II SA/Kr 470/13

II SA/Kr 470/13 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2013-06-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-04-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Mirosław Bator /przewodniczący/
Renata Czeluśniak
Symbol z opisem
6189 Inne o symbolu podstawowym 618
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Drogi publiczne
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
uchylono zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 263,264
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
art. 11 c  art.12 ust. 4 a , art. 22
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie : Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędzia WSA Renata Czeluśniak Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta Nowy Targ na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 20 lutego 2013 r., znak: [...] w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej- Gminy Miasta Nowy Targ kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 17 lipca 2012 r. znak [....] Starosta Krakowski, na podstawie art. 264 K.p.a., orzekł o zobowiązaniu Gminy Miasta Nowy Targ do zapłaty na rzecz Skarbu Państwa kwoty 600 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 z późn. zm.).
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał m.in., że zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 5 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 z późn. zm.) do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18.
Ponadto organ I instancji zauważył, że stosownie do art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.
Taka opinia została sporządzona na potrzeby niniejszej sprawy, a wynagrodzenie za jej sporządzenie wyniosło 600 zł.
Starosta Nowotarski powołał się na wyrok NSA z 10 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 1244/10, z którego wynika, że koszty postępowań o ustalenie odszkodowania za nieruchomości nabyte na realizację inwestycji drogowej winny być ponoszone ze środków własnych gminy.
Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła Gmina Miasto Nowy Targ reprezentowana przez Burmistrza Miasta Nowy Targ, podnosząc, że z ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wynika, że właściwy organ, w tym przypadku Starosta Nowotarski, orzekając decyzją o ustaleniu wysokości odszkodowania jest zobowiązany je ustalić. Ustalenie wysokości odszkodowania - art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Jest to zgodne także z art. 84 § 1 kpa, który stanowi, że gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego o wydanie opinii. Z zestawienia cytowanych przepisów wynika, że dla rozstrzygnięcia decyzją o wysokości odszkodowania niezbędne jest określenie wartości nieruchomości, a ustalenie to leży w zakresie ustaleń faktycznych, niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy ustalenia odszkodowania. Środkiem dowodowym, który ma posłużyć do ustalenia wartości nieruchomości jest opinia rzeczoznawcy majątkowego w postaci operatu szacunkowego. Wykonanie operatu szacunkowego jest częścią postępowania dowodowego, którego przeprowadzenie jest ustawowym obowiązkiem organu właściwego do wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania, a zatem koszty wykonania operatu szacunkowego obciążają ten organ. Obowiązek poniesienia kosztów operatu przez stronę, w tym przypadku Gminę Miasto Nowy Targ mógłby wynikać, tylko przepisu w sposób szczególny regulującego kwestię kosztów postępowania przed organem administracji właściwym do wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Ani w powołanej ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. ani innych ustawach ustawodawca takiego przepisu nie zawarł. Należy również zauważyć, że przed Gminą Miasto Nowy Targ dysponującej pieniędzmi publicznymi stawia się obowiązek zapłaty za operat szacunkowy, którego zlecenie wykonania nastąpiło bez jakiegokolwiek j ej udziału w postępowaniu dotyczącym wyboru wykonawcy. Nie można akceptować sytuacji, że Gmina jest zmuszana do zapłaty za operat szacunkowy kwoty 600,00 zł, jeżeli ona sama kierując się zasadą jak najoszczędniejszego wydatkowania środków publicznych znajduje na rynku rzeczoznawcę operatu szacunkowego jednej niezabudowanej działki w kwocie brutto 492,00 (...), a siedmiu działek leżących w pobliżu siebie za łączną kwotę brutto 1.230,00 zł (...) - umowa z dnia 4 czerwca 2012 r..
Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia 20 lutego 2013 r., znak WS-VI.7570.1.179.2012.EJ, na postawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art 144 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Starosty Nowotarskiego z dnia 17 lipca 2012 r.
Wojewoda podkreślił, że regulacje ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (zwanej dalej "specustawą"), stanowią kategorię przepisów o charakterze szczególnym. Tym samym ustawa ta posiada pierwszeństwo w stosunku do innych ustaw regulujących zasady wywłaszczania nieruchomości pod drogi publiczne. Natomiast odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów o gospodarce nieruchomościami w sprawach ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za odebrane prawa rzeczowe skutkiem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przewidziane w art. 12 ust. 5 wskazanej ustawy, oznacza odesłanie jedynie do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także przepisów zawartych w rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Co oznacza, że zastosowanie tylko tych przepisów ustawy o gospodarcze nieruchomościami, które dotyczą ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania, a które nie pozostają w kolizji z przepisami specustawy. Zatem przy stosowaniu tych przepisów należy każdorazowo brać pod uwagę ratio legis ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, aby nie doprowadzić poprzez błędną interpretację do wypaczenia założeń przedmiotowej ustawy. Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Natomiast art. 3 ust. 2 ustawy z 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego zakłada, iż Zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi finansowane są z budżetów gmin.
Decyzja o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej pełni funkcje pozwolenia na budowę. Roboty budowlane mogą być jednak prowadzone wyłącznie na gruntach, do których inwestorowi przysługuje tytuł prawny (art. 4 ustawy Prawo budowlane). Podkreślono, że skutkiem art. 12 ust. 4 specustawy podmioty publicznoprawne mają uzyskiwać prawo własności nieruchomości dla zabudowania jej drogą publiczną. Nabycie prawa własności nieruchomości następuje z mocy samego prawa. Nabycie to nie jest więc przedmiotem orzekania w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, lecz stanowi skutek prawny tej decyzji, gdy stanie się ona ostateczna. Zaistnienie skutku prawnego w postaci uzyskania własności nieruchomości przez podmioty publicznoprawne nie zależy od woli organu orzekającego, lecz od jego oceny prawnej dopuszczalności wyznaczenia pasa drogowego w określonym miejscu. Jednym ze skutków powstania prawa własności po stronie podmiotów publicznoprawnych jest odebranie tego prawa dotychczasowemu właścicielowi i nadanie go przez ustawodawcę podmiotowi publicznoprawnemu właściwemu do wybudowania drogi publicznej o określonej kategorii. Wywłaszczeniowy charakter art. 12 ust. 4 specustawy przejawia się we władczym dokonaniu odebrania prawa własności nieruchomości. Odebranie nie zależy od woli dotychczasowego właściciela, jednakże łączy się bezpośrednio z przyznaniem za nie ekwiwalentu w postaci roszczenia o odszkodowanie, realizowanego przez organ administracyjny z urzędu w odrębnej decyzji.
Mając na uwadze powyższe stwierdzono, że uzyskanie decyzji o zezwoleniu na realizacje drogi wraz z decyzja ustalająca wysokość ekwiwalentu za odebrane prawo stanowi cały proces nabycia nieruchomości pod drogi. Tym samym niezbędnym jest traktowanie postępowań obejmujących zarówno wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację drogi jak i decyzji ustalającej odszkodowanie za odjęte prawo jako postępowań zmierzających do nabycia nieruchomości pod drogi. Postępowania takie generują pewne koszty związane nie tylko z zapłatą odszkodowania dla osób pozbawionych prawa własności, ale i ściśle rozumiane koszty postępowania administracyjnego, zmierzające do wydania obydwu decyzji w tym m.in. koszty sporządzenia operatów szacunkowych pozwalających na wycenę nieruchomości i na tej podstawie ustalenie adekwatnego odszkodowania. Analizując art. 22 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych należy podkreślić, iż swym zakresem szeroko obejmuje on koszty nabycia nieruchomości pod drogi, wskazując jedynie, iż do zakresu tego włącza odszkodowania. Koszty takie finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Tym samym w zakresie finansowania kosztów postępowań prowadzonych w związku z decyzjami o ustaleniu lokalizacji drogi lub o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydanymi w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wskazać należy treść przepisu art. 22 ust. 1 tej ustawy w związku z art. 3 ustawy z 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, stanowiącymi podstawę orzeczenia, iż koszty nabycia nieruchomości pod drogi (obejmujące także koszty postępowań administracyjnych związanych z tym nabyciem) - w tym odszkodowania - w odniesieniu do dróg gminnych finansowane są odpowiednio z budżetu gmin.
Podkreślono fakt, że beneficjentami postępowań prowadzonych w trybie specustawy są odpowiednie podmioty publicznoprawne i to właśnie w zakres ich majątku wchodzą prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, a wobec powyższego logicznym rozwiązaniem wydaje się właśnie takie ukształtowanie i interpretacja przepisów prawa, które właśnie te podmioty obciąża szeroko rozumianymi kosztami nabycia nieruchomości pod budowę dróg publicznych. Na poparcie swojego stanowiska Wojewoda powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego - zdaniem organu odwoławczego - wynika, że koszty nabycia nieruchomości (w tym sporządzenia ich wyceny) pod drogi gminne ustala się w oparciu o przepisy ustawy z 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu drogowego oraz ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, uwzględniając dodatkowo regulacje ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące obowiązku pozyskania opinii rzeczoznawcy majątkowego w postępowaniu odszkodowawczym (wyrok NSA z 10 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 1246/10).
Postanowienie to zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Gmina Miasta Nowy Targ, zarzucając mu:
1) naruszenie prawa materialnego - art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że kosztem nabycia nieruchomości pod drogę był także koszt sporządzenia operatu szacunkowego ustalającego wartość przejętej z mocy prawa przez Gminę nieruchomości o nr ewid. [....] i [....] położonych w Nowym Targu;
2) naruszenie prawa materialnego - art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. 2005 nr 267 poz. 2251 z późn. zm.) poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepis ten stanowił podstawę prawną zobowiązania Gminy do pokrycia kosztu sporządzenia operatu szacunkowego ustalającego wartość przejętej z mocy prawa nieruchomości pod drogi publiczne.
W oparciu o te zarzuty skarżąca Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewody Małopolskiego oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zdaniem Gminy "koszty nabycia nieruchomości pod drogi (w tym odszkodowania)", o których mowa w ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie są tożsame z "kosztami należności" oraz "kosztami ustaleń tych należności", o których mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami czy też "kosztami postępowania", o których mowa w K.p.a.
Wskazano na konieczność odróżnienia od regulacji materialnoprawnej obciążenia kosztami nabycia nieruchomości zawartej w art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, regulację procesowej kosztów postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość, którą zawiera kodeks postępowania administracyjnego. Nie zostały również wskazane okoliczności powodujące obciążenie Gminy Miasto Nowy Targ kosztami postępowania.
Gmina podniosła, że ani Wojewoda Małopolski w zaskarżonym postanowieniu z dnia 20 lutego 2013 r., ani Starosta Nowotarski w poprzedzającym je postanowieniu z dnia 17 lipca 2012 r. nie wskazali konkretnego przepisu w cytowanych wyżej ustawach, który zobowiązywałby gminę w trybie administracyjnym do zwrotu kosztów postępowania prowadzonego na ich podstawie, w wykonaniu przez starostę zadania zleconego z zakresu administracji rządowej.
Zdaniem Gminy stanowisko Wojewody Małopolskiego, wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach dotyczących zasad przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i przepisach kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących kosztów postępowania.
Zdaniem Gminy podstawowe znaczenie ma zasada rozdziału kosztów postępowania na stronę i organ prowadzący postępowanie. Ta zasada wynika jednoznacznie z treści art. 262 § 1 K.p.a., który określa jakie koszty postępowania obciążają stronę, a wyliczenie to ma charakter zamknięty, co oznacza, że stronę obciążają wyłącznie koszty wymienione w tym przepisie. Jednocześnie z treści tego przepisu wnioskować należy, że inne koszty postępowania nie wymienione w tym przepisie, obciążają organ administracyjny. Organ administracyjny obciążają koszty postępowań, które wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie, a przedmiotowe postępowanie do takich należy, co zresztą zostało przez Wojewodę Małopolskiego potwierdzone w uzasadnieniu. Przesądza o tym też zasada prawdy obiektywnej mająca podstawowe znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia postępowań, która zobowiązuje organ administracyjny do przeprowadzenia dowodu służącego ustaleniu stanu faktycznego sprawy. To organ administracyjny jest "gospodarzem postępowania" i w tym zakresie działając w interesie strony zobowiązany jest do ponoszenia kosztów postępowania.
Stanowisko Gminy Miasto Nowy Targ zostało potwierdzone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w wyrokach z kwietnia, czerwca, października 2010 r., a następnie w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2011 r. Sygn. akt: I OSK 1248/10, I OSK 1247/10, I OSK 1249/10, I OSK 1380/10, I OSK 1381/10, I OSK 1482/10, I OSK 1483/10, w których NSA podkreślił, że WSA w Krakowie "w pełni zasadnie przeprowadził wykładnię" art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 z późn. zm.) w związku z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. Nr 267, poz. 2251 z późn. zm.). Art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego jest regulacją materialnoprawną nie obejmującą regulacji kosztów postępowania administracyjnego w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że od regulacji materialnoprawnej obciążenia kosztami nabycia nieruchomości należy odróżnić regulację procesową, regulacje kosztów postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość, którą zawiera kodeks postępowania administracyjnego.
Z kolei w wyrokach z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt: I OSK 1546/10, IOSK 1547/10, I OSK 1616/10, I OSK 1617/10, I OSK 1618/10, I OSK 1619/10,I OSK 1863/10, I OSK 1915/10,I OSK 1916/10, l OSK 88/11, I OSK 89/11, I OSK 433/11,I OSK 434/11; Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że odstępstwo od zasady ogólnej, określającej, na kim spoczywa obowiązek ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego, może nastąpić tylko na podstawie przepisu szczególnego, który wyraźnie i jednoznacznie nałoży na stronę obowiązek pokrycia wskazanych w nim kosztów postępowania - tak Uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 11 grudnia 2006 r. sygn. akt I OPS 5/06. NSA wskazał, że przepisy art. ustawy art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego nie mogą być uznane za lex specialis w stosunku do regulacji prawnej zawartej w K.p.a., albowiem nie są to przepisy proceduralne, regulujące odmiennie postępowanie w sprawach nabywania nieruchomości pod drogi, nie wynika z nich jednoznacznie obowiązek poniesienia przez stronę kosztów operatu szacunkowego. Wreszcie, że wywłaszczenie nieruchomości na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych następuje w dwóch etapach. Przejście własności nieruchomości na jednostkę samorządu terytorialnego następuje z mocy ustawy. Natomiast ustalenie odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone w tym trybie następuje w drodze decyzji podejmowanej w postępowaniu uregulowanym w kodeksie postępowania administracyjnego. Stad konieczne jest rozróżnienie tych kosztów. W tej kwestii wypowiadał się WSA w wyroku z dnia 8 kwietnia 2010 r. II SA/Bk 48/10 , stwierdził, że obowiązek pokrycia wydatków związanych ze sporządzeniem operatu szacunkowego dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę gminną w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych spoczywa na organie prowadzącym to postępowanie, a tym organem co do dróg gminnych jest starosta.
Zauważono, że powszechną praktyką staje się przerzucanie kosztów zadań zleconych na organy samorządowe, czego przykładem jest przedmiotowe postanowienie. Również wskazano, że Regionalne Izby Obrachunkowe kwestionują wydatkowanie przez gminy środków na te zadania bez podstawy prawnej.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego postanowienia nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania administracji, co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu administracyjnego, organ administracji nie naruszył prawa.
Skarga wniesiona w tej sprawie uzasadnia uchylenia zaskarżonego postanowienia. Kontrola zakwestionowanego postanowienia dokonana na podstawie kryterium zgodności z prawem dała podstawę do stwierdzenia, że zaskarżone postanowienie Wojewody Małopolskiego, jak i poprzedzające je postanowienie Starosty Krakowskiego są wadliwe w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Kwestią podlegającą rozstrzygnięciu w badanej sprawie jest problem czy koszty sporządzenia operatu szacunkowego, na podstawie którego organ wydaje decyzję o ustaleniu wysokości odszkodowania za nieruchomości lub ich części, które z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, z mocy prawa stają się własnością Skarbu Państwa albo odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego są kosztami, którymi mogą być obciążone strony tego postępowania czy też ponosi je organ prowadzący postępowanie.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, póz. 1194 z późn. zm.),zwanej dalej "specustawą", ustawa ta reguluje zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.), a także organy właściwe w tych sprawach. Zgodnie z art. 45 specustawy, przepisy rozdziałów 1-5 tracą moc z dniem 31 grudnia 2020 r., co oznacza, że ustawa ta jest aktem prawnym obowiązującym czasowo, tym samym właściwie wszystkie jej regulacje mają charakter wyjątkowy i są odstępstwem od zwykłych regulacji dotyczących lokalizacji a następnie realizacji inwestycji celu publicznego jakimi są drogi publiczne, a jako takie, winny być interpretowane ściśle a nie rozszerzająco.
Rozdział 2a specustawy zatytułowany "Postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych", zawiera art. 11c zgodnie z którym, do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów specustawy. Zgodnie z regułami wykładni systemowej, odesłanie to dotyczy wyłącznie postępowania związanego z wydaniem decyzji przygotowującej inwestycję drogową tj. decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej; nie dotyczy natomiast odrębnego postępowania, które kończy się wydaniem decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za nieruchomości lub ich części, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, po uprawomocnieniu się decyzji zezwalającej na realizacje inwestycji drogowej.
Postępowanie dotyczące ustalenia odszkodowania uregulowane jest w rozdziale 3 specustawy zatytułowanym "Nabywanie nieruchomości pod drogi". Tam właśnie znajduje się art. 12 ust. 4a, który stanowi wprost o tym, że odszkodowanie ustalane jest w odrębnej decyzji, z czego z kolei wynika, że poprzedzone jest odrębnym postępowaniem administracyjnym. W rozdziale tym brak jest jakiegokolwiek odesłania do stosowania przepisów K.p.a., co zdaniem Sądu oznacza, że przepisy proceduralne dotyczące postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie decyzji o odszkodowaniu stosuje się wprost w całości. Specustawa nie reguluje materii związanej z kosztami postępowania administracyjnego. Dlatego też do spraw dotyczących wydania decyzji ustalających wysokość odszkodowania, zastosowanie mają przepisy działu IX Kodeksu postępowania administracyjnego "Opłaty i koszty postępowania". Zgodnie z art. 263 § 1 K.p.a. na koszty postępowania administracyjnego składają się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56 K.p.a., a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych. Zgodnie zaś z treścią art. 262 § 1 K.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które:
1) wynikły z winy strony,
2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie.
Zaskarżone postanowienie dotyczy kosztów prowadzonego z urzędu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów specustawy. Postępowanie to jest skutkiem prowadzonego na wniosek strony postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, niemniej jest ono postępowaniem odrębnym. Trzeba podkreślić, że przedmiotem tego postępowania nie jest nabycie nieruchomości pod drogę – bo ten skutek już nastąpił wcześniej z mocy samego prawa. Tym samym koszt postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania za już nabytą nieruchomość nie może stanowić kosztów nabycia tej nieruchomości.
Tak więc koszty postępowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą pod drogę nieruchomość, w tym koszt sporządzenia operatu szacunkowego nie jest ani kosztem wynikłym z winy strony (nie jest wynikiem bezprawności, lekkomyślności lub niedbalstwa jednostki samorządu terytorialnego), ani kosztem postępowania poniesionym na żądanie strony (jest to kosztem przeprowadzenia dowodu, który zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest obligatoryjnie prowadzony przez organ), ani też kosztem poniesionym w interesie strony (budowa dróg z wszystkimi jej konsekwencjami i następstwami nie jest realizacją "interesu" jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa, ale realizowaniem jej ustawowych zadań).
Zasadą jest, że koszty postępowania administracyjnego ponosi organ – w takich granicach w jakich wypełnia swoje obowiązki dowodowe, będące jednocześnie jego obowiązkami ustawowymi. Wykładnia art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. prowadzi do wniosku, że koszty postępowania tylko wtedy obciążą stronę postępowania, gdy łącznie spełnione zostaną dwie przesłanki:
1) zostały poniesione w interesie strony lub na żądanie strony, oraz
2) nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie.
Ponieważ w rozpatrywanej sprawie nie została spełniona żadna z tych przesłanek, brak było podstawy prawnej do obciążenia gminy kosztami sporządzenia operatu szacunkowego.
Ponadto trzeba stwierdzić, że art. 22 specustawy oraz art. 3 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego nie są przepisami proceduralnymi, regulującymi zasady postępowania w sprawach nabywania nieruchomości pod drogi ale są przepisami prawa materialnego, wskazującym źródła z których finansowane jest nabywanie nieruchomości pod drogi w tym także źródła finansowania wypłacanych odszkodowań. Zdaniem Sądu nie ma zatem żadnej bezpośredniej relacji pomiędzy art. 22 specustawy i art. 3 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, a art. 262 K.p.a. – gdyż przepisy te regulują zupełnie inne materie.
Sąd podziela w pełni stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 1547/10, zgodnie z którym "odstępstwo od zasady ogólnej, określającej, na kim spoczywa obowiązek ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego, może nastąpić tylko na podstawie przepisu szczególnego, który wyraźnie i jednoznacznie nałoży na stronę obowiązek pokrycia wskazanych w nim kosztów postępowania. Przepisy art. 22 ust. 1 ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i art. 3 ust. 2 ustawy z 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego nie mogą być uznane za lex specialis w stosunku do regulacji prawnej zawartej w k.p.a." (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 88/11 i w wyroku z tej daty pod sygn. akt. I OSK 434/11).
Wobec powyższego zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające jej postanowienie organu pierwszej instancji podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę na postanowienie uchyla to postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Niewątpliwie w tej sprawie błędna wykładnia art. 262 K.p.a. miała wpływ na treść zaskarżonego postanowienia.
Rozstrzygnięto o kosztach postępowania na podstawie art. 200 P.p.s.a.