II SA/Kr 479/25

II SA/Kr 479/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-07-09
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-04-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Człowiekowska /sprawozdawca/
Magda Froncisz
Mirosław Bator /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art 35 ust 5 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska (spr.) WSA Magda Froncisz Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2025 r. sprawy ze skargi L. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 19 lutego 2025 r., znak WI-I.7840.2.39.2024.SA w przedmiocie odmowy zatwierdzenia zamiennego projektu zagospodarowania oraz projektu architektoniczno - budowlanego i zmiany pozwolenia na budowę oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 31 stycznia 2024 r. nr 80/6740.1/2024, działając na podstawie art. 35 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682) oraz art. 104 k.p.a. Prezydent Miasta Krakowa odmówił inwestorowi L. Sp. z o.o. z siedzibą w K. zatwierdzenia zamiennego projektu zagospodarowania oraz projektu architektoniczno-budowlanego i zmiany pozwolenia na budowę dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku wielorodzinnego oraz budynku usługowego wraz z garażem podziemnym, z tarasami i balkonami, instalacjami wewnętrznymi: wodną, kanalizacyjną, kanalizacyjną deszczową, elektryczną, grzewczą, teletechniczną, wentylacyjną bytową oraz zewnętrznymi instalacjami: wodociągową, sanitarną, elektryczną, teletechniczną oraz kanalizacją deszczową wraz ze zbiornikiem wybieralnym wraz z zagospodarowaniem terenu, dojściami pieszymi, zewnętrzną, zadaszoną rampą i murami oporowymi, na dz. nr [...], [...] obr. [...] K. przy ul. G. w K., w zakresie zmiany funkcji budynku usługowego z usług rzemieślniczych na budynek usługowy o funkcji zamieszkania zbiorowego - dom studencki", w związku z upływem terminu określonego w postanowieniu z dnia 4 października 2023 r., nakładającym na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych w tym postanowieniu nieprawidłowości dotyczących projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego.
W uzasadnieniu decyzji organ podał, że postanowieniem z dnia 4 października 2023 r. nałożono na inwestora obowiązek usunięcia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie zagospodarowania terenu oraz projekcie architektoniczno-budowlanym oraz uzupełnienia dokumentacji projektowej poprzez doprowadzenie do zgodności z zapisami mpzp "Linia tramwajowa od pętli K. G. do G. N. Z." w zakresie dotyczącym terenów o przeznaczeniu 4 MU - terenu zabudowy mieszkaniowo-usługowej. Organ podał, że zgodnie z § 14 ust. 5 pkt b planu w terenach pod zabudowę mieszkalno-usługową, funkcja usługowa, o której mowa w ust 2. ("Odnośnie zabudowy mieszkaniowej w terenach oznaczonych symbolami 3MU i 4MU, minimum 30% powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego musi być przeznaczone pod usługi") może być realizowana w postaci wydzielonego budynku użyteczności publicznej w obrębie działki z zabudową mieszkaniową. Projektowana zmiana na budynek usługowy o przeznaczeniu na budynek zamieszkania zbiorowego dom studencki - nie spełnia zapisów ustawy o gospodarce nieruchomościami art. 6.
Jak podał organ, w odpowiedzi na postanowienie z dnia 4 października 2023 r., w wyznaczonym terminie Inwestor przedłożył wyjaśnienia w zakresie interpretacji zapisów planu, jednak ww. wyjaśnienia oraz przedłożony projekt budowlany nie wykazały zgodności z obowiązującymi zapisami ww. mpzp. Zgodnie bowiem z §14 ust. 1 planu:
1) Ustala się przeznaczenie terenów wyznaczonych na rysunku planu pod symbolami 1 MU do 4 ML -tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej.
2. Odnośnie zabudowy mieszkaniowej w terenach oznaczonych symbolami 3MU i 4MU, minimum 30% powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego musi być przeznaczone pod usługi.
3. Odnośnie funkcji usługowej w terenach określonych wg ust. 1 ogranicza się zakres programu usług do:
1) usług celu publicznego, w rozumieniu przepisów odrębnych,
2) usług komercyjnych z zakresu:
a) handlu,
b) rzemiosła, z wykluczeniem rzemiosła produkcyjnego i związanego z obsługą motoryzacji,
c) gastronomii.
Organ powołał treść przepisów §3 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunkach technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i wskazał, że projektowana zmiana budynku usługowego – usługi rzemieślnicze na budynek usługowy – dom studencki jest niezgodna z zapisami planu. Z kolei w przypadku niewykonania w wyznaczonym terminie postanowienia, o którym mowa w art. 35 ust. 3 Pr. bud. organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję odmowną (art. 35 ust. 5 pkt 1 ww. ustawy).
Od powyższej decyzji odwołanie wniósł inwestor.
Decyzją z dnia 19 lutego 2025 r. znak: WI-I.78540.2.39.2024.SA, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 104 k.p.a. i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r, poz. 725 ze zm.) oraz art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 w związku z art. 80 ust. 1 pkt 2 i art. 81 ust. 1 pkt. 2 Pr. bud. Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz podał, że Prezydent Miasta Krakowa prawidłowo, po stwierdzeniu nieprawidłowości
w dokumentacji projektowej, wydał postanowienie z 4 października 2023 r. Organ
I instancji prawidłowo też pouczył Inwestora, że w razie bezskutecznego upływu terminu na doprowadzenie przedłożonego projektu do stanu zgodności z planem miejscowym zostanie wydana decyzja o odmowie zatwierdzenia zamiennego projektu zagospodarowania oraz projektu architektoniczno-budowlanego i zmiany pozwolenia na budowę – zgodnie z art. 35 ust. 5 pr. bud.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z § 14 ust. 3 pkt 1 i 2 mpzp, odnośnie funkcji usługowej w terenach określonych w ust. 1, ogranicza się zakres programu usług wyłącznie do usług celu publicznego w rozumieniu przepisów odrębnych oraz do usług komercyjnych z zakresu innego niż hotel. Zatem kluczowe jest wyjaśnienie czy usługi o funkcji zamieszkania zbiorowego (dom studencki) – są usługami celu publicznego, w rozumieniu przepisów odrębnych, oraz czy wnioskowana zmiana sposobu użytkowania budynku usługowego jest zgodna z ustaleniami mpzp.
Wojewoda wskazał, że termin budynek użyteczności publicznej został zdefiniowany w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim po inny odpowiadać budynki i ich usytuowanie
(Dz.U. z 2022 r., poz.1225), zwanym dalej "rozporządzenie". Zgodnie z § 3 ust. 6 rozporządzenia przez taki budynek należy rozumieć: budynek przeznaczony na potrzeby administracji publicznej, wymiaru sprawiedliwości, kultury, kultu religijnego, oświaty, szkolnictwa wyższego, nauki, wychowania, opieki zdrowotnej, społecznej lub socjalnej, obsługi bankowej, handlu, gastronomii, usług, w tym usług pocztowych lub telekomunikacyjnych, turystyki, sportu, obsługi pasażerów w transporcie kolejowym, drogowym, lotniczym, morskim lub wodnym śródlądowym, oraz inny budynek przeznaczony do wykonywania podobnych funkcji; za budynek użyteczności publicznej uznaje się także budynek biurowy lub socjalny. Z kolei przepisami pomocnymi w niniejszej sprawie, są w ocenie organu przepisy określające zasady funkcjonowania systemu szkolnictwa wyższego i nauki, tj. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (tj. Dz.U. z 2024 r., poz. 1571). Zgodnie bowiem
z art. 11 ust. 5 ww. ustawy uczelnia może prowadzić domy studenckie i stołówki studenckie. Z definicji: budynku użyteczności publicznej, odczytywanej w kontekście ww. przepisu wynika więc, że domy studenckie, które są realizowane i prowadzone przez uczelnie wyższe, są niewątpliwie obiektami użyteczności publicznej. Tymczasem, w nin. sprawie z wnioskiem o zmianę pozwolenia na budowę wystąpiła spółka z.o.o., której funkcjonowanie regulowane jest przez Kodeks spółek handlowych. Inwestor nie jest więc uczelnią wyższą – ani państwową, ani prywatną.
Organ odwoławczy podkreślił, że powyższa okoliczność nie może być jednak samoistną podstawą do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Dla takiej oceny istotne są również przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. (tj. Dz.U. z 2024 r., poz. 1145, w skrócie "u.g.n.") - art. 6 pkt 6 tej ustawy oraz przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130, w skrócie "u.p.z.p."). Z art. 6 u.g.n. wynika, że pojęcie celu publicznego jest oparte wyłącznie na kryterium przedmiotowym (podmiot publiczny), a podmiotowa ocena inwestora oraz źródła finansowania takiej inwestycji – jest nieistotna. W myśl jednak definicji zawartej w art. 2 pkt 5 u.p.z.p bez znaczenia jest, kto jest inwestorem – podmiot publiczny, czy prywatny. Dla uznania danego zamierzenia za inwestycję celu publicznego konieczne jest jednak wykazanie, że przedmiotowa zmiana realizuje działania o znaczeniu lokalnym/ponadlokalnym. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. ilekroć w ustawie jest mowa o: inwestycji celu publicznego – należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne) oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
W ocenie organu z akt sprawy nie wynika, że planowana inwestycja ma na celu urzeczywistnienie istotnego dla danej zbiorowości interesu publicznego, tj.: działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim
i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe
i ponadregionalne). W ocenie organu, w rozpoznawanej sprawie zamierzenie inwestycyjne realizowane jest w interesie Inwestora. Nadto inwestor uzyskał pierwotne pozwolenie na budowę dla zamierzenia budowlanego, które na pewno nie było inwestycją celu publicznego. W aktach sprawy brak jest informacji, czy inwestycja realizowana będzie na potrzeby także lokalnej społeczności, a zmiana sposobu użytkowania komercyjnego budynku usługowego na hotel studencki nie będzie służyć zaspokojeniu potrzeb przyszłych mieszkańców dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych, zlokalizowanych na terenie przedmiotowej inwestycji. Inwestor nie wykazał też, że faktycznie nowy hotel studencki będzie służył wyłącznie studentom, a nie będzie komercyjnym hotelem – świadczącym nowe usługi hotelarskie, które zgodnie z mpzp są zabronione do realizacji, zarówno w budynkach mieszkalnych wielorodzinnych, jak i w odrębnych budynkach. Nie jest możliwe wywiedzenie celowości świadczenia publicznych usług wynajmu pokoi dla studentów wobec najbliższej społeczności lokalnej, która będzie mieszkać w dwóch budynkach mieszkalnych wielorodzinnych na terenie inwestycji – nie jest bowiem możliwe, aby właściciele mieszkań zaspokajali swoje potrzeby poprzez wynajmowanie pokoi w sąsiednim domu studenckim. A skoro tak, to w celu udowodnienia charakteru usług publicznych, inwestor musiałby wykazać, że pomimo opisanego wyżej braku zaspokajania potrzeb najbliższej, lokalnej społeczności, planowany dom studencki faktycznie ma na tyle duże znaczenie ponadlokalne, że przeważa nad interesem przyszłych właścicieli/użytkowników dwóch budynków mieszkalnych. Jednak nawet wykazanie ponadlokalnego celu publicznego doprowadziłoby do sytuacji, w której zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę de facto pozbawi przyszłych mieszkańców budynków wielorodzinnych prawa do korzystania z wymaganych planem 30 % usług, które są zagwarantowane w mpzp i powinny w pierwszej kolejności służyć zabudowie wielorodzinnej, mającej powstać na terenie przedmiotowej inwestycji. Nadto nie można na tym etapie przyjmować, że przyszła wspólnota budynków mieszkalnych wielorodzinnych na pewno wyrazi zgodę na taki cel.
Według organu odwoławczego przedmiotowa zmiana pozwolenia na budowę polegająca na zmianie funkcji budynku usługowego z usług rzemieślniczych na dom studencki narusza § 14 ust. 3 pkt 1 i ust. 5 pkt 1 lit. b mpzp.
Na powyższą decyzję L. Sp. z o.o. wniosła skargę do Wojewódzkiego sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:
- art. 35 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 i 4 Pr. bud. poprzez utrzymanie w mocy decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego pomimo tego, że inwestor uzupełnił braki wskazane w postanowieniu Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 4 października 2023 roku i wykazał zgodność przyjętych rozwiązań projektowych z ustaleniami ww. mpzp, odnoszącymi się do zasad zagospodarowania terenu zabudowy mieszkaniowo - usługowej oznaczonego symbolem 4 MU,
- § 14 ust. 3 w zw. z § 14 ust. 5 pkt 1 ww. mpzp poprzez uznanie, że realizacja budynku usługowego o funkcji zamieszkania zbiorowego – dom studencki (stanowiącego budynek użyteczności publicznej), nie mieści się w ramach dopuszczonego w planie przeznaczenie terenu 4 MU,
- art. 7a §1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie na niekorzyść strony skarżące – inwestora pojawiających się wątpliwości co do treści przepisów obowiązującego dla tego terenu planu miejscowego, odnoszących się do zasad zagospodarowania terenu zabudowy mieszkaniowo - usługowej oznaczonego symbolem 4 MU,
- art. 7 i 77 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i zbadaniu materiału dowodowego w sprawie.
W uzasadnieniu Spółka podniosła, że zgodnie z ustaleniami planu usługi celu publicznego mogą być realizowane w formie budynku użytku publicznego (zob. § 14 ust. 5 pkt 1 b i c ustaleń planu). Z kolei jak stanowi przepis § 3 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez budynek użyteczności publicznej należy rozumieć budynek przeznaczony na potrzeby administracji publicznej, wymiaru sprawiedliwości, kultury, kultu religijnego, oświaty, szkolnictwa wyższego, nauki, wychowania, opieki zdrowotnej, społecznej lub socjalnej, obsługi bankowej, handlu, gastronomii, usług,
w tym usług pocztowych lub telekomunikacyjnych, turystyki, sportu, obsługi pasażerów w transporcie kolejowym, drogowym, lotniczym, morskim lub wodnym śródlądowym, oraz inny budynek przeznaczony do wykonywania podobnych funkcji; za budynek użyteczności publicznej uznaje się także budynek biurowy lub socjalny. Nie może natomiast ulegać wątpliwości, że dom studencki stanowi obiekt użyteczności publicznej w rozumieniu powołanego przepisu, a zatem jego lokalizację na terenie oznaczonym symbolem 4MU należy uznać za dopuszczalną.
Nadto, zdaniem spółki przy przyjęciu, że w planie jest mowa o inwestycjach celu publicznego w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami (z którym to stanowiskiem skarżąca spółka się nie zgadza) brak jest podstaw do przyjęcia, że wnioskowana inwestycja jest niedopuszczalna w świetle ustaleń planu. Dom studencki realizuje bowiem cel publiczny, jakim jest zapewnienie studentom miejsc noclegowych, umożliwiających odbywanie studiów poza stałym miejscem zamieszkania. Brak miejsc w akademikach jest bowiem istotnym problemem społecznym, a budowa akademików zarówno przez podmioty publiczne, jak i prywatne realizuje cel publiczny w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym.
Spółka podkreśliła, że cele publiczne nie muszą być realizowane przez podmioty publiczne (takie jak samorządy, czy instytucje oświaty), ale również przez podmioty prywatne. Wskazuje na to jednoznacznie przepis art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Według spółki, nawet przy przyjęciu, że zapisy planu odnoszące się do zasad lokalizacji zabudowy usługowej na terenie 4MU wzbudzają pewne wątpliwości (m. in, w zakresie relacji pomiędzy przepisami § 14 ust.3 pkt 1 i § 14 ust. 5 pkt 1 planu), to brak jest jakichkolwiek podstaw do rozstrzygania tych wątpliwości na niekorzyść inwestora, jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie (por. art. 7a ust. 1 k.p.a.).
Za wadliwe spółka uznała stanowisko organu, że objęta wnioskiem inwestycja jest niezgodna z planem, gdyż usługi, o których mowa w § 14 ust. 2 i 3 ustaleń planu mają zaspokajać przede wszystkim potrzeby lokalnej społeczności, a dokładniej mieszkańców budynków wielorodzinnych przewidzianych do realizacji w ramach przedmiotowej Inwestycji. Żaden z przepisów planu nie wskazuje bowiem, że usługi celu publicznego mają realizować potrzeby lokalne, a tym bardziej, że mają realizować potrzeby mieszkańców budynków wielorodzinnych wykonanych w ramach inwestycji. Nadto jak podał inwestor wykazał, że nowy dom studencki będzie służył wyłącznie studentom, a nie będzie komercyjnym hotelem.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności
z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej: P.p.s.a.).
Na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.
W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest zgodna
z prawem, a zarzuty skargi nie mogły odnieść zamierzonego skutku.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia 19 lutego 2025 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 31 stycznia 2024 r. o odmowie zatwierdzenia zamiennego projektu zagospodarowania oraz projektu architektoniczno - budowlanego i zmiany pozwolenia na budowę z dnia 10 maja 2023 r. w zakresie zmiany funkcji budynku usługowego
z usług rzemieślniczych na budynek usługowy o funkcji zamieszkania zbiorowego - dom studencki. Przywołaną decyzją z dnia 10 maja 2023 r. znak: AU-01-1.6740.1.1261.2021.ERM Prezydent Miasta Krakowa udzielił pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego oraz budynku usługowego wraz z garażem podziemnym,
z tarasami i balkonami, instalacjami wewnętrznymi: wodną, kanalizacyjną, kanalizacyjną deszczową, elektryczną, grzewczą, teletechniczną, wentylacyjną bytową oraz zewnętrznymi instalacjami: wodociągową, sanitarną, elektryczną, teletechniczną oraz kanalizacją deszczową wraz ze zbiornikiem wybieralnym wraz
z zagospodarowaniem terenu, dojściami pieszymi, zewnętrzną, zadaszoną rampą
i murami oporowymi, na dz. nr [...], [...] obr. [...] K. przy ul. G.
w K..
Bezsporne w sprawie jest to, że przedmiotowa inwestycja znajduje się na terenie objętym ustaleniami uchwały nr CVIII/1458/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 8 września 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Linia tramwajowa od pętli K. G. do G. N. Z." (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2010 r., Nr 489, poz. 3692). Teren, na którym zlokalizowana jest przedmiotowa inwestycja oznaczony został symbolem 4 MU, który zgodnie z §14 ust. 1 planu, przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniowo-usługową.
Zgodnie z § 14 ust. 2 planu, odnośnie zabudowy mieszkaniowej w terenach oznaczonych symbolami 3MU i 4MU, minimum 30% powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego musi być przeznaczone pod usługi.
Zgodnie zaś z § 14 ust. 3 planu: "Odnośnie funkcji usługowej w terenach określonych wg ust. 1, ogranicza się zakres programu usług do:
1) usług komercyjnych z zakresu:
a) handlu,
b) rzemiosła, z wykluczeniem rzemiosła produkcyjnego i związanego z obsługą motoryzacji,
c) gastronomii oraz dopuszcza się utrzymanie usług istniejących na tych terenach."
Stan prawny sprawy kształtuje ponadto § 14 ust. 5 planu, który stanowi: "W terenach określonych wg ust. 1, w zakresie sposobów ich zagospodarowania i warunków zabudowy, obowiązują ustalenia zawarte w przepisach ogólnych uchwały, a ponadto, ustala się następujące zasady, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania tych terenów:
1) Funkcja usługowa, o której mowa w ust. 2, może być realizowana w postaci:
a) lokalu użytkowego w obrębie budynku mieszkalnego,
b) wydzielonego budynku użyteczności publicznej w obrębie działki z zabudową mieszkaniową,
c) samodzielnego budynku użyteczności publicznej na wydzielonej działce, (...)".
Wniosek o zmianę pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu zamiennego polega na zmianie funkcji budynku usługowego z usługami rzemieślniczymi na budynek usługowy o funkcji zamieszkania zbiorowego - dom studencki". Wobec tego kluczowe było dokonanie interpretacji postanowień ww. planu miejscowego pod kątem ustalenia, czy dopuszcza on "budynek o funkcji zamieszkania zbiorowego – dom studencki". Sposób interpretacji postanowień planu jest osią sporu w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu, prawidłowo organy orzekające w sprawie przyjęły, że plan miejscowy nie dopuszcza takiej inwestycji, chociaż Sąd nie podziela całości argumentacji zaprezentowanej w zaskarżonej decyzji.
Dostrzec trzeba w pierwszej kolejności, że przywołany wyżej § 14 ust. 3 planu stanowi przepis, w którym określone zostały ograniczenia dotyczące dopuszczonej w przedmiotowym terenie funkcji usługowej. Wskazuje na to sformułowanie "Odnośnie funkcji usługowej (...) ogranicza się zakres programu usług do". Sformułowanie "program usług" trzeba rozumieć jako dopuszczalne na przedmiotowym terenie rodzaje usług. Dopuszczalne rodzaje usług obejmują: "usługi celu publicznego, w rozumieniu przepisów odrębnych" (pkt 1) oraz "usługi komercyjne" z zakresu" handlu, rzemiosła (z wykluczeniem rzemiosła produkcyjnego i związanego z obsługą motoryzacji), gastronomii. Dopuszczono również utrzymanie usług istniejących na tych terenach. To ostatnie sformułowanie należy, zdaniem Sądu, rozumieć, jako prawo kontynuowania dotychczasowej działalności usługowej w obiektach istniejących na terenie objętym planem miejscowym.
Ponieważ inwestor planuje rezygnację z funkcji usług rzemieślniczych w projektowanym budynku, na rzecz budynku usługowego o funkcji zamieszkania zbiorowego – domu studenckiego, kluczowe pozostaje rozumienie dopuszczonych w § 14 ust. 3 pkt 1 planu miejscowego "usług celu publicznego, w rozumieniu przepisów odrębnych".
Pojęcie celu publicznego stanowi w systemie prawa pojęcie znaczące. Jest bowiem pojęciem wyrażonym w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w kontekście ochrony własności i dopuszczalności wywłaszczenia. Wyrażona tam norma stanowi, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Katalog celów publicznych określają przepisy art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2024 r. poz. 1145, dalej: u.g.n.), które słusznie uznały organy orzekające w sprawie za przepisy odrębne w rozumieniu § 14 ust. 3 pkt 1 planu miejscowego.
Planowaną zmianę pozwolenia na budowę należało rozważać w odniesieniu do
art. 6 pkt 6 u.g.n., zgodnie z którym celem publicznym jest "budowa i utrzymywanie pomieszczeń dla urzędów organów władzy, administracji, sądów i prokuratur, uczelni publicznych, federacji podmiotów systemu szkolnictwa wyższego i nauki, o których mowa w art. 165 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2023 r. poz. 742, z późn. zm.), szkół publicznych, państwowych lub samorządowych instytucji kultury w rozumieniu przepisów o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, a także publicznych: obiektów ochrony zdrowia, przedszkoli, domów opieki społecznej, placówek opiekuńczo-wychowawczych, obiektów sportowych".
Na tle przywołanego przepisu należało odpowiedzieć na pytanie, czy objęty wnioskiem dom studencki stanowi cel publiczny wskazany powyżej jako budowa i utrzymywanie pomieszczeń dla uczelni publicznych lub federacji podmiotów systemu szkolnictwa wyższego i nauki. W świetle przedłożonych akt sprawy odpowiedź na to pytanie musi być negatywna. Zgodnie z art. 11 ust. 5 przywołanej ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce uczelnia wyższa może prowadzić domy studenckie i stołówki studenckie, a co za tym idzie, dom studencki lub stołówka studencka mogłyby potencjalnie stanowić pomieszczenia dla uczelni publicznej lub federacji podmiotów szkolnictwa wyższego. Rzecz jednak w tym, że inwestor będący spółką prawa handlowego, a jednocześnie niebędący podmiotem szkolnictwa wyższego, w żaden sposób nie wykazał, iż planowany dom studencki będzie stanowił pomieszczenia dla uczelni publicznej lub ww. federacji.
Nawiązując do dorobku doktryny i orzecznictwa w zakresie pojęcia inwestycji celu publicznego należy zgodzić się ze skarżącą, a także z organami administracji, że nie tylko podmioty publiczne mogą realizować tego rodzaju inwestycje. Niemniej jednak musi istnieć jakieś powiązanie, czy to przedmiotowe, czy podmiotowe, wskazujące na to, że obiekt nazwany przez inwestora "domem studenckim" będzie obiektem dla podmiotu szkolnictwa wyższego, nie zaś tylko obiektem prowadzącym działalność hotelową, chociażby skierowaną do określonej grupy docelowej (studentów).
Jak wskazuje analiza art. 6 pkt 6 u.g.n. "publiczność" przedsięwzięć,
o których mowa w tym przepisie została powiązana przede wszystkim z kategorią podmiotu, dla którego pomieszczenia czy obiekty są budowane. Celem publicznym w rozumieniu tego przepisu jest więc m.in. budowa i utrzymywanie pomieszczeń dla "państwowych szkół wyższych", a więc zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo
o szkolnictwie wyższym chodzi tu o uczelnię publiczną. Jest to uczelnia utworzona przez państwo reprezentowane przez właściwy organ władzy lub administracji publicznej. W niniejszej sprawie inwestor nie jest uczelnią publiczną (por. S. Kalus (red.), Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2012).
Co się tyczy § 14 ust. 5 pkt 1 planu miejscowego, zdaniem Sądu, powinien być on rozumiany jako norma określająca sposób realizacji funkcji usługowej na terenie 4 MU. Funkcja ta może być zatem realizowana jako lokal użytkowy w obrębie budynku mieszkalnego, wydzielony budynek użyteczności publicznej w obrębie działki z zabudową mieszkaniową, czy też samodzielny budynek użyteczności publicznej na wydzielonej działce. Przepis § 14 ust. 5 pkt 1 nie modyfikuje zatem treści § 14 ust. 3 planu miejscowego, który – jak wskazano – wprowadza na tym obszarze ograniczenia co do rodzajów funkcji usługowej. Pomimo odesłania w treści § 14 ust. 5 pkt 1 do ust. 2 § 14, nie może być wątpliwości, że norma prawidłowo odczytana z obu przepisów musi uwzględniać ograniczenia co do rodzaju funkcji (z ust. 3) oraz wskazania co do sposobu realizacji funkcji (z ust. 5 pkt 1). Oznacza to w szczególności, że na terenie 4 MU mogą istnieć budynki użyteczności publicznej, o ile mają one funkcję usługową zgodną z § 14 ust. 3 planu.
Z tej przyczyny Sąd nie mógł podzielić stanowiska skarżącej, która zmierzała do wykazania, że §14 ust. 5 pkt 1 lit. b planu umożliwia budowę projektowanego budynku – jako budynku użyteczności publicznej. Po pierwsze, jak wskazano powyżej §14 ust. 5 pkt 1 planu miejscowego musi być odczytany w powiązaniu z §14 ust. 3 planu miejscowego, który określa dopuszczalne rodzaje funkcji w obszarze 4 MU, a których nie ma planowany obiekt. Po drugie zaś, stanowisko skarżącej nie jest zgodne przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz.U. z 2022 r. poz. 1225, dalej: r.w.t.), które podają definicje budynku użyteczności publicznej (§ 3 pkt 6) oraz budynku zamieszkania zbiorowego (§ 3 pkt 5).
W świetle § 3 pkt 6 r.w.t. budynkiem użyteczności publicznej jest budynek przeznaczony na potrzeby administracji publicznej, wymiaru sprawiedliwości, kultury, kultu religijnego, oświaty, szkolnictwa wyższego, nauki, wychowania, opieki zdrowotnej, społecznej lub socjalnej, obsługi bankowej, handlu, gastronomii, usług, w tym usług pocztowych lub telekomunikacyjnych, turystyki, sportu, obsługi pasażerów w transporcie kolejowym, drogowym, lotniczym, morskim lub wodnym śródlądowym, oraz inny budynek przeznaczony do wykonywania podobnych funkcji. Ponadto za budynek użyteczności publicznej uznaje się także budynek biurowy lub socjalny. Natomiast budynkiem zamieszkania zbiorowego, zgodnie z § 3 pkt 5 ww. rozporządzenia, jest budynek przeznaczony do okresowego pobytu ludzi. Zgodnie z przepisem rozporządzenia, do tej kategorii budynków należy w szczególności zaliczyć hotel, motel, pensjonat, dom wypoczynkowy, dom wycieczkowy, schronisko młodzieżowe, schronisko, internat, dom studencki, budynek koszarowy, budynek zakwaterowania na terenie zakładu karnego, aresztu śledczego, zakładu poprawczego, schroniska dla nieletnich. Ponadto do kategorii tej zalicza się też budynek do stałego pobytu ludzi, w szczególności dom dziecka, dom rencistów i dom zakonny.
Zdaniem Sądu opisany w projekcie budynek zalicza się w świetle powyższych definicji do budynków zamieszkania zbiorowego, tj. budynków, których istotą jest zapewnienie ludziom możliwości przebywania, dobrowolnego lub niedobrowolnego, nieodpłatnie lub odpłatnie. Budynkiem użyteczności publicznej jest natomiast budynek, w którym świadczy się szeroko rozumiane usługi, o charakterze publicznym albo komercyjnym. Nie jest wykluczone połączenie cech budynku użyteczności publicznej z cechami budynku zamieszkania zbiorowego, jednak nie jest to rozpatrywany przypadek. W sprawie nie zostało wykazane w szczególności, że sporny budynek będzie przeznaczony na potrzeby szkolnictwa wyższego.
W świetle przedstawionych rozważań, należało uznać, że wbrew zarzutom, skargi nie doszło w przedmiotowej sprawie do naruszenia art. 7a § 1 k.p.a., który stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.
Niezależnie od zakresu przedmiotowego przywołanej zasady przyjaznej interpretacji przepisów, zdaniem Sądu, nie zachodziły w sprawie wątpliwości co do treści normy prawnej, które uzasadniałyby rozstrzygnięcie na korzyść strony zgodnie z art. 7a § 1 k.p.a. Przeprowadzona prawidłowo wykładnia przywołanych wcześniej norm prawnych, w szczególności norm planu miejscowego, z uwzględnieniem różnych metod wykładni, prowadzi do jasnych konkluzji co do ustalonej treści normy prawnej określającej dopuszczalne zagospodarowanie terenu 4 MU w zakresie relewantnym dla okoliczności rozpatrywanej sprawy.
Skoro organy prawidłowo ustaliły, że przedstawiony przez inwestora projekt zamienny jest sprzeczny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a inwestor pomimo wezwania przez organ o doprowadzenie projektu do zgodności z ustaleniami planu tego nie uczynił, zasadne było wydanie decyzji na podstawie art. 35 ust. 5 pkt 1 P.b. Zarzuty skargi okazały się niezasadne. Organy orzekające w sprawie właściwie zastosowały normy procesowe wynikające z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Motywy decyzji zostały o wyjaśnione w uzasadnieniu, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.
W tej sytuacji skarga podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a. w sentencji wyroku.