II SA/Kr 472/21

II SA/Kr 472/21 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2021-07-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-04-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel /przewodniczący/
Joanna Człowiekowska /sprawozdawca/
Paweł Darmoń
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 392/22 - Wyrok NSA z 2024-11-20
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel SWSA Joanna Człowiekowska (spr.) SWSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi H. W. - F. na decyzję Wojewody z dnia 19 lutego 2021 r., znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej H. W. - F. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
H. W.–F. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewody z 19 lutego 2020 r., znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z 29 kwietnia 2020 r., nr [...], znak: [...] [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą inwestorowi [...] Sp. z o. o. [...] Sp. k. z siedzibą w K. pozwolenia na budowę.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Starosta [...] decyzją z 29 kwietnia 2020 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił ww. inwestorowi pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego obejmującego: budowę budynku pensjonatowego z garażem podziemnym, instalacjami wewnętrznymi wody, kanalizacji, ogrzewczymi, wentylacji mechanicznej i elektrycznymi oraz infrastrukturą techniczną tj.: oświetleniem zewnętrznym, przebudową przyłącza gazu ziemnego średniego ciśnienia oraz zagospodarowaniem terenu - na działkach ewid. nr [...], [...], [...] obręb [...] przy ul. [...] w Z..
W odwołaniu od tej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 731, dalej: k.p.a.) przez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i brak jego oceny w oparciu o art. 80 k.p.a., a w konsekwencji niezawarcie w motywach rozstrzygnięcia istotnych dla sprawy ustaleń i wniosków; art. 7 w zw. z art. 75 § 1 i art. 78 §1 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie dowodu z oględzin wewnętrznej drogi dojazdowej znajdującej się w granicach planowanej inwestycji oraz braku zjazdu z drogi publicznej; art. 7 w zw. z art. 75 § 1 i art. 78 §1 k.p.a. przez niezgodne z prawdą określenie w opinii biegłego w zakresie geologii, skutków posadowienia projektowanych budynków wraz z infrastrukturą na sąsiednią nieruchomość znajdującą się na działce ewid. nr [...] obr. [...] w Z. ze względu na odległość, która wynosi 3 m od ww. terenu, a nie 10-15 m - jak podał mgr inż. S. A. w załączonej do projektu opinii geotechnicznej; art. 7 w zw. z art. 75 § 1 i art. 78 § 1 K.p.a. przez brak przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu drogownictwa w celu ustalenia czy dojazd do planowanej inwestycji jest prawidłowy z punktu widzenia prawnego oraz bezpieczeństwa komunikacyjnego wynikającego z charakteru zabudowy sąsiedztwa; art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333; dalej: "P.b.") w zw. z § 14 ust. 1 w zw. ust. 2, 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; art. 35 ust 1 pkt 1 p.b. w zw. z § 5 ust. 11 pkt 5 oraz § 29 pkt 3 lit. b), c) uchwały Rady Miasta NR [...] z 28 stycznia 2010 r. w sprawie "Miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego [...]" przez nieuwzględnienie, że w/w uchwała wymaga dla terenu oznaczonego symbolem U/MN-3 w pkt 3 lit. b) minimalnego frontu nowo wydzielonej działki budowlanej – 21 m oraz lit. c) dopuszcza się wydzielenia niezbędnych dróg wewnętrznych i dojazdów do działek budowlanych o minimalnej szerokości 5 m, konsekwencją czego jest brak dostrzeżenia przez organ niezgodność projektu budowlanego z ustaleniami właściwego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. w zw. z § 29 pkt 2 lit. ww. uchwały Rady nr [...] przez zatwierdzenie projektu budowlanego obejmującego realizację miejsc postojowych w garażu podziemnym, w sytuacji gdy plan zagospodarowania tego terenu takiej możliwości nie dopuszcza; art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. w zw. z § 12 ust. 1 pkt 5 lit b) rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg przeciwpożarowych – przez jego nieuzasadnione niezastosowanie w wyniku podania zaniżonej ilości osób mogących przebywać jednocześnie w obiekcie liczącym 20 apartamentów.
Zaskarżoną decyzją z 19 lutego 2021 r. Wojewoda utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że na obszarze planowanego zamierzenia inwestycyjnego obowiązuje uchwała Rady Miasta Z. Nr [...] z 28 stycznia 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego [...]. Przedmiotowa inwestycja została zlokalizowana w obszarze U/MN-3 z podstawowym przeznaczeniem terenu pod usługi hotelarstwa, usługi nieuciążliwe (§ 29 mpzp). Dalej Wojewoda wyjaśnił, że teren objęty ww. planem stanowi strefę ochrony konserwatorskiej. Obecnie toczy się postępowanie w sprawie wpisu do rejestru zabytków zespołu budowlany zabudowy letniskowo-wypoczynkowej w Z. na obszarze ograniczonym [...] do granicy z [...] wraz z działką nr ewid. nr [...], otoczeniem oraz nazwami historycznymi obiektów. W jego obrębie leżą działki o nr [...] i [...] obr[...] w Z.. Wojewoda podał, że na podstawie art. 10a pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, od dnia wszczęcia postępowania w sprawie wpisu zabytku do rejestru do dnia, w którym decyzja w tej sprawie stanie się ostateczna, przy zabytku, którego dotyczy postępowanie, zabrania się prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych i podejmowania innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku. Zakaz ten dotyczy także robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę albo zgłoszeniem, a także działań określonych w innej decyzji pozwalającej na ich prowadzenie. Dalej Wojewoda wskazał, że objęty niniejszym postępowaniem projekt budowlany zawiera niezbędne uzgodnienia i opinie, w tym z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń pożarowych, rzeczoznawcą do spraw sanitarno-higienicznych, jak również uzgodnienie konserwatorskie. Zdaniem Wojewody przedmiotowa inwestycja została pozytywnie uzgodniona przez Burmistrza Miasta Z. na mocy porozumienia zawartego pomiędzy Wojewodą a Gminą Miejską Z. w sprawie powierzenia niektórych spraw z zakresu właściwości [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.
Wojewoda podał, że planowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, tym samym nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Dalej organ wskazał, że zawartość projektu budowlanego jest kompletna; projekt zagospodarowania terenu, stanowiący część projektu budowlanego, wykonany został na kserokopii mapy do celów projektowych, sporządzonej przez uprawnionego geodetę i przyjętej do zasobu geodezyjnego. Z kolei teren inwestycji ma zapewniony dostęp do drogi publicznej przez istniejący zjazd z ul. [...] oraz drogę wewnętrzną, której właścicielem jest Inwestor. Przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu w zakresie minimalnej powierzchni terenu biologicznie czynnego w granicach działki budowlanej, maksymalnej powierzchni zabudowy w granicach działki budowlanej, maksymalnej liczby kondygnacji nadziemnych, maksymalnej wysokości budynku usług hotelarstwa do kalenicy dachu. Wojewoda podał, że również wymagania miejscowego planu, dotyczące ilości miejsc parkingowych, zostały spełnione - zaprojektowano 25 miejsc postojowych dla 20 pokoi gościnnych. Wojewoda wyjaśnił, że każdy apartament jest traktowany jako jeden pokój gościnny w rozumieniu miejscowego planu, gdyż posiada jedną łazienkę i jeden aneks kuchenny oraz jedno lub maksymalnie trzy pomieszczenia sypialne. W związku z powyższym, Wojewoda stwierdził zgodność inwestycji z miejscowym planem i art. 34 ust. 1 P.b. Wojewoda podał, że zaprojektowany budynek składa się z dwóch segmentów (A i B) połączonych garażem podziemnym. Budynek sklasyfikowano jako "N" o kategorii zagrożenia ludzi ZLV, wymagana klasa odporności pożarowej dla budynku "C". Usytuowanie projektowanego obiektu nie narusza przepisów § 12 i § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda podał, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mają obowiązku powoływania biegłego, na co wskazuje treść art. 84 § 1 K.p.a., co oznacza, że tylko w uzasadnionych przypadkach organ może wystąpić o opinię. Zdaniem Wojewody w rozpatrywanej sprawie nie było konieczne przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu drogownictwa. Nie jest również zasadny, w ocenie Wojewody, zarzut dotyczący braku przeprowadzenia oględzin miejsca planowanej inwestycji, gdyż w rozpatrywanej sprawie, żaden przepis prawa nie nakazuje podjęcie takiego działania. Zdaniem Wojewody, dla sprawdzenia poprawności projektu budowlanego wystarczająca jest analiza dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Dalej Wojewoda uznał za bezzasadny zarzut odnoszący się do wiarygodności opinii uprawnionego geologa. Podał, że w oparciu o ww. opinię autorzy projektu (architekt i konstruktor) przyjęli drugą kategorię geotechniczną obiektu w prostych warunkach gruntowych. Nadto segment B usytuowany jest w odległości 5.60 m od granicy działki i 8 m od budynku znajdującego się na działce o nr [...], oba budynki są nierozprzestrzeniające ognia (NRO). Ponadto Wojewoda zaznaczył, że w przypadku obiektów budowlanych drugiej kategorii geotechnicznej opracowuje się oprócz opinii geotechnicznej dokumentację podłoża gruntowego i projekt geotechniczny, i ta dokumentacja znajduje się w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Zdaniem Wojewody, nie jest zasadny zarzut braku spełnienia wymagań zawartych w § 14 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jak wykazał projektant planowana inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej przez istniejący zjazd, przez drogę wewnętrzną zlokalizowaną na działce nr [...], będącej własnością inwestora. Ponadto wskazał, że podnoszony przez skarżącą wymóg minimalnej szerokości frontu działki (21 m) odnosi się do działek nowo wydzielanych, więc nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Odnosząc się do zarzutu braku zapewnienia drogi pożarowej, Wojewoda stwierdził, powołując się na projektanta, że w przedmiotowej sprawie droga pożarowa nie jest wymagana, z uwagi na treść § 12 ust 1 pkt 5 lit. b rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg przeciwpożarowych. Wojewoda podał, że w przedmiotowym budynku projektuje się 20 apartamentów na maksymalnie 50 miejsc leżących. Twierdzenie skarżącej, że w każdym z apartamentów będzie mogło przebywać 3-4 osoby i na tej podstawie określenie, że w obiekcie będzie 60-80 miejsc noclegowych Wojewoda uznał za gołosłowne i nie poparte jakimikolwiek dowodami, bowiem okoliczność, że apartament posiada znaczny rozmiar nie oznacza automatycznie, iż jest przeznaczony na pobyt dużej liczby osób. Skoro na wniosek inwestora organ I instancji udzielił pozwolenia na budowę pensjonatu, w którym przewidziano w zatwierdzonym projekcie budowlanym maksymalnie 50 miejsc noclegowych, to inwestor jest związany treścią decyzji i nie może w przyszłości udostępniać klientom więcej niż 50 miejsc noclegowych. Odnośnie zarzutu niezgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem, Wojewoda wskazał, że teren objęty planowaną inwestycją znajduje się w obszarze określonym w miejscowym planie symbolem U/MN-3 o podstawowym przeznaczeniu: usługi hotelarstwa oraz usługi nieuciążliwe. Planowana inwestycja to budowa pensjonatu. Wojewoda podał, że w planowanym obiekcie budowlanym, składającym się z 20 apartamentów na wynajem, w świadczone będzie całodzienne wyżywienie dla gości. Jest zatem zgodny zarówno z definicją pensjonatu określoną w miejscowym planie (§ 4 pkt 21 planu) jak i z § 36 pkt 3 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o usługach hotelarskich oraz usługach pilotów wycieczek i przewodników turystycznych. Odnośnie zarzutu, że inwestor planuje sprzedawać lokale znajdujące się w planowej inwestycji, gdyż w dziale III Księgi Wieczystej założonej dla nieruchomości, na której ma być wybudowany obiekt wpisane są roszczenia osób trzecich, Wojewoda podał, organy administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę nie oceniają zagadnień związanych ze sprzedażą lokali i ewentualną przyszłą zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Ustanowienia odrębnej własności lokalu nie dochodzi się w ramach postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego, lecz dopiero na późniejszym etapie. Odnosząc, się do zarzutu, że planowana inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem, który nie dopuszcza lokalizacji garażu podziemnego w obszarze U/MN-3, Wojewoda wyjaśnił, że miejscowy plan odnośnie ww. obszaru zawiera dwa zapisy odnoszące się do kwestii miejsc postojowych, tj. z § 29 pkt 2 lit. c oraz z § 29 pkt 4 lit. b, przy czym ww. przepisy nie zawierają zakazu lokalizacji w tym obszarze garaży podziemnych, a tym bardziej miejsc postojowych znajdujących się w garażu podziemnym budynku pensjonatowego. Zapis § 29 pkt 2 lit. c nie nakazuje bowiem urządzenia miejsc postojowych wyłącznie w garażach wolnostojących, a wskazuje, że takie garaże winny być lokalizowane na tyłach działki budowlanej. Zdaniem wojewody, także w ogólnych przepisach miejscowego planu nie ma zakazu lokalizacji miejsc postojowych w garażu podziemnym. Zdaniem Wojewody zaprojektowane miejsca parkingowe odpowiadają wymogą wskazanym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skoro Inwestor spełnił wymagania określone w art. 32 ust. 4 p.b. i art. 35 p.b., to zdaniem Wojewody, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania pozwolenia na budowę.
W skardze na decyzję Wojewody H. W.-F. zarzuciła naruszenie:
1. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przez brak wszechstronnego i wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w zakresie odnoszącym się do:
a) szerokości dojścia i dojazdu od drogi publicznej - ul. [...] do terenu inwestycji tj. działek ewid. nr [...], [...] i [...] obr. [...] m. Z., wymaganej przepisem § 14 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie,
b) ilości miejsc postojowych na ww. terenie inwestycji wymaganej przepisem §12 ust. 2 pkt 3 uchwały Rady Miasta Z. z 28 stycznia 2010 r., nr [...] w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego nazwanego: [...] oraz ilości miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych wymaganej przepisem art. 12a ust. 2 pkt 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych;
c) ustalenia charakteru projektowanego budynku jako budynku pensjonatowego, gdy tymczasem projekt obejmuje dwa budynki posadowione na jednej płycie fundamentowej, z jednym wspólnym garażem podziemnym, z których to budynków żaden nie spełnia wymogów dla budynków pensjonatowych, co wpływa na konieczność zastosowania kryteriów innych niż te, które zostały przyjęte w zatwierdzonym projekcie budowlanym, a zastosowane obecnie rozwiązania są niezgodne z wymogami technicznymi oraz ustaleniami miejscowego planu,
d) garażu podziemnego w zaprojektowanym budynku, którego budowa w tym terenie nie jest dopuszczalna a dopuszczalna jest jedynie budowa wolnostojących budynków garażowych i gospodarczych wyłącznie na zapleczu działki budowlanej (§ 29 pkt 2 lit. c ww. uchwały),
e) zakwalifikowanie projektowanego budynku o wysokości 14 m jako należącego do kategorii niskich, gdy tymczasem należy on do kategorii średniowysokich (SW) zdefiniowanych w § 8 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie,
f) zapewnienia na kondygnacjach dostępnych dla osób niepełnosprawnych, co najmniej jednego z ogólnodostępnych pomieszczeń higienicznosanitarnych przystosowanych dla tych osób wymaganych przepisami § 86 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;
2. art. 35 p.b. przez zaniechanie sprawdzenia przed wydaniem zaskarżonej decyzji zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektonicznobudowlanego z ustaleniami uchwały nr [...] w zakresie odnoszącym się do rozwiązań zakwestionowanych w pkt 1 lit. b, c i d zarzutów skargi,
3. art. 35 p.b., przez zaniechanie sprawdzenia przed wydaniem zaskarżonej decyzji zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektonicznobudowlanego z ustaleniami uchwały Rady Miasta Z. z dnia 28 stycznia 2010 r., nr [...] w zakresie odnoszącym się do rozwiązań zakwestionowanych w pkt 1 lit. a zarzutów niniejszej skargi,
4. art. 35 p.b. przez niezasadne przyjęcie przez organ, że inwestycja jest zgodna z ustaleniami ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który dopuszcza na tym terenie usytuowanie budynków z usługami hotelarstwa i usług nieuciążliwych a projektowany budynek jako pensjonatowy takim właśnie ma być, gdy tymczasem projekt budowlany obejmuje dwa budynki na jednym fundamencie i wspólnym garażu podziemnym, z których żaden nie spełnia wymogów dla budynków pensjonatowych,
5. art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 p.b. przez błąd w ustaleniu zgodności projektu budowlanego z przepisami technicznymi, gdy tymczasem zaprojektowany hol budynku A ma powierzchnię 5,80 m2 a winien mieć powierzchnię minimum 50 m2 zgodnie z wymogiem przepisu § 236 ust 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który przewiduje minimum 1 m2/1 osobę a wedle projektu osób ma być do 50,
6. art. 59 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 62 ust. 1 i ust. 1 a, art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. a, c, e oraz pkt 2 lit. g ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku oraz ocenach oddziaływania na środowisko poprzez zaniechanie przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przy uwzględnieniu, że planowane przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w zakresie bezpośredniego i pośredniego wpływu przedsięwzięcia na środowisko oraz ludność, w tym zdrowie i warunki życia ludzi, dobra materialne, zabytki, krajobraz, w tym krajobraz kulturowy i ryzyko wystąpienia poważnych awarii oraz katastrof naturalnych i budowlanych oraz art. 63 ust. 1 tejże ustawy poprzez zaniechanie poddania przez właściwy organ rozstrzygnięcia co do konieczności dokonania takiej oceny a wypowiedzenie się w tej kwestii przez organa obu instancji z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej co do braku konieczności przeprowadzania takiej oceny,
7. art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. przez nieuwzględnienie, że projektowany obiekt budowlany w czasie budowy w obszarze oddziaływania obiektu, oddziaływał będzie negatywnie na uzasadnione interesy właściciela działki ewid. nr [...] obr[...] m. Z., przez osuwanie się mas ziemnych do bardzo głębokiego wykopu pod projektowany obiekt, który to wykop wg projektu budowlanego nie jest przewidziany do zabezpieczenia przed osuwaniem mas ziemnych,
8. art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 p.b. przez błąd w ustaleniu zgodności projektu budowlanego z przepisami technicznymi w zakresie nieuwzględnienia potrzeby zapewnienia dla projektowanego budynku drogi pożarowej.
W uzasadnieniu skarżąca podała, że szerokość dojścia i dojazd do projektowanego budynku od ul. [...] jest niezgodna z § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bowiem w najwęższym miejscu szerokość działki ewid. nr [...] obr. [...] m. Z., wynosi zaledwie 3,90 m, co jest miarą stanowczo za małą, by uznać, że zapewnia ona właściwy dostęp do drogi publicznej. Skarżąca podała, że dokonała pomiaru przy pomocy aplikacji [...], natomiast organ odwoławczy w ogóle nie zbadał jaka jest szerokość owego dojazdu, a jedynie stwierdził, że jest ona zgodna z przepisami prawa. Skarżąca podniosła, że szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m. Dalej skarżąca podniosła, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w ustaleniach dotyczących zapewnienia miejsc dla parkowania samochodów, rozróżnia: miejsca postojowe, garaże realizowane jako wolnostojące lub dobudowane oraz parkingi podziemne. Parkingi podziemne dopuszczone zostały jedynie w: terenie zabudowy usługowej 1. U, 2. U, 3. U, 5. U (§8 ust. 3 pkt 10 części tekstowej planu), terenie zabudowy usługowej 4. U i to tylko w przypadku realizacji nowych budynków (§8 ust.4 pkt 6 lit. d części tekstowej planu), Terenie usług publicznych 3. UPo (§9 ust. 1 pkt. 11 części tekstowej planu). Ponadto skarżąca podniosła, że organ nie wypowiedział się, czy rampa związana z zaprojektowanym garażem, pozostaje w zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca wskazała, że miejsca postojowe w liczbie 25 zaprojektowano jedynie w garażu podziemnym, który na obszarze U/MN-3 miejscowego planu jest niedopuszczalny. Jej zdaniem miejsca postojowe powinny być zaprojektowane w garażu wolnostojącym na tyłach działki lub na jej terenie. Skarżąca podała, że w budynku zaprojektowano 27 pokoi gościnnych co wymagało zaprojektowania 19 miejsc postojowych oraz dodatkowo 2 miejsc dla osób niepełnosprawnych. Tymczasem organy obu instancji stwierdziły, że wymagania dotyczące ilości miejsc parkingowych określone w miejscowym planie zostały spełnione, bo zaprojektowano 25 miejsc postojowych w garażu podziemnym dla 20 pokoi gościnnych (0,7 miejsca postojowego na jeden pokój gościnny). Przyjęto tutaj kuriozalną tezę, że, każdy apartament jest traktowany jako jeden pokój gościnny w rozumieniu miejscowego planu, ponieważ posiada jedną łazienkę i jeden aneks kuchenny oraz jedno lub max. trzy pomieszczenia sypialne. Taka interpretacja, zdaniem skarżącej, nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Ww. uchwała nie zawiera definicji pokoju gościnnego ani apartamentu. Ponadto brak aktu prawa, z którego taką definicje można by wywieść. Zdaniem skarżącej należy posłużyć się definicją określoną art. 2 ust. 2 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U.2020.0.1910 tj.) i przyjąć, że ilość miejsc postojowych określona w ww. miejscowym planie winna być dostosowana do ilości pokoi w takim apartamencie (lokalu mieszkalnym) a nie do ilości takich apartamentów (lokali mieszkalnych). W innym wypadku – w ocenie skarżącej, można by dojść do absurdalnych wniosków, że dla apartamentu składającego się ze 100 pokoi wymagane jest tylko jedno miejsce postojowe. Skarżąca podniosła, że w innych miejscowych planach z terenu miasta Z. jak i też orzecznictwie wyraźnie odróżnia się termin "pokój gościnny" od terminu "apartament". Skarżąca wskazała na wyrok WSA w Krakowie z 5 grudnia 2019 r. sygn. II SA/Kr 1030/19. Zdaniem skarżącej istotne znaczenie dla sprawy miało poczynienie ustaleń co do charakteru projektowanego budynku t.j. czy jest to budynek pensjonatowy. Kwestia ta jednak nie została należycie wyjaśniona a organy obu instancji. Tymczasem sporna inwestycja składa się z dwóch budynków posadowionych na jednej płycie fundamentowej z jednym wspólnym garażem podziemnym. Zdaniem skarżącej oba budynki nie spełniają wymogów stawianych budynkom pensjonatowym zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz rozporządzeniem Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 19 sierpnia 2004 r. w sprawie obiektów hotelarskich i innych obiektów, w których są świadczone usługi hotelarskie, a także miejscowym planem. Zdaniem skarżącej w orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że okoliczność, iż kilka budynków jest posadowionych na wspólnej płycie fundamentowej i ma wspólny garaż podziemny, nie czyni z niej jednego budynku. Skarżąca podniosła, że przedmiotowa inwestycja ma tworzyć jedynie pozory budowy pensjonatu, podczas gdy z Księgi Wieczystej nr [...], prowadzona dla nieruchomości, której dotyczy pozwolenie na budowę, wynika, że lokale w tych budynkach są przeznaczone do sprzedaży wraz z udziałami w nieruchomości wspólnej, która nie obejmuje części niezbędnej do uznania takiego lokalu za pensjonatowy. Dalej Skarżąca podniosła, że budynek nazywany w projekcie budowlanym segmentem A nie spełnia wymogów technicznych, o których mowa w przepisach w odniesieniu do braku odpowiedniej powierzchni holu – ma jedynie 5,80 m2, podczas gdy winien mieć minimum 50 m2, dla 50 osób w obiekcie i braku ogólnodostępnego zespołu higieniczno-sanitarnego. Budynek nazywany w projekcie segmentem B pensjonatem nie spełnia natomiast warunku ilości pokoi (ma tylko cztery pokoje a minimum wynosi siedem) i zaplecza pensjonatowego. Zdaniem skarżącej jest to budynek wielorodzinny, zawierający cztery samodzielne lokale mieszkalne. Skarżąca podała, że nawet gdyby przyjąć wytyczne Ministra Gospodarki i Pracy z 19 sierpnia 2004 r. w sprawie klasyfikacji pensjonatów w Polsce to hol recepcyjny w zależności od kategorii powinien mieć powierzchnię od 10 do 30 m2.
Dalej skarżąca wskazała, że organy obu instancji nie były kompetentne do wypowiadania się co do potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania ww. inwestycji na środowisko, bo nie należy to do ich właściwości rzeczowej, lecz uprawnienia w tym zakresie ma Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Dalej skarżąca podała, że z powierzchni działek ma zostać wyciętych 30 drzew, pod garaż podziemny zaprojektowano wykop o powierzchni ok. 1000 m2 i ok. 3,5 m głębokości, z którego ciężkim sprzętem w postaci koparek i samochodów ciężarowych trzeba będzie wywieźć 35000 m2 ziemi i wypompować nadmiar wody gruntowej występującej w wykopie, powodując przy tym jej znaczne zanieczyszczenie. Wykop ma być wybetonowany wraz z płytą nad garażem o powierzchni ok. 1000 m2. Jej zdaniem, taka ingerencja na obszarze objętym inwestycją będzie w znaczący sposób oddziaływać zarówno na istniejący drzewostan, powierzchnię ziemi w tym glebę, wody powierzchniowe i podziemne oraz zdrowie i warunki życia ludzi zamieszkujących w sąsiedztwie planowanej inwestycji, także na ich dobra materialna, a przede wszystkim na krajobraz kulturowy, w którym planowana jest inwestycja. Powyższe przeczy zatem zapisom części opisowej projektu budowlanego dotyczącego wpływu planowanego obiektu na istniejący drzewostan i powierzchnię ziemi. Skarżąca podała, że w projekcie budowlanym nie uwzględniono, że musi być wykonany bardzo głęboki wykop pod projektowany obiekt, który znajdzie się tuż przy granicy działki ewid. nr [...] ob. [...] m. Z.. Warunki geotechniczne sprawiają, że nie jest możliwe jego wykonanie bez zabezpieczenia wykopu przed osuwaniem się mas ziemnych a projekt budowlany takiego zabezpieczenia nie przewiduje. Zdaniem skarżącej, w przypadku wykonania takiego wykopu, bez odpowiedniego zabezpieczenia masy ziemne w tym z działki sąsiedniej zsuną się do wykopu i naruszona zostanie struktura gruntu sąsiedniej nieruchomości. Tymczasem jest on chroniony prawem a to przepisem art. 147 kodeksu cywilnego. Skarżąca podniosła również, że na podstawie opinii geotechnicznej sporządzonej przez mgr inż. S.. A. jednoznacznie można stwierdzić, że przy realizacji wykopu pod garaż podziemny konieczny będzie zabieg obniżania poziomu wód gruntowych z powierzchni około 1000 m2 przez wypompowywanie nadmiaru wody gruntowej na istniejący teren, który nachylony jest w kierunku północnym, powodując zalewanie sąsiednich działek, ponieważ na tym obszarze nie ma kanalizacji deszczowej. Skarżąca przedstawiając wyliczenia podniosła również, że wpływ planowanego głębokiego wykopu na osiadanie należącego do nie jej budynku będzie znaczący. Następnie skarżąc podniosła, że w projekcie budowlanym nie uwzględniono możliwych uciążliwości spowodowanych wykonywaniem głębokiego wykopu w pobliżu zlokalizowanego budynku skarżącej na działce nr [...] obr. [...] w Z. i nie zaprojektowano wykonania ścianek obudów wykopów w celu zminimalizowania niebezpieczeństwa związanego z wpływem głębokiego wykopu na osiadanie budynków sąsiednich. Także zabetonowanie powierzchni ok 1000 m2 działek o nachyleniu północnym spowoduje podczas roztopów oraz intensywnych opadów deszczu zalewanie wodami powierzchniowymi nieruchomości znajdujących się poniżej planowanej inwestycji. Istniejący dojazd do inwestycji nie spełnia także warunków drogi pożarowej określonych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, a zwłaszcza w § 12 ust. 1 pkt. 5 lit. b tego rozporządzenia. Skarżąca podniosła, że sporne budynki posadowione na podziemnym garażu zostały zakwalifikowane jako budynki niskie, zawierające strefę pożarową zakwalifikowaną do kategorii zagrożenia ludzi ZL V, pomimo, że budynek A posiada wysokość 14 m a więc jest średniowysokim. Z projektu wynika, że w segmencie A zaprojektowano 16 apartamentów, a w segmencie B 4 apartamenty. Niektóre z apartamentów mają powierzchnię ponad 38 m2. Powodem dla, którego organ ustalił brak konieczności zaprojektowania drogi pożarowej jest to, że pomimo iż segmenty mają kategorię ZLV, dotyczących ochrony przeciwpożarowej, to nie ma ponad 50 miejsc noclegowych. W ocenie skarżącej, nie ma jednak żadnych przeszkód, aby w apartamentach większych mogły mieszkać po trzy lub cztery osoby a wówczas liczba osób przebywających jednocześnie w obiekcie przekroczy liczbę 50 osób. Skarżąca cytując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 5 grudnia 2019 r., sygn. II SA/Kr 1030/19 wskazała, że nie można dla potrzeb zapewnienia bezpieczeństwa pożarowego czynić założeń minimalnych.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Sprawę rozpoznano i wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID -19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. 2020 r. poz. 875). Zgodnie z przywołanym przepisem, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Na podstawie powołanego przepisu Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarządzeniem skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach sprawowanej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Należy również wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Skarga okazała się zasadna.
Przedmiot sądowej kontroli stanowi decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku pensjonatowego z garażem podziemnym, instalacjami wewnętrznymi wody, kanalizacji, ogrzewczymi, wentylacji mechanicznej i elektrycznymi oraz infrastrukturą techniczną tj.: oświetleniem zewnętrznym, przebudową przyłącza gazu ziemnego średniego ciśnienia oraz zagospodarowaniem terenu - na działkach ewid. nr [...], [...], [...] obręb [...] przy ul. [...] w Z..
Podstawę prawną decyzji w sprawie pozwolenia na budowę stanowi art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t. j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., dalej jako: p.b.), zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:
1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;
2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;
3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;
4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7;
Stosownie przy tym do art. 35 ust. 3 p.b. w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Zgodnie zaś z art. 35 ust. 4 p.b. w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 p.b., organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, co oddaje związany charakter decyzji o pozwoleniu na budowę.
Należy również uwzględnić treść art. 32 ust. 4 p.b., zgodnie z którym pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: 1) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 1a) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności pozwoleń, o których mowa w art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1, oraz decyzji, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2019 r. poz. 2169 oraz z 2020 r. poz. 284), jeżeli są one wymagane; 2) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Niezależnie od przepisów szczególnych organy administracji wiążą przepisy proceduralne, z których wynika min. obowiązek zebrania materiału dowodowego, który pozwoliłby ustalić wszystkie okoliczności istotne w sprawie, stosownie do art. 7 i art. 77 § ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.) Organ zobowiązany jest przy tym ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Ustalenia podjęte przez organ powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, w której należy wyczerpująco poinformować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się wydając decyzję. Stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.
W okolicznościach przedmiotowej sprawy organy obu instancji nie przeprowadziły wyczerpującego postępowania wyjaśniającego w zakresie wszystkich wymaganych do zweryfikowania przesłanek wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, czym naruszyły art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu wymagającym uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu pierwszej instancji.
Już na wstępie dostrzec należy wątpliwość co do nazwy projektowanego obiektu budowlanego. Projekt budowlany posługuje się określeniem jednego budynku pensjonatowego składającego się dwóch segmentów oznaczonych literami A i B, chociaż niekonsekwentnie. Już dołączone do projektu "Geotechniczne warunki posadowienia obiektu budowlanego" sporządzone zostały dla dwóch budynków usługowo-mieszkalnych wraz z garażem podziemnym i instalacjami wewnętrznymi.
Zauważyć należy, że Wojewoda wzywał inwestora pismem z 4 listopada 2020 r. o doprowadzenie egzemplarzy projektu budowlanego do spójności i zgodności z wyrzeczeniem decyzji Starosty [...] nr [...] z 29 kwietnia 2020 r., zwracając uwagę na zamienne posługiwanie się tam pojęciem dwóch budynków oraz dwóch segmentów. Wojewoda nie dość skrupulatnie zweryfikował spełnienie tego żądania, a także nie rozważył, czy odmienna kwalifikacja obiektu ma znaczenie ze względu na spełnienie wymogów określonych w art. 35 ust. 1 p.b. W ocenie Sądu kwestia ta nie jest obojętna.
Prawo budowlane definiuje w art. 3 pkt 2 pojęcie budynku, rozumiejąc przez niego taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Ustawa nie definiuje natomiast pojęcia segmentu. Do pojęcia tego nawiązuje § 217 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2019 r. poz. 1065; dalej r.w.t.) określając klasy odporności ogniowej ścian oddzielających segmenty jednorodzinnych budynków ZL IV: bliźniaczych, szeregowych lub atrialnych. Przepis ten sugeruje, że pojęcie segmentu dotyczy części domów stojących obok siebie i połączonych bocznymi ścianami (por. Słownik Języka Polskiego PWN, https://sjp.pwn.pl/sjp).
Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 marca 2019 r., II OSK 1187/17 (orzeczenia.nsa.gov.pl) aktualnie, z uwagi na możliwości techniczne, powszechną praktyką jest budowanie całych osiedli składających się z kilku budynków na jednej płycie fundamentowej, co wymusza w pewnym stopniu powiązanie infrastrukturalne. To jednak nie oznacza, że taki sposób posadowienia tych budynków wpływa na prawną kwalifikację i uznanie ich za jeden budynek. Okoliczność, że kilka budynków jest posadowionych na wspólnej jednej płycie fundamentowej i ma wspólny garaż podziemny nie czyni z kilku budynków jednego budynku. Sam wspólny fundament nie oznacza, że kilka budynków staje się jednym budynkiem. Słusznie dostrzeżono, że w aspekcie zagospodarowania przestrzennego, ładu urbanistycznego i parametrów zabudowy, istotne znaczenie mają obiekty nad powierzchnią ziemi, a nie ich części podziemne (por. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2016 r., II OSK 2484/14). Za taką wykładnią przemawia również przepis § 210 r.w.t., który stanowi, iż części budynku wydzielone ścianami oddzielenia przeciwpożarowego w pionie - od fundamentu do przekrycia dachu - mogą być traktowane jako odrębne budynki. W przepisie tym mowa jest o częściach budynku od fundamentu, a nie z fundamentem.
Dalej zauważyć należy, że przedmiotowa inwestycja określona we wniosku, jak i w projekcie budowlanym mianem pensjonatu, znajduje się na obszarze objętym ustaleniami uchwały Rady Miasta Z. z dnia 28 stycznia 2010 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego nazwanego: [...] (Dz. Urz. Woj. [...], dalej: miejscowy plan), na terenie oznaczonym jako U/MN-3. Wobec powyższego należało zbadać zgodność projektu budowlanego z tymże planem.
Z § 29 pkt 1 miejscowego planu wynika, że podstawowe przeznaczenie terenu U/MN-3 obejmuje usługi hotelarstwa i usługi nieuciążliwe, zaś uzupełniające przeznaczenie terenu – lokale mieszkalne towarzyszące zabudowie usługowej. Usługi nieuciążliwe, po myśli § 4 pkt 20 miejscowego planu, to przedsięwzięcia, które nie powodują ponadnormatywnego oddziaływania w emisji substancji i energii oraz nie będące przedsięwzięciami mogącymi zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub przedsięwzięciami mogącymi potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z przepisami odrębnymi. Zgodnie z § 29 pkt 2 miejscowego planu określającym zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu: a) zabrania się realizacji zabudowy szeregowej lub bliźniaczej (lit. a), lokale mieszkalne w budynkach usługowych, nie więcej niż 2 lokale mieszkalne w granicach jednej działki budowlanej (lit. b), dopuszcza się realizację wolnostojących budynków garażowych i gospodarczych wyłącznie na zapleczu działki budowlanej (lit. c). Plan określa również w § 4 pkt 21 definicję zabudowy pensjonatowej, rozumiejąc przez nią zabudowę służącą okresowemu wynajmowi pokoi wraz z wyżywieniem, przy czym liczba pokoi na wynajem nie może być mniejsza niż siedem. Definicja ta nawiązuje do definicji pensjonatu określonej w art. 36 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych (Dz.U.2017 r. poz. 1553).
Analiza projektu budowlanego wskazuje, że planowany obiekt, wbrew nazwie, nie ma cech zabudowy pensjonatowej. Zauważyć należy, że obiekt ten w części opisanej jako segment A zawiera 16 apartamentów/lokali apartamentowych na wynajem oraz zaplecze gastronomiczno-socjalne, zaś w segmencie B – 4 apartamenty/lokale apartamentowe (k. 30-33, 52-55 projektu). Analiza rzutów pięter obu obiektów pozwala na stwierdzenie, że wszystkie apartamenty są od siebie oddzielone ścianami, posiadają osobne łazienki, jeden pokój z aneksem kuchennym, a nadto jeden lub dwa dodatkowe pokoje. Zdaniem Sądu, pomimo przewidzianej w projekcie części gastronomoczno-socjalnej obiekt, jako całość, nie nie realizuje funkcji zamieszkania zbiorowego, tj. funkcji właściwej dla budynków wskazanych § 3 pkt 5 r.w.t., takich jak hotel, motel, pensjonat, dom wypoczynkowy, dom wycieczkowy, schronisko młodzieżowe, schronisko, internat, dom studencki, budynek koszarowy, budynek zakwaterowania na terenie zakładu karnego, aresztu śledczego, zakładu poprawczego, schroniska dla nieletnich, a także budynek do stałego pobytu ludzi, w szczególności dom dziecka, dom rencistów i dom zakonny. Organy architektoniczno-budowlane w przedmiotowej sprawie błędnie zatem oceniły charakter tego obiektu, bezkrytycznie aprobując stanowisko inwestora, co też doprowadziło do przedwczesnej oceny o zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem w omówionym zakresie. Słusznie zauważa skarżąca, że o rzeczywistych zamiarach inwestora mogą świadczyć wpisane w księdze wieczystej roszczenia o ustanowienie odrębnej własności lokali oraz przeniesienie własności wyodrębnionych lokali wraz z przynależnymi udziałami w nieruchomości wspólnej. Okoliczność ta, wbrew twierdzeniom Wojewody, ma znaczenie dla właściwej oceny charakteru projektowanej inwestycji.
Kolejnym istotnym uchybieniem jakiego dopuściły się organy orzekające w sprawie jest niewłaściwa ocena spełnienia wymogu zapewnienia ustalonego w planie normatywu odnośnie miejsc postojowych. W § 29 pkt 4 lit. b miejscowego planu wskazano, że warunki parkingowe mają być przyjęte zgodnie ze wskaźnikiem ustalonym w § 12 ust. 2, który to stanowi: "Na terenach, na których dopuszcza się zabudowę należy zapewnić miejsca postojowe dla samochodów w następującej liczbie: 1) dla istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej minimum 1 miejsce postojowe na jeden lokal mieszkalny; 2) dla nowoprojektowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej minimum 2 miejsca postojowe na jeden lokal mieszkalny; 3) dla zabudowy usług turystyki minimum 0,7 miejsca postojowego jeden pokój gościnny; 4) dla pozostałych obiektów handlu detalicznego i usług nieuciążliwych minimum 2 miejsca postojowe na każde 100m2 powierzchni użytkowej lokali usługowych; 5) dla pozostałych obiektów handlu detalicznego i usług nieuciążliwych realizowanych w ramach zabudowy usług turystyki lub zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dodatkowo minimum 2 miejsca postojowe na każde 100m2 powierzchni użytkowej lokali usługowych; 6) dla pozostałych funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, nie wymienionych w niniejszym paragrafie, obowiązuje liczba miejsc postojowych według ustaleń szczegółowych dla tych terenów; 7) potrzeby parkingowe należy realizować w granicach własnej działki budowlanej".
W projekcie przyjęto wskaźnik dla zabudowy usług turystyki określony jako minimum 0,7 miejsca postojowego na jeden pokój gościnny. Zakładając, że projektowany obiekt jest rzeczywiście obiektem usług turystyki, należy przyjąć, że w wyniku błędnej wykładni miejscowego planu organy przedwcześnie przyjęły, że wskaźnik ten jest w sprawie spełniony. Zaaprobowano bowiem błędne stanowisko inwestora, który utożsamił pojęcie pokoju gościnnego z apartamentem/lokalem apartamentowym.
Podnieść trzeba, że przywołany normatyw posługuje się pojęciem pokoju gościnnego, którego plan nie definiuje. Zatem należy odwołać się do jego znaczenia potocznego, tj. "pomieszczenia z oknami i drzwiami oddzielonego ścianami od innych" (Słownik Języka Polskiego PWN: http://sjp.pwn.pl/). Plan nie definiuje również pojęcia apartament, podobnie jak p.b. i r.w.t. Jednak § 3 pkt 9 r.w.t. określa pojęcie mieszkania, którym po myśli tego przepisu jest zespół pomieszczeń mieszkalnych i pomocniczych, mający osobne wejście, wydzielony stałymi przegrodami budowlanymi, umożliwiającymi stały pobyt ludzi i prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego. W świetle powyższych ustaleń należy przyjąć, że po pierwsze, pokój to pomieszczenie, a nie zespół kilku pomieszczeń, a po drugie, że pokojem gościnnym jest pomieszczenie, które nie jest wyłącznie kuchnią czy łazienką i jest udostępniane gościom (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 29 czerwca 2018 r., II SA/Kr 479/18, orzeczenia.nsa.gov.pl), po trzecie zaś, że apartamenty/lokale apartamentowe, o których mowa w projekcie, to nic innego, jak mieszkania, składające się z jednego lub więcej pokoi (tak: wyrok z 5 grudnia 2019 r., II SA/Kr 1030/19, orzeczenia.nsa.gov.pl, nieprawom.). Konsekwencją takiego stanowiska musi być konkluzja, zgodnie z którą ilość miejsc postojowych określona w projekcie powinna być liczona według ilości pokoi we wszystkich apartamentach, nie zaś według ilości apartamentów. Tym samym Sąd nie mógł zgodzić się z twierdzeniami Wojewody, który stanowisko o tożsamości pokoju gościnnego z apartamentem uzasadniał podwyższonym standardem takiego pokoju gościnnego. Zdaniem Sądu, stanowisko takie jest całkowicie dowolne; miejscowy plan nie wiąże w żaden sposób ilości miejsc postojowych ze standardem pokoju gościnnego, lecz z ilością pokoi godzinnych w obiekcie.
Sąd nie dopatrzył się natomiast niezgodności z ustaleniami miejscowego planu w odniesieniu do kwestii dopuszczalności budowy garażu podziemnego. Określony w § 29 pkt 2 lit. c miejscowego planu nakaz realizacji wolnostojących budynków garażowych i gospodarczych wyłącznie na zapleczu działki budowlanej odnosi się jednoznacznie tylko do budynków wolnostojących. Nie sposób wywodzić z niego generalnego nakazu lokalizacji jedynie wolnostojących budynków garażowych, czy też zakazu lokalizacji budynków z garażami w częściach podziemnych budynku, czy wbudowanych. Zakazu tego rodzaju nie ma w Przepisach ogólnych zawartych w rozdziale 1 miejscowego planu i w ocenie Sądu w składzie rozpatrującym przedmiotową sprawę, nie można go domniemywać.
Sąd doszedł również do przekonania, że organy nie oceniły wnikliwie kwestii spełnienia wymogu dostępu inwestycji do drogi publicznej jak też zgodności rampy wjazdowej z ustaleniami miejscowego planu. W tej ostatniej kwestii brak ustaleń w zaskarżonej decyzji. Co do dostępu do drogi publicznej projekt zakłada dostęp z ul. [...] poprzez fragment drogi wewnętrznej i zjazd, jak też ciąg pieszy o szerokości 1,50 od strony południowej rampy zjazdowej prowadzący do trzech głównych wejść do budynku w elewacji południowej.
Zgodnie z § 29 pkt 4 lit. a miejscowego planu na obszarze U.MN-3 przewidziana została obsługa komunikacyjna działek budowlanych z drogi publicznej ul. [...] zlokalizowanej poza obszarem objętym planem, ciągów pieszo-jezdnych oznaczonych symbolem [...], [...] oraz zachowanie istniejących dróg wewnętrznych niewydzielonych liniami rozgraniczającymi, stanowiących dojazdy do działek budowlanych. Natomiast zgodnie z § 14 ust. 1 r.w.t., do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni stanowiącej dojazd nie może być mniejsza niż 3 m. Dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów (ust. 2). Do budynku i urządzeń z nim związanych, wymagających dojazdów, funkcję tę mogą spełniać dojścia, pod warunkiem że ich szerokość nie będzie mniejsza niż 4,5 m (ust. 3).
Sąd stwierdził, że nie wyjaśniono wyczerpująco spełnienia wymogów § 14 r.w.t. Oba organy orzekające w sprawie odniosły się do tej kwestii lakonicznie, pomimo zgłaszania przez strony postępowania zarzutów w tym względzie. Wojewoda wskazał tylko, że "jak wykazał projektant planowana inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej przez istniejący zjazd (karta 14-15 akt organu I inst.) poprzez drogę wewnętrzną zlokalizowaną na działce o nr [...], będącej własnością inwestora". Nie wiadomo natomiast jako parametry brały pod uwagę organy, bo nie wynikają one jednoznacznie z projektu, w tym z opisu (k. 31) i rysunku projektu zagospodarowania terenu. Nie sposób przyjąć, jak to uczyniły organy w przedmiotowej sprawie, że spełnienie powyższego wymogu pozytywnie weryfikują dwie fotografie znajdujące się na kartach 14-15 akt organu I instancji, obrazujące wylot wąskiej ubitej drogi gruntowej pomiędzy ogrodzonymi nieruchomościami. Organy nie odniosły się również do przedłożonej przez skarżącą kopii decyzji Burmistrza Miasta Z. z 4 marca 2019 r. o odmowie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi publicznej gminnej ul. [...] w Z., tj. z działki nr [...] obr. [...] na nieruchomość stanowiącą działki ew. nr [...], [...] obr. [...] W konsekwencji nie wiadomo, na jakiej podstawie organy uznały, że dojazd jest odpowiedni do projektowanej zabudowy pensjonatowej.
Nie wyjaśniono również wnikliwie kwestii wymogu drogi pożarowej dla projektowanego obiektu. Inwestor, a w ślad za nim organ wskazuje, że inwestycja nie wymaga zapewnienia drogi pożarowej. Zgodnie z § 12 ust. 1 pkt. 5 lit. b rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 209 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz.U.2009 Nr 124 poz. 1030), drogę pożarową o utwardzonej nawierzchni, umożliwiającą dojazd pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej do obiektu budowlanego o każdej porze roku, należy doprowadzić do budynku niskiego zawierającego strefę pożarową zakwalifikowaną do kategorii zagrożenia ludzi ZL V i mającego ponad 50 miejsc noclegowych. Zgodnie z § 13, minimum szerokości drogi pożarowej powinna wynosić 4m, a jej nachylenie podłużne nie może przekraczać 5%. Projekt zupełnie dowolnie zakłada, że budynki, w których zaprojektowano 20 apartamentów, przewidziane są na przebywanie w każdym z nich maksymalnie 2-3 osób, a w 6 apartamentach 3 osób. W konsekwencji przyjęto, że liczba miejsc noclegowych nie przekracza 50. Jest to założenie minimalne, podczas gdy przewidziane rozwiązania powinny nawiązywać do realnych możliwości obłożenia budynku. To zaś wymagało uwzględnienia, przy określaniu liczby miejsc noclegowych, wielkości apartamentów i ilości pokoi w nich się znajdujących. Zważywszy na to, ze niektóre apartamenty w obiekcie mają ok. 38 m2 i obejmują dwa lub nawet trzy pomieszczenia sypialne, trudno racjonalnie założyć, aby w tego rodzaju apartamentach nie mogły zamieszkać, np. 4-osobowe rodziny. Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 grudnia 2019 r., II SA/Kr 1030/19 (nieprawom.), w którym słusznie zauważono, że "nie można dla potrzeb zapewnienia bezpieczeństwa pożarowego czynić założeń minimalnych". Sąd zauważa, że wprawdzie projekt budowlany opatrzony został pieczęcią rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, to jednak szczególnie w tym względzie, mając na uwadze bezpieczeństwo przyszłych użytkowników obiektu, organ powinien zweryfikować wnikliwie w niezbędnym zakresie zgodność tego obiektu z przepisami przeciwpożarowymi, nie zaś poszukiwać uzasadnień dla rozwiązań "granicznych" przewidzianych w projekcie gołosłownymi zapewnieniami co do komfortu przyszłych gości pensjonatu.
Na marginesie tylko Sąd zauważa, że Wojewoda nie odniósł się wnikliwie do zarzutów skarżącej zawartych w odwołaniu a dotyczących błędnej, w jej ocenie, kwalifikacji obiektu jako niskiego według § 8 r.w.t. Odniesienia się organu wymagają również zastrzeżenia sformułowane przez skarżącą co do spełnienia wymogów ilości miejsc postojowych dla niepełnosprawnych, a nadto wymogów wynikających z § 236 ust. 6 (drogi ewakuacyjne) i z § 86 r.w.t. (dostępność dla osób niepełnosprawnych) w obu częściach obiektu. Może to jednak nastąpić po usunięciu rozbieżności pomiędzy nazwą inwestycji i jej charakterystyką.
Podzielając znaczną część zarzutów podniesionych w skardze, Sąd wskazuje, że niezasadne okazały się zarzuty dotyczące błędnej kwalifikacji inwestycji jako inwestycji niewymagającej przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i naruszenia kompetencji regionalnych dyrektorów ochrony środowiska określonych w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Organy właściwie oceniły, że inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć, o których mowa w rozporządzeniu z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, ani w aktualnie obowiązującym rozporządzeniu z dnia 10 września 2019 r. (Dz. U. 2019 r. poz. 1839). Zauważyć należy, że kryteria tam zawarte nie odnoszą się do wycinki drzew, która to kwestia została uregulowana odrębnie w art. 83 i nast. ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Również kwestie prawidłowości konstrukcji budynku, głębokości i zabezpieczenia wykopów, sposobu prowadzenia robót budowlanych, czy też zastosowanych rozwiązań dotyczących odprowadzania wód opadowych wymykają się kontroli sądowej. Nie podlegają one bowiem weryfikacji według kryteriów określonych w powyżej przywołanych przepisach, w tym według art. 35 ust. 1 p.b. jako objęte zakresem odpowiedzialności uczestniczących w procesie inwestycyjnym profesjonalistów, w szczególności projektanta.
Z wszystkich wyżej wymienionych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę organy będą związane stanowiskiem Sądu.
O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty składa się uiszczona przez skarżącą kwota wpisu (500 złotych).