II SA/KR 482/25

II SA/Kr 482/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-07-24
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-04-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel
Anna Kopeć /sprawozdawca/
Sebastian Pietrzyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art 97 par 1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Sebastian Pietrzyk Sędziowie: SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel AWSA Anna Kopeć (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skarg K. D., J. R. i Z. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 11 lutego 2025 r., znak SKO.PW/4171/43/2024 w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę.
Uzasadnienie
Wójt Gminy Zielonki postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2024 r. Nr GK.6331.34.2017 zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie zmiany stanu wody na działkach nr [...] [...], [...] w miejscowości G. M. oraz na działce nr [...] w miejscowości Z., do czasu rozpoznania:
a) skargi kasacyjnej złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez K. D. oraz J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 czerwca 2023 r. (sygn. sprawy II SA/Kr 601/23);
b) skargi kasacyjnej złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Z. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 lipca 2023 r. (sygn. sprawy II SA/Kr 605/23).
Po rozpoznaniu zażalenia wniesionego na to postanowienie przez C. P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z dnia 11 lutego 2025 r., znak SKO.PW/4171/43/2024 - działając na podstawie art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.jedn.: Dz.U.2024.1087), art. 97 § 1 pkt 4, art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 kodeksu postępowania administracyjnego - uchyliło zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu postanowienia SKO wskazało, że Wójt Gminy Zielonki prowadzi postępowanie w sprawie zmiany stanu wody na działkach nr [...] [...], [...] w miejscowości G. M. oraz na działce nr [...] w miejscowości Z.. We wniosku o zawieszenie tego postępowania J. R., K. D. i Z. M. wskazali że Wójt Gminy Zielonki wydał dwie decyzje z ustawy o odpadach (GK.6236.235.2018 z dnia 29.09.2022 r., GK.6236.237.2018 z dnia 29.09.2022 r.) nakazujące usunięcie ziemi (uznanej za odpady) nawiezionej na działki nr [...] i [...] i przywrócenie stanu poprzedniego. Decyzje są ostateczne w administracyjnym toku instancji, jednak uczestnicy złożyli skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W ocenie wnioskodawców do czasu rozpoznania złożonych skarg, nie powinny być nakładane na uczestników żadne zobowiązania do wykonania urządzeń melioracyjnych. Do wniosku zostały załączone skargi kasacyjne, o których mowa we wniosku.
Kolegium przywołało art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Zgodnie z art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności.
Nałożenie obowiązku wynikającego z ust. 3 ustawy musi być poprzedzone ustaleniem, że właściciel gruntu zmienił stan wody na gruncie, zwłaszcza kierunek odpływu wody opadowej, lub kierunek odpływu wody ze źródeł, bądź też że odprowadza wody lub ścieki na grunty sąsiednie.
Zmianą stanu wody na gruncie jest każde działanie, którego efektem jest zmiana ilościowa wody oraz zmiana w zakresie jej przepływu przez grunt. Zmianą taką będzie także zmiana stanu wód podziemnych, gdy wpływa na zmianę ilości wody na gruncie.
Organ I instancji argumentując zawieszenie postępowania, wskazał, iż "W ocenie organu I instancji wydanie w obecnej sytuacji decyzji z ustawy Prawo wodne, nakazującej wykonanie urządzeń na terenie działek nr [...] i [...], wiązałoby się z ryzykiem nałożenia na właścicieli przedmiotowych działek sprzecznych nakazów. Wójt Gminy Zielonki wydał już dwie decyzje z ustawy o odpadach, w których nakazał właścicielom działek nr [...] i [...] usunięcie nawiezionej ziemi, a przedmiotowe decyzje zostały utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Wykonanie w obecnej sytuacji urządzeń na terenie działek nr [...] i [...] oraz utrzymanie w mocy decyzji zaskarżonych do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie doprowadziłoby do sytuacji w której właściciele działek nr [...] i [...] najpierw byliby zobowiązani do wykonania urządzeń na swoich działkach, które następnie musieliby zlikwidować. Ponadto wykonanie urządzeń na terenie działek nr [...] i [...] oraz utrzymanie w mocy decyzji zaskarżonych do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie spowodowałoby, że właściciele działek nr [...] i [...] zmuszeni by zostali do podwójnego ponoszenie kosztów. Wobec powyższego rozpoznanie skarg J. R., K. D., Z. M., przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, jest kluczowe i niezbędne do wydania decyzji w sprawie zmiany stanu wody na działkach nr [...] [...], [...] w miejscowości G. M. oraz na działce nr [...] w miejscowości Z., gm. Z.."
Przewidziana w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. sytuacja polega na bezwzględnym uzależnieniu rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji "od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd". Chodzi zatem o uzupełnienie okoliczności sprawy elementem, którego przed zawieszeniem postępowania jeszcze w ogóle nie było. Inaczej mówiąc, wstrzymanie toku postępowania administracyjnego z przyczyny wskazanej w analizowanym przepisie następuje, jeżeli organ prowadzący postępowanie nie dysponuje "elementem" pozwalającym władczo rozstrzygnąć o prawach i obowiązkach stron tworzonego przezeń stosunku administracyjnoprawnego. Ów "element" ma charakter zagadnienia o charakterze prawnym, a jego określenie należy do kompetencji innego organu lub sądu. Taka sytuacja nie zachodzi w przedmiotowej sprawie.
Opisane wyżej postanowienie zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Krakowie Z. M. (sygn. akt II SA/Kr 482/25) oraz K. D. i J. R. (sygn. II SA/Kr 483/25). Obie te sprawy w dniu 24 lipca 2025 r. zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.
W jednobrzmiących skargach wszyscy skarżący zarzucili zaskarżonemu postanowieniu naruszenie prawa, które miało wpływ na wynik sprawy:
1.1. Naruszenie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i błędne zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a. pomimo wniesienia skarg kasacyjnych do Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie ostatecznych (ale nieprawomocnych) decyzji Wójta Gminy Zielonki nakazujących usunięcie z działek nr [...] i [...] nawiezionej na nie niezanieczyszczonej ziemi (uznanej błędnie za odpad) i przywrócenie stanu poprzedniego:
1.1.1. Decyzja Wójta Gminy Zielonki z dnia 29 września 2022 r. GK.6236.235.2018 dotycząca działki nr [...] (w ilości 7487 Mg (ton) ziemi)
1.1.2. Decyzja Wójta Gminy Zielonki z dnia 29 września 2022 r. GK.6236.237.2018 dotycząca działki nr [...] (w ilości 6972 Mg (ton) ziemi);
Wskazane skargi kasacyjne są zarejestrowane pod sygnaturami: III OSK 2894/23 (K. D., J. R.), III OSK 3238/23 (Z. M.).
Kluczowym zagadnieniem w tych postępowaniach przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest wyjaśnienie i rozstrzygnięcie statusu prawnego niezanieczyszczonej ziemi jako odpadów, od czego zależy istnienie obowiązku usunięcia w/w ziemi z nieruchomości. Jednocześnie ewentualne usunięcie ziemi z nieruchomości spowoduje bezprzedmiotowość decyzji w sprawie wodnej tj. o wykonaniu urządzeń wodnych - gdyż stosunki wodne zmieniły się wskutek nawiezienia ziemi na nieruchomość. Jeżeli jednak ziemia nie zostanie uznana za odpad i Naczelny Sąd Administracyjny uchyli zaskarżone decyzje - wówczas aktualny pozostanie ew. obowiązek wykonania określonych urządzeń wodnych.
Na podstawie tych zarzutów skarżący wnieśli o:
1) dokonanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie autokontroli zaskarżonego postanowienia w trybie art. 54 §3 p.p.s.a.;
w razie nieuwzględnienia skargi w całości - o przekazanie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego;
2) połączenie na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. spraw ze skarg na to samo postanowienie SKO w Krakowie,
3) zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego, wg norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieni zaskarżonego postanowienia.
Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) - dalej jako "p.p.s.a." - sprawa, w której przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie, może być rozpoznana w trybie uproszczonym, tj. na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na podstawie tego przepisu sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, bez wyznaczania rozprawy. Wniosek skarżącego o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu jawnym (k. 88) nie został uwzględniony.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na niektóre postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym. W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).
Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia według tak określonych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że jest ono prawidłowe, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku. Kolegium dokonało prawidłowej wykładni i właściwie zastosowało art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w niniejszej sprawie.
Stan faktyczny w sprawie nie budzi wątpliwości. Jak wynika z nieprawomocnych wyroków WSA w Krakowie sygn. II SA/Kr 601/23 i II SA/Kr 605/23 K. D. i J. R. dokonali nawiezienia ziemi na działkę nr nr [...] w miejscowości G. M., zaś Z. M. nawiózł ziemię na działkę nr [...] w tej samej miejscowości. W odniesieniu do nawiezionej ziemi toczyło się postępowanie w trybie ustawy o odpadach, które zakończyło się decyzjami nakazującymi skarżącym usunięcie odpadów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazanymi wyrokami oddalił skargi od obu decyzji, a skarżący wnieśli od tych wyroków skargi kasacyjne do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W odniesieniu do tej samej nawiezionej ziemi wszczęto również postępowanie w trybie art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne, w ramach którego wydano kontrolowane obecnie postanowienie. W postępowaniu tym biegły hydrolog sporządził opinię, w której wskazał (k. 196 akt administracyjnych), że "najskuteczniejszym, choć bardzo kosztochłonnym rozwiązaniem byłoby przywrócenie pierwotnego kształtu stoku (pierwotnych kierunków spływu) i odtworzenie wąwozu. Proponowane przez biegłego – alternatywne – rozwiązanie przedstawiono w kolejnym rozdziale", przy czym jest to koncepcja wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.
Pomiędzy tymi dwoma sprawami administracyjnymi oczywiście istnieje pewne powiązanie, bo jeśli skarżący wykonaliby decyzje nakazujące usunięcie odpadów, to tym samym doszłoby do przywrócenia stosunków wodnych. Nie chodzi tu jednak o związek z rozstrzygnięciem sprawy usunięcia odpadów, lecz z wykonaniem wydanych w tamtej sprawie decyzji administracyjnych. Takie wykonanie mogłoby stanowić zmianę stanu faktycznego w sprawie o naruszenie stosunków wodnych i w konsekwencji również wpłynąć na sposób jej rozstrzygnięcia.
Jednakże nie o takim związku pomiędzy dwoma postępowaniami mowa jest w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wykładnia tego przepisu jest ścisła. Na przykład w wyroku z 16 kwietnia 2025 r., sygn. I OSK 675/23, LEX nr3896011 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Instytucja zawieszenia postępowania z uwagi na przesłankę zagadnienia wstępnego znajduje zastosowanie, o ile pomiędzy rozstrzygnięciem kwestii prejudycjalnej, a rozstrzygnięciem postępowania administracyjnego istnieje zależność, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Chodzi tu o istnienie bezpośredniego związku przyczynowego wyrażającego się w tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Taka sytuacja ma miejsce, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji, a zatem zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie".
Podobnie w wyroku z 13 marca 2025 r., sygn. III FSK 1674/23, LEX nr 3876356 NSA wyraził stanowisko, że sformułowanie "zależy od uprzedniego" świadczy o tym, że rozstrzygnięcie kwestii prejudycjalnej warunkuje rozpoznanie sprawy administracyjnej. Taka sytuacja ma miejsce, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji, a zatem zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego.
Rozstrzygnięcie sprawy naruszenia stosunków wodnych jest obiektywnie możliwe przed rozpoznaniem skarg kasacyjnych w sprawie usunięcia odpadów. Ponadto, jak już wcześniej wskazano, wynik sprawy dotyczącej naruszenia stosunków wodnych nie jest uzależniony od rozstrzygnięcia sprawy usunięcia odpadów, lecz ewentualnie od wykonania wydanych w tamtej sprawie decyzji.
Wobec powyższego nie było podstaw do uwzględnienia skargi, dlatego Sąd oddalił ją na podstawie art. 151 p.p.s.a.