II SA/Kr 494/14

II SA/Kr 494/14 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2015-04-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-04-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel /sprawozdawca/
Kazimierz Bandarzewski /przewodniczący/
Krystyna Daniel
Symbol z opisem
6135 Odpady
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Sygn. powiązane
II OSK 2069/15 - Wyrok NSA z 2017-01-31
II OZ 52/15 - Postanowienie NSA z 2015-01-29
Skarżony organ
Sejmik Województwa
Treść wyniku
oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant: specjalista Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Zakładu [...] Sp. z o.o w M. na uchwałę Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 29 października 2012 r. Nr XXVIII/460/12 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie wykonania "Planu Gospodarki Odpadami Województwa Małopolskiego." skargę oddala.
Uzasadnienie
II SA/Kr 494/14
UZASADNIENIE
W dniu 29 października 2012r. Sejmik Województwa Małopolskiego podjął uchwałę nr XXVIII/460/12 w sprawie zmiany uchwały nr XXV/398/12 z dnia 2 lipca 2012r. w sprawie wykonania "Planu Gospodarki Odpadami Województwa Małopolskiego".
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła spółka z o.o. Zakład [...] z siedzibą w M., w której zaskarżyła przepis § 1 pkt 3 przywołanej wyżej uchwały, na mocy którego zakładowi zlokalizowanemu w miejscowości T., prowadzonemu przez spółkę z o.o. E. przyznany został status regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych dla regionu południowego Województwa Małopolskiego.
Na uzasadnienie wskazała, że pismem z dnia 8 stycznia 2014 r. wezwała Sejmik Województwa Małopolskiego do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na uznaniu instalacji prowadzonych przez Przedsiębiorstwo [...] E. Sp. z o.o. w T. (oraz instalacji prowadzonej przez [...] Sp. z o.o. Zakład [...] w N. ) za instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych w Regionie Południowym Województwa Małopolskiego. W ocenie skarżącej, powyższe instalacje nie spełniają wymogów określonych w art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.) i zostały uznane za instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych z naruszeniem art. 16 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 15 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897 ze zm.), w wyniku czego pogorszyła się sytuacja rynkowa skarżącej– jedynego w Regionie Południowym Województwa Małopolskiego podmiotu spełniającego wymogi wynikające z ww. przepisów ustawy. W ocenie skarżącej, organ podejmując kwestionowaną uchwałę winien był przestrzegać warunków dotyczących wymaganych mocy przerobowych regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych (RIPOK), ustalonych przez siebie ostatecznie uchwałą nr XXV/397/12 z dnia 2 lipca 2012 r. Skarżąca wskazała na uzyskane przez Przedsiębiorstwo [...] E. Sp. z o.o. oraz [...] Sp. z o.o. Zakład Pracy Chronionej w N. zezwolenia i decyzje, dotyczące budowy RIPOK, podnosząc, że instalacja wybudowana przez E. Sp. z o.o. spełniała wymogi, której nie mogą kwalifikować jej do RIPOK w zgodzie z warunkami ustalonymi Planem Gospodarowania Odpadami Województwa Małopolskiego. Zdaniem skarżącej, organ nie dołożył należytej staranności w weryfikacji przesłanek pozwalających na umieszczenie instalacji obu wymienionych podmiotów w katalogu RIPOK, czym naruszył przepisy obowiązującego prawa.
W dniu 31 stycznia 2014 r. Spółka otrzymała odpowiedź na powyższe wezwanie, udzieloną przez Wicemarszałka Województwa Małopolskiego, z której wynikało, że nadanie wymienionym zakładom statusu instalacji regionalnych odbyło się zgodnie z prawem.
Zaskarżonemu przepisowi uchwały skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie:
- art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897 ze zm.) poprzez przyjęcie go jako podstawy prawnej do wydania zaskarżonej uchwały w sytuacji, gdy przepis ten mógł znaleźć zastosowanie tylko do 30 czerwca 2012 r.,
- art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 23 ze zm.) w zw. z postanowieniem pkt 7 załącznika do uchwały nr XXV/397/12 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 2 lipca 2012 r. w sprawie zmiany uchwały nr Xl/125/03 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 25 sierpnia 2003 r. w sprawie Planu Gospodarki Odpadami Województwa Małopolskiego 2010 i uchwały nr XI/133/07 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 24 września 2007r. w sprawie zmiany uchwały nr XXXVl/443/05 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 29 sierpnia 2005r. w sprawie "Programu Ochrony Środowiska Województwa Małopolskiego na lata 2005 - 2012" oraz uchwały nr Xl/125/03 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 25 sierpnia 2003r. w sprawie Planu Gospodarki Odpadami Województwa Małopolskiego 2010, oraz art. 143 i art. 3 pkt 10 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.) poprzez przyjęcie, że zakład w N. spełnia wymagania regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych w sytuacji, gdy:
- moce przerobowe istniejącej części biologicznej zakładu są niewystarczające do przyjmowania i przetwarzania odpadów z obszaru zamieszkałego przez co najmniej 120 000 mieszkańców w części biologicznej zakładu,
- istniejąca cześć biologiczna zakładu nie spełnia wymogu najlepszej dostępnej techniki lub technologii,
- inwestor nie zakończył robót budowlanych niezbędnych do wykonania części biologicznej zakładu opisanej w posiadanej przez niego decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Sejmik Województwa Małopolskiego zastosował niewłaściwą podstawę prawną do przyjęcia zaskarżonej uchwały. Podstawą prawną do jej przyjęcia był przepis art. 16 ust. 3 ustawy nowelizującej, zgodnie z którym w przypadku zakończenia budowy instalacji spełniającej wymagania dotyczące regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, dla której przed dniem wejścia w życie ustawy wydano decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach lub decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, instalacje tę uwzględnia się w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami lub dokonuje się zmiany w tej uchwale.
Wskazany przepis ma charakter przepisu przejściowego, a co za tym idzie z założenia jego zastosowanie w czasie ma ograniczony charakter. W niniejszej sprawie czasowy zakres zastosowania wskazanej normy wywieść należy, na drodze wykładni systemowej, z przepisu art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy nowelizującej. Zgodnie z przywołanymi przepisami, sejmik województwa jest obowiązany uchwalić, w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, zaktualizowany wojewódzki plan gospodarki odpadami. W uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami uwzględnia się funkcjonujące na terenie województwa instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych, które w dniu wejścia w życie ustawy spełniają wymagania dotyczące regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Norma art. 16 ust. 3 ustawy nowelizującej jest konsekwencją wskazanych dwóch przepisów i jako taka może znaleźć zastosowanie tylko w tym samym przedziale czasowym. Ponadto, w ustawie o odpadach z 2012 r. został wprowadzony przepis art. 38 ust. 3 pkt 2, zgodnie z którym uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami podlega obligatoryjnej zmianie w przypadku zakończenia budowy regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych określonej w wojewódzkim planie gospodarki odpadami. Wprowadzenie wskazanej normy prawnej byłoby zbędne, gdyby podstawą do zmiany uchwały w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami miał pozostawać przepis art. 16 ust. 3 ustawy nowelizującej.
W ocenie skarżącej Spółki, podstawą prawną do przyjęcia zaskarżonej uchwały mógł być tylko - wobec wejścia w życie regulacji nowej ustawy o odpadach - przepis art. 38 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach z 2012 r. Jednak obowiązkiem Sejmiku było wykazanie, że doszło do zakończenia budowy instalacji spełniającej wymagania stawiane regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych określonej w wojewódzkim planie i odpadami.
Konkretyzując zarzuty, skarżąca Spółka wskazała, że zakład w T. został określony zapisami "Planu Gospodarki Odpadami Województwa Małopolskiego", jako instalacja zastępcza przewidziana do obsługi regionu południowego województwa małopolskiego.
Zgodnie z Planem wskazany zakład nie został określony jako "planowana instalacja regionalna", choć w tej pozycji autorzy Planu wskazywali na instalacje, które mogą skorzystać z przepisu art. 16 ust. 3 ustawy nowelizującej. W ocenie skarżącej, już z samego zestawienia wartości "wymaganych mocy przerobowych" instalacji regionalnej wskazanych w planie oraz wskazanych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia w T. z dnia 30 grudnia 2011r. wydanej przez Wójta Gminy O. wynikało jednoznacznie, że zrealizowanie przez podmiot zarządzający instalacją zlokalizowaną w T. , przedsięwzięcia opisanego we wskazanej decyzji, nie mogło doprowadzić do powstania instalacji spełniającej wymagania stawiane instalacji regionalnej.
Dalej skarżąca wskazała, że wobec braku szerszego uzasadnienia zaskarżonej uchwały, skarżąca nie ma wiedzy na podstawie jakich okoliczności faktycznych Sejmik Województwa Małopolskiego przyjął, iż inwestor zgodnie z art. 16 ust. 3 "zakończył budowę instalacji spełniającej wymagania dotyczące regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, dla której przed dniem wejścia w życie ustawy wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach lub decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu", niemniej już z samych załączników do wniosku inwestora o nadanie statusu instalacji regionalnej wynikało, że podmiot ten wymogów instalacji regionalnej nie spełnia. Z dokumentów tych wynika, że zakończono budowę instalacji do biologicznego przetwarzania odpadów o wydajności jedynie 3000 Mg/rok, co oznacza, że na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały przez Sejmik Województwa Małopolskiego, inwestor zakończył jedynie budowę części biologicznej instalacji mechaniczno – biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych o wskazanej wyżej wydajności, a więc o mocy przerobowej niewystarczającej do przetwarzania odpadów z obszaru zamieszkałego przez co najmniej 120 000 mieszkańców (vide zapisy planu) ale nawet niewystarczającej do zagospodarowania wszystkich odpadów wymagających biologicznego przetworzenia powstałych po prowadzonych w zakładzie procesach mechanicznego zmieszania odpadów komunalnych.
Dalej skarżąca wskazała, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały Sejmik Województwa Małopolskiego zobowiązany był zweryfikować: czy zakończyła się budowa instalacji, czy wybudowana instalacja spełnia wymagania dotyczące regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, oraz czy wniosek dotyczy instalacji dla której przez dniem wejścia w życie ustawy wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach lub decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem skarżącej tylko pierwszy z podanych warunków został spełniony przez zakład w T. , natomiast kolejne dwa nie ziściły się, a okoliczności te nie zostały należycie zbadane przed podjęciem uchwały. Skarżąca wskazał też, że zakład w T. mimo uzyskania statusu RIPOK nie prowadzi procesu mechaniczno – biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, a odpady powstające w wyniku mechanicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, które powinny być przetwarzane w części biologicznej instalacji regionalnej, kierowane są na składowisko odpadów w Z. oraz do instalacji zlokalizowanej w miejscowości [...] w województwie podkarpackim.
Wskazując na naruszenie swojego interesu prawnego skarżąca stwierdziła, że naruszenia upatruje w art. 9e ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości o porządku w gminach (Dz. U. z 2012r. poz 391) zgodnie z którym podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do przekazywania odebranych odpadów do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Dodatkowo przepisem art. 20 ust. 7 ustawy o odpadach z 2012r. wprowadzono zakaz przetwarzania wskazanych odpadów poza obszarem regionu gospodarki odpadami komunalnymi, na którym zostały wytworzone. Ten swoisty monopol prawny pod względem zagospodarowania odpadów komunalnych został przyznany instalacjom regionalnym z uwagi na okoliczność, że instalacje te musza spełniać szereg wymogów. Zakład prowadzony przez skarżącą zyskał status instalacji regionalnej (RIPOK) dla regionu południowego. Rozwiązanie to co do zasady stanowiło realizację założeń pierwotnych zapisów Planu Gospodarki Odpadami Województwa Małopolskiego, które zakładały konieczność wybudowania na terenie województwa 8 zakładów zagospodarowania odpadów, którym Plan gwarantował strumień odpadów poprzez przypisanie do nich konkretnych gmin i w ten sposób preferował ich funkcjonowanie. Wobec braku w regionie południowym innych instalacji regionalnych dedykowanych zagospodarowaniu zmieszanych odpadów komunalnych, co było sytuacją planowaną przez Sejmik Województwa Małopolskiego co najmniej od 2010r.
Zakład należący do skarżącej miał zagwarantowany strumień zmieszanych odpadów komunalnych z gmin z regionu niezbędny do zbilansowania kosztów funkcjonowania zakładu oraz osiągnięcia efektu ekologicznego o jakim mowa w umowie zawartej z Wojewódzkim Funduszem Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w K.. Skarżąca uzyskała bowiem dofinansowanie budowy zakładu z Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko (26 313 272,42 zł) jak również uzyskała pożyczkę z WFOŚ i GW w K. (17 900 000 zł) .
Wskazany zatem przepis prawa materialnego przyznawał skarżącej prawo do zagospodarowania zmieszanych odpadów komunalnych w ilości wyznaczonej mocami przerobowymi jej zakładu.
Zaskarżona uchwała przyznała status RIPOK zakładowi w T. , co pozwoliło mu - mimo niespełnienia wymagań stawianych RIPOK – na przejęcie znacznej części strumienia zmieszanych odpadów komunalnych wytwarzanych w gminach regionu południowego. Zaskarżona uchwała wpływa więc na sytuację prawną skarżącej, ograniczając jej uprawnienie do zagospodarowania zmieszanych odpadów komunalnych pochodzących z regionu południowego. Naruszony w ten sposób interes prawny skarżącej charakteryzuje się konkretnością, indywidualnością, aktualnością i obiektywizmem.
W odpowiedzi na skargę organ w pierwszej kolejności wskazał na brak legitymacji strony skarżącej do wniesienia skargi. W jego ocenie, żadna regulacja wprowadzona zaskarżoną uchwałą nie ogranicza możliwości prawnych działania skarżącej Spółki i nie wpływa na jej sytuację prawną. Wykazanie potencjalnej możliwości pogorszenia sytuacji faktycznej (poprzez wprowadzenie w efekcie zaskarżonych zapisów konkurencji na rynku gospodarowania odpadami) nie jest wystarczające do uznania legitymacji skargowej Spółki za wykazaną.
Ponadto organ wskazał, że błędnie twierdzi skarżąca Spółka, jakoby przepis art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897 ze zm.) nie obowiązuje. Zdaniem organu, utrata mocy przez zapisy ustawy może nastąpić jedynie przez ich wyraźne uchylenie w innym akcie prawnym rangi ustawowej lub ich wygaśnięcie ze względu na ustawowo określony czas ich obowiązywania. Żaden z tych przypadków nie odnosi się do art. 16 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw.
Odnosząc się z zarzutów skargi, organ podniósł, że z treści art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.) wynika, że za RIPOK można uznać instalację termiczną lub którykolwiek z wariantów opisanych w tym przepisie z osobna. Tak więc nawet samo składowisko odpadów odpowiadające wymaganiom z art. 35 ust. 6 ustawy o odpadach może być uznane za RIPOK.
Odnosząc się do zarzutów dotyczących braku spełnienia przesłanek przez instalację w T. , organ wskazał, że zarzuty te są całkowicie chybione, a wszystkie przesłanki przepisu art. 16 ust. 3 ustawy i zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zostały spełnione, co stwierdzone zostało między innymi ostateczną decyzją Starosty N. z 12 grudnia 2012r. znak [...] oraz zawiadomieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia 24.09.2012r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012r., poz 270 ze zm. –określanej dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt. 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Wskazać też należy, że w niemal identycznej sprawie orzekał już tutejszy Sąd i wyrokiem z dnia 22 stycznia 2015r. sygn. IISA/Kr 495/14 oddalił skargę Zakładu [...] sp. z o.o. w M. na uchwałę Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 25 lutego 2013 r., nr XXXIII/560/13 w sprawie zmiany uchwały nr XXV/398/12 z dnia 2 lipca 2012 r. w sprawie wykonania "Planu Gospodarki Odpadami Województwa Małopolskiego". Stanowisko zawarte w uzasadnieniu przytoczonego wyroku, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości aprobuje.
Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest ocena zgodności z prawem § 1 pkt 3 uchwały nr XXVIII/460/12 w sprawie zmiany uchwały nr XXV/398/12 z dnia 2 lipca 2012 r. w sprawie wykonania "Planu Gospodarki Odpadami Województwa Małopolskiego".
Skarga złożona została w trybie art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. 2013, 596, t.j.), dalej zwaną "u.s.w." Stosownie do tego przepisu, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia - zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Zgodnie natomiast z art. 89 cytowanej ustawy, sejmik województwa stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze województwa lub jego części, przy czym akty te stanowione są między innymi na podstawie upoważnień udzielonych w innych ustawach i w ich granicach.
Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie aktu prawa miejscowego z zakresu administracji publicznej 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
Zaskarżona uchwała Sejmiku Województwa Małopolskiego bezspornie jest aktem prawa miejscowego, a to zgodnie z art. 15 ust. 3 obowiązującej w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2010 nr 185 poz.1243 ze zm.), który stanowi, że uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami jest aktem prawa miejscowego. Nie jest też sporne w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że jest to akt z zakresu administracji publicznej.
Bezsporne jest też, że Skarżąca spółka poprzedziła skargę wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Skarga została złożona z zachowaniem ustawowego terminu. Bezsporne jest także, że skarżąca posiada status prawny Regionalnej Instalacji Przetwarzania Odpadów Komunalnych (dalej w skrócie: RIPOK).
Rozważając natomiast uprawnienie skarżącej Spółki do zaskarżenia niniejszej uchwały w kontekście podstawy prawnej określonej w art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, Sąd uznał, że wbrew przekonaniu skarżącej, zaskarżona uchwała nie naruszyła jej interesu prawnego, a przez to nie jest ona legitymowana do wniesienia skargi. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż co do zasady brak legitymacji do wniesienia skargi stanowi przesłankę materialnoprawną, powodującą oddalenie skargi.
Z treści art. 90 ust. 1 u.s.w. można wyciągnąć wniosek, iż podmiot pragnący skutecznie zaskarżyć akt prawa miejscowego - powinien na etapie wnoszenia skargi do sądu administracyjnego wykazać, że kwestionowany akt wydany przez sejmik województwa narusza jego interes prawny. Dopiero po ustaleniu, że kwestionowany akt prawa miejscowego narusza konkretny interes prawny strony skarżącej, sąd bada, czy kwestionowana uchwała jest zgodna z powszechnie obowiązującym prawem. W celu skutecznego zaskarżenia kwestionowanej uchwały skarżąca powinna zatem wykazać, że zaskarżona uchwała Sejmiku Województwa Małopolskiego ingeruje uszczuplająco w jego wyraźnie określony, sprecyzowany, indywidualny, konkretny, realny oraz osobisty interes prawny bądź w takie samo uprawnienie.
Pod pojęciem interesu prawnego rozumie się korzystną, konkretną i realną sytuację dla danego zindywidualizowanego podmiotu, która znajduje oparcie w powszechnie obowiązującym prawie.
Jak słusznie podkreślił WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku sygn. II SA/Go332/12, gdy chodzi o pojęcie "interesu prawnego" jako przesłanki dopuszczalności skargi z art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, orzecznictwo wypracowało w tym zakresie stanowisko, które można uznać za ugruntowane. Na bazie orzecznictwa ostatnich lat wskazać można na podstawowe wyznaczniki prawne tego pojęcia:
a) legitymację do wniesienia skargi daje naruszenie własnego interesu prawnego skarżącego, a nie faktycznego; przepisy ustrojowe ustaw samorządowych nie dają podstaw do korzystania przez "każdego" z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym;
b) interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę; eksponuje się bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony, kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego (wniesienie skargi uzasadnia "bezpośrednie naruszenie interesu prawnego");
c) w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się ze skargi może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone; związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi już obecnie, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków.
Powyższe oznacza, że skarżący musi wykazać, iż w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną" sytuacją, a zaskarżaną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) właśnie "jego interes prawny lub uprawnienie".
Kwestionując uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (czy też art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa), trzeba dowieść, iż zaskarżona uchwała – naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Związek pomiędzy własną sytuacją skarżącego, a zaskarżoną uchwałą musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień, bądź nałożenia obowiązku w dacie wniesienia skargi (wyrok NSA z 3 listopada 2009 r., II OSK 1192/09, opubl. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Innymi słowy, interes prawny to szczególny związek pomiędzy sytuacją danego podmiotu prawa a normą prawa materialnego, przy czym ten związek charakteryzuje się indywidualnym, konkretnym i realnym oraz osobistym charakterem. Taki związek musi wystąpić najpóźniej w chwili wnoszenia skargi do sądu administracyjnego i związek ten, istniejący pomiędzy danym stanem faktycznym, w którym znajduje się dany podmiot prawa a treścią normy prawa materialnego (czyli interes prawny) ma być naruszony treścią, postanowieniami kwestionowanego aktu prawa miejscowego.
Trzeba w tym miejscu dodać, że prawna możność kwestionowania przez "każdego" aktów prawa miejscowego uchwalanych przez sejmik województwa zawarta w art. 90 u.s.w. posiada analogiczną konstrukcję jak treść art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, w związku z czym tezy orzecznictwa sądowoadministracyjnego formułowane w odniesieniu do wymogów skargi z art. 101 u.s.g. na akty prawa miejscowego - znajdują zastosowanie do wymogów skargi na akty prawa miejscowego sejmiku województwa z art. 90 u.s.w.
Z systemu obowiązującego prawa, nie wynika, w przekonaniu Sądu, że skarżąca posiada indywidualny, skonkretyzowany, realny, osobisty interes prawny, który został naruszony przez kwestionowaną uchwałę Sejmiku Województwa Małopolskiego.
Skarżąca w swej skardze koncentruje się na wykazywaniu niezgodności treści kwestionowanej uchwały Sejmiku Województwa Małopolskiego z powszechnie obowiązującym prawem. Zdaniem skarżącej, kwestionowana uchwała Sejmiku Województwa Małopolskiego bezpodstawnie nadała w akcie prawa miejscowego status regionalnej instalacji przetwarzania odpadów instalacji prowadzonej przez E. Sp. z o.o.- co pozwoliło na przejęcie znacznej części strumienia zmieszanych odpadów komunalnych wytwarzanych w gminach regionu południowego.
Przepisem, który zdaniem skarżącej gwarantuje jej prawo zagospodarowania odpadów komunalnych w przypisanym jej regionie z wyłączeniem innych podmiotów, jest art. 9e ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1966 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012, Nr 396), zgodnie z którym podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do przekazywania odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania - do RIPOK.
Wskazany przepis prawa materialnego przyznaje zatem skarżącej prawo do zagospodarowania zmieszanych odpadów w ilości wyznaczonej posiadanymi przez jej zakład tzw. mocami przerobowymi.
Dodatkowo skarżąca wskazuje na przepis art. 20 ust. 7 ustawy o odpadach z 2012r., którym wprowadzono zakaz przetwarzania wskazanych odpadów komunalnych poza obszarem regionu gospodarki odpadami komunalnymi, na którym zostały wytworzone.
Skarżąca jednak, zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym sprawę, nie sprecyzował wystarczająco swojego konkretnego, zindywidualizowanego, osobistego i realnego interesu, prawnego, który jest naruszony treścią wskazanych przepisów kwestionowanej uchwały Sejmiku Województwa Małopolskiego.
Dokonując analizy argumentacji skarżącej w przedmiocie naruszenia jego interesu prawnego Sąd zauważa po pierwsze, że skarga w tym zakresie nie wskazuje wprost normy, z której skarżąca wywodzi istnienie interesu prawnego uzasadniającego złożenie skargi. Odsyła w tym zakresie do przepisów prawnych warunkujących status prawny i zasady funkcjonowania RIPOK.
Skarżąca opisuje stan prawny dotyczący systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, wprowadzonego postanowieniami ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a jako przepis stanowiący źródło jej interesu prawnego wskazuje art. 9e ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., o którym pisze, że dzięki niemu miała zagwarantowany strumień odpadów komunalnych z gmin regionu, niezbędny do zbilansowania kosztów funkcjonowania zakładu.
Zgodnie z treścią art. 9e u.c.p.g. " 1. Podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do:
1) przekazywania odebranych od właścicieli nieruchomości selektywnie zebranych odpadów komunalnych do instalacji odzysku i unieszkodliwiania odpadów, zgodnie z hierarchią postępowania z odpadami, o której mowa w art. 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach;
2) przekazywania odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych.
2. Zakazuje się mieszania selektywnie zebranych odpadów komunalnych ze zmieszanymi odpadami komunalnymi odbieranymi od właścicieli nieruchomości".
Trzeba w tym miejscu nadmienić, że ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach utraciła moc na podstawie art. 252 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U.2013.21), która weszła w życie z dniem 23 stycznia 2013 r., z tego względu art. 20 ust. 7 obecnie obowiązującej ustawy o odpadach nie może mieć zastosowania dla oceny legalności uchwały podjętej w dacie, kiedy jeszcze nie obowiązywał.
Jak wynika z treści art. 9e ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. wymienione w nim trzy rodzaje odpadów mogą być przekazywane tylko do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych RIPOK). Jest oczywiste, że może nią być tylko instalacja do przetwarzania odpadów komunalnych wskazana w uchwale sejmiku województwa w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami jako instalacja główna lub zastępcza. Przepis ten sam w sobie jednak nie ogranicza w żaden sposób potencjalnej ilości RIPOK w regionie, ani nie determinuje strumienia odpadów kierowanych do poszczególnych RIPOK w regionie, a tym bardziej ich w żaden sposób nie "gwarantuje", jak chce tego skarżąca
Z treści skargi można wywieść także, że źródłem interesu prawnego, który został naruszony i który uzasadnia skargę są przepisy stanowiące podstawę i przesłanki materialne do wydawania uchwał normatywnych w przedmiocie nadania danemu podmiotowi statusu prawnego RIPOK.
Skarga nie zawiera konkretnej analizy wykazującej na tle tych norm, dlaczego z ich treści można normatywnie wywieść, że skarżący ma prawo do wielkości strumienia odpadów, a nadto do tego, aby wielkość przynależnego mu strumienia odpadów nie zmieniała się w czasie i żeby zaspakajała jego moce przerobowe m.in. z uwagi na istniejące dobrowolnie zawarte zobowiązania finansowe, oraz dlaczego naruszenie tak rozumianego interesu prawnego skarżącej ma charakter, jak podaje, indywidualny, skonkretyzowany, realny, osobisty.
Skarga eksponuje sytuację faktyczną i finansową skarżącego podmiotu, pomijający w jej rozważaniach konstytucyjną zasadę swobody działalności gospodarczej i prowadzenie jej na ryzyko przedsiębiorcy, nie nawiązuje do konkretnej norm prawnych w realiach sytuacji faktycznej podmiotu składającego skargę, który uważa m.in., że ma prawo do niezmienionego w czasie strumienia odpadów komunalnych odpowiadającego jego mocom przerobowym.
Skarżąca nie wskazuje wprost normy, z której wynika zakaz nadawania innym podmiotom, za wyjątkiem jego osoby i w jego stanie faktycznym i prawnym, statusu prawnego RIPOK w danym regionie, jak i nie wskazuje normy, która by w inny sposób wprost stanowiła ochronę prawną skarżącej, jego bytu prawnego jako jedynego podmiotu o statusie RIPOK w regionie, lub nie zmieniania stanu prawnego i faktycznego polegającego na tym, że od momentu uzyskania przez skarżącą statusu RIPOK w regionie, inny podmiot tego statusu RIPOK w regionie nie otrzyma.
Po drugie Sąd stwierdza, że skarżąca powołuje się na postanowienia Planu Gospodarki Odpadami Województwa Małopolskiego 2010, który nie jest aktem prawa miejscowego. Plan ten stanowi pewien akt polityki administracyjnej uchwalony przez Sejmik Województwa Małopolskiego. Z aktu polityki administracyjnej, który nie posiada waloru przepisu prawa powszechnie obowiązującego nie mogą wynikać dla podmiotów usytuowanych poza administracją publiczną żadne uprawnienia jak i obowiązki. Akt polityki, w zależności od swego rodzaju, może mieć wymiar wiążący dla organów administracji publicznej. Skład rozpoznający podziela stanowisko zawarte w tym przedmiocie w wyroku WSA w Olsztynie z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt. II SA/OL 221/13, w myśl którego: "Zgodnie z utrwalonym już stanowiskiem judykatury uchwała w sprawie planu gospodarki odpadami nie jest aktem prawa miejscowego, na co wyraźnie wskazuje treść art. 29 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o odpadach. Plan gospodarki odpadami, jak już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądów, nie zawiera norm powszechnie obowiązujących. Jest uchwałą nienormatywną podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 ustawy ppsa. (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2012r., sygn. II OSK 2695/11, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 11 października 2010 r. sygn. II SA/Sz 625/10, dostępne CBOSA). W konsekwencji plan gospodarki odpadami jest uznawany za tzw. akt kierownictwa wewnętrznego, stanowiący ramowy program działania na danym obszarze w zakresie gospodarki odpadami i skierowany jest do organów administracji publicznej, nie zaś do podmiotów zewnętrznych wobec administracji (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 września 2008 r. sygn. II SA/Po 135/08, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 13 marca 2013r., sygn. akt II SA/Sz 1035/12, dostępne CBOSA). Analiza treści art. 14, 14a, 14 b ustawy o odpadach, określających zakres regulacji i tryb podejmowania przedmiotowego aktu wskazuje, że ma on zawierać w zasadzie normy ogólne o charakterze informacyjnym (zawierające dane i prognozy). Jedynie zapisom przyjętym w ramach delegacji z art. 14 ust. 6 pkt 5 ustawy o odpadach można rzeczywiście przypisać znaczenie normatywne w kontekście rozmieszczenia obiektów przeznaczonych do gospodarowania odpadami oraz mocy przerobowych przyszłych instalacji do przetwarzania odpadów. Jednak z powyższego zapisu nie sposób wywieść jakiegokolwiek uprawnienia dla strony skarżącej. Treść upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 14 ust. 6 i ust. 8 ustawy o odpadach, co trzeba podkreślić, wyklucza, aby plany gospodarki odpadami mogły bezpośrednio rozstrzygać o prawach lub obowiązkach podmiotów zewnętrznych. W szczególności z delegacji ustawowej nie wynika, aby uwzględnieniu w planie musiały podlegać wszystkie instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych, a jedynie należy zawrzeć wykaz regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi oraz instalacje przewidziane do zastępczej obsługi tych regionów, do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, w przypadku gdy znajdująca się w nich instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innej przyczyny (art. 14 ust. 8 pkt 2 ww. ustawy)."
Sposób rozumienia interesu prawnego i jego naruszenia uzasadniającego złożenie skargi opiera się - zdaniem Sądu - na założeniu, że broniąc swojej pozycji prawnej/statusu prawnego jako RIPOK jest zdania, że ma prawo uruchamiania kontroli Sądu w imię ochrony obiektywnego porządku prawnego. Skarżąca twierdzi, że "swoisty monopol prawny w zagospodarowaniu wskazanych rodzajów odpadów komunalnych został przyznany instalacjom regionalnym (RIPOK) z uwagi na okoliczność, że instalacje te, muszą spełniać szereg wymogów".
Z treści skargi jasno wynika, że skarżąca oczekuje ochrony jako jedynej RIPOK w regionie - w zbadaniu przez Sąd prawidłowości/legalności uchwały w przedmiocie nadania statusu RIPOK w tym samym regionie potencjalnemu konkurentowi, czyli instalacji prowadzonej przez E. Sp. z o.o. w T. .
Sąd mógłby to jednak uczynić dopiero wówczas, gdyby skarżąca wskazała normę, z której wynika, że ma interes prawy w polegający na prawem wyrażonej możliwości ograniczania Sejmiku w nadawaniu statusu prawego RIPOK innym podmiotom i gdyby ten interes prawny został naruszony. Czyli inaczej mówiąc, gdyby była wyrażona w danej ustawie szczególnej np. możliwość kontrolowania przez już istniejące podmioty RIPOK w regionie procesu nadawania takiego statusu innym podmiotom w tymże regionie. Powoływanie się na niezgodność z prawem uchwał w przedmiocie nadania statusu prawnego RIPOK innym podmiotom, w nawiązaniu do brzmienia art. 90 u.s.w. - nie stanowi samo w sobie wskazania naruszenia interesu prawnego skarżącego Zakładu.
Aby Sąd mógł badać obiektywny porządek prawny, skarżący powinien wskazać normę prawną, z której wynika naruszony kwestionowanym aktem prawa miejscowego interes prawny skarżącego. Podkreślić należy, że kompetencje do wnoszenia skargi na akty prawa miejscowego w imię ochrony obiektywnego porządku prawnego posiada wojewoda jako organ nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego. Nie jest zatem tak jak stwierdziła skarżąca na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2015r., że nie ma żadnego trybu wzruszenia nawet niezgodnych z prawem tego typu uchwał.
Skarżąca pisze, że: "sytuacja ta bowiem wyglądała zgoła inaczej, gdy skarżący zakład zarządzał jedyną w regionie instalacją regionalną, a inaczej, gdy status ten został przyznany kolejnym dwóm zakładom". Zdaniem Sądu, skarżąca wypowiada się w tym przypadku o swoim niewątpliwym interesie faktycznym, który w tej sytuacji uległ przekształceniu i niewątpliwie nie jest to dla skarżącej zmiana korzystna. W systemie prawa brak jest jednak normy chroniącej stan faktyczny skarżącej polegający na tym, żeby innym podmiotom w regionie nie był nadany status RIPOK.
W orzecznictwie sądowym wielokrotnie podnoszono i uzasadniano, że skarga wnoszona na podstawie art. 90 u.s.w. ( jak i art. 101 ust. 1 u.s.g.) nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi chociażby w interesie publicznym. Sąd w tym składzie podziela to stanowisko wyrażane w judykaturze, wedle którego skarga złożona w powyższym trybie nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 marca 2013 r., I OSK 1761/12, Baza Orzecznicza Lex nr 1311573). Skarżący musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Musi on udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację.
Jak to wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 czerwca 2012 r. (II OSK 790/12, Lex nr 1212683) naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Podstawą do wyprowadzenia tej ochrony są przepisy prawa materialnego, które regulują treść działania organów administracji publicznej, na mocy których kształtowane są uprawnienia lub obowiązki jednostki. Do wniesienia skargi na podstawie art. 101 u.s.g. nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 maja 2012 r., II OSK 574/12, Lex nr 1217253).
Prawo do wniesienia na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. skargi do sądu przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Naruszenie zatem interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Podstawą do wyprowadzenia tej ochrony są przepisy prawa materialnego, które regulują treść działania organów administracji publicznej, na mocy których kształtowane są uprawnienia lub obowiązki jednostki. Przepisy prawa procesowego stanowią podstawę do wyprowadzenia interesu prawnego lub uprawnienia tylko w razie, gdy występuje bezpośredni związek z autorytatywną konkretyzacją uprawnienia lub obowiązku (por. cyt. uprzednio wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 czerwca 2012 r., II OSK 790/12).
Jak to już było powyżej wskazane, tezy sądownictwa administracyjnego formułowane wobec podstaw prawnych skargi z art. 101 u.s.g. znajdują zastosowanie do podstaw skargi z art. 90 ustawy o samorządzie gminnym.
Powyższe okoliczności prowadzą, zdaniem Sądu do wniosku, że skarżąca nie wskazała naruszenia interesu prawnego, o jakim mowa w art. 90 ust. 1 u.s.w. warunkującego przeprowadzenie merytorycznej kontroli przedmiotu zaskarżenia. To z kolei nakazywało oddalenie skargi na zasadzie art. 151 p.p.s.a.