowania, a wręcz wyraźnego ich sprzeciwu, nie została spełniona podstawowa przesłanka warunkująca dokonanie powyższej zmiany. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a wymaga uzyskania zgody wszystkich stron. NSA w wyroku z 27 listopada 2000 r., sygn. akt IV SA 816/99, sformułował następujące wyjaśnienie: "weryfikacja w trybie art. 155 k.p.a. decyzji ostatecznej może nastąpić, jeśli wyraża na to zgodę strona, jednak warunek ten nie jest ograniczony tylko do zgody strony, która na podstawie tej decyzji nabyła prawo, ale obejmuje również te strony postępowania, których praw czy obowiązków dotyczy decyzja". Celem tego przepisu jest bowiem ochrona stron, których sytuacja prawna uległaby pogorszeniu w wyniku zmiany lub uchylenia decyzji, a także ochrona trwałości sposobu ukształtowania treści stosunku prawnego.
W pełni należy również zgodzić się z organami administracyjnymi, które orzekły, że wnioskowanej zmianie decyzji sprzeciwia się interes społeczny. Obowiązkiem rozbiórki objęty jest bowiem budynek, znajdujący się w krytycznym stanie konstrukcyjnym, grożącym zawaleniem. Przesunięcie w czasie koniecznej rozbiórki, do tego o okres 12 miesięcy, przedłużyłby stan zagrożenia, który budynek ten powoduje.
Fakt, że wnioskowana zmiana jest dla skarżącej z tych lub innych przyczyn korzystna nie może być utożsamiany ze słusznym interesem strony. Jak wynika z art. 155 k.p.a. wskazany tam interes strony musi być "słuszny", co oznacza, że nie powinien być sprzeczny z interesem społecznym. Słuszny interes strony musi mieć oparcie w obowiązujących przepisach prawa oraz nie może być postrzegany, jako każdy interes strony, sprowadzający się do chęci uzyskania rozstrzygnięcia organu o treści zgodnej z wolą strony. Za uchyleniem lub zmianą decyzji ma przemawiać obiektywna, społeczna akceptacja dla takiego wyjątkowego działania organu, a nie subiektywne przekonanie strony o słuszności swojej potrzeby (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 lipca 2025 r., sygn. akt II SA/Po 216/25).
Z uzasadnienia skargi wynika, że skarżąca domaga się przesunięcia terminu wykonania rozbiórki, gdyż zaistniałe zniszczenia są jej zdaniem wynikiem naruszenia stosunków wodnych na jej nieruchomości i stanowią dowód, który skarżąca może wykorzystać w toczącym się obecnie postępowaniu administracyjnym. Nawet, jeżeli twierdzenia skarżącej są uzasadnione, pozyskanie dowodu poprzez utrzymanie grożącego zawaleniem budynku, nie świadczy o słusznym interesie strony. Grozi to bowiem katastrofą budowlaną, a co najmniej utrzymaniem stanu zagrożenia. Na marginesie można wskazać w tym miejscu, że istnieje możliwość utrwalenia zdarzeń w inny sposób, chociażby poprzez ekspertyzę biegłego, czy dokumentację fotograficzną, bez utrzymywania stwarzającego zagrożenie budynku.
W odpowiedzi na argument, że rozbiórka budynku spowodować może szkodę dla zespolonych z nim budynków sąsiednich, należy wskazać, że stanowi on de facto polemikę z prawidłowością rozstrzygnięcia zawartego w ostatecznej decyzji rozbiórkowej. Z przyczyn wskazanych powyżej, postępowanie w trybie art. 155 k.p.a. nie stanowi tymczasem kolejnej instancji służącej kontroli prawidłowości decyzji ostatecznej, lecz sprowadza się do weryfikacji zawartych w tym przepisie przesłanek. Wbrew zarzutom skargi, organy prawidłowo zatem ograniczyły się do zbadania, czy strony postępowania wyrażały zgodę na zmianę ostatecznej decyzji oraz czy za zmianą tą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. W toku niniejszego postępowania nie ma bowiem podstaw, aby badać dodatkowe okoliczności, które zdaniem skarżącej wystąpiły w niniejszej sprawie.
Wobec powyższego Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.