II SA/Kr 48/25

II SA/Kr 48/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-03-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Człowiekowska /sprawozdawca/
Paweł Darmoń /przewodniczący/
Piotr Fronc
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 145 par   1 pkt 1 lit a ic
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art 7 , 8, 77 par 1  , art 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 2024 poz 1292
art 40 ust 1 , art 38 , art 39  ust 2
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Sędzia WSA Piotr Fronc Protokolant: starszy referent sądowy Katarzyna Opiłka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2025 r. sprawy ze skargi H. sp. z o.o. z siedzibą w W. na akt Prezydenta Miasta Krakowa – Miejskiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z dnia 18 października 2024 r. znak KZ-03.4120.3.4.2024.MT,MKO w przedmiocie odmowy zmiany lub uchylenia zaleceń pokontrolnych I. uchyla zaskarżony akt oraz zalecenia pokontrolne Prezydenta Miasta Krakowa –Miejskiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z dnia 17 września 2024r. II. zasądza od Prezydenta Miasta Krakowa – Miejskiego Konserwatora Zabytków w Krakowie na rzecz H. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaleceniem pokontrolnym z dnia 17 września 2024 r. znak: KZ-03.4120.3.4.2024.MKO,MT w związku z przeprowadzoną w dniu 23 sierpnia 2024 r. kontrolą stanu zachowania oraz utrzymania budynku [...] oraz muru ogrodzeniowego w zespole dworsko-parkowym przy ul. S. wpisanym do rejestru zabytków pod nr [...], decyzją z 24 czerwca 1997 r., działając na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 1292) Prezydent Miasta Krakowa - Miejski Konserwator Zabytków sformułował następujące zalecenia pokontrolne:
W terminie do 31 grudnia 2025 r. należy
1. Wykonać ostateczne - stałe pokrycie połaci dachowych. Istniejące, tymczasowe pokrycie składające się z deskowania i membrany dachowej (tzw. folii wstępnego krycia) oraz folii budowlanej (na fragmencie dachu od strony wschodniej) zabezpieczyło tymczasowo wnętrze przed zamakaniem, jednakże nie stanowi trwałego i docelowego rozwiązania technicznego.
2. Wykonać konserwację elewacji z rekonstrukcją wypraw tynkarskich w miejscach ich historycznego występowania.
3. Regularnie przewietrzać pomieszczenia w piwnicach oraz zabezpieczyć ściany piwnic przed zawilgacaniem, aby uniknąć idących w ślad za nim zniszczeń zabytkowej substancji, nie tylko w piwnicach, ale i na wysokości parteru, we wnętrzu i na elewacji.
4. Wykonać rekonstrukcję brakujących części murowanego z cegły ogrodzenia
(od strony ul. S. uwzględniając wykorzystanie cegły rozbiórkowej oraz
zakładając korektę wykonanej odcinkowo podmurówki betonowej, której obecna
wysokość znacznie przekracza wysokość historyczną.
Pismem z dnia 4 października H. sp. z o.o. z siedzibą w W. złożyła zastrzeżenia do ww. zaleceń pokontrolnych.
Pismem z dnia 18 października 2024 r. znak: KZ-03.4120.3.4.2024.MKO,MT Prezydent Miasta Krakowa – Miejski Konserwator Zabytków poinformował o podtrzymaniu wydanych zaleceń pokontrolnych w całości.
Organ wyjaśnił, że kontrola budynku dworu oraz muru ogrodzeniowego
w zespole dworsko - parkowym przy ul. Siewnej 25, wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...], decyzją z 24 czerwca 1997 r., przeprowadzona 23 sierpnia 2024 r., miała na celu ustalenie czy stan zachowania i utrzymania ww. obiektów zabytkowych uległ zmianie od czasu ostatniej kontroli przeprowadzonej 13 maja 2022 r. Przesłanką do przeprowadzenia ww. kontroli było m.in. zaniechanie przez właściciela nieruchomości podjętych wcześniej prac konserwatorskich i remontowych przy budynku dworu i ogrodzeniu, jak również odmowa realizacji wcześniej wydawanych zaleceń pokontrolnych. Podczas kontroli w dniu 23 sierpnia 2024 r. przeprowadzono oględziny budynku dworu (elewacje oraz wnętrze obiektu) oraz jego ogrodzenia. Wykonano dokumentację fotograficzną stanu istniejącego oraz sporządzono protokół z czynności kontrolnych. W ww. protokole opisany został stan faktyczny budynku, w którym wymienione zostały elementy obiektu, które podlegają niszczeniu na skutek nieprzeprowadzenia przez inwestora uzgodnionych prac konserwatorskich
i remontowych, co stanowi oczywiste nieprawidłowości.
Organ podkreślił, że powyższe spostrzeżenia posłużyły do sformułowania wniosków i zaleceń konserwatorskich. Stwierdzono m.in. brak trwałego pokrycia dachowego budynku, brak tynków na częściach elewacji w miejscach ich pierwotnego występowania (w tym widoczną degradacją przypór na elewacji północnej wynikająca z braku właściwego ich zabezpieczenia przed opadami) oraz częściowe rozebranie ceglanego ogrodzenia. W wydanych zaleceniach pokontrolnych ograniczono się do wskazania koniecznych do zrealizowania prac, mających na celu uchronienie zabytku przed zaobserwowaną już podczas kontroli degradacją substancji zabytkowej. Uzasadnienia dotyczące konieczności wykonania poszczególnych prac (w tym tynków elewacyjnych i pokrycia dachu) zostały zawarte w zaleceniach pokontrolnych w celu szczegółowego wyjaśnienia Inwestorowi zagrożeń dla substancji zabytkowej obiektu z jakimi się wiąże niewykonanie właściwego zabezpieczenia elewacji i dachu.
Zdaniem organu, odwoływanie się do art. 37 ustawy Prawo Budowlane, zgodnie z którym decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata, nie dotyczy zapisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz jej aktów wykonawczych. Zgodnie bowiem z przepisami Rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 sierpnia 2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na listę skarbów dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków, pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych, prowadzenie prac konserwatorskich, prac restauratorskich albo badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków zawiera wskazanie terminu ważności pozwolenia. Biorąc pod uwagę powyższe, jak również terminy ważności, widniejące na decyzjach MKZ (wydanych na remont elewacji oraz muru ogrodzeniowego), organ stwierdził że ww. pozwolenia straciły swą ważność i w celu kontynuowania przerwanych prac, Inwestor zobowiązany jest do uzyskania nowych pozwoleń konserwatorskich. Informacja o konieczności uzyskania pozwolenia konserwatorskiego została zawarta w zaleceniach pokontrolnych właśnie z uwagi na powyższe. Z kolei zapis dotyczący prośby o wydanie pozwolenia konserwatorskiego na wykonanie docelowego pokrycia dachu, nie stanowi formalnego wniosku o wydanie ww. pozwolenia. W celu uzgodnienia inwestycji, należy złożyć wniosek zgodnie z procedurą KZ-02 dostępną na stronie [...]
Na powyższy akt H. sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając naruszenie przepisów:
1) art. 7, art. 77 § 1, art. 78 ust. 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez nieprawidłową, niepełną, dowolną i błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego oraz niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i jej załatwienia, polegające na niedokładnym i nierzetelnym wyjaśnieniu stanu faktycznego i wskutek tego nałożenie na stronę skarżącą zaleceń pokontrolnych mimo faktu, że w protokole
z czynności kontrolnych nie wskazano na występowanie nieprawidłowości, jak również, co za tym idzie, nie wskazano przyczyn rzekomego ich powstania, zakresu i skutków tych nieprawidłowości oraz nie ustalono osób za nie odpowiedzialnych,
2) art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. polegające na uchybieniu obowiązkowi wszechstronnego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy, zwłaszcza poprzez:
- zaniechanie dokonania jakichkolwiek ustaleń dotyczących istnienia nieprawidłowości w obrębie budynku,
- brak poczynienia ustaleń w jakim stanie znajdował się zabytek w dniu jego kontroli oraz czy w ramach tego stanu występują jakiekolwiek nieprawidłowości;
3) art. 7a k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie ewentualnych wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony, w sytuacji kiedy przedmiotem postępowania jest nałożenie na stronę skarżącą obowiązku wykonania prac budowlano-remontowych;
4) art. 77 § 1 k.p.a. oraz 80 k.p.a w zw. art. 81a k.p.a. i 79a k.p.a, w zw. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, skutkujący także poczynieniem nieprawidłowych ustaleń
w kwestii udowodnienia znaczących dla sprawy okoliczności, rozstrzygania sprzeczności i wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy w sposób niekorzystny dla strony skarżącej, a w konsekwencji błędne uzasadnienia faktyczne skarżonego aktu poprzez nałożenie ww. obowiązku wykonania prac wskazanych w zaleceniach pokontrolnych w sytuacji w której z protokołu kontroli wynika, że żadne nieprawidłowości skutkujące koniecznością nałożenia takiego obowiązku nie występują;
5) art. 8 k.p.a. poprzez brak zastosowania zasady pogłębiania zaufania obywateli do działania administracji i poprzez podjęcie aktu z naruszeniem zasady proporcjonalności;
6) art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady równego traktowania stron poprzez wydanie zaleceń pokontrolnych mimo braku ku temu podstaw, co potwierdza treść protokołu kontroli z dnia 23 sierpnia 2024 r., jak również poprzez nałożenie kolejnego obowiązku pozbawionego podstaw prawnych jak i faktycznych co wpisuje się w ciąg działań organu - bezskutecznego i bezzasadnego wszczynania postępowań administracyjnych i karnych w stosunku do strony skarżącej i jej przedstawicieli;
7) art. 40 ust. 1 u.o.z. w zw. z art. 39 ust. 2 u.o.z. poprzez przyjęcie, że zabytek jest w nieodpowiednim stanie zachowania i wskutek tego wydanie stronie będącej jego właścicielem zaleceń pokontrolnych usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości mimo, że podczas kontroli zabytku w dniu 23 sierpnia 2024 r. nie ujawniono występowania nieprawidłowości;
8) art. 38 w zw. z art. 39 ust. 2 u.o.z. poprzez brak ustalenia zarówno występowania nieprawidłowości jak i przyczyn występowania nieprawidłowości stwierdzonych
w trakcie kontroli oraz podmiotu za nie odpowiedzialnego i jednoczesne ograniczenie zaleceń pokontrolnych do listy prac do wykonania.
Mając na uwadze powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu oraz zaleceń pokontrolnych z dnia 17 września 2024 r. - w całości.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a.
W wyniku rozpatrzenia sprawy w tak zakreślonych ramach Sąd stwierdził, że skarga jest uzasadniona.
Przedmiot kontroli Sądu stanowiły zalecenia pokontrolne Prezydenta Miasta Krakowa – Miejskiego Konserwatora Zabytków w K., wydane na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. 2024 r. poz. 1292, dalej: u.o.z.). W orzecznictwie przyjmuje się, że zalecenia pokontrolne powinny być kwalifikowane jako inny niż decyzja lub postanowienie, akt z zakresu administracji publicznej, dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa – o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. np. wyrok WSA z 18 listopada 2015 r., VII SA/Wa 505/15, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
W dniu 23 sierpnia 2024 r. przedstawiciele Biura Miejskiego Konserwatora Zabytków w K. przeprowadzili kontrolę zabytku - [...] oraz muru ogrodzeniowego w zespole dworsko-parkowym przy ul. S. w K. wpisanym do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 24 czerwca 1997 r. Z przeprowadzonej kontroli sporządzono protokół (k. 22-23). W czynnościach kontrolnych uczestniczyli, poza przedstawicielami organu, przedstawiciele właściciela zabytku – H. sp. z o.o. z siedzibą w W..
W dniu 17 września 2024 r. Miejski Konserwator Zabytków skierował do H. sp. z o.o. zalecenia pokontrolne w związku z przeprowadzoną w dniu 23 sierpnia 2022 r. kontrolą stanu zachowania ww. zespołu dworsko-parkowego (k. 25).
W piśmie z 4 października 2024 r. H. L. wniósł zastrzeżenia do zaleceń pokontrolnych.
W piśmie z 18 października 2024 r. Miejski Konserwator Zabytków podtrzymał zalecenia pokontrolne.
Przedstawionych powyżej działań dotyczą przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, które bezpośrednio dotyczą wojewódzkiego konserwatora zabytków. Zadania te, w kontrolowanej sprawie, wykonywał Miejski Konserwator Zabytków, działający w strukturach Urzędu Miasta K. , jednostki organizacyjnej Prezydenta Miasta Krakowa.
Zgodnie z art. 38 ust. 1 u.o.z. wojewódzki konserwator zabytków lub działający z jego upoważnienia pracownicy wojewódzkiego urzędu ochrony zabytków prowadzą kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami. Stosownie do art. 39 ust. 1 u.o.z., z czynności kontrolnych kontrolujący sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej. Protokół kontroli zawiera opis stanu faktycznego stwierdzonego w toku kontroli, w tym ustalonych nieprawidłowości, z uwzględnieniem przyczyn powstania, zakresu i skutków tych nieprawidłowości oraz osób za nie odpowiedzialnych (ust. 2). Protokół podpisują kontrolujący i kontrolowana osoba fizyczna albo kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub upoważniona przez niego osoba, którzy mogą wnieść do protokołu umotywowane zastrzeżenia i uwagi (ust. 3). W razie odmowy podpisania protokołu przez kontrolowaną osobę fizyczną albo kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub upoważnioną przez niego osobę, kontrolujący czyni o tym wzmiankę w protokole, a odmawiający podpisu może w terminie 7 dni przedstawić swoje pisemne uwagi wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków (ust. 4).
Z kolei, zgodnie z art. 40 ust. 1 u.o.z. na podstawie ustaleń wynikających z kontroli, w przypadku ustalenia, że zabytek jest w nieodpowiednim stanie zachowania, wojewódzki konserwator zabytków może wydać kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej zalecenia pokontrolne usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w określonym terminie, o ile ich charakter nie uzasadnia wydania decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 1. Stosownie do art. 40 ust. 2 u.o.z. wojewódzki konserwator zabytków może odstąpić od wydania zaleceń pokontrolnych i wydać decyzję, o której mowa w art. 43, art. 44 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 46 ust. 1, art. 49 ust. 1 lub art. 50 ust. 1.
Na podstawie art. 40 ust. 2a u.o.z. kontrolowana osoba fizyczna lub kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej, w terminie 14 dni od dnia otrzymania zaleceń, może zgłosić pisemnie umotywowane zastrzeżenia do zaleceń pokontrolnych oraz dodatkowe wyjaśnienia lub przedstawić dodatkową dokumentację. Na podstawie art. 40 ust. 2b u.o.z. wojewódzki konserwator zabytków, w terminie 14 dni od dnia otrzymania zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych: 1) zmienia zalecenia pokontrolne i przekazuje je wraz z uzasadnieniem kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej - w przypadku stwierdzenia zasadności całości lub części zastrzeżeń albo 2) odmawia zmiany zaleceń pokontrolnych i swoje stanowisko wraz z uzasadnieniem przekazuje kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej - w przypadku nieuwzględnienia zastrzeżeń w całości. Jak natomiast wskazano w art. 40 ust. 3 u.o.z., w przypadku kontroli jednostki organizacyjnej wojewódzki konserwator zabytków może zażądać przeprowadzenia postępowania służbowego lub innego przewidzianego prawem przeciwko osobom winnym dopuszczenia do powstania uchybień i poinformowania go w określonym terminie o podjętych działaniach zmierzających do usunięcia tych uchybień.
Odnosząc powyższe do okoliczności rozpatrywanej sprawy Sąd zauważa, że zalecenia pokontrolne z 17 września 2024 r. są zbieżne w znaczącej części z zaleceniami pokontrolnym sformułowanymi w odniesieniu do przedmiotowego zabytku w piśmie z dnia 5 października 2022 r. Ówczesne zalecenia obejmowały m.in. zalecenie wykonania ostatecznego pokrycia połaci dachowych oraz remontu konserwatorskiego elewacji budynku dworu, przedłożenie projektu remontu/rekonstrukcji brakujących części murowanego z cegły ogrodzenia (od strony ul. S. ), uwzględniającego wykorzystanie cegły rozbiórkowej oraz zakładający korektę wykonanej odcinkowo podmurówki betonowej, której wysokość znacznie przekracza historyczną i jest niewłaściwa ze stanowiska konserwatorskiego. W obecnie zaskarżonych zaleceniach nakazano wykonać rekonstrukcję brakujących części murowanego z cegły ogrodzenia (od strony ul. S. uwzględniającą wykorzystanie cegły rozbiórkowej oraz zakładającą korektę wykonanej odcinkowo podmurówki betonowej, której wysokość znacznie przekracza wysokość historyczną. W zaleceniach z 2024 r. ogólnie stwierdzono: "Na ww. zakres prac należy uzyskać wyprzedzająco pozwolenie konserwatorskie Miejskiego Konserwatora Zabytków." Dodatkowo w punkcie 3 sformułowano zalecenie dotyczące regularnego przewietrzania pomieszczeń piwnic oraz zabezpieczenia ścian przed zawilgacaniem w piwnicach i na wysokości parteru, we wnętrzu i na elewacji.
W tym miejscu Sąd zauważa, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 12 listopada 2024 r., II SA/Kr 1110/24 uchylił zalecenia pokontrolne z 5 października 2022 r. wraz z aktem o odmowie ich zmiany z 8 listopada 2022 r. Sąd obecnie orzekający podziela w całości wyrażone wówczas stanowisko, przyjmując, że odnosi się ono również do obecnie zaskarżonych zaleceń.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 12 listopada 202r. stwierdził mianowicie, że "zalecenia pokontrolne nie są wydawane w wyniku przeprowadzenia postępowania jurysdykcyjnego, a w wyniku przeprowadzonej kontroli na podstawie przepisów u.o.z., dlatego do samej kontroli, ani do wieńczących ją zaleceń pokontrolnych konserwatora zabytków przepisy K.p.a. (w tym podnoszone w skardze jako naruszone) nie znajdują wprost zastosowania. Niemniej jednak należy mieć na względzie, że zasady ogólne K.p.a. wyrażają ogólne standardy działania organów władzy publicznej, wynikające chociażby z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz z zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP). W konsekwencji, także przy wydawaniu zaleceń konserwatorskich konieczne jest wyjaśnienie stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. Obowiązkiem organu jest również wyjaśnienie zobowiązanemu przesłanek podejmowanego działania o charakterze władczym, którego niewykonanie jest zagrożone sankcją karną. Zdaniem Sądu za działanie dowolne i arbitralne może być uznane wydanie zaleceń pokontrolnych bez ich uzasadnienia i bez wyjaśnienia adresatowi zaleceń motywów działania organu, zwłaszcza gdy podstawa prawna działań organu wyznaczona została pojęciami nieostrymi oraz szerokim zakresem dyskrecjonalności. (....) Oceniając zakres nadzoru konserwatorskiego należy zwrócić również uwagę, że w wyniku działania tego organu dochodzi do ingerencji w konstytucyjnie gwarantowane prawo własności. Nie bez znaczenia dla skutków i dolegliwości zaleceń pokontrolnych, o których mowa w art. 40 ust. 1 u.o.z. jest i to, że ich wydanie wiąże się z nałożeniem obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Konsekwencją bowiem niewykonania zaleceń pokontrolnych jest kara pieniężna w wysokości od 500 do 50 000 zł, nakładana w drodze decyzji przez organ ochrony zabytków, który wydał zalecenia (art. 107e ust. 1 i 2 u.o.z.)".WSA w Krakowskie wskazał też, że "art. 40 ust. 1 u.o.z. nie jest jasny i budzi poważne wątpliwości interpretacyjne, zaś ingerencja w prawo podmiotowe musi wynikać z jasnego i precyzyjnego przepisu, w przypadku wątpliwości dotyczących zakresu kompetencji kontrolnych konserwatora zabytków, uzasadnione jest rozstrzyganie ich na korzyść podmiotu, na który zostałyby nałożone obowiązki (por. wyrok NSA z 2 lipca 2024 r., sygn. II OSK 1196/23). Przyjęty kierunek wykładni w sprawie administracyjnej dotyczącej nałożenia na stronę obowiązków, w której zachodzą wątpliwości co do treści normy prawnej, wynika również z art. 7a K.p.a. Przewidziano w nim, że w takiej sytuacji wątpliwości powinny zostać rozstrzygnięte na korzyść strony. Jest to zasada ogólna postępowania przed organami administracji publicznej, wynikająca z prawa do dobrej administracji wywodzonego z art. 2 Konstytucji RP. Wyznacza sposób dokonywania każdej czynności przez organ administracji publicznej (por. wyrok WSA w Olsztynie z 24 października 2024 r. sygn. II SA/Ol 749/24)."
Co do istoty zaleceń konserwatorskich WSA w Krakowie w przywołanym wyroku wskazał, że "zasadnicza kwestia wiążąca się z wydaniem zaleceń pokontrolnych dotyczy tego, jakiego rodzaju nieprawidłowości stanu zabytku mogą mieścić się w pojęciu "nieodpowiedniego" stanu zabytku. Pojęcie to ma niewątpliwie charakter nieostry i nie ma swojej definicji legalnej. Dla ustalenia jego znaczenia pomocna jest wykładnia systemowa norm u.o.z., która naprowadza na treść art. 49 ust. 1 u.o.z., zgodnie z którym wojewódzki konserwator zabytków (odpowiednio także miejski konserwator zabytków) może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie, w terminie określonym w tej decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku. Trzeba zwrócić uwagę, że zestawienie norm art. 40 ust. 1 i art. 49 u.o.z. wskazuje, że organ ochrony zabytków ma do wyboru co najmniej dwa środki władcze do zastosowania w sytuacji stwierdzonych nieprawidłowości w stanie zachowania zabytku. Co trzeba stanowczo podkreślić, wybór ten nie jest dowolny, chociaż uwarunkowany pojęciami niedookreślonymi ("nieodpowiedni stan zachowania zabytku" z jednej strony - art. 40 ust. 1 u.o.z., "zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytku", z drugiej - art. 49 ust. 1 u.o.z.). Zdaniem Sądu analiza tych pojęć prowadzi do wniosku, że wydanie zaleceń pokontrolnych powinno nastąpić w stanach "mniejszej wagi", zaś w każdej "poważniejszej" sytuacji i przy spełnieniu ustawowych przesłanek, zachodzi konieczność wydania decyzji na podstawie art. 49 ust. 1 u.o.z. (por. J. Kobyliński, "Charakter prawny zaleceń pokontrolnych wydawanych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków", Monitor Prawniczy 2020, nr 19, Legalis). Niewątpliwie bowiem z wydaniem decyzji administracyjnej wiążą się dla zobowiązanych większe gwarancje procesowe właściwe dla postępowania jurysdykcyjnego, niż to przewidziano dla zaleceń pokontrolnych."
W niniejszej sprawie Sąd zauważa dodatkowo, że dobrze oddaje istotę zaleceń konserwatorskich pogląd, zgodnie z którym "Zalecenia wskazują dysponentowi zabytku konieczne z punktu widzenia ochrony działania, zapobiegające możliwej destrukcji danego zabytku (por. wyr. WSA w Gdańsku z 30.1.2019 r., II SA/Gd 621/18, Legalis). Ich celem jest zapewnienie zachowania zabytków w należytym stanie. Bieżąca konserwacja i działania o charakterze porządkowym pozwalają na utrzymanie obiektu w stanie niepogorszonym. Wspomniane zapobieganie niszczeniu, czyli tzw. konserwacja zapobiegawcza, obejmującą działania pozwalające na przeciwstawianie się procesom niszczenia substancji zabytku, w tym poprzez systematyczne wykonywanie zabiegów pielęgnacyjnych, właściwe użytkowanie i codzienną realizację profilaktyki konserwatorskiej (B.J. Rouba, Pielęgnacja świątyni i innych zabytków. Książka nie tylko dla księży, Toruń 2014, s. 26–29). Zalecenia pokontrolne stanowią więc podstawowe narzędzie służące zapewnieniu właściwej konserwacji zapobiegawczej obiektu, w szczególności poprzez realizację prac zaliczanych do profilaktyki konserwatorskiej. Ich zakres może obejmować takie czynności jak np. udrożnienie i naprawę rynien, uszczelnienie dachu, uporządkowanie i zabezpieczenie zabytku oraz terenu wokół zabytku, wykonanie prac zabezpieczających czy stabilizujących konstrukcję itd. Innymi słowy służą one zapewnieniu odpowiednich warunków technicznych (w tym w zakresie czystości samego zabytku i jego otoczenia), klimatycznych oraz oświetlenia zabytku. Jak podkreśla B. Rouba, działanie zgodne zasadami ochrony konserwatorskiej sprawia, że braku codziennej dbałości o zabytki nie powinno zastępować się "konserwacją aktywną" ani tym bardziej renowacją (B.J. Rouba, Pielęgnacja świątyni i innych zabytków. Książka nie tylko dla księży, Toruń 2014, s. 29)" (K. Zalasińska, "Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz", Legalis 2020, art. 40). Ten pogląd naprowadza na taką wykładnię sformułowania "nieodpowiedni stan zabytku", który odnosi się do stanu zabytku w kontekście jego bieżącego utrzymania, nie zaś stanu docelowego, optymalnego z konserwatorskiego punktu widzenia. Przedmiotem zaleceń mogą być zatem takie działania, które na bieżąco zapobiegają niszczeniu zabytku, np. przez ogrodzenie, zabiegi pielęgnacyjne, porządkowe, zabezpieczenie określonych obiektu lub jego elementów przed odpadnięciem, czynnikami atmosferycznymi itp.
Uwzględniają powyższe, obecnie orzekając, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dokonał analizy protokołu kontroli z 23 sierpnia 2024 r., zaleceń pokontrolnych z 17 września 2024 r. oraz odmowy ich zmiany z 18 października 2024 r. i stwierdził, że zalecenia wydano z istotnym naruszeniem art. 40 ust. 1 u.o.z., tj. bez wykazania "nieodpowiedniego stanu zachowania zabytku", a jednocześnie treść zaleceń pokontrolnych wykracza poza dopuszczalne granice obowiązków, które można nałożyć w drodze zaleceń pokontrolnych. Jak wynika z powyższych wywodów, treść nakładanych na podstawie art. 40 ust. 1 u.o.z. zaleceń pokontrolnych "usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości", powinna ograniczyć się tylko do tego, co bezpośrednio może doprowadzić zabytek do stanu, który nie będzie już nieodpowiedni. Takich wymogów z pewnością nie spełniają zalecenia sformułowane w punktach 1, 2 i 4, a jedynie zalecenie dotyczące przewietrzania pomieszczeń oraz zabezpieczania ścian przed zawilgacaniem zawarte w punkcie 3 zaleceń dotyczy nieodpowiedniego stanu zachowania zabytku w rozumieniu art. 40 ust. 3 u.o.z., czego nie kwestionuje również strona skarżąca.
Zauważyć należy, że w protokole kontroli z 23 sierpnia 2024 r. wskazano m.in., że od czasu ostatniej kontroli, zgodnie z oświadczeniami przedstawicieli spółki, nie były prowadzone żadne prace budowlane; dach budynku pozostaje bez zmian w stosunku do stanu z ostatniej kontroli, nie zostało wykonane docelowe - stałe pokrycie dachowe (blacha miedziana); elewacje pozbawione zostały wypraw tynkarskich. Stwierdzono, że zauważalnej degradacji ulegają przypory w elewacji frontowej. Stwierdzono też brak rur spustowych, które mogłyby odprowadzać wodę z rynien. Zdaniem Sądu, zawarty w protokole opis stanu zabytku nie wskazuje jednoznacznie nieprawidłowości, które stanowiłyby o nieodpowiednim stanie zachowania zabytku w rozumieniu art. 40 ust. 1 u.o.z., tzn. nie wskazuje nieprawidłowości, które powinny być usunięte na bieżąco przez właściciela zabytku. Natomiast zalecenia pokontrolne obejmują w punktach 1, 2 i 4 daleko idące obowiązki remontowe, w tym wykonanie "ostatecznego – stałego pokrycia połaci dachowych", wykonanie remontu konserwatorskiego elewacji budynku dworu, jak i rekonstrukcji ogrodzenia murowanego z cegły z wykorzystaniem cegły rozbiórkowej i korektą wykonanej odcinkowo podmurówki betonowej. Tak opisane roboty nie stanowią działań mieszczących się w pojęciu konserwacji zapobiegawczej, którą Sąd rozumie, w pewnym uproszczeniu, jako bieżącą dbałość o stan zabytku.
Stanowisko Sądu znajduje potwierdzenie w uzasadnieniu zaleceń, w którym wskazano np. "Istniejące, tymczasowe pokrycie składające się z deskowania i membrany dachowej (tzw. folii wstępnego krycia) oraz folii budowlanej (na fragmencie dachu od strony wschodniej) zabezpieczyło tymczasowo wnętrze przed zamakaniem, jednakże nie stanowi trwałego i docelowego rozwiania technicznego". Z tego zalecenia i zawartych w zaleceniach dodatkowych wyjaśnień wynika, że istniejące rozwiązanie zabezpiecza aktualnie stan zabytku, a w ocenie organu należy zrealizować inne rozwiązanie, które wymaga pozyskania pozwolenia konserwatorskiego. Znowu zalecenie wykonania "konserwacji elewacji z rekonstrukcją wypraw tynkarskich w miejscach ich historycznego występowania" uzasadnione zostało zagrożeniami wynikającymi z pozostawienia elewacji budynku bez warstwy zabezpieczającej, które mogą prowadzić do destrukcji murowanych ścian na całej ich grubości, zwiększenia wilgotności wnętrz budynku, a w efekcie – do utraty wartości zabytkowej budynku. Zdaniem Sądu, to uzasadnienie również nie wykazuje nieodpowiedniego stanu zabytku, a raczej naprowadza na poważniejsze zagrożenia, o których stanowi art. 49 ust. 1 u.o.z. Podobne uwagi odnieść należy do zalecenia w zakresie wykonania rekonstrukcji części murowanego ogrodzenia.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku, uchylając zalecenia pokontrolne z 17 września 2024 r. wraz z aktem odmawiającym ich zmiany. Należało uwzględnić w tym zakresie art. 135 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie II sentencji, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.