II SA/Kr 481/23

II SA/Kr 481/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-07-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-04-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel
Magda Froncisz /sprawozdawca/
Monika Niedźwiedź /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 61 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 77, art. 107
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędziowie: WSA Magda Froncisz (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: Starszy Referent Kinga Ładyga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2023 r. sprawy ze skargi K.H. i L.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 16 stycznia 2023 r. znak: SKO.ZP/415/365/2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie solidarnie na rzecz skarżących K.H. i L.H. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Prezydent Miasta Krakowa decyzją z 13 czerwca 2022 r., nr AU-2/6730.2/447/2022, znak AU-02-3.6730.2.601.2019.KZI - na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.), dalej "u.p.z.p.", §1 - 9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588), dalej "rozporządzenie", § 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) - po rozpatrzeniu wniosku "Firmy Prawniczej [...] S.C., ul. [...], [...]", ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego p.n.: Przebudowa, rozbudowa i nadbudowa oraz przywrócenie funkcji mieszkalnej lokalom nr 1, 2, 3, 4, 5, które zostały wyłączone z funkcji mieszkalnej zaświadczeniami z dnia 5 maja 2009 r. o samodzielności lokali o przeznaczeniu innym niż mieszkalne nr AU-01-4-AHU.73590-6918/09, AU-01-4-AHU.73590-6919/09, AU-01-4-AHU.73590-6920/09, AU-01-4-AHU.73590-6921/09, AU-01-4-AHU.73590-6922/09 w istniejącym budynku mieszkalnym wielorodzinnym, z wbudowanym dwunastostanowiskowym garażem podziemnym wraz z wewnętrznymi instalacjami centralnego ogrzewania, wody, kanalizacji, gazu, elektryczną, teletechniczną, położonym na działce nr [...] obr. 2 Krowodrza, przy ul. [...] w K..
W obszernym uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał m.in., że wniosek inwestorów w czasie trwania postępowania ulegał modyfikacjom.
Ponadto pismem z 20 listopada 2019 r. skonkretyzowano zakres robót budowlanych obejmujących:
- powiększenie części kondygnacji podziemnej, celem zwiększenia powierzchni garażu i dostosowania liczby miejsc postojowych do planowanych mieszkań;
- częściową zabudowę zlokalizowanych na parterze loggi, usunięcie okapów oraz przebudowę balkonów;
- zmianę dachów spadzistych na zielone dachy płaskie na lukarnach, celem zwiększenia powierzchni biologicznie czynnej;
- w zakresie zagospodarowania terenu, zastąpienie części ażuru betonowego powierzchniami biologicznie czynnymi.
Odpowiednio do złożonych wyjaśnień skorygowano również temat inwestycji objętej wnioskiem.
Prezydent Miasta Krakowa decyzją z 27 sierpnia 2020 r., nr AU-2/6730.2/463/2020 ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego dotyczącego działki nr [...] przy ul. [...] w Krakowie (bez nadbudowy).
W wyniku rozpatrzenia wzniesionych odwołań Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z 25 stycznia 2021 r. znak SKO.ZP/415/438/2020 uchyliło w całości ww. decyzję Prezydenta z 27 sierpnia 2020 r., a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu ww. decyzji kasatoryjnej Kolegium wytknęło błędne określenie granic obszaru analizowanego ze względu na brak określenia szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a także wyznaczenie obszaru analizy na podstawie szerokości działki nr [...] położonej przy placu A. , zamiast działki inwestycyjnej.
Nadto Kolegium stwierdziło, że zachodzi konieczność doprecyzowania zapisów analizy celem jednoznacznego wskazania, czy intencją organu są zmiany parametrów, czy też nie.
Dalej organ I instancji odniósł się do ww. zaleceń Kolegium. Wskazał, że postanowieniem z 1 kwietnia 2021 r. wezwał wnioskodawców do przedłożenia oświadczenia o legitymowaniu się decyzją o ustaleniu warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku objętego wnioskiem z budynku wielorodzinnego na usługowy oraz do przedłożenia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ww. budynku o funkcji usługowej.
Uwzględniając odpowiedź inwestorów organ I instancji stwierdził, że z przedłożonych do akt sprawy wyjaśnień wynika, iż wnioskodawcy nie legitymują się decyzją o ustaleniu warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku objętego wnioskiem z budynku wielorodzinnego na usługowy oraz decyzją o pozwoleniu na użytkowanie ww. budynku o funkcji usługowej. Z uwagi na fakt, że budynek funkcjonuje obecnie jako mieszkalny wielorodzinny, z pomieszczeniami wyłączonymi z funkcji mieszkalnej, wykorzystywanymi na cele biurowe, wniosek nie powinien dotyczyć zmiany sposobu użytkowania budynku, a obejmować jedynie przywrócenie funkcji mieszkalnej lokali nr 1, 2, 3, 4 i 5. Wskutek czego, wnioskodawcy dokonali korekty zakresu wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego rezygnując z części składanego wniosku w zakresie zmiany sposobu użytkowania budynku.
Dalej organ I instancji przedstawił wyczerpujący wywód odnośnie kwestii faktycznego i prawnego sposobu użytkowania spornego budynku.
Kolejno organ wskazał, że z uwagi na okoliczność, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zostało przeprowadzone postępowanie na zasadach i w trybie określonym w art. 59 i n. u.p.z.p.
W toku postępowania sporządzono analizę urbanistyczno-architektoniczną, w której powtórnie zbadano kształtowanie się parametrów zabudowy w obszarze analizowanym, w celu ustalenia, czy istnieją przesłanki do ustalenia warunków realizacji nowej zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestorów.
W trakcie sporządzania, analiza i jej wyniki zostały omówione na posiedzeniu Zespołu Urbanistyczno-Architektonicznego, który to zespół wraz z osobą sporządzającą w danej sprawie analizę, tworzą 3 inne osoby posiadające wiadomości specjalne oraz bogate doświadczenie zawodowe umożliwiające kompetentne, dogłębne i fachowe rozpoznanie sprawy. Zespół nie znalazł powodów do uzupełnienia ustaleń dokonywanych w przygotowywanej analizie i potwierdził te ustalenia zapisując je skrótowo w protokole. Ostatecznie analizę ukończono 12 lipca 2021 roku. Wyniki przeprowadzonej analizy zostały zawarte w załącznikach nr 3 i 4 do decyzji I instancji.
Następnie organ wyjaśnił, że w sprawie sporządzona została analiza urbanistyczno-architektoniczna, na podstawie której stwierdzono, że warunek utrzymania ładu przestrzennego dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego jest możliwy do zrealizowania pod warunkiem uwzględnienia zawartych w analizie parametrów, w zakresie kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy i nawiązania do parametrów zabudowy na działkach sąsiednich.
Organ I instancji odniósł się do przepisów szczególnych w kontekście realizacji planowanej inwestycji.
Dalej wskazał, że w toku postępowania uzyskano stosowne opinie m.in. Zarządu Dróg Miasta Krakowa w zakresie możliwości obsługi komunikacyjnej oraz terenów przyległych do pasa drogowego, Wydziału Kształtowania Środowiska UMK w zakresie ochrony środowiska oraz Miejskiego Konserwatora Zabytków w Krakowie w zakresie stref nadzoru archeologicznego.
Ponadto wystąpiono o opinię Ministra Klimatu i Środowiska, Marszałka Województwa Małopolskiego, Dyrektora Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie, a także Rady Dzielnicy VI Bronowice, jednak owe podmioty w wyznaczonym terminie nie zajęły stanowiska, stąd też uzgodnienia te organ I instancji uznał za dokonane.
Kolejno organ I instancji wskazał, że spełnione są łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przedstawiając argumenty przemawiające za zasadnością przyjęcia stosownych rozwiązań.
Wskazując, że w toku postępowania strony wniosły liczne uwagi i zastrzeżenia, organ I instancji na s. 6-15 decyzji przedstawił obszerne cytaty z pism K.. H., dotyczące m.in.:
- nieprawdziwego jej zdaniem ustalenia przywrócenia funkcji mieszkalnej,
- nieuwzględnienia, że przedmiotowy budynek jest samowolą budowlaną, realizującą projekt, którego zatwierdzenia odmówił Wojewoda,
- okoliczności, że dołączona mapa ewidencyjna pokazuje niezgodne ze stanem prawnym zagospodarowanie działki nr [...],
- braku konsultacji z Radą Dzielnicy i wyznaczenie 3 tygodniowego terminu na konsultację mimo pandemii Covid-19,
- faktu, że wysokość nie stanowi kontynuacji najwyższego w okolicy budynku,
- parametrów budynku wielokrotnie przekraczających parametry i gabaryty zabudowanych działek dostępnych z tej samej drogi publicznej,
- odległości od działki nr [...] niezgodnej z prawem,
- wielkości zabudowy i podanych przez inwestorów szerokość i długość budynku – 32 m i 17 m, co daje 544 m2,
- odległości od granic, w projekcie pozwolenia 4,02 m od strony północnej ([...]) i południowej ([...]) – w stanie faktycznym jest w granicy (wyniesiony garaż),
- wyznaczania parametrów w oparciu o budynki z obszaru analizy o zgodnej z zamierzoną funkcją,
- skarpy na terenie inwestycji,
- określenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu i attyki w odniesieniu do terenu przy wejściu, a nie zgodnie z zaleceniem SKO wysokości bezwzględnych, w związku z usytuowaniem na skarpie,
- błędnych (zawyżonych) w analizie wskaźników zabudowy dla obszaru analizy,
- wykazania oświadczeń gestorów sieci o możliwości dostarczania mediów,
- linii zabudowy, w tym ustalenia bez podstawy prawnej, że może ona zostać przekroczona przez części budynku lokalizowane pod powierzchnią istniejącego terenu, o ile będzie to zgodne z przepisami właściwymi dla dalszych etapów przygotowania i realizacji inwestycji.
Skarżąca zarzuciła m.in. naruszenie art. 71 i art. 71a Prawa budowlanego oraz art. 6-10 i art. 77 K.p.a. Organ I instancji obszernie ustosunkował się do ww. zarzutów na s. 15-25 uzasadnienia decyzji I instancji.
Organ I instancji w decyzji podkreślił również, że decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi podstawy prawnej do rozpoczęcia robót budowlanych, a jest tylko jednym z etapów dążących do realizacji inwestycji. Taką podstawą prawną jest natomiast decyzja o pozwoleniu na budowę.
Zgodnie z art. 52 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora i nie można uzależniać wydania decyzji o warunkach zabudowy od zobowiązania wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków.
Wobec zarzutu braku kontynuacji w obszarze analizowanym dla funkcji wielorodzinnej, jego wysokości, wskaźnika powierzchni zabudowy, usytuowania budynku oraz przeciążenia układu komunikacyjnego, a także niedoboru miejsc parkingowych, organ stwierdził, że nie mogą one zostać uwzględnione, ponieważ budynek przedmiotowej sprawy jest obiektem istniejącym i legalnie działającym.
Na często powtarzającą się uwagę o rozbieżność pomiędzy deklarowaną przez inwestora powierzchnią zabudowy, a wielkością tego parametru określoną w dokumentacji projektowej, organ wyjaśnił, że wynika ona z wykorzystania do obliczeń odmiennych norm i stosowania różnych interpretacji ich zapisów.
Od opisanej na wstępie decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 13 czerwca 2022 r., nr AU-2/6730.2/447/2022, odwołanie wnieśli K. H. i L. H..
K. H. podniosła w obszernym odwołaniu m.in., że decyzja nie została wydana zgodnie z prawem, postępowanie nie zostało przeprowadzone zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, a zgromadzony materiał nie był wystarczający, wskazując na brak m.in. projektu budowlanego zatwierdzonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Odwołująca wskazała, iż budynek położony na działce nr [...] jest samowolą budowlaną, realizującą projekt budowalny, którego zatwierdzenia odmówił Wojewoda Małopolski, ponieważ w decyzji tego organu z 20 września 2005 r. uchylono decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 14 czerwca 2005 r. i przekazano do ponownego rozpatrzenia sprawę pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem wbudowanym i infrastrukturą techniczną przy ul. [...] w Krakowie. Odwołująca się podniosła, że organ I instancji również odmówił zatwierdzenia przedmiotowego projektu budowalnego i udzielenia pozwolenia na budowę obecnie istniejącego budynku na działce nr [...], a zaskarżona decyzja zezwala na rozbudowę i nadbudowę. Zarzuciła, że budynek na działce nr [...] powinien powstać na podstawie decyzji Prezydenta Miasta nr 1556/06 z 8 września 2006 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego w postaci budowy budynku mieszkalnego. Odwołująca nie przyjmuje wyjaśnień organu dotyczących sposobu obliczeń powierzchni zabudowy, wskazując że są one nieprawidłowe oraz uważa, że dołączona mapa ewidencyjna również nie jest zgodna ze stanem prawnym.
Zdaniem odwołującej również tytuł decyzji jest niezgodny z zasadą prawdy obiektywnej i stanem prawnym, a stanowi wyraz nieuczciwego chwytu retorycznego. Odwołująca się ma również wiele zastrzeżeń do sporządzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej. Podkreśla, iż wyznaczone na podstawie analizy parametry dla budynku na działce [...] wielokrotnie przewyższają parametry zabudowań z działek sąsiednich [...], [...] dostępnych z tej samej drogi publicznej oraz nie kontynuują wskaźnika zabudowy terenu oraz intensywności zabudowy, a nade wszystko planowana jest rozbudowa garażu. Odwołująca nie zgadza się również co do ustalonej w analizie charakterystyki terenu, powołując się na uchwałę Rady Dzielnicy nr XIII/130/2019 z dnia 12 grudnia 2019 r., która negatywnie zaopiniowała ustalenie warunków zabudowy dla mniejszego zamierzenia inwestycyjnego z funkcją mieszkalną wielorodzinną, ze względu na to, że zdecydowaną większość zabudowy w tym rejonie stanowią budynki mieszkalne jednorodzinne.
Zarzuciła, że inwestorzy planują posadowienie budynku na działce [...] w granicy z działką [...] niezgodnie z przepisami, naruszając interes prawny właścicieli działki [...]. Podniosła również zastrzeżenia co do położenia inwestycji, linii zabudowy, udziału powierzchni biologicznie czynnej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu i attyki oraz szerokości elewacji frontowej, a także wskaźnika zabudowy. Zwróciła uwagę na braki dowodowe w postaci zdjęć zabudowy działek sąsiednich oraz brak dokładnych zdjęć elewacji budynku. Podkreśliła, że istniejący budynek na działce nr [...] jest już budynkiem o największym gabarycie, w sąsiedztwie nie ma podobnego budynku, a zaskarżona decyzja zezwala na rozbudowę i nadbudowę budynku, zatem zamiary inwestycyjne nie są dostosowane do istniejących standardów, a wydanie takiej decyzji narusza m.in. relacje społeczne. Wydanie decyzji bez stosowania zasady dobrego sąsiedztwa jest możliwe jedynie wobec robót budowalnych innych niż budowa. Odwołująca się zwróciła jeszcze uwagę na swój szczególny interes prawny w postępowaniu, ze względu na to, że połowa działki [...] od ul. [...] granicząca z terenem inwestycji jest własnością L. H. i K. H..
L. H. w swoim odwołaniu podzielił w całości argumenty zawarte w odwołaniu K. H..
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w Krakowie decyzją z 16 stycznia 2023 r. znak SKO.ZP/415/365/2022, po rozpoznaniu odwołań K. H. i L. H. od ww. decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z Krakowa z 13 czerwca 2022 r., nr AU-2/6730.2/447/2022 – działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 u.p.z.p., § 1- 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000), dalej "K.p.a." - utrzymało zaskarżoną decyzję I instancji w całości w mocy.
Organ odwoławczy przywołał treść art. 59 ust. 1 u.p.z.p. i wskazał, że poza sporem pozostaje to, że w niniejszej sprawie wobec nieobowiązywania planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, istniały podstawy do przeprowadzenia postępowania na zasadach i w trybie art. 59 i nast. u.p.z.p. i że postępowanie to prowadzone było przez organ właściwy - zgodnie ze wskazaniem z art. 60 ust. 1 ww. ustawy - Prezydent Miasta Krakowa.
Stwierdził, że słusznie organ I instancji ustalił, iż wszystkie wymagane przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały spełnione. W niniejszej sprawie przeprowadzono analizę urbanistyczno-architektoniczną na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W części merytorycznej zostały, zdaniem organu, zweryfikowane warunki oraz zasady zagospodarowania terenu i zabudowy, w szczególności ustalenia dotyczące:
1. linii zabudowy, 2. wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, 3. szerokości elewacji frontowej, 4. wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, 5. geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).
W ocenie Kolegium sporządzona w niniejszej sprawie analiza odpowiada wymogom formalnym, o których mowa w przedmiotowym rozporządzeniu. Wyjaśniono, że w obszarze analizowanym istnieją działki sąsiednie, pozwalające na kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli uwzględni się zawarte w analizie parametry. Z analizy wynika, że teren inwestycji jest zlokalizowany w strefie miejskiej, w obszarze zabudowy mieszkaniowej. Ulica [...] stanowi drogę publiczną przebiegającą równolegle do ul. [...], która stanowi ważną i ruchliwą arterię komunikacyjną miasta. W obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, zabudowa usługowa, drogi publiczne i wewnętrzne oraz obiekty infrastruktury technicznej. Przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne stanowi kontynuację istniejącej zabudowy i pełni funkcję zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Przedmiotowa inwestycja zasadniczo nie zmieni formy architektonicznej bryły budynku.
Organ odwoławczy wyjaśnił treść zasady dobrego sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p. Dalej stwierdził, że charakterystyka terenu inwestycji jest głęboko zróżnicowana zarówno pod względem funkcji jak i form przestrzennych, gdyż na obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, zabudowa usługowa, drogi publiczne, drogi wewnętrzne oraz obiekty infrastruktury technicznej.
Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 lutego 2022 r. sygn. II OSK 504/19 w przypadku, gdy wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy rozbudowy istniejącego legalnie budynku, to w analizie urbanistyczno- architektonicznej musi zostać uwzględniona dotychczasowa zabudowa istniejąca na terenie inwestycji.
Przyjęcie nowej funkcji planowanej zabudowy nie stanowi naruszenia zasady, gdyż jednorodna funkcja na działkach sąsiednich nie wyklucza wprowadzenia zagospodarowania, które nie jest powieleniem funkcji istniejącej, ale jest jej uzupełnieniem i nie wchodzącą z nią w kolizję. Kolegium podkreśliło, że zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza realizacji zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich.
W analizie wykazano, że istniejący wskaźnik zabudowy powierzchni (43%) przekracza średnie wskaźniki i parametry zabudowy w obszarze analizowanym (29,8%), badane zgodnie z § 5-7 ww. rozporządzenia, lecz mieści się we wskaźnikach i parametrach występujących w badanym obszarze analizowanym (4,5%-66,7%). Z przeprowadzonej analizy wynika, że linia istniejącej zabudowy pozostaje bez zmian w stosunku do stanu istniejącego. Planowana zabudowa parteru od strony elewacji frontowej w ramach istniejących tarasów nie może przekraczać istniejącej linii tworzącej obrys danej kondygnacji.
Ponadto bez zmian w stosunku do stanu istniejącego pozostaje powierzchnia zabudowy i szerokość elewacji frontowej. Co do udziału powierzchni biologicznie czynnej z uwagi na mieszkalny charakter zabudowy, obecne zagospodarowanie oraz opinię WKŚ wskazany jest jak największy udział powierzchni biologicznie czynnej i zaleca się rozwiązań architektoniczno-budowlanych wpływających na zwiększenie tego udziału.
Natomiast inwestycja zmienia wysokość okapu w związku z likwidacją jego nadwieszenia, obniża wysokość facjaty poprzez wprowadzenie attyki na mniejszej wysokości niż jego dotychczasowa kalenica i ściana szczytowa.
Wszystkie istniejące i zmieniane parametry zostały zdaniem Kolegium prawidłowo uzasadnione i umotywowane w sporządzonej w sprawie analizie. Kwestia zgodności przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego z przepisami technicznymi nie stanowi przedmiotu oceny na etapie analizy i decyzji o warunkach zabudowy.
Podsumowując tę część rozważań SKO stwierdziło, że sporządzona w toku postępowania przed organem I instancji analiza pozwala na ustalenie warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia z poszanowaniem wymogów ustawodawstwa z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. Ustalone warunki zabudowy nawiązują do zabudowy sąsiadującej. Zabudowa objęta wnioskiem realizuje zasadę, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Planowana zabudowa stanowić będzie dającą się do pogodzenia kontynuację rodzaju zabudowy, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz parametrów i wskaźników kształtujących zabudowę na działkach sąsiednich.
Na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, nie uzależnia się wydania tej decyzji od zgody stron biorących udział w postępowaniu.
Co do zarzutów skarżącej odnośnie braku potwierdzenia spełnienia wymogów uzbrojenia terenu, zdaniem Kolegium nie jest konieczne faktyczne istnienie uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Zagwarantowanie oznacza zapewnienie w drodze umowy, co nie jest tożsame z obowiązkiem posiadania takiej umowy. Stąd też Kolegium uważa, że owe zarzuty są bezzasadne. Na obecnym etapie z analizy wynika, że przedmiotowa nieruchomość zaopatrzona jest w stosowne media, przyłączenia do sieci miejskich oraz instalacje wewnętrzne.
Ponadto kwestie szczegółowej analizy dotyczącej obsługi komunikacyjnej, czy kwestie techniczne będą przedmiotem analizy na etapie pozwolenia na budowę. Z kolei jeśli chodzi o miejsca parkingowe, to sformułowanie konkretnej ilości miejsc parkingowych jest dokonywane na etapie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Zatem, brak szczegółowego wyliczenia ilości miejsc parkingowych, nie może dyskwalifikować zaskarżonej decyzji, gdyż nie stanowi to naruszenia przepisów. Niezależnie od powyższego w treści decyzji organ I instancji przywołując przepis art. 54 pkt 2c w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 67 ust. 3 u.p.z.p. oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 marca 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, na podstawie uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 29 sierpnia 2012 r. nr LIII/723/12 ustalił zapewnienie miejsc postojowych na dz. nr [...] wg następujących wskaźników 1,2 miejsca postojowego dla samochodów na jedno mieszkanie i 1 miejsce postojowe dla rowerów na jedno mieszkanie.
Nie można w trakcie postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy rozstrzygać warunków technicznych budynku i ich usytuowania, ani wchodzić w kompetencję organu udzielającego pozwolenia na budowę, czy też organu nadzoru budowlanego, który bada zgodność realizowanych robót budowlanych z dokumentacją projektową. Na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy niedopuszczalne są zarzuty związane z kwestiami jak: ograniczenie dostępu do światła, zwiększone hałasu i zanieczyszczeń oraz natężenie ruchy, czy naruszenie warunków gruntowych, a także obniżenie wartości sąsiednich nieruchomości i pogorszenie warunków życia.
Podsumowując Kolegium stwierdziło, że decyzja I instancji nie narusza przepisów u.p.z.p. oraz rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy, a postępowanie przeprowadzono z zachowaniem wymaganych przepisów procedury określonych w K.p.a.
K. H. i L. H. wnieśli na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 16 stycznia 2023 r. znak SKO.ZP/415/365/2022, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wnosząc o uwzględnienie skargi, uchylenie decyzji obu instancji w całości oraz o zwrot kosztów postępowania.
Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:
I. przepisów prawa materialnego:
- art. 7 Konstytucji RP przez przyjęcie, że budynek na działce [...] istnieje legalnie, pomimo że podana w inwentaryzacji istniejąca powierzchnia zabudowy: 450 m2 (63%) bez wliczenia tarasu wzdłuż budynku od strony działki [...] pozostaje w sprzeczności z ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, w której parametr ten wskazany jest na poziomie 262,4 m2 (37%),
- art. 52 u.p.z.p., przez przyjęcie, że wniosek spełnia ustawowy obowiązek określenia gabarytu obiektu budowlanego,
- art. 52 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przez wydanie niespójnej z niespójnym wnioskiem decyzji o WZ, przez ustalenie, że powierzchnia zabudowy się nie zmienia, podczas gdy wnioskodawca podał szerokość elewacji frontowej 35 m, w projekcie 40 m, czyli większą niż front działki [...]: 32 m. W stanie prawnym powinno być 23 m,
- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez uwzględnienie w analizie zabudowy działek, które nie mają wjazdu z tej samej drogi publicznej, przez brak kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów, linii zabudowy, intensywności wykorzystania terenu, przez zezwolenie na nadbudowę i rozbudowę największego budynku, który powstał na podstawie uchylonego pozwolenia na budowę i jest samowolą budowlaną,
- art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 ust. 1 u.p.z.p., tj. zasady dobrego sąsiedztwa i relacji społecznych, przez niedostosowanie nowej zabudowy do parametrów wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy, przez dowolne wnioski z analizy urbanistycznej nie wynikające z działań matematycznych,
- art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p. przez brak w aktach sprawy stosownych umów dotyczących uzbrojenia terenu. Jeżeli one były znane urzędowi, fakty te powinny być zakomunikowane, aby strona mogła się do nich odnieść,
- art. 8 ust. 2, art. 2, art. 7, art. 21 Konstytucji RP przez umożliwienie złożenia wadliwego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez nieuwzględnienie w tytule inwestycji numerów działek objętych infrastrukturą i pod kubaturę (szerokość elewacji jest większa niż front działki),
- art. 61 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 48, art. 49 i art. 49b P.b.,
- art. 61 ust. 1 pkt 5 Kolegium ustalając różne wskaźniki nie ustaliło procentowego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej (w obszarze analizowanym jest to min. 40%),
- naruszenie przepisów rozporządzenia:
- § 4.1 przez ustalenie linii zabudowy w pasie drogowym zgodnej z projektem budowlanym, którego zatwierdzenia odmówił Wojewoda Małopolski, a która nie jest przedłużeniem linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich,
- § 4.3 przez ustalenie linii zabudowy nie kontynuującej linii zabudowy tego budynku , który jest w większej odległości od pasa drogowego,
- § 4.4 przez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię nie wynikającą wbrew deklaracjom z matematycznych działań analizy obszaru oraz ustalenie, że linia istniejącej zabudowy może zostać przekroczona przez części budynku lokalizowane pod powierzchnią istniejącego terenu, o ile będzie to zgodne z przepisami właściwymi dla dalszych etapów przygotowania i realizacji inwestycji,
- § 5.1 przez błędne ustalenie przez Kolegium wskaźnika istniejącej zabudowy na 43% (gdy w stanie prawnym powinno być 37%, podczas gdy w uznanym przez Kolegium stanie istniejącym jest 63%, nie licząc powierzchni tarasu od strony działki [...], wobec średniego wskaźnika w obszarze analizowanym ok. 27% (wg autorki analizy 29,8%) oraz niewyznaczenie udziału powierzchni biologicznie czynnej,
- § 5.2 przez wyznaczenie innego wskaźnika powierzchni zabudowy przez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię, nie wynikającą wbrew deklaracjom z analizy obszaru,
- § 6.1 przez wyznaczenie szerokości elewacji frontowej zrealizowanej zgodnie z uchylonym pozwoleniem na budowę. Wg pozwolenia na budowę budynek na dz. [...] (dawny nr [...], [...]) powinien być usytuowany: 4.02 m do granicy działki nr [...] od strony północnej, 4,54 m do granicy działki [...] od strony wschodniej, 4.02 m do granicy działki nr [...] od strony południowej, część podziemna budynku usytuowana jest przy granicy z działkami nr [...] i [...],
- § 6.2 przez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię, ponieważ wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej nie wynika z działań matematycznych analizy i cech zabudowy obszaru analizowanego,
- § 7.4 przez wyznaczenie wysokości nie wynikających z działań matematycznych analizy i cech istniejącej zabudowy obszaru analizowanego oraz art. 52 u.p.z.p. przez podanie innych wysokości niż we wniosku i projekcie,
- art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez wydanie decyzji naruszającej przepisy prawa materialnego, które to gwarantują zachowanie interesu osób trzecich.
II. przepisów postępowania:
- art. 6-8, art. 77 i art. 80 K.p.a. przez błędne ustalenie stanu faktycznego w obszarze analizowanym, poprzez wyjście poza granicę swobodnej oceny dowodów i uznanie wbrew decyzji pozwolenia na budowę oraz wbrew aktualnej mapie ewidencyjnej, że istniejący na dz. [...] budynek istnieje legalnie, ustalenie w analizie i decyzji parametrów w sposób dowolny, nie wynikający z matematycznych działań w celu obejścia prawa,
- art. 10 K.p.a. przez uniemożliwienie zapoznania się stronie z całością materiału w sprawie, ponieważ postępowanie w zakresie infrastruktury toczyło się w sposób niejawny, gdyż "Zagwarantowanie oznacza zapewnienie w drodze umowy, co nie jest tożsame z obowiązkiem posiadania takiej umowy". Jeżeli umowy były znane urzędowi, fakty te powinny być zakomunikowane, aby strona mogła się do nich odnieść (wyrok NSA z 13 października 2010 r., sygn. I OSK 771/10),
- art. 107 § 3 K.p.a., przez niepodanie na podstawie, jakich legalnych dowodów Kolegium uznało, że budynek na działce [...] istnieje legalnie, nieodniesienie się do wskazanych przez stronę postępowania błędów w analizie urbanistyczno-architektonicznej, nierzetelne, stronnicze streszczenie zarzutów strony postępowania.
W obszernym uzasadnieniu zarzutów skargi powtórzono argumentację podniesioną w toku postępowania I instancji i w odwołaniu.
W szczególności skarżący podnieśli, że Wojewoda Małopolski w decyzji RR.XLEM.7119-2-53-05 z 20 września 2005 r. w sprawie wydania decyzji pozwolenia na budowę "budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem wbudowanym i infrastrukturą techniczną obejmującą budowę; dojazdu i chodnika do budynku, przyłączy: wod-kan., gazowego, elektrycznego oraz wewnętrznych instalacji: wod-kan., gazowej, c.o., elektrycznej", budynek, przyłącz energetyczny i kan. sanitarnej, na dz. [...] i [...] (obecnie dz. nr [...]), przyłącz wody na dz. nr [...] i [...], przyłącz kanalizacji opadowej na dz. nr [...], [...] i [...] obr. 2 Krowodrza przy ul. [...] w Krakowie pouczył: "Wg obowiązującej normy powierzchnia zabudowy wyznaczana jest przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnie terenu (...).Obliczenie powierzchni powinno zatem uwzględniać zewnętrzne krawędzie budynku i jego części znajdujące się nad terenem. Już sama powierzchnia rzutu parteru mierzona w przybliżeniu po zewnętrznym obrysie ścian, przekracza pow. 300 m2, nie uwzględnione zostały również tarasy ograniczone ścianami wys. 1,10 m, zaprojektowane nad terenem na stropie piwnic nad podziemnym garażem.
Zdaniem skarżących decyzja Kolegium obchodzi prawo, narusza art. 7 Konstytucji RP, art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. przez naruszenie zasady zakazu wykładni synonimicznej, akceptując termin funkcja w znaczeniu zmiana użytkowania oraz przez zaakceptowanie tytułu decyzji niezgodnego z zasadą prawdy obiektywnej i stanem prawnym, ponieważ zaświadczenia nie mogą tworzyć nowej sytuacji prawnej, nie są przejawem woli organu administracji publicznej.
Zaświadczenia wymienione w tytule nie mogły więc wyłączyć zgodnie z prawem lokali z "funkcji mieszkalnej", nie mogą stanowić podstawy ustalenia, że lokale spełniają funkcję biurową. Organ II Instancji jako dowód dopuścił to co dowodem zgodnie z prawem nie jest. Ponadto zaświadczenia wymienione w tytule inwestycji tłustym drukiem stwierdzają, że 1. Niniejsze zaświadczenie nie stanowi potwierdzenia prawidłowości stanu technicznego lokalu i pomieszczenia przynależnego. 2. Niniejsze zaświadczenie nie stanowi potwierdzenia, że wydzielony lokal spełnia wymogi wynikające z obecnie obowiązujących warunków technicznych.
Ponadto lokale na poddaszu nie zostały nawet zaświadczeniami "wyłączone" z funkcji mieszkalnej, więc nie ma podstaw do nadbudowy, aby przywrócić "funkcję mieszkalną", ponieważ ona istnieje od początku. Urządzenie biur w mieszkaniach nie zmieniło wymagań dotyczących jego użytkowania.
Tytuł inwestycji w przedmiotowej decyzji jest niespójny z określeniem rodzaju inwestycji wg rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy.
W tytule inwestycji pominięto obiekty infrastruktury technicznej, które zostały wymienione w punkcie: rodzaj inwestycji. Nie podano numerów działek, na których obiekty infrastruktury będą realizowane. Pominięto działki m.in. nr [...], [...], [...] obręb 2 Kraków-Krowodrza, co umożliwia złożenie na etapie pozwolenia na budowę wadliwego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane niezgodnego z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. (Dz. U. Nr 120 poz.1127), które winno być wypełnione ściśle z treścią druku oświadczenia, z uwzględnieniem odnośników 1-4 oraz z art. 3 pkt 1 ppkt a, ppkt b Prawa budowlanego. W tytule inwestycji jest garaż dwunastostanowiskowy, a w decyzji pozwolenia na użytkowanie jest dziesięć miejsc postojowych.
Postępowanie jest prowadzone w sposób niejawny w zakresie infrastruktury, o której mowa art. 4 ust. 2 u.p.z.p, co narusza interes osób trzecich. W aktach nie ma ani jednego uzgodnienia, o które występuje Inwestor zgodnie z przepisami w postępowaniu o WZ. Inwestorzy nie dołączyli tras infrastruktury technicznej wyrysowanych na kopiach map. We wniosku o ustalenie WZ pominęli numery działek, na których znajdują się sieci.
Naruszono art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Nie stanowi zapewnienia istnienia stosownego uzbrojenia działki budowlanej w rozumieniu ww. przepisów pismo jednostki organizacyjnej określające, na jakich przyszłych dopiero warunkach teren inwestycji może być podłączony do konkretnej sieci. Warunek uzbrojenia musi być spełniony w dacie wydawania decyzji ustalającej warunki zabudowy albo zapewniony w umowie pomiędzy inwestorem a gestorem sieci, przy czym nie stanowi spełnienia tego wymogu ewentualna promesa udzielona pod pewnymi warunkami, związanymi z robotami budowlanymi lub innymi, co do których decyzja się nie odnosi. Brak w aktach sprawy dowodów potwierdzających spełnienie warunków technicznych. Nie został spełniony warunek zapewnienia właściwego uzbrojenia terenu.
Decyzja ustala zaopatrzenie w wodę i odprowadzenie ścieków w oparciu o istniejące przyłączenie budynku i umowę z MPWiK S.A. Umów tych nie ma w aktach sprawy.
Właściciele działki [...] nie wyrażają na to zgody, ponieważ działka [...] nie została wymieniona w tytule inwestycji. W dokumentacji brak oświadczenia MPWiK wraz z opieczętowaną mapą, które by stanowiło dowód tego, co stwierdza decyzja. Ze względu na konieczność zachowania odległości przewidzianych prawem, nie jest możliwa rozbudowa instalacji kanalizacyjnej na działce inwestora nr [...], na której stan istniejący jest inny niż prawny, a wiec musi odbyć się na dz. [...].
Niezgodnie z gwarantowanym przez Konstytucję prawem własności informacja techniczna MPWiK L.dz. ITT/II-O/05272/2019 z 11 marca 2019 r. nie informuje, że instalacja kanalizacyjna będzie rozbudowywana na działce [...], do której tytułu prawnego nie mają Inwestorzy, tylko omijająco stwierdza, że sieć kanalizacyjna przebiega po wschodniej stronie działki [...] (tzn. po dz. [...]).
"Informacja techniczna" poprzedza wydanie "Oświadczenia o warunkach przyłączenia projektowanych obiektów do istniejącej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej". Są to dwa oddzielne dokumenty o innej zawartości i "Informacja techniczna" nie jest równocześnie "Oświadczeniem o warunkach przyłączenia".
Ww. "Informacja techniczna" nie spełnia wymogów formalno-prawnych dokumentu, jakim jest "Oświadczenie o warunkach przyłączenia", ponieważ:
1. Nie podaje podstawy prawnej zapewnienia wody i odbioru ścieków,
2. Inwestorzy nie uzyskali tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości [...] "Oświadczenie o warunkach przyłączenia" wydaje się po przedstawieniu tytułu prawnego do terenu na realizację przyłączy),
3. Brak jest obligatoryjnego załącznika dołączanego do Oświadczenia o warunkach przyłączenia, tj. mapy opieczętowanej przez specjalistę ds. technicznych pt.: "Przedstawione w dokumentacji projektowej rozwiązania techniczne połączenia nieruchomości z miejska siecią wodociągową i kanalizacyjną wraz z lokalizacją wodomierza",
4. Nie zawiera danych wymaganych w formularzu "Warunki przyłączenia nieruchomości", m.in. ilość poboru wody, ciśnienie, jakość odprowadzanych ścieków, jak dokonać włączenia do sieci, z jakiego materiału będą budowane przyłącza usytuowanie wodomierza itd.
O wydanie zapewnienia przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej może ubiegać się każdy zainteresowany, ale wydane zapewnienie nie może być podstawą do: 1. Projektowania przyłączy wodociągowych i/lub kanalizacyjnych;2. uzyskania uzgodnień na naradzie Koordynacyjnej.
Wbrew twierdzeniom Kolegium przedmiotowa inwestycja zmienia zasadniczo bryłę budynku, ponieważ szerokość elewacji w projekcie (40 m), we wniosku (35 m) jest większa niż front działki (32 m) (szerokość elewacji w stanie prawnym (23 m). Powierzchnia działki wynosi 800 m2 a powierzchnia zabudowy 1500 m2.
Istniejący budynek na dz. 820 już jest budynkiem o największym gabarycie. W sąsiedztwie nie ma podobnego budynku, a decyzja zezwala na rozbudowę i nadbudowę budynku – samowoli budowlanej. Zamiary inwestycyjne nie są dostosowane do istniejących standardów. Naruszono zasadę dobrego sąsiedztwa wprowadzoną przez ustawodawcę uzależniającą zmiany w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego.
Naruszono art. 2 pkt 1 ustawy. Decyzja narusza m.in. relacje społeczne. Wydanie decyzji bez stosowania zasady dobrego sąsiedztwa jest możliwe jedynie wobec robót budowlanych innych niż budowa, tj. w razie przebudowy, remontu, rozbiórki, a w przedmiotowa decyzja zezwala na rozbudowę i nadbudowę. Nie został spełniony wymóg art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy.(por. Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, wyd. 4, C. H. Beck, W-wa 2008, S.498).
Decyzja narusza art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a., ponieważ nie odnosi się do zarzutów merytorycznych błędów analizy.
Wyznaczone rzekomo na podstawie analizy parametry dla budynku na działce [...] wielokrotnie przewyższają parametry, gabaryty wymienionych zabudowanych działek sąsiednich [...], [...] dostępnych z tej samej drogi publicznej, nie kontynuują wskaźnika zabudowy terenu oraz intensywności zabudowy. W ogóle nie są poza numerami opisane z podaniem funkcji zabudowy istniejącej na tychże działkach.
Niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym jest stwierdzenie w "Charakterystyce terenu", że występują tu budynki wielorodzinne oraz zabudowa mieszkalno-usługowa. Rada Dzielnicy w uchwale nr XIII/130/2019 z dnia 12 grudnia 2019 zaopiniowała negatywnie ustalenia warunków zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego, ponieważ "Planowane zamierzenie wprowadza niewystępującą w tym rejonie (ti. ul. [...], ul. [...]) funkcję mieszkalna wielorodzinna. Zdecydowaną większość zabudowy w tym rejonie stanowią budynki mieszkalne jednorodzinne głównie z zabudowie wolnostojącej lub bliźniaczej. Dopuszczenie zabudowy wielorodzinnej umożliwi lokalizację w tym rejonie kolejnych inwestycji wielorodzinnych i może zapoczątkować proces niekontrolowanej intensyfikacji zabudowy.
W analizie nie podano, że budynki jednorodzinne usytuowane w granicy należą do jednej rodziny i nie naruszają niczyjego interesu prawnego. Nie ma w obszarze analizowanym budynku mieszkalnego wielorodzinnego usytuowanego w granicy z sąsiadem, który by naruszał interes prawny sąsiada, oprócz przedmiotowego budynku na dz. 820. Inwestorzy planują zmianę linii zabudowy budynku na dz.[...] od działki [...] przez zabudowę tarasu niezgodnie z przepisami, naruszając interes prawny właścicieli dz.[...].
W analizie wielokrotnie w sposób nieuprawniony, niezgodny ze stanem faktycznym i prawnym, potwierdzonym m.in. w decyzji pozwolenia na budowę budynku na działce [...], w rejestrze gruntów, nazywa się istniejący budynek na działce [...] zabudową mieszkalno-usługową. Jest to znany, nieuczciwy chwyt retoryczny mający na cel przekonanie nieświadomych, że budynek wielorodzinny jest zabudową mieszkalno-użytkową, co posłużyło niezgodnemu z prawem przeprowadzeniu analizy i inwestorom ma służyć do zdobycia niezgodnych z prawem uprawnień.
W zestawieniach tabelarycznych analizy uwzględniono tylko całą zabudowę, podczas gdy brakuje tabelarycznego zestawienia zabudowy mieszkalnej, aby prawidłowo wyznaczyć średni, maksymalny i minimalny wskaźnik intensywności zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokość do okapu, wysokość do kalenicy. Parametry nowej inwestycji powinny być ustalane w oparciu o obiekty pełniące funkcje, która ma być przez nowy obiekt kontynuowana.
Niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym jest stwierdzenie w "Charakterystyce terenu", że zabudowa położona jest w terenie płaskim, podczas gdy budynek na działce [...] stoi na skarpie. Kolegium w decyzji SKO.ZP/415/292/2020 na str. 12 stwierdziło: przy ponownym rozpoznaniu sprawy wyjaśnieniu podlegać będzie kwestia wysokości bezwzględnej zabudowy istniejącej na terenie inwestycji wobec zarzutu odwołania, że budynek na działce [...] położony jest na skarpie, a decyzja nie uwzględnia różnicy poziomu terenu w stosunku do zabudowy z obszaru analizowanego przy ustaleniu dopuszczalnej wysokości.
W punkcie "Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki" wysokości podano w odniesieniu do terenu w rejonie wejścia do budynku, a nie zgodnie z zaleceniem SKO wysokości bezwzględne, w związku z usytuowaniem budynku na dz. [...] na skarpie.
W analizie w "Funkcji istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym" przywołano budynek na dz. [...] dostępny nie z tej samej drogi publicznej jako wielorodzinną zabudowę, aby uzasadnić nadbudowę i rozbudowę największego obszarze analizowanym przedmiotowego budynku na dz. [...] w. W stanie faktycznym i prawnym szerokość elewacji tego budynku wynosi 8 m, wysokość do okapu 8 m, wskaźnik intensywności zabudowy 9%) oraz zabudowę na dz. [...] nazwano niezgodnie ze stanem prawnym jako usługowo-mieszkalną, co narusza przepisy prawa. Budynek, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, nie powinien być uwzględniany przy dokonywaniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art 61 ust. 1-5 ustawy.
Kolegium nie odniosło się do faktu, że decyzja I instancji błędnie podaje szerokość elewacji frontowych: w przypadku budynków mieszkalnych w układzie zwartym na kilku działkach do 37 m. W stanie prawnym szerokość elewacji frontowych w zabudowie mieszkalnej wynosi od ok. 7 m do ok. 23 m (tyle powinna mieć w stanie prawnym elewacja frontowa na przedmiotowej działce [...]), a w zabudowie jednorodzinnej wolnostojącej i dla pojedynczych budynków w szeregu szerokość wynosi do ok. 13 m).
W projekcie szerokość elewacji frontowej wynosi 40 m podczas gdy szerokość frontu działki wynosi 32 m. Jest sprzeczność w zdaniu: Szerokość elewacji frontowej istniejącego budynku (...) ustala się (...) w granicach działki [...], czyli. 32 m, a nie 24 m jak podano słownie. Autorka decyzji nie ma prawa zmieniać danych projektu podanych przez inwestorów.
Niezgodnie z przepisami, które mówią, że parametry nowej inwestycji powinny być ustalane w oparciu o obiekty pełniące funkcję, która ma być przez nowy obiekt kontynuowana, do ustalenia szerokości elewacji frontowej budynku wielorodzinnego, na dz. [...], który jest samowolą, a ma być rozbudowywany i nadbudowany został włączony tymczasowy barak z płyty paździerzowej, bez fundamentów na działce [...] nazwany w analizie budynkiem biurowym, który posiada największą szerokość 1,5 m, a który nie jest zabudową mieszkalną. Autorka włączyła również do analizy niezgodnie z przepisami zabudowę hotelową na działce [...] z [...] o szerokości 24 m, która nie jest dostępna z tej samej drogi publicznej.
Niezgodne z dowodami, ze stanem faktycznym i prawnym jest stwierdzenie, jakoby rozbudowa była planowana tylko w ramach tarasów od elewacji frontowej. Wg projektu powierzchnia wynosi 1500 m2 niezgodnie z powierzchnią 450 m2, a potwierdzoną w inwentaryzacji obecnego budynku na dz.[...] bez uwzględnienia powierzchni tarasu od strony działki [...], a powierzchnią 262,4 m2 w decyzji na użytkowanie. Szerokość elewacji frontowej w projekcie jest większa niż front działki. Budynek na działce [...] powstał na podst. decyzji o WZiZT, która określała powierzchnię zabudowy na ok. 250 m2.
Niezgodne z projektem jest stwierdzenie Kolegium, jakoby linia istniejącej zabudowy pozostawała bez zmian, podczas gdy zmienia się niezgodnie z przepisami linia zabudowy w stosunku do działki [...].
Kolegium nie ustaliło procentowego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej (w obszarze analizowanym jest to min. 40%). Naruszono § 5 pkt 1 rozporządzenia: Organy administracji publicznej nie mają swobody przy ustalaniu poszczególnych parametrów dla inwestycji, ich określenie winno nastąpić w sposób stanowczy i konkretny, w tym poprzez podanie ich w wartościach liczbowych.
Kolegium błędnie ustaliło, że istniejący wskaźnik zabudowy powierzchni wynosi 43% (w stanie prawnym powinno być 37%), podczas gdy w uznanym przez Kolegium stanie istniejącym jako legalnym jest 74% wobec średniego wskaźnika w obszarze analizowanym ok 27%.
Analiza nie zawiera zdjęć zabudowanych działek sąsiednich [...], [...], [...] dostępnych z tej samej drogi publicznej. Nie zawiera zdjęcia elewacji wschodniej, północnej, południowej przedmiotowego budynku na działce [...], a zdjęcie elewacji zachodniej – frontowej jest wykonane pod ukosem i nie pokazuje całej elewacji. Porównanie tych zdjęć jednoznacznie by pokazało, że parametry budynku na działce [...] nie mieszczą się w zakresie parametrów w obszarze analizowanym. Ten brak świadczy również o braku obiektywizmu tej analizy, uniemożliwia szybką kontrolę instancyjną. Nie jest to wyczerpujące zebranie materiału dowodowego - brak jest zdjęcia budynku z podaniem nr działki, którego parametry i intensywność zabudowy będą kontynuowane, a które nie byłoby fotomontażem, jak zdjęcie budynku [...] i [...], pokazujące pokaźny budynek za budynkiem [...], którego w rzeczywistości nie ma.
Autorka analizy niezgodnie z projektem podaje, że przebudowie ulegają ściany wewnętrzne, podczas gdy zgodnie z projektem przebudowie i nadbudowie ulegają ściany zewnętrzne. Wg projektu powierzchnia wynosi 1500 m2 niezgodnie z powierzchnią 450 m2, potwierdzoną w inwentaryzacji obecnego budynku na dz.[...], a powierzchnią 262,4 m2 w decyzji na użytkowanie. Szerokość elewacji jest większa niż front działki. Budynek na działce [...] powstał na podstawie decyzji o WZiZT, która określała powierzchnię zabudowy na ok. 250 m2.
W projekcie budynek jest posadowiony w granicy z działką [...], co jest niezgodne z przepisami i zmieni linię zabudowy wobec działki [...], na co właściciele działki[...]/[...] nie wyrażają zgody.
Autorka analizy nie odniosła się zgodnie z art. 7, art. 77 oraz art. 11 K.p.a. do wniosku dowodowego, o wyjaśnienie w jakiej odległości od granicy z działką [...] znajduje się istniejący garaż i na podstawie jakiego dokumentu zostało to stwierdzone. Sformułowanie, że garaż znajduje się w zbliżeniu do granicy [...] jest wieloznaczne. W innym miejscu stwierdzono, że garaż znajduje się nad terenem.
Autorka nie uzupełniła analizy o podpisane zdjęcia zabudowy ul. [...], które nie zostały dołączone do analizy oraz o wyraźne zdjęcia elewacji zachodniej, wschodniej, południowej i północnej przedmiotowego budynku na działce [...] Trudno nazwać przekrojami istniejącego na dz. [...] budynku dwa zamazane rysunki, w których trudno rozpoznać, czy to rzeczywiście są istniejące elewacje umieszczone na s. 8 analizy. Zdjęcie wykonane pod kątem "Istniejącego budynku przy ul. [...] na dz.[...]" na s. 4 analizy nie ukazuje istotnych szczegółów planowanego do rozbudowy i nadbudowy obiektu.
Kolegium w decyzji niezgodnie z uzgodnieniem Zarządu Dróg Miasta Krakowa pominęło konieczność zapewnienia ogólnodostępnych miejsc postojowych. Istniejące naziemne miejsca postojowe Inwestor zrealizował bez pozwolenia w pasie drogowym. Zarząd Dróg Miasta Krakowa w piśmie RW.460.1.183.2019 z 7 czerwca 2019 r. wręcz nakazał: Inwestor we własnym zakresie, poza pasami drogowymi dróg publicznych winien zapewnić miejsca postojowe dla prawidłowego funkcjonowania przedmiotowej inwestycji. Ponadto w bilansie miejsc postojowych należy uwzględnić dodatkowo ogólnodostępne miejsca postojowe, czyli inwestor powinien zlikwidować istniejące w pasie drogowym miejsca postojowe.
Decyzja Kolegium narusza art. 61 ust. 1 u.p.z.p. pkt 5 w zw. z art. 48, art. 49, art. 49b oraz art. 50-51 Prawo budowlane, ponieważ umożliwia obejście prawa, przez niezgodne z prawem zalegalizowanie samowoli budowlanej przez zezwolenie na jej rozbudowę i nadbudowę.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. Podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z 10 lipca 2023 r. inwestorzy wnieśli o oddalenie skargi, przedstawiając polemikę z jej zarzutami i podkreślając ostateczność decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a także niezrozumienie skarżących dla planów inwestycji polegających na skorygowaniu zabudowy bez zwiększenia wskaźników i parametrów.
Z kolei skarżąca w pismach z 14 lipca 2023 r. podniosła m.in., że zamierzenie zmienia parametry powierzchni biologicznie czynnej, zmianie ulega liczba miejsc postojowych i wskaźnik powierzchni zabudowy. Zarzuciła streszczanie zarzutów skarżących w sposób wypaczający ich intencje.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Chodzi zatem kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.
Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j Dz.U. z 2023 r., poz. 259) – dalej: "P.p.s.a."- sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 P.p.s.a.). Ponadto w myśl art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a. Zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy.
Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami Sąd stwierdził, że skarga okazała się być zasadna, jakkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty Sąd ocenił jako trafne.
Zakres możliwego orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie jest wyznaczony granicami sprawy administracyjnej, określonej przepisami prawa materialnego - art. 61 u.p.z.p. Sąd kontroluje legalność aktu na moment jego wydania przez organ.
Istotną okolicznością faktyczną i prawną jest również zakres przedmiotowej inwestycji, polegającej – jak wynika z decyzji obu instancji - na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie budynku oraz przywróceniu funkcji mieszkalnej poszczególnym lokalom.
W ocenie organów przedmiotowa inwestycja nie miała zasadniczo zmienić formy architektonicznej bryły budynku, który został zrealizowany na podstawie projektu zatwierdzonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Krakowa nr 1556/08 z 8 września 2006 r. znak: AU-01-2.GPA.73531-759/08 o pozwoleniu na budowę, utrzymaną w mocy decyzją Wojewody Małopolskiego z 8 grudnia 2006 r., znak: RR.XI.EM.7119-1-84-06. Powyższe decyzje zostały wydane na podstawie ostatecznej decyzji Kolegium z 20 października 2003 r. nr Kol.Odw.2986/03/A/3931/D utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta z 6 czerwca 2003 r. nr AU-2/7331/3132003 o ustaleniu warunków zabudowy.
Powyższa decyzja Kolegium była poddana kontroli sądów administracyjnych i ostatecznie skarga na nią została oddalona wyrokiem WSA w Krakowie z 17 września 2009 r. sygn. II SA/Kr 232/09.
Prawidłowość i legalność inwestycji zrealizowanej na działce nr [...] obr. 2 Krowodrza w Krakowie znalazła potwierdzenie w ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie nr 391/08 z 25 września 2008 r. o pozwoleniu na użytkowanie. Brak jest podstaw by, jak podnoszą skarżący uznać, że sporna inwestycja powstała na podstawie uchylonego pozwolenia na budowę.
Sąd zatem nie mógł brać w niniejszej sprawie pod uwagę szeregu argumentów podnoszonych przez skarżących, w szczególności kwestionujących legalność stanu istniejącego zaakceptowanego przez organ nadzoru budowlanego.
Przed przejściem do rozważań mających decydujące znaczenie dla niniejszego rozstrzygnięcia, należy wyjaśnić po pierwsze, że bezsporne w sprawie było, że na moment wydania decyzji objętych skargą teren planowanej wówczas inwestycji określony we wniosku i zaskarżonych decyzjach obu instancji nie był objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym zasadne było procedowanie przez organy w trybie ustalenia warunków zabudowy na zasadach określonych w art. 59 i n. u.p.z.p.
Po drugie, jak słusznie wskazał organ I instancji, postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy jest jedynie pierwszym etapem realizacji inwestycji i służy m.in. temu, aby wnioskodawca uzyskał informację, czy planowane przez niego zamierzenie inwestycyjne jest dopuszczalne na terenie, na którym ma zamiar je zrealizować. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi prawa do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich.
Po trzecie, w sprawie o ustalenie warunków zabudowy nie rozstrzyga się co do zasady w oparciu o przepisy Prawa budowlanego oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Interes prawny sąsiadów oparty na ww. przepisach jest co do zasady chroniony w ewentualnym kolejnym etapie inwestycji – postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę.
Po czwarte i bardzo istotne w kontekście większości zarzutów skargi, przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne dotyczy przebudowy, rozbudowy i nadbudowy istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, z wbudowanym garażem wraz z wewnętrznymi instalacjami, o skomplikowanej bryle i ukształtowaniu.
Co wskazał organ I instancji, niniejsze postępowanie dotyczy budynku, którego powstanie, zrealizowana wielkość i funkcja wywołały wieloletni spór sąsiedzki.
Skarżący w licznych pismach, odwołaniach i skardze kontestują legalność istniejącego budynku, w tym jego wielkość i usytuowanie. W szczególności zarzuty dotyczą wskaźnika powierzchni zabudowy. Istotne jest przy tym, że bezspornie zrealizowaną wielkość tego wskaźnika opisuje się zgodnie z obecnie obowiązującym prawem na zdecydowanie wyższym poziomie liczbowym niż było to pierwotnie wskazane w projekcie budowlanym i opisie zawartym www. decyzji PINB nr 391/08 udzielającej pozwolenia na użytkowanie spornego budynku.
Jednakże powyższe, samo w sobie, wbrew argumentacji skarżących, nie może prowadzić do konstatacji, na etapie niniejszego postępowania, że wzniesiony na działce nr [...] obr. 2 Krowodrza w Krakowie budynek w obecnym kształcie należy traktować jako samowolę budowlaną.
Natomiast decyzja Wojewody Małopolskiego z 20 września 2005 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę, uchylająca decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 14 czerwca 2005 r., i zwarte w jej uzasadnieniu stanowisko nie ma bezpośredniego odniesienia do niniejszej sprawy.
Należy po raz kolejny zaznaczyć, że z uwagi na tak określony przedmiot inwestycji oraz niewątpliwą obecnie legalność istniejącego obiektu, stwierdzoną ostateczną ww. decyzją PINB w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, większość zarzutów skarżących nie mogła odnieść skutku, a Sąd skoncentruje się przede wszystkim na zasadniczych przyczynach, które legły u podstaw uchylenia poddanych kontroli sądowej decyzji obu instancji.
Sąd podziela przy tym wyrażone przez organ I instancji zrozumienie dla skarżących zgłaszających zdecydowany sprzeciw wobec gabarytów zrealizowanego budynku odbiegających wzwyż od pierwotnych danych zapisanych w projekcie budowalnym i pozwoleniu na budowę, a także wobec faktu, że garaż zaprojektowany w zbliżeniu do ich działki jako kondygnacja podziemna ma strop z balustradą na wysokości 2,8 m i to w granicy z działkami nr [...] i [...].
Nie budzi jednak wątpliwości Sądu, że w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki sformułowane w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p., co nie znaczy, że organy w sposób prawidłowy dokonały określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
Sąd podziela też stanowisko organu odwoławczego, że zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym. Chodzi o dostosowanie nowej zabudowy, przy uwzględnieniu wymogów ładu przestrzennego, do cech i parametrów wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju. Zatem zasada dobrego sąsiedztwa nie jest naruszona, jeżeli nowa zabudowa jest do pogodzenia z istniejącą.
Zdaniem Sądu jednak, mimo że organ I instancji szczegółowo odniósł się do złożonych uwag w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, które to uwagi w dużej mierze zacytował in extenso, to kilka kluczowych kwestii nadal budzi poważne wątpliwości Sądu, skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji obu instancji. Również w załącznikach do decyzji I instancji i analizie przeprowadzonej w ramach prowadzonego postępowania próżno szukać odpowiedzi na wątpliwości, które Sąd opisze poniżej.
Istotne okazały się bowiem przede wszystkim kwestie planowanej zmiany pewnych parametrów istniejącego budynku, związane z opisem zamierzenia jako nie tylko przebudowa (co jest niewątpliwe), ale również nadbudowa i rozbudowa w sytuacji, gdy już obecnie parametry i wskaźniki istniejącej na działce nr [...] zabudowy osiągają zbliżone do maksymalnie dopuszczalnych wartości.
Sąd akcentuje, że przyjęcie w ustalonych warunkach zabudowy wartości parametrów i wskaźników na zasadzie wyjątków od reguł opisanych przepisami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, choć prawnie dopuszczalne, to jednak w zaskarżonych decyzjach nie zostało wystarczająco uzasadnione.
Podkreślić trzeba, że tylko w przypadku należytego uzasadnienia zawartego w analizie i jej wynikach, czego w niniejszej prawie zabrakło, nie można skutecznie zarzucać ustalenia wszystkich, czy też większości wskaźników i parametrów na zasadzie wyjątków.
Rozważania trzeba rozpocząć od oceny elementów analizy urbanistyczno–architektonicznej, która stała się kanwą dla ustalenia parametrów dla inwestycji objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oraz opracowanego na jej podstawie załącznika nr 3 do decyzji I instancji.
Sporządzenie analizy ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ jej treść jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu.
Podstawą dla wyciągania takich wniosków jest treść § 3 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.
Wspomniana w przepisie analiza jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy.
W niniejszej sprawie wprawdzie analiza została ponownie sporządzona (k. 749-763 Tom 2 akt adm.), jednak pewne jej elementy budzą zasadnicze wątpliwości.
Jako że granice obszaru analizowanego wyznaczono wokół działki nr [...] w zakresie stanowiącym trzykrotność szerokości frontu działki, wobec jego szerokości 32 m, a obszar analizowany został zakreślony w części graficznej analizy w postaci mapy ewidencyjnej, Sąd uznaje przyjęty obszar analizy za prawidłowy.
Jednak w zakresie ustalania konkretnych parametrów i wskaźników, po pierwsze, w zakresie istniejącej linii zabudowy, przyjętej na podstawie wyjątku - § 4 ust. 4 rozporządzenia, nie uzasadniono wystarczająco dopuszczenia przekraczających istniejącą linię balkonów planowanych w płaszczyznach elewacji frontowej po obu stronach wykusza.
Po drugie, w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu i attyki, autor analizy wskazał, że przedmiotowy budynek wyróżnia się największymi wysokościami przy ul. [...]. Zdaniem analizatora w elewacji frontowej wysokości od terenu w rejonie wejścia do budynku wynoszą obecnie: część garażu wraz z balustradą tarasu – 2,8 m, okap ok 9,1 m, attyka/balustrada w obrysie wykusza ok. 8,8 m, szczyt facjaty ok. 11,8 m, kalenica ok. 12,6 m; wobec powyższego autor analizy ustalił, na podstawie wyjątku - § 7 ust. 4 rozporządzenia wysokości:
- dla okapu dachu (tj. dolnej krawędzi dachu) do 9,5 m w związku z planowaną likwidacją istniejących nadwieszonych okapów,
- dla wysokości attyki do 11,5 m w związku z planowaną zmianą kształtu zwieńczenia facjaty znajdującej się w szerokości tego wykusza (8,4 m).
Jednak, zdaniem Sądu, przyjęcie takiego stanowiska nie zostało poparte należytym uzasadnieniem.
Powyższe jest związane z nieuzasadnionym wystarczająco dopuszczeniem zmiany geometrii dachu, w postaci dopuszczenia dachu płaskiego nad facjatą elewacji frontowej (na szerokości istniejącego wykusza).
Dodatkowo nie przedstawiono należytego uzasadnienia dla dopuszczenia w pkt II.1.f warunków zabudowy (załącznik nr 1 do decyzji) zmian wielkości / kształtu i usytuowania otworów w elewacjach oraz balkonów, przy dotychczasowej głębokości.
Z kolei co do wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, uwzględniając wyjątkowo skomplikowane ukształtowanie budynku, a także opisane w warunkach zabudowy wartości tego wskaźnika, to jest w dwóch wersjach: 56% (cały obrys z nadwieszeniami oraz garażem), 43% (obrys bez garażu), wobec znacznego przekroczenia przez ww. wskaźniki poziomu wynikającego z powierzchni zabudowy zaakceptowanego w decyzji PINB o pozwoleniu na użytkowanie nr 391/08 z 25 września 2008 r. – 264,40 m2, wątpliwe i niewystarczająco uzasadnione jest ustalenie planowanej rozbudowy w poziomie parteru w ramach istniejących tarasów od strony elewacji frontowej w obrysie nie większym niż powyżej znajdujący się obrys piętra budynku, na podstawie przewidującego wyjątek § 5 ust. 2 rozporządzenia.
Wbrew wskazaniu w pkt II ppkt 1 lit. b załącznika nr 1 do decyzji I instancji, że uzasadnienie powyższego znajduje się w pkt 3.c. załącznika nr 3 do decyzji, w ww. "pkt 3.c." tekstowych wyników analizy nie ma stosownego uzasadnienia zastosowania spornej, wyjątkowej regulacji.
Należy tu z całą mocą wskazać, że w orzecznictwie zdecydowanie podkreśla się, iż odstępstwa od średniej w zakresie omawianych parametrów nie mogą być dowolne. Konieczne jest, po ustaleniu granic obszaru analizowanego, ustalenie średniego wskaźnika dla całego obszaru, co jednak nie oznacza, iż tak ustalony wskaźnik będzie bezwzględnie wiążący dla rozstrzygnięcia w danej sprawie. Możliwe jest w zakresie wymienionego wskaźnika w konkretnym przypadku rozstrzygnięcie specyficzne, uwzględniające uwarunkowania zaistniałe na terenie obszaru urbanistycznego w kontekście zamierzenia przedstawionego we wniosku, wymaga to jednak szczegółowego uzasadnienia, które musi być zamieszczone w decyzji organu rozstrzygającego sprawę. Wnioski do takiego rozstrzygnięcia powinny przy tym wynikać z analizy urbanistycznej. (tak np.: wyrok WSA w Łodzi z 11 czerwca 2013 r. sygn. II SA/Łd 227/13, LEX nr 1332846).
Podobnie wypowiedział się NSA w wyroku z 13 grudnia 2019 r. sygn. II OSK 336/18, LEX nr 2778085. Z rozporządzenia wynika zasada, iż parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Wyjątkowo, możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej (por. np. § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, 7 ust. 4 rozporządzenia). Taki stan prawny nie oznacza jednakże, że parametry inwestycji, dla której ustalane są warunki zabudowy, mogą być określane przez odniesienie ich zawsze do wartości najwyższych (maksymalnych) występujących w obszarze analizowanym. Odstępstwo bowiem od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Naczelnym zaś celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.).
W tym też kontekście, jako co do zasady nieuprawnione należy ocenić takie postępowanie organów administracji publicznej, które w decyzji o warunkach zabudowy określają parametry inwestycji poprzez dowolne nawiązywanie do wartości zbliżonych do najwyższych w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego.
Końcowo dla tego wątku warto przytoczyć wyrok WSA w Rzeszowie z 18 lutego 2020 r. sygn. II SA/Rz 1213/19, LEX nr 2809328. Jeżeli organ zamierza odstąpić od zasady wyznaczenia wskaźnika o wartości średniej, musi - pod rygorem uznania wadliwości decyzji - oprzeć ustalenie wskaźnika o wartości nieuśrednionej na szczegółowych, przekonujących oraz wnikliwie dobranych danych wynikających z treści części graficznej i tekstowej analizy. W tym zakresie konieczne jest wskazanie w uzasadnieniu decyzji bardzo szczegółowych danych wynikających z analizy, w tym danych co do numerów działek stanowiących podstawę ustalenia wyjątkowej wartości wskaźnika, charakterystyki i szczegółowych cech ich zagospodarowania i zabudowy oraz przekonujących ocen urbanistycznych lub architektonicznych, które mają uzasadniać tego rodzaju odstępstwo w świetle warunków z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.
W tym kontekście bazowanie przez organy na stwierdzeniu, że przedmiotowa działka jest już zabudowana budynkiem (mieszkalnym wielorodzinnym) o skomplikowanej bryle, a planowana inwestycja zasadniczo nie zmieni formy architektonicznej bryły budynku, nie może być uznane za prawdziwe i wystarczające.
Trzeba podkreślić, że w nazwie zamierzenia inwestycyjnego – w odniesieniu do istniejącego na działce [...] budynku mieszkalnego wielorodzinnego z wbudowanym garażem - figuruje nie tylko jego przebudowa, ale także jego rozbudowa, która z istoty polega na zwiększeniu powierzchni zabudowy i jego nadbudowa, która z istoty polega na zwiększeniu wysokości.
Mamy zatem do czynienia z planowaną zmianą wzwyż parametrów kubaturowych, w odniesieniu do i tak już dużego na tle obiektów z obszaru analizy, budynku mieszkalnego.
Natomiast jeśli chodzi o pozostałe parametry i wskaźniki, takie jak udział powierzchni biologicznie czynnej, czy szerokość elewacji frontowej, które w kategoryczny i jednoznaczny sposób określono jako pozostające na dotychczasowym poziomie, nie ma podstaw do ich kwestionowania, skoro charakteryzują legalnie istniejący budynek. Bezzasadny jest zarzut skargi, jakoby szerokość elewacji frontowej wyznaczono jako szerszą. niż szerokość frontu działki.
Co do zarówno stwierdzenia kontynuacji funkcji, jak i brania pod uwagę przy ustalaniu wskaźników i parametrów zabudowy całego obszaru analizy, należy wobec zarzutów skarżących wyjaśnić, że nieuprawniona jest ich teza, jakoby obowiązkowi badania podlegały wyłącznie nieruchomości dostępne z tej samej drogi publicznej lub wyłącznie o tej samej funkcji (por. wyrok WSA w Poznaniu z 28 listopada 2019 r. sygn. II SA/Po 257/19, LEX nr 2752329). Podobne stanowisko znajdziemy także przykładowo w wyroku WSA w Olsztynie z 26 lutego 2019 r. sygn. II SA/Ol 826/18 (LEX nr 2635484). Dokonując analizy dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy winno się brać pod uwagę zagospodarowanie całego obszaru objętego analizą. Ograniczenie analizy wyłącznie do zabudowy bezpośrednio sąsiadującej z terenem, na którym jest planowana inwestycja mijałoby się z istotą i celem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Zbliżone i kategoryczne stanowisko zaprezentował NSA w wyroku z 17 marca 2015 r. sygn. II OSK 1936/13 (LEX nr 1665728). Niedopuszczalne jest, aby organ w decyzji o warunkach zabudowy stwierdził, że planowana zabudowa nie będzie stanowić kontynuacji rodzaju zabudowy, linii zabudowy i zagospodarowania terenu oraz parametrów i wskaźników kształtujących budowę po przeprowadzeniu analizy tylko na części działek znajdujących się w obszarze analizowanym. Dla ustalenia warunków zabudowy konkretnej inwestycji decydujące znaczenie ma w szczególności analiza tych działek sąsiednich, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Tylko pełna analiza umożliwia na dalszym etapie skonkretyzowanie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu.
Odmienne w tym zakresie wnioski sformułowane w uchwale Rady Dzielnicy nie mogą odnieść skutku przyjęcia braku kontynuacji funkcji.
Odnosząc się krótko do niezasadnych zarzutów skargi Sąd wskazuje, że nie budzi wątpliwości Sądu stanowisko organów w kwestii obecnego faktycznego sposobu użytkowania spornego budynku i zamiaru przywrócenia użytkowania niektórych lokali do funkcji mieszkalnej.
Brak także podstaw do uwzględnienia zarzutu nieodpowiedniego wykazania uzbrojenia działki inwestycyjnej, skoro budynek mieszkalny wielorodzinny obecnie funkcjonuje legalnie i ma zapewnione wszystkie media, a nie jest planowana taka jego rozbudowa czy nadbudowa, która mogłaby powodować istotne zwiększenie zapotrzebowania na te media. Z analizy jednoznacznie wynika, że przedmiotowa nieruchomość jest zaopatrzona w stosowne przyłączenia do sieci miejskich oraz instalacje wewnętrzne.
Brak jest zatem podstaw na tym etapie do żądania od organu przedstawiania konkretnych umów dotyczących uzbrojenia terenu, czy składania oświadczeń o prawie do dysponowania innymi nieruchomościami na cele budowlane, to jest działkami zajętymi pod infrastrukturę sieciową.
Kolejny zarzut, którego Sąd nie podziela, dotyczy niewystarczającej ilości miejsc postojowych. Tutaj decyzja odwołuje się do uchwały Rady Miasta Krakowa nr LIII/723/12 "Program Obsługi Parkingowej dla Miasta Krakowa", ustalając zapewnienie miejsc postojowych na dz. nr [...] wg następujących wskaźników: 1,2 miejsca postojowego dla samochodów na jedno mieszkanie i 1 miejsce postojowe dla rowerów na jedno mieszkanie. Jest to, w ocenie Sądu, prawidłowe i wystarczające.
Wobec zarzutu przeciążenia układu komunikacyjnego, niezgodności z prawem wodnym przez brak zapewnienia prawidłowej retencji i braku ochrony wód, organ zasadnie stwierdził, że nie może być on uwzględniony na etapie ustalania warunków zabudowy, zwłaszcza że sporny budynek jest obiektem istniejącym i legalnie działającym.
Końcowo, wobec wielokrotnego wskazywania na tę okoliczność przez organy obu instancji, trzeba wyjaśnić, że jak wynika z akt administracyjnych, przed sporządzeniem analizy obradował Zespół Urbanistyczno–Architektoniczny, którego członkiem była osoba sporządzająca następnie analizę. W przedmiotowej analizie zostały w istocie wykonane wskazania Zespołu. Warto zatem przypomnieć, że NSA w wyroku z 4 listopada 2021 r. sygn. II OSK 1937/20 wyraził szeroko uzasadnione stanowisko, że niezależnie od kompetencji jego członków, udział Zespołu w procedurze sporządzania decyzji o warunkach zabudowy, jako podmiotu pozaustawowego, stanowi istotne naruszenie art. 61 ust. 4 u.p.z.p.
Sąd w składzie orzekającym nie uważa, by każdorazowo udział takiego Zespołu stanowił podstawę zakwestionowania analizy i wydanej z jej uwzględnieniem decyzji ustalającej warunki zabudowy. Jednak w przypadku, gdy ustalenia Zespołu niejako determinują wyniki analizy, a jej uzasadnienie nie stanowi samodzielnej, wystarczającej podstawy do przyjętych wniosków, należy tę okoliczność uznać za istotne uchybienie.
Zdaniem Sądu zarzuty skargi naruszenia szeregu przywołanych w skardze przepisów Konstytucji, u.p.z.p., ustawy Prawo budowlane, ustawy Prawo ochrony środowiska i pozostałych przepisów K.p.a., są natomiast bezzasadne. Brak jest też jakichkolwiek podstaw do żądania od organów czy Sądu, by cytować wszystkie zarzuty skarżących "bez skrótów i streszczeń".
Sąd wskazuje także, że zgodnie z orzecznictwem NSA wojewódzki sąd administracyjny nie ma obowiązku odnosić się w uzasadnieniu swego wyroku do wszystkich zarzutów zawartych w skardze. Sąd ma obowiązek odnieść się w motywach wyroku jedynie do tych aspektów sprawy, które są istotne dla przeprowadzenia oceny, czy zaskarżony akt był zgodny z obowiązującymi przepisami prawnymi.
Na marginesie Sąd wskazuje, że co do zasady, spółce cywilnej nie można przypisać podmiotowości prawnej (na zasadach wyjątku taką podmiotowość spółka posiada w zakresie np. podatku akcyzowego oraz VAT czy prawa pracy). Spółka cywilna nie jest także stroną w ogólnym postępowaniu administracyjnym (art. 29 i art. 30 § 1 K.p.a.). Za strony postępowania administracyjnego uznaje się zatem wspólników spółki cywilnej. Spółka cywilna nie posiada także zdolności sądowej i procesowej na gruncie zarówno procedury cywilnej jak i administracyjnej (art. 64 § 11 K.p.c. oraz art. 25 § 3 P.p.s.a.). Powyższe potwierdza zatem przyjęcie poglądu, iż spółka cywilna jest przede wszystkim stosunkiem obligacyjnym, jaki może zostać ukształtowany przez wspólników na zasadach i w warunkach określonych w kodeksie cywilnym.
Choć w rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że w decyzjach obu instancji organy administracji wpisały jako jej adresata i wnioskodawcę postępowania "Firmę Prawniczą [...] S.C., ul. [...], [...]", zdaniem Sądu tak skonstruowany opis strony nie oznacza, że wniosek złożyła oraz decyzję otrzymała spółka cywilna, ale mogące być rzeczywiście stronami w tym postępowaniu osoby fizyczne będące jej wspólnikami. Jednakowoż, organy powinny były w tym zakresie jako wnioskodawców postępowania i adresatów decyzji prawidłowo wpisać ww. osoby fizyczne będące wspólnikami spółki cywilnej.
Podsumowując, konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji I instancji wynikała z braku stosownego uzasadnienia ustalenia dopuszczalności rozbudowy i nadbudowy spornego budynku, o parametrach i wskaźnikach zbliżonych do maksymalnych możliwych dla obszaru analizy, na podstawie przepisów rozporządzenia stanowiących wyjątki od przewidzianych tym rozporządzeniem reguł.
Sąd wskazuje, że sprawa w zasadzie bliźniaczo podobna, była już przedmiotem rozstrzygnięcia tut. Sądu (nieprawomocny wyrok z dnia 7 lipca 2023 r., o sygn. akt II SA/Kr 491/23, którym decyzje organów obu instancji zostały uchylone).
Wobec powyższych rozważań, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a., wskutek istotnego naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a., Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku uchylając zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a., zasądzając tytułem zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz skarżących 500 zł stanowiącą uiszczony wpis od skargi.