II SA/KR 470/23

II SA/Kr 470/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-06-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Anna Kopeć /sprawozdawca/
Małgorzata Łoboz /przewodniczący/
Sebastian Pietrzyk
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 2218/23 - Wyrok NSA z 2024-09-17
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 217-219
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Małgorzata Łoboz SWSA Sebastian Pietrzyk AWSA Anna Kopeć (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 13 lutego 2023 r., znak SKO.Z/4100/127/2022 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności zmiany sposobu użytkowania z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.
Uzasadnienie
Wójt Gminy Gdów postanowieniem znak NZPI-IV.6724.2.4.2022.ZSU z dnia 24 października 2022 r. odmówił wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego (stodoła drewniana) na cele budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią gospodarczą, zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości Z., jako zamierzenia niezgodnego z ustaleniami obowiązującej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Zręczyce.
Po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego od tego postanowienia przez K. M. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z dnia 13 lutego 2023 r., znak SKO.Z/4100/127/2022 utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie, jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazując art. 217 § 2 pkt 1 i 2, art. 218 § 1, art. 219 oraz art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu postanowienia Kolegium w pierwszej kolejności przywołało relewantne przepisy ustawy Prawo budowlane dotyczące zmiany sposobu użytkowania oraz przepisy k.p.a. w zakresie wydawania zaświadczeń.
Dalej wskazano, że wnioskiem z dnia 11 kwietnia 2022 r. K. M. działając na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego zwróciła się o wydanie zaświadczenie o zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego położonego w Zręczycach na działce nr [...] z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obecna funkcja obiektu - budynek gospodarczy, zamierzona funkcja obiektu - budynek mieszkalny jednorodzinny z częścią gospodarczą.
W obowiązującym na obszarze objętym wnioskiem planie miejscowym przedmiotowa działka znajduje się na obszarze objętym terenami o przeznaczeniu rolniczym z zakazem zabudowy (o symbolu na rysunku planu "RW"), w nieznacznej części terenami przeznaczonymi na cele pasa drogi publicznej (o symbolu KD-L) oraz strefami częściowej ochrony konserwatorskiej (SOK-C), strefą buforową od istniejących obszarów osuwiskowych oraz strefą korytarza ekologicznego (EKO). Ustalenia planu dla terenu "RW" zawarte zostały w § 27 Uchwały Rady Gminy Gdów z dnia 7 listopada 2013 r. nr XLVI/341/2013 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Zręczyce w jego granicach administracyjnych, który wskazuje na tereny rolnicze z zakazem zabudowy przeznaczone dla gospodarki rolnej prowadzonej na gruntach ornych, łąkach, pastwiskach i w sadach oraz przyrodniczych funkcji ochronnych w terenach obudowy biologicznej cieków wodnych.
Dalej przytoczono treść § 27 ust. 2 planu miejscowego wskazując, że w terenach rolnych z zakazem zabudowy plan miejscowy nie dopuszcza zmiany sposobu użytkowania istniejącej w jego obszarze zabudowy (w tym zabudowy rolniczej), dając jedynie możliwość jej remontów, przebudowy i rozbudowy.
Co więcej, brak jest jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, że plan miejscowy dopuszcza na wnioskowanym obszarze zmianę funkcji rolniczej na funkcję mieszkaniową, a w istocie do tego sprowadza się żądanie przedstawione we wniosku. Bez znaczenia pozostaje, że wniosek nie obejmuje zmiany parametrów urbanistycznych zabudowy. Plan miejscowy owszem nie wyklucza możliwości rozbudowy lub przebudowy istniejącego na działce budynku, ale w ramach przewidzianej w planie miejscowym funkcji. Ponadto zmiany sposobu użytkowania obiektu, o której mowa wart. 71 Pr. bud. nie należy utożsamiać z robotami budowlanymi reglamentowanymi treścią przepisów Prawa budowlanego. Ustawodawca dopuszcza bowiem zmianę sposobu użytkowania obiektu, która nie wymaga prowadzenia robót budowlanych, a wówczas wymagane jest jedynie zgłoszenie organowi administracji architektoniczno - budowlanej. W przypadku gdy zmiana taka wymaga przeprowadzenia robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę - rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę.
Organ I instancji zwrócił uwagę, że zmiana sposobu użytkowania budynków gospodarczych (w tym związanych z funkcją rolniczą obszaru), położonych w kompleksie gruntów rolnych chronionych przed zabudową, na cele funkcji mieszkalnej jednorodzinnej (lub mieszkalno-gospodarczą) jest traktowana jako lokalizacja nowej zabudowy, co jest działaniem wykluczonym obowiązującymi zapisami planu miejscowego dla tego terenu funkcjonalnego. W ocenie Kolegium zagadnieniem kluczowym jest przede wszystkim niemożliwość zmiany funkcji obiektu (tak jak określono we wniosku), ponieważ plan miejscowy w ogóle nie przewiduje innego niż rolnicze wykorzystania przedmiotowego terenu (RW). Kolegium w zupełności nie podziela argumentacji strony skarżącej oraz przedstawionej w zażaleniu interpretacji przepisów planu miejscowego.
Opisane wyżej postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie K. M., zarzucając mu
a) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 11, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a., polegające na braku dokładnego wyjaśnienia przez organ II instancji stanu faktycznego sprawy, sprzeczności ustaleń organu z materiałem zgromadzonym w sprawie, czynienie przez organ wniosków logicznie niewynikających z ustalonych okoliczności sprawy, braku rozpatrzenia w sposób wszechstronny całości zebranego w sprawie materiału, a co za tym idzie dokonaniu i nieprawidłowej analizy, oceny i wykładni, czy występuje zgodność zamierzonego sposobu użytkowania obiektu z ustaleniami obowiązującego planu, poprzez:
- błędne przyjęcie, jakoby z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynikało, że dopuszczalne są tylko takie przebudowy lub rozbudowy obiektów budowlanych istniejących w terenie RW, które nie powodują zmiany funkcji użytkowej istniejącego obiektu, podczas gdy prawidłowe ustalenia faktyczne powinny prowadzić do wniosku, że żaden przepis tego aktu prawa miejscowego takiego ograniczenia literalnie nie przewiduje, a co więcej dopuszcza przebudowę lub rozbudowę istniejących już obiektów, przy czym nie ogranicza takiej przebudowy od kontynuacji funkcji użytkowej obiektu budowlanego,
- błędne przyjęcie, jakoby zmiana sposobu użytkowania istniejącej zabudowy stanowiła lokalizację nowej zabudowy w terenie "RW", zakazaną w m.p.z.p., podczas gdy prawidłowe ustalenia faktyczne powinny prowadzić do wniosku, że ani w przypadku przebudowy, ani nawet w przypadku rozbudowy już istniejącego obiektu budowlanego nie mamy do czynienia z powstaniem nowego obiektu, a jedynie jego modyfikacjami, a tym samym przebudowa lub rozbudowa istniejącego obiektu w terenie "RW" obejmuje każdą przebudowę lub rozbudowę w rozumieniu prawa budowlanego, a tym samym także takie roboty budowlane stanowiące przebudowę lub rozbudowę, które obejmują zmianę funkcji obiektu budowlanego z gospodarczej na mieszkalnogospodarczą,
- sprzeczność z wnioskiem złożonym przez stronę ustaleń organu jakoby opisana zmiana sposobu użytkowania miała prowadzić do powstania do powstania nowego obiektu budowlanego, podczas gdy w treści wniosku wskazano, że planowana inwestycja nie obejmuje ani zmiany powierzchni zabudowy, ani kubatury istniejącego obiektu,
- pominięcie okoliczności, że wskazana we wniosku o wydanie zaświadczenia inwestycja obejmuje zmianę funkcji istniejącego obiektu budowlanego jedynie w części (2/3 istniejącego budynku), natomiast pozostała część budynku nadal będzie użytkowana nadal jako część gospodarcza związana z działalnością rolniczą, a w następstwie powyższego wadliwe przyjęcie, jakoby zmiana sposobu użytkowania istniejącej zabudowy w części (adaptacja 2/3 powierzchni budynku na cele mieszkalne z zachowaniem pozostałej części gospodarczej związanej z działalnością rolniczą) stanowiła lokalizację nowej zabudowy w terenie "RW", zakazaną w m.p.z.p., co doprowadziło do wydania postanowienia o treści negatywnej,
b) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt. 1 i 2) k.p.a., względnie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7, 11, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a., polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia i braku uchylenia postanowienia Wójta Gminy Gdów i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia z uwagi na konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który na wpływ na jej rozstrzygnięcie, pomimo że zachodziły ku temu przyczyny, z uwagi na braku dokładnego wyjaśnienia przez organ I instancji stanu faktycznego sprawy, sprzeczności ustaleń organu z materiałem zgromadzonym w sprawie, czynienie przez organ wniosków logicznie niewynikających z ustalonych okoliczności sprawy (w tym literalnego brzmienia przepisów prawa miejscowego), braku rozpatrzenia w sposób wszechstronny całości zebranego w sprawie materiału, a co za tym idzie dokonaniu nieprawidłowej analizy, oceny i wykładni, czy występuje zgodność zamierzonego sposobu użytkowania obiektu z ustaleniami obowiązującego planu,
c) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt. 1 i 2) k.p.a., względnie art. 138 § 2 i 2a k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia i braku uchylenia postanowienia Wójta Gminy Gdów i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia z uwagi na konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który ma wpływ na jej rozstrzygnięcie ze wskazaniem prawidłowej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, pomimo że zachodziły ku temu przyczyny, z uwagi na:
1. naruszenie prawa materialnego art. 217 § 2 pkt, 1 i art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) w związku z art. 71 ust. 2 pkt. 4) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej p.b.) w związku z § 7 ust. 5 i § 27 zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Zręczyce w jego granicach administracyjnych wprowadzonej uchwałą rady Gminy Gdów z dnia 7.11.2013 r. nr XLVI/341/2013 (dalej m.p.z.p.) poprzez niezasadną odmowę wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego położonego w Zręczycach, na działce o numerze ewid. 807, z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z uwagi na wadliwe przyjęcie, że zmiana sposobu użytkowania istniejącego obiektu gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny z częścią gospodarczą bez zmiany powierzchni zabudowy czy kubatury obiektu nie jest zgodna z § 27 m.p.z.p., podczas gdy prawidłowe zastosowanie ww. przepisów powinno prowadzić do wydania zaświadczenia o zgodności z m,p.z.p. zamierzonej zmiany sposobu użytkowania istniejącej zabudowy z obiektu gospodarczego na obiekt mieszkalny jednorodzinny z częścią gospodarczą, ponieważ akt ten zabrania jedynie lokalizacji na terenie RW nowych obiektów budowlanych za wyjątkiem niezbędnych dla potrzeb lokalnych urządzeń komunikacji, gospodarki wodnej i infrastruktury technicznej, natomiast ani § 7 ust. 5, ani 27 m.p.z.p., ani żaden inny przepis tego aktu prawnego prawa miejscowego nie formułuje zakazu dokonywania wobec zabudowy już istniejącej na terenie "RW" podczas jej rozbudowy lub przebudowy zmian funkcji istniejącego obiektu budowlanego, a ponadto przepisy te dopuszczają zarówno przebudowę, jak i rozbudowę istniejących już obiektów budowlanych, a tym samym także przebudowę lub rozbudowę obejmującą zmianę parametrów użytkowych lub technicznych obiektu budowlanego polegającą za przekształceniu budynku gospodarczego w budynek mieszkalny jednorodzinny z częścią gospodarczą,
2. naruszenie prawa materialnego art. 217 § 2 pkt. 1 i art. 219 k.p.a. w związku z art. 3 pkt. 7a) i art. 71 ust. 2 pkt. 4) p.b. w związku z § 7 ust. 5 i § 27 m.p.z.p. poprzez niezasadną odmowę wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego położonego w Zręczycach, na działce o numerze ewid, 807, z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z uwagi na wadliwe przyjęcie, że zmiana sposobu użytkowania istniejącego obiektu gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny z częścią gospodarczą bez zmiany powierzchni zabudowy czy kubatury obiektu nie może stanowić przebudowy w rozumieniu § 27 m.p.z.p., podczas gdy prawidłowe zastosowanie ww. przepisów powinno prowadzić do wydania zaświadczenia o zgodności z m.p.z.p. zamierzonej zmiany sposobu użytkowania istniejącej zabudowy z obiektu gospodarczego na obiekt mieszkalny jednorodzinny z częścią gospodarczą, ponieważ w myśl art. 3 pkt. 7a) p.b. przez przebudowę należy rozumieć także wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, a tym samym zmiana funkcji obiektu z gospodarczej na mieszkalną również może stanowić przebudowę w rozumieniu ww. przepisów, jeżeli nie pociąga za sobą zmiany charakterystycznych parametrów obiektu,
3. naruszenie prawa materialnego art. 217 § 2 pkt. 1 i art. 219 k.p.a. w związku z art. 3 pkt. 6) i 7a) p.b. oraz art. 71 ust. 2 pkt. 4) p.b. w związku z § 7 ust. 5 i § 27 m.p.z.p. poprzez niezasadną odmowę wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego położonego w Zręczycach, na działce o numerze ewid. 807, z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z uwagi na wadliwe przyjęcie, że zmiana sposobu użytkowania istniejącego obiektu gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny z częścią gospodarczą bez zmiany powierzchni zabudowy czy kubatury obiektu nie może stanowić rozbudowy w rozumieniu § 27 m.p.z.p., podczas gdy prawidłowe zastosowanie ww. przepisów powinno prowadzić do wydania zaświadczenia o zgodności z m.p.z.p. zamierzonej zmiany sposobu użytkowania istniejącej zabudowy z obiektu gospodarczego na obiekt mieszkalny jednorodzinny z częścią gospodarczą, ponieważ w myśl art. 3 pkt. 6) i pkt, 7a) p.b. przez budowę należy rozumieć także wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje rozbudowa obiektu budowlanego, w tym zmiana charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, która jednak nie prowadzi do powstania żadnego nowego obiektu, lecz do modyfikacji obiektu wcześniej istniejącego (tak WSA w Opolu w wyroku z dnia 5 listopada 2020 r., sygn. akt U SA/Op 130/20), a tym samym zmiana funkcji obiektu z gospodarczej na mieszkalną również może stanowić rozbudowę w rozumieniu ww. przepisów, jeżeli pociąga za sobą zmiany charakterystycznych parametrów istniejącego już obiektu,
d) naruszenie prawa materialnego art. 217 § 2 pkt. 1 i art. 219 k.p.a. w związku z § 7 ust. 5 i § 27 m.p.z.p. polegające na błędnej wykładni § 7 ust. 5 i § 27 m.p.z.p. i uznaniu, że przebudowa i rozbudowa istniejącej zabudowy w terenach "RW" nie obejmuje zmiany sposobu użytkowania budynków gospodarczych na mieszkalno-gospodarcze, zaś taka zmiana funkcji obiektu traktowana jest jako "lokalizacja nowej zabudowy" wykluczona w obowiązującym planie, a tym samym zasadna jest odmowa wydania zaświadczenia żądanej przez wnioskodawcę treści, podczas gdy wnioski takie nie wynikają literalnie z żadnego przepisu m.p.z.p, a zgodnie z prawidłową wykładnią w/w przepisów dopuszczalne jest dokonywanie co do już istniejącej zabudowy także na terenach "RW" zarówno jej przebudowy, jak i rozbudowy, przy czym przy przebudowie należy uwzględniać § 4 ust. 2 pkt. 2) m.p.z.p. (możliwość korygowania formy architektonicznej obiektów dysharmonijnych), natomiast rozbudowa ogranicza się do jednorazowego zwiększenia powierzchni zabudowy o nie więcej niż 30% i jest wykluczona w przypadku budynków, które powstały z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, a tym samym żaden przepis m.p.z.p. nie przewiduje, że możliwości dokonywania przebudowy lub rozbudowy istniejącej zabudowy w terenach "RW" są wyłączone w sytuacji gdy polega ona na zamianie funkcji obiektu, ani nie wymagają dla możliwości dokonywania przebudowy lub rozbudowy zachowania w całości tożsamej funkcji istniejącej zabudowy.
Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu I instancji. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie i w całości podtrzymała stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259) - dalej określanej, jako "p.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie, na które służy zażalenie. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, bez wyznaczania rozprawy.
Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola sądowa działalności administracji publicznej sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji lub postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, jak i przepisami proceduralnymi. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia według tak określonych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że jest ono prawidłowe.
W bardzo rozbudowanych zarzutach skargi K. M. zarzuciła naruszenie całego szeregu przepisów prawa materialnego (ustawy Prawo budowlane oraz przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), a także licznych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego – zarówno w zakresie procedury wydawania zaświadczeń, jak i przepisów dotyczących zasad postępowania i konieczności wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Zarzuty te nie mogły jednak odnieść skutku.
Granice przedmiotowej sprawy zostały zakreślone wnioskiem skarżącej z dnia 11 kwietnia 2022 r., w którym na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane wniosła o wydanie zaświadczenia o zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego położonego na działce nr [...] w Z. z budynku gospodarczego (stodoła drewniana) na budynek mieszkalny jednorodzinny z częścią gospodarczą. Zgodnie z tym przepisem "zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć zaświadczenie lub kopię zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub kopię tej decyzji, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego".
Już w tym miejscu trzeba zwrócić uwagę, że stosownie do art. 71 ust. 6 ustawy Prawo budowlane jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych:
1) objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę - rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę;
2) objętych obowiązkiem zgłoszenia - do zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, stosuje się odpowiednio przepisy art. 30 ust. 2-3.
W ocenie Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy zachodzi przypadek, o którym mowa w art. 71 ust. 6, na co jednoznacznie wskazuje notatka służbowa organu I instancji z dnia 21 kwietnia 2022 r. (k. 5 akt administracyjnych) wraz z dokumentacją fotograficzną. Wynika z niej, że istniejący na przedmiotowej działce budynek gospodarczy jest w bardzo złym stanie technicznym, praktycznie w postaci ruiny, nadającej się wyłącznie do rozbiórki. Planowana przez skarżącą zmiana sposobu użytkowania w tej sytuacji nie może nastąpić w drodze zgłoszenia, o którym mowa w art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, bowiem wymaga przeprowadzenia robót budowlanych w znacznym zakresie. Niemniej jednak skarżąca miała prawo domagać się wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania z planem miejscowym – choćby po to żeby dostosować swoje plany inwestycyjne do obowiązujących przepisów prawa.
Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zgodnie z § 2 powołanego artykułu zaświadczenie wydaje się, jeżeli:
1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa;
2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.
W myśl art. 219 k.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 listopada 2012 r., sygn. II OSK 1277/11 (LEX nr 1291886) zaświadczenie, o którym mowa w art. 71 ust. 2 pkt 4 p.b. oraz jemu podobne zaświadczenia, stanowią nowy typ zaświadczeń, których przedmiot wykracza poza reguły określone w przepisach art. 217-220 k.p.a., dlatego wymagają też wykładni przepisów prawa materialnego (prawa budowlanego) je kreujących. Organ wydający zaświadczenie w oparciu o art. 71 ust. 2 pkt 4 p.b., obowiązany jest do samodzielnej oceny, czy występuje zgodność zamierzonego sposobu użytkowania obiektu z ustaleniami obowiązującego planu i winien dokonać w istocie interpretacji (wykładni) postanowień planu w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. Przy braku stwierdzenia takiej zgodności należy odmówić wydania zaświadczenia żądanej przez wnioskodawcę treści, wymaganej przepisem art. 71 ust. 2 pkt 4 p.b.
W ocenie Sądu dokonana przez organy obu instancji ocena zgodności planowanej inwestycji z planem miejscowym była prawidłowa. W szczególności prawidłowo ustalono, że przedmiotowa nieruchomość położona jest na obszarze objętym zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Zręczyce, przyjętą uchwałą Nr XLVI/341/2013 Rady Gminy Gdów z dnia 7 listopada 2013 r. (Dz. Urz. Woj. Mał. Z 26 listopada 2013 r. poz. 6916). Przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym to RW – tereny rolnicze z zakazem zabudowy. Zgodnie z § 27 miejscowego planu:
§ 27. 1. Tereny rolnicze z zakazem zabudowy ("RW") przeznacza się dla:
1) gospodarki rolnej prowadzonej na gruntach ornych, łąkach, pastwiskach i w sadach,
2) przyrodniczych funkcji ochronnych w terenach obudowy biologicznej cieków wodnych.
2. Dla terenów, o których mowa w ust. 1 ustala się następujące zasady zagospodarowania:
1) przewiduje się utrzymanie istniejącej zabudowy, z możliwością dokonywania jej remontów, przebudowy i rozbudowy,
2) wyklucza się lokalizację nowych obiektów budowlanych, z wyjątkiem niezbędnych dla potrzeb lokalnych urządzeń komunikacji, gospodarki wodnej i infrastruktury technicznej,
3) obowiązuje zakaz zalesiania gruntów,
4) zaleca się utrzymanie niskoproduktywnych łąk i pastwisk o wysokich walorach przyrodniczych.
Z treści tego przepisu wynika jednoznacznie, że zasadą na tym terenie jest zakaz zabudowy, a jedynie w drodze wyjątku od tej zasady dopuszczono utrzymanie istniejącej zabudowy oraz możliwość dokonywania jej remontów, przebudowy i rozbudowy. Sąd podziela przy tym stanowisko organów obu instancji, że remonty, przebudowa i rozbudowa nie mogą pociągać za sobą zmiany sposobu użytkowania tej istniejącej zabudowy. Tego rodzaju zakaz wprawdzie nie został wprost sformułowany w treści planu miejscowego, niemniej jednak wniosek taki musi płynąć z wykładni systemowej przepisów planu. Już sama nazwa terenu oznaczonego symbolem RW wskazuje na zakaz zabudowy, co świadczy o tym, że lokalny prawodawca nie zmierza do rozwoju budownictwa czy mieszkalnictwa na tym obszarze, lecz stawia na jego rozwój w kierunku upraw rolnych. W § 27 ust. 2 pkt 2 planu miejscowego wprost i jednoznacznie stwierdzono, że wyklucza się lokalizację nowych obiektów budowlanych (ze wskazanymi w dalszej części tego przepisu wyjątkami). Tymczasem planowana przez skarżącą zmiana sposobu użytkowania – poprzedzona remontem, przebudową bądź rozbudową istniejącego budynku gospodarczego – niewątpliwie zmierzałaby do intensyfikacji sposobu użytkowania tego terenu i byłaby jednoznacznie sprzeczna z jego rolnym przeznaczeniem. Okoliczność, że planowana przez skarżącą zmiana obejmuje tylko 2/3 istniejącego budynku, podczas gdy 1/3 w dalszym ciągu będzie miała funkcję budynku gospodarczego nie ma przy tym znaczenia.
Stanowiska tego nie zmienia treść zapisów powoływanego przez skarżącą § 7 ust. 5 planu miejscowego, w którym ustalono zasady remontów, przebudowy, nadbudowy lub rozbudowy budynków istniejących. Również w tych zapisach nie ma mowy o konieczności zachowania dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu budowlanego, co jednak nie wpływa na ocenę sytuacji skarżącej. Przepisy te znalazłyby zastosowanie gdyby nie planowała ona wprowadzenia nowej, wcześniej na tej działce nieistniejącej funkcji mieszkalnej. Jeszcze raz należy podzielić interpretację dokonaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, iż dopuszczalna § 27 planu miejscowego przebudowa, rozbudowa bądź remont istniejących budynków w obszarze oznaczonym RW nie może pociągać za sobą zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego gospodarczego na mieszkalno – gospodarczy. Plan miejscowy tego rodzaju zmiany sposobu użytkowania na przedmiotowym terenie nie dopuszcza.
Już tylko na marginesie należy wyrazić wątpliwość, czy wobec stwierdzonego przez organu bardzo złego stanu technicznego budynku jego remont czy też przebudowa są w ogóle możliwe, czy też inwestorka – choć w skardze wprost temu przeczy - planuje w istocie jego rozbiórkę i wybudowanie budynku mieszkalno – gospodarczego niejako "od nowa". Tego rodzaju inwestycja byłaby jednoznacznie sprzeczna z wprowadzonym w planie miejscowym zakazem nowej zabudowy.
Bezzasadne okazały się zatem zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego.
W zakresie naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego oraz zasad postępowania dowodowego – trzeba przypomnieć, że zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. W niniejszej sprawie "postępowanie wyjaśniające" w istocie sprowadzało się do porównania treści wniosku o wydanie zaświadczenia i obowiązujących zapisów planu miejscowego. Następnie organ zajął stanowisko w zakresie interpretacji tych zapisów. Trudno w takiej sytuacji mówić o naruszeniu art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., które regulują obowiązki organów administracji publicznej w zakresie postępowania dowodowego. Z kolei powołany w skardze art. 107 § 3 k.p.a. określa treść uzasadnienia decyzji administracyjnej i w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania w jakimkolwiek zakresie.
W świetle tych rozważań należało dojść do wniosku, że organy obu instancji prawidłowo zastosowało przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące wydawania zaświadczeń oraz przepisy ustawy Prawo budowlane. Dokonały również prawidłowej interpretacji zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, odmawiając wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącą.
Wobec powyższego skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.