II SA/Kr 480/05

II SA/Kr 480/05 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2007-05-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-04-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Andrzej Irla /przewodniczący/
Piotr Głowacki
Robert Sawuła /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie WSA Piotr Głowacki WSA (del.) Robert Sawuła (spr.) Protokolant: Anna Fugiel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2007 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2005 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji
Uzasadnienie
II SA/Kr 480/05
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi A. G. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w T. z[...] 2005r. Nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. W sprawie tej działający z upoważnienia wójta Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. decyzją z [...] 2005r. Nr [...] orzekł o przyznaniu A. G. świadczenia - zasiłku pielęgnacyjnego "niepełnosprawnemu dziecku przyznany na S. G." w kwocie 144 zł na okres od 1.01.2005r. do 31.12.2006r. W podstawie prawnej tej decyzji powołano się na art.104 i 107 ustawy z 14.06.1960r. – kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz.1071 ze zm., zwany dalej k.p.a.), art.16 ust.1, 3, 4, art.20 ust.3, art.24 ust.4, art.26 ust.1 i 2 ustawy z 28.11.2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228, poz.2255 ze zm., zwana dalej Uśr). W lakonicznym uzasadnieniu stwierdzono, iż wnioskodawczyni – A. G. spełnia warunki do przyznania powyższego świadczenia. Z akt administracyjnych wynika, że wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności syna urodzonego w 1988r. A. G. wniosła w dn.[...] 2005r. Do wniosku dołączono orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z[...] 2004r. Nr [...] zmieniające orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z [...] 2004r. i zaliczające S. G. do osób niepełnosprawnych w stopniu umiarkowanym. W orzeczeniu tym wskazano, że niepełnosprawność S. G. datuje się od [...] 1998r.. W aktach zalega decyzja Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z [...] 2004r. Nr [...] mocą której przyznano A. G. zasiłek pielęgnacyjny niepełnosprawnemu dziecku, "przyznany na S. G." w kwocie 144 zł na okres od 1.05.2004r. do 30.09.2004r.
Odrębną decyzją z [...] 2005r. Nr [...] przyznano A. G. dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego – S. G.
Od obydwu tych decyzji odwołała się A. G. domagając się wyrównania zasiłku pielęgnacyjnego od 18.09.2004r., naprowadzając iż zakwestionowała orzeczenie powiatowego zespołu do spraw niepełnosprawności, który zaliczył syna do kategorii niepełnosprawności lekkiej, zaś II instancja w tej kwestii zmieniła to orzeczenie na stopień niepełnosprawności umiarkowany, datując stopień niepełnosprawności od 18.09.2004r.. Zdaniem odwołującej się poczyniła ona wszystkie niezbędne kroki aby otrzymać żądane świadczenie, dodatkowo podniosła koszty badań syna oraz trudną sytuację materialną rodziny. SKO w rozdzieliło sprawy w zależności od ich przedmiotu.
Opisaną na wstępie decyzją SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z [...] .2005r. w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego. W podstawie prawnej powołano m.in. art.138 § 1 pkt 1 k.p.a., art.16, art.24 ust.2 Uśr, art.2 i art.17 ustawy z 12.10.1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. Nr 79 z 2001r., poz.856 ze zm.). Uzasadniając wydaną decyzję organ odwoławczy wyeksponował, iż w świetle art.24 ust.2 Uśr prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Odwołująca się złożyła wniosek wraz z wymaganymi dokumentami w styczniu 2005r., zatem przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego od miesiąca stycznia 2005 uznano za prawidłowe. Za nietrafne organ II instancji uznał wiązanie daty przyznania świadczenia od daty ustalenia stopnia niepełnosprawności w orzeczeniu zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności. Z tych względów decyzję organu I instancji uznano za prawidłową.
Skargę na powyższą decyzję wniosła A. G. nie precyzując kierunku jej weryfikacji. Skarżąca uważa, że powinna otrzymać zasiłek pielęgnacyjny od 18.09.2004r., tj. od dnia, w którym zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności uznał w swym orzeczeniu, iż wystąpiła niepełnosprawność w stopniu umiarkowanym. A. G. wysuwa zarzut wobec komisji lekarskich, w aspekcie wyznaczania terminów przeprowadzania badań osób ubiegających się o wydanie orzeczenia o stanie zdrowia, podnosząc iż powinny być ustalane wcześniejsze terminy, "aby nie przerywać ciągłości"..
W odpowiedzi na skargę SKO w T. wniosło o oddalenie skargi, odpowiedź na skargę sygnowali członkowie składu orzekającego, którzy podpisali decyzję, objętą skargą. Organ odwoławczy podtrzymał argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki sąd administracyjny zważył, co następuje:
Skarga podlega rozpatrzeniu w trybie przepisów ustawy z dn.30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwana dalej Ppsa), a kryterium kontroli zaskarżonej decyzji jest jej legalność, czyli zgodność z obowiązującym prawem (por. art.1 § 2 ustawy z dn.25.07.2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. Nr 153, poz.1269). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 Ppsa), stosując środki przewidziane ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art.135 Ppsa). Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości lub w części, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów o postępowaniu, dające podstawę do wznowienia postępowania, wreszcie inne, niż dające podstawę do wznowienia postępowania naruszenie przepisów o postępowaniu, o ile mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 Ppsa). Ponadto Sąd stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 k.p.a. lub w innych przepisach (art.145 § 1 pkt 2 Ppsa).
Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji dotknięte są wadą kwalifikowaną, która nakazuje stwierdzenie ich nieważności.
Zasady przyznawania świadczeń rodzinnych reguluje ustawa z 28.11.2003r. o świadczeniach rodzinnych (Uśr), zaś tryb i sposób przyznawania takich świadczeń unormował Minister Polityki Społecznej w rozporządzeniu z 2.06.2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania o świadczenia rodzinne (Dz.U. Nr 105, poz.881, zwane dalej Rśr). Świadczeniami rodzinnymi są m.in. zasiłek rodzinny oraz dodatki do zasiłku rodzinnego oraz świadczenia opiekuńcze: zasiłek pielęgnacyjny i świadczenie pielęgnacyjne. W rozumieniu Uśr dziecko niepełnosprawne to dziecko w wieku do ukończenia 16 roku życia legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności określonym w przepisach o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz o zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (art.3 pkt 9 Uśr). W myśl art.16 ust.1 Uśr zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Art.16 ust.2 Uśr wskazuje podmiot, któremu należy się powyższy zasiłek, stanowiąc, iż przysługuje on: 1) niepełnosprawnemu dziecku, 2) osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3) osobie, która ukończyła 75 lat. Ponieważ S. G. urodził się w dn.[...] .1988r. , to w dniu orzekania przez organy obu instancji był osobą powyżej 16 roku życia i osobą niepełnosprawną, zatem był podmiotem, o którym mowa w art.16 ust.3 Uśr – osobą niepełnosprawną w wieku powyżej 16 roku życia legitymującą się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, a jego niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia, nie zaś "niepełnosprawnym dzieckiem", tak jak przyjęły to orzekające w sprawie oba organy.
Decyzja organu I instancji, Wójta Gminy w S., orzeka o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego A. G., nie zaś S. Gs. Adresatem tej decyzji uczyniono A. G., podając w osnowie, iż wydaje się ją "po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez A. G.", decyzja zawiera sformułowanie "przyznać Pani", zaś w uzasadnieniu wskazano, że "spełnia Pani przesłanki". O tym, że decyzja była rozumiana, w aspekcie podmiotowego oznaczenia strony postępowania, jako skierowana do A. G., przekonuje uzasadnienie decyzji organu II instancji. SKO w T. w uzasadnieniu swej decyzji zawiera wskazanie, że ten organ również traktuje, iż w sprawie nastąpiło przyznanie A. G. świadczenie w formie zasiłku pielęgnacyjnego. Zdaniem Sądu te okoliczności wskazują, że decyzja organu I instancji dotknięta jest wadą, o jakiej mowa w art.156 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. została skierowana do osoby, nie będącej stroną w sprawie. Stroną w myśl art.28 k.p.a. jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu, ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stroną w postępowaniu o uzyskanie zasiłku pielęgnacyjnego będzie ten podmiot, który domaga się przyznania takiego świadczenia, wywodząc iż jest jednym z uprawnionych do otrzymania tego zasiłku, bowiem należy do kategorii uprawnionych, których ustawodawca wskazał w art.16 ust.2 i 3 Uśr. Jeśli więc tym podmiotem jest "osoba niepełnosprawna w wieku powyżej 16 roku życia", to niewątpliwie ta osoba jest stroną postępowania, nie zaś jej przedstawiciel ustawowy. Skierowanie decyzji do przedstawiciela ustawowego, nie zaś do strony jest, zdaniem Sądu, działaniem wadliwym i tożsamym z przypadkiem skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie (art.156 § 1 pkt 4 k.p.a.). Oznacza to, że decyzja organu I instancji została dotknięta wadą kwalifikowaną, utrzymanie w mocy w takiej sytuacji tej decyzji przez organ odwoławczy – SKO w T., oznacza z kolei, że organ odwoławczy dopuścił się wydania decyzji rażąco naruszającej prawo, a ściślej art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. (art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Te konkluzje prowadzą do wniosku, że Sąd musi stwierdzić nieważność decyzji obu instancji na podstawie art.145 § 1 pkt 2 Ppsa.
Stwierdzenie nieważności decyzji obu instancji nakazywać będzie ponowne rozpatrzenie wniosku A. G, rozumianego jako działanie w imieniu S. G. i wydanie prawidłowej pod względem formalnym decyzji, której adresatem organ I instancji uczyni S. G. Treść wyroku skutkuje tym, że kwestia czasookresu przyznania zasiłku pielęgnacyjnego będzie musiała ponownie być przedmiotem uwagi orzekającego organu administracji publicznej.
Końcowo Sąd zwraca uwagę organom orzekającym na nieścisłości poczynione w decyzjach. Decyzje w sprawach świadczeń rodzinnych wydają organy właściwe w tych sprawach. Pod pojęciem "organu właściwego" Uśr w art.3 pkt 11 rozumie "wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenie rodzinne". Organem tym nie jest więc ośrodek pomocy społecznej, nawet w przypadku, gdy wójt udzielił upoważnienia do wydawania decyzji w odniesieniu do świadczeń rodzinnych kierownikowi takiego ośrodka w trybie art.20 ust.3 Uśr. Powyższy przepis pozwala, aby organ właściwy udzielił upoważnienia w formie pisemnej swojemu zastępcy, pracownikowi urzędu, kierownikowi ośrodka pomocy społecznej lub wskazanej przez niego innej osobie, do prowadzenia spraw dotyczących świadczeń rodzinnych, w tym także do wydawania decyzji. Nie zmienia to jednak konstrukcji, w której nadal to organ właściwy jest uprawniony do wydawania decyzji, a osoba upoważniona działa wyłącznie w jego imieniu. Oznaczanie decyzji jako wydawanych przez "Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w S.", a w decyzji II instancji jako decyzji "Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej", gdy tylko kierownik tego ośrodka uzyskał pisemne upoważnienie do działania w imieniu wójta, abstrahuje od konstrukcji upoważnienia do załatwiania spraw w imieniu organu administracji publicznej zawartej w cyt. ustawie oraz w art.268a k.p.a.. Prawidłowo decyzja organu I instancji winna zawierać oznaczenie, że jest to decyzja Wójta Gminy S..
Ubocznie niejako zwrócić należy uwagę, że w myśl art.11 ust.1 pkt 1 i ust.2 ustawy z 12.10.1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. Nr 79 z 2001r., poz.856 ze zm.), prezes tego kolegium reprezentuje go na zewnątrz oraz wykonuje czynności przewidziane przepisami prawa dla organu administracji publicznej, a niezastrzeżone dla składu orzekającego. Udzielenie odpowiedzi na skargę sądowo-administracyjną niewątpliwie przypisane jest organowi administracji publicznej, trudno zarazem się zgodzić, aby była to czynność zastrzeżona dla składu orzekającego kolegium. Do właściwości składów orzekających kolegiów zastrzeżone jest wydawanie orzeczeń w sprawach należących do ich właściwości rzeczowej i miejscowej, udzielenie odpowiedzi na skargę nie następuje w drodze orzeczenia składu orzekającego kolegium.
Biorąc powyższe wywody pod uwagę można wywodzić ogólniej, iż stroną postępowania o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego jest jeden z podmiotów, wymienionych w art.16 ust.2 ustawy z 28.11.2003r. o świadczeniach rodzinnych, co oznacza, iż może nim być także niepełnoletni, legitymujący się orzeczeniem o niepełnosprawności. Skierowanie w takim przypadku decyzji do przedstawiciela ustawowego strony oznacza skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, co nakazuje sądowi administracyjnemu stwierdzenie nieważności takiej decyzji (art.145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. Z art.165 § 1 pkt 4 k.p.a.). Stwierdzenie nieważności decyzji usprawiedliwia ominięcie zakazu działania na niekorzyść strony skarżącej.
Z powyższych względów orzeczono jak na wstępie. Biorąc pod uwagę treść zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji I instancji (czasokres, na który opiewały) , Sąd doszedł do przekonania, iż nie będzie stosował konstrukcji ochrony tymczasowej z art.152 Ppsa, sprowadzającej się do zakazu wykonywania zaskarżonej decyzji do momentu uprawomocnienia się wyrok