II SA/Kr 47/21

II SA/Kr 47/21 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2021-03-31
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-01-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel
Anna Szkodzińska
Joanna Tuszyńska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2032/21 - Wyrok NSA z 2024-05-21
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art 7 , art 77 par 1 , art 80 , art 107 par 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art 3 pkt 6 , pkt 7a , 28 ust 1 , art 29 ust 1 pkt 1a , ust 2 pkt  1a ust2 pkt 1a i 1b , art 30 ust 1 pkt 1 i 2 , art 48 ust 1 , art 51 ust 1 pkt 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska WSA Agnieszka Nawara-Dubiel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 marca 2021 r. sprawy ze skargi S. T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] października 2020 r. znak: [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej S. T. kwotę 980 zł (dziewięćset osiemdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu . kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powiat g. w K. decyzją z dnia 25 lipca 2019 r., znak: [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1186) orzekł o odstąpieniu od nałożenia na J.O.– (inwestora i współwłaściciela nieruchomości przy ul. M. [...] w K., działka nr [...] obr. [...] P.) obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych - ze względu na doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
W uzasadnieniu organ podał, że współwłaścicielami nieruchomości przy ul. M. [...] w K., składającej się z działki nr [...] obr. [...] P. są: J.O., S.T., I.M. oraz K.U..
W wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 10 maja 2019 r. stwierdzono, że działka nr [...] obr. [...] P. zabudowana jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym parterowym z poddaszem, z dachem dwuspadowym, posiadającym dwie części mieszkalne z odrębnymi wejściami. Część zachodnia użytkowana jest przez S.T. a część wschodnia przez J.O.. W części wschodniej budynku prowadzone są przez J.O. roboty budowlane polegające na demontażu starych okładzin ścian i podłóg oraz wykonaniu nowych ścianek działowych, wydzielających łazienki na parterze i poddaszu. W pomieszczeniach zostały wykonane nowe okładziny ścian z płyt gipsowo-kartonowych oraz warstwy pod podłogę. Dach w tej części budynku został docieplony wełną mineralną oraz wykonano doświetlenie poddasza. W stropie drewnianym, poprzez wycięcie belki stropowej, został powiększony otwór pod schody drewniane łączące parter z poddaszem budynku. Wykonano nowe nadproże w ścianie konstrukcyjnej wewnętrznej. W dwóch pomieszczeniach dostępnych od wschodu budynku wykonywana jest instalacja gazowa z kotłem gazowym c.o., drugi kocioł gazowy c.o. został zainstalowany w pomieszczeniu dostępnym od strony wewnętrznego przedsionka budynku. Dodatkowo została, w ramach istniejących otworów okiennych, wymieniona stara stolarka okienna na nową, w ścianie szczytowej poddasza, w obrębie istniejącego nadproża, został zmieniony otwór okienny na otwór balkonowy oraz wymieniono zniszczone pokrycie na połaci północnej dachu z dachówki na blachę trapezową. Dwie części budynku posiadają odrębne liczniki gazowe i elektryczne. Jak poinformowano w dniu kontroli, przed sądem powszechnym od 2018 r. toczy się postępowanie o zniesienie współwłasności nieruchomości przy ul. M. [...] w K., sygnatura akt XII Ns 215/18/P.
Organ stwierdził, że na wykonanie niektórych z prowadzonych przez J.O. robót budowlanych, a to wykonanie otworu w stropie pod schody drewniane, wykonanie nowego nadproża w ścianie konstrukcyjnej wewnętrznej, przebudowę połaci dachowej pod doświetlenie poddasza oraz przebudowę istniejącej instalacji gazowej w pomieszczeniu dostępnym od strony wewnętrznego przedsionka, wymagana była zgoda organu administracji architektoniczno-budowlanej (art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 1b ustawy Prawo budowlane). W ocenie organu przedmiotowe roboty budowlane mają charakter robót wskazanych w art. 50 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy Prawo budowlane, a więc robót innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, które należy zakwalifikować, jako przebudowę (art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane).
Na podstawie przedłożonego przez inwestora opracowania "Inwentaryzacja powykonawcza budynku mieszkalnego jednorodzinnego, S., ul. M. [...], działka nr [...] obr. [...] P.", protokołu mgr inż. P.M. dotyczącego sprawdzenia przebudowanej w części wschodniej mieszkalnej budynku istniejącej instalacji gazowej (nieobjętej zakresem projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją nr [...] o pozwoleniu na budowę) oraz dwóch protokołów badań i sprawdzeń szczelności wewnętrznej instalacji gazowej autorstwa inż. R.R. organ uznał, że zrealizowane roboty budowlane zostały wykonane prawidłowo, w sposób zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi.
Organ stwierdził, że nakładanie na inwestora obowiązku doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w myśl art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie ma uzasadnienia, ponieważ stan ten już istnieje.
Od powyższej decyzji odwołanie wniosła S.T., zarzucając:
I. naruszenie prawa materialnego, poprzez: niezastosowanie przepisów art. 48-49 ustawy Prawo budowlane, ewentualnie naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane przez bezzasadne przyjęcie braku podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem w sytuacji, gdy poczynione w tym zakresie ustalenia stanu faktycznego jednoznacznie wskazują, że wykonane roboty naruszają prawo;
II. naruszenie przepisów postępowania mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie a to:
- art. 6 kpa, art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i 107 § 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, oraz niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, niewskazanie przesłanek, na jakich oparł się organ wydając decyzję w szczególności czy dana okoliczność została udowodniona, przez co wydano decyzję, która narusza interes strony i nie wyjaśniono istoty sprawy;
- art. 8 k.p.a. poprzez nie przyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa;
- art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów a w konsekwencji nieustalenie istotnych okoliczności mających znaczenie dla określenia czy legalizacja samowoli przebudowy i zmiany sposobu użytkowania jest możliwa, a więc czy istnieją przestanki do zastosowania art. 48 i 49 ustawy Prawo budowlane, a w dalszej kolejności czy istnieją przestanki do odstąpienia od nałożenia na inwestora obowiązków art. 51 ust. 1 pkt 2.
Odwołująca wniosła o uchylenie przedmiotowej decyzji w całości oraz orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 29 października 2020 r., znak:[...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że podziela stanowisko PINB wyrażone w skarżonej decyzji. Zrealizowane przez J.O. roboty budowlane należy zakwalifikować jako przebudowę zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane. Przedmiotowe roboty budowlane jako nie wymienione w katalogu określonym w art. 29-31 ustawy Prawo budowlane wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W stosunku do robót budowlanych, innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane, wymagających pozwolenia na budowę, realizowanych bez uzyskania takiego pozwolenia, zastosowanie winny znaleźć tryb postępowania i przepisy prawa materialnego, zawarte w art. 50-51. Analizując przedstawioną przez inwestora dokumentację organ II instancji stwierdził, że brak jest podstaw do nałożenia na inwestora robót będących przedmiotem postępowania, dodatkowych czynności lub robót budowlanych, gdyż wykonane roboty budowlane zostały doprowadzone do stanu zgodnego z prawem.
S.T. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., domagając się jej uchylenia, jak i uchylenia decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postepowania.
Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła:
I. naruszenie prawa materialnego tj.:
- art. 48-49 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie mimo, iż w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy i przy prawidłowym zgromadzeniu i ocenie całokształtu materiału dowodowego istniałyby przesłanki do jego stosowania;
- ewentualnie naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane przez bezzasadne przyjęcie braku podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robot budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robot do stanu zgodnego z prawem w sytuacji, gdy poczynione w tym zakresie ustalenia stanu faktycznego jednoznacznie wskazują, że wykonane roboty naruszają prawo,
- naruszenie art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie do przedmiotowego przypadku, co spowodowało że nie został właściwie rozpoznany delikt administracyjny,
- naruszenie art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane poprzez jego wadliwe zastosowanie, albowiem roboty dokonane przez inwestora są rozbudową, a nie przebudową, co skutkowało wadliwym określeniem deliktu administracyjnego, jakiego dopuścił się inwestor,
II. naruszenie przepisów postępowania mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie a to:
- art. 6, kpa, art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy - nierozpoznanie merytorycznych żądań skarżącej z zażalenia, pominięcie jej merytorycznych zarzutów, niewyjaśnienie stanu faktycznego, oraz niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, nie wskazanie przesłanek, na jakich oparł się organ wydając decyzję w szczególności czy dana okoliczność została udowodniona, lakoniczność uzasadnienia, co doprowadziło do braku ustalenia pełnego stanu faktycznego, przez co wydano decyzję, która narusza interes strony i nie wyjaśniono istoty sprawy, pominięcie dowodów poczynionych przez organ I instancji,
- art. 8 k.p.a. poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa,
- art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów a w konsekwencji nieustalenie istotnych okoliczności mających znaczenie dla określenia czy legalizacja samowoli przebudowy i zmiany sposobu użytkowania jest możliwa, a więc czy istnieją przesłanki do zastosowania art. 48 i 49 ustawy Prawo budowlane a
w dalszej kolejności czy istnieją przestanki do odstąpienia od nałożenia na inwestora obowiązków art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane;
III. niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego poprzez naruszenie przepisów postępowania oraz brak inicjatywy organu II instancji, opierającej się na materiałach dostarczonych przez inwestora, nie dokonując analizy materiału zgromadzonego przez organ I instancji.
W uzasadnieniu skargi przytoczone wyżej zarzuty zostały rozwinięte. W szczególności skarżąca wywodziła, że organ błędnie zakwalifikował wszystkie wykonane roboty budowlane jako przebudowę, podczas gdy dobudowę lukarny należy zakwalifikować jako rozbudowę. Ponadto skarżąca zwróciła uwagę na brak ustaleń organu w przedmiocie dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 2072) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.- dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).
Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Na wstępie wskazać należy, że sprawę rozpoznano i wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) Zgodnie z nim, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Na podstawie powołanego przepisu Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarządzeniem skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, wyznaczając termin posiedzenia na dzień 31 marca 2021 r.
W wyniku dokonania kontroli, w świetle określonych wyżej kryteriów, zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji sąd ocenił, że są one wadliwe w stopniu powodującym konieczność ich uchylenia.
W pierwszej kolejności należało ustalić, jakie przepisy powinny znaleźć zastosowanie w sprawie. W dacie wydania decyzji przez organ odwoławczy (29 października 2020 r.) obowiązywała już nowelizacja prawa budowlanego dokonana przez art.1 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2020.471 z dnia 2020.03.18). Przepis art.25 ustawy stanowił jednakże, że do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.
Organy nie ustaliły daty wykonania przez inwestora robót budowlanych w części domu użytkowanej przez J.O.. Wskazać zatem należy, że już pismem z dnia 27 stycznia 2017 r. (k.11 przedłożonych akt administracyjnych organu I instancji) S.T. żądała wstrzymania prac remontowo-budowlanych w domu przy ul. M. [...]. Nadto, w piśmie procesowym z dnia 4 czerwca 2018 r., będącym odpowiedzą na wniosek złożony przez J.O. o zniesienie współwłasności, podano, że inwestorka dokonała samowolnej adaptacji poddasza.
Zaznaczyć należy, że nieustalenie tego faktu o tyle nie ma wpływu na wynik sprawy, że definicje pojęć "budowa", "przebudowa" oraz zasady uzyskiwania zgód organów administracji architektoniczno-budowlanej na wykonanie robót budowlanych stwierdzonych w domu przy ul. M. w K. – w okresie od 1 stycznia 2017 r. do 19 września 2020 r. była takie same. Ponieważ postępowanie w sprawie wszczęto w dniu 27 maja 2019 r., a stosownie do art.25 ustawy z 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2019.815), do postępowań w sprawie wykonywania robót budowlanych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (25 października 2019 r.) stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 5 (czyli prawa budowlanego) w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Oznacza to, że w kontrolowanej sprawie zastosowanie miały przepisy prawa budowlanego w brzmieniu ustalonym tekstem jednolitym (Dz.U.2020.1333 z dnia 2020.08.03).
W myśl art.3 pkt 6) prawa budowlanego ilekroć w ustawie jest mowa o budowie - należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego. Prawo budowlane nie zawiera definicji "nadbudowy" i "rozbudowy". W potocznym rozumieniu tych słów "nadbudowę" definiować można, jako pewien rodzaj budowy, w trakcie którego dochodzi do powstania nowej części obiektu budowlanego, który już istnieje. Wynikiem owej nadbudowy jest zwiększenie się wysokości obiektu budowlanego, oraz jego powierzchni użytkowej. Wszelkie zmiany konstrukcji zadaszenia istniejącego już budynku, które powodują zmianę jego wysokości bądź objętości kwalifikuje się jako nadbudowę. Jako przykład nadbudowy wymienia się adaptację poddasza poprzez podniesienie ścianki kolankowej. W trakcie nadbudowy nie zmienia się powierzchnia zabudowy obiektu. Z kolei przez "rozbudowę" należy rozumieć pewien rodzaj budowy, którego wynikiem jest powstanie nowej części obiektu budowlanego, który już istnieje, a której wynikiem jest zwiększenie zarówno powierzchni użytkowej, jak i powierzchni zabudowy danego obiektu budowlanego.
Przebudowę jest natomiast wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji (art.3 pkt 7a).
Zgodnie z generalną zasadą, wynikającą z art.28 ust.1 prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W myśl art.29 ust.1 pkt 1a) pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane. Zgodnie zaś z art.29 ust.2 pkt 1a) i 1b) prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane oraz przebudowie przegród zewnętrznych i elementów konstrukcyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych, o ile nie prowadzi ona do zwiększenia dotychczasowego obszaru oddziaływania tych budynków. Jak wynika z art.30 ust.1 pkt 1) i art.30 ust.1 pkt 2) budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a oraz wykonywanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1b, wymaga zgłoszenia.
W świetle powyższych rozważań podzielić zatem należy zarzuty skarżącej, że wbrew poglądowi prezentowanemu przez organy obydwu instancji, nie wszystkie wykonane roboty budowlane można zakwalifikować jako przebudowę.
Zwrócić należy uwagę, że w protokole kontroli z dnia 10 maja 2018 r. (chodziło chyba o rok 2019) podano, że na południowej połaci dachowej wykonano lukarnę. Widać ją dokładnie na fotografii wykonanej podczas kontroli w dniu 10 maja 2018 r. (k.43). Jak wynika z karty 51 akt administracyjnych południowa ściana domu znajduje się w granicy z działką [...]. W inwentaryzacji powykonawczej wskazano, że pokój w poziomie poddasza jest "doświetlony oknem w lukarnie od strony południowej" (k.37 a.a. [...]). Z kolei w ekspertyzie (k.31) podano, że wykonano instalację gazową, dokonano przebudowy drewnianego stropu, przebudowano połać dachu od strony północnej w zakresie warstwy pokrycia, w połaci dachu od strony południowej w obrysie adaptowanego poddasza wykonano punktowe podniesienie zapewniające doświetlenie światłem dziennym pokoju mieszkalnego. Nadto wykonano nadproże otworu drzwiowego wykonanego w poziomie parteru. Autor ekspertyzy dr inż. S.K. stwierdził, że "zrealizowane prace budowlane w obrysie wschodniego segmentu budynku jednorodzinnego (...) kwalifikują się w świetle obowiązujących przepisów jako przebudowa budynku", "nie została zwiększona kubatura budynku".
Organy obydwu instancji określały budowę lukarny jako "wykonane doświetlenie poddasza", "przebudowa połaci dachowej pod doświetlenie poddasza".
Tymczasem porównanie rysunków inwentaryzacji powykonawczej z k.21 i k.22 oraz zdjęcia z k.41 akt administracyjnych wyraźnie pokazuje o ile został podniesiony dach budynku w miejscu wykonania lukarny oraz że zwiększyła się przez to kubatura budynku.
Organy bezkrytycznie przyjęły opracowania przedłożone przez inwestora, w ogóle ich nie oceniając. Biorąc zatem pod uwagę przytoczoną definicję legalną przebudowy obiektu budowlanego oraz znaczenie pojęcia nadbudowy w języku polskim, nie może ulegać wątpliwości, że wykonanie lukarny skutkujące zmianą konstrukcji dachu polegającą na częściowej zmianie kąta nachylenia połaci, zmianą wymiarów zewnętrznych obiektu budowlanego oraz jego kubatury, miała miejsce nadbudowa obiektu budowlanego.
Stwierdzona nadbudowa podlega regulacji art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333), przewidzianej dla obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie lub wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, nie zaś procedurze legalizacyjnej opartej o przepisy art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Należy w tym miejscu przypomnieć, że tryb określony w art. 48 i 49b ustawy Prawo budowlane znajduje zastosowanie do takich robót budowlanych, które polegały na budowie obiektu budowlanego lub jego części wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia. Z kolei procedura legalizacji określona w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane dotyczy przypadków innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (art. 50 ust. 1 pkt 1). Jak wynika z brzmienia przywołanych przepisów zakresy stosowania tych trybów są rozłączne. Art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane ma zastosowanie do takich robót budowlanych, które wymagają pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, nie będąc jednocześnie budową w rozumieniu art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (por. uchwała NSA z 20 października 1997 r., OPS 3/97).
Sąd nie podziela również stanowiska organów, że w przeprowadzonym postępowaniu naprawczym zadaniem organów jest doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem tylko w aspekcie prawa administracyjnego (budowlanego).
Tym samym organy uchyliły się od dokonania ustaleń w zakresie prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Odsyłanie w tym zakresie na grunt prawa cywilnego pozostaje w sprzeczności z utrwalonym orzecznictwem sądowym wypracowanym na podstawie uchwały NSA z 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10. W uchwale tej NSA przyjął, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Uchwała rozstrzyga więc (wiążąco w sposób określony w art. 269 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) o tym, że na podstawie powołanego przepisu organ administracji nie może domagać się, aby inwestor złożył oświadczenie o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z jej uzasadnienia wynika, że oświadczenie inwestora o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest szczególnym, uproszczonym sposobem wykazywania tego prawa przez inwestora, który może być stosowany tylko w tych przypadkach, w których ustawa wyraźnie to wskazuje, np. art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. W innych przypadkach, jeżeli jest konieczne wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wykazanie to nie może polegać na złożeniu oświadczenia o posiadaniu uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oznacza to, że ani inwestor nie może skorzystać z tego swoistego przywileju (ułatwienia proceduralnego), ani właściwy organ nie może domagać się, aby inwestor takie oświadczenie złożył. Nie oznacza to jednakże, że organ administracji jest zwolniony od badania posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w inny sposób, czyli po prostu na podstawie dokumentów stwierdzających taki tytuł prawny do nieruchomości, z którego wynika uprawnienie do wykonywania robót budowlanych. NSA w uzasadnieniu uchwały przyjmuje, że zawsze należy badać prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; tylko że w sytuacjach określonych w ustawie sprowadza się to do złożenia przez inwestora stosownego oświadczenia.
W oparciu o wywody przedstawione w ww. uchwale w orzecznictwie ukształtował się pogląd o obowiązku weryfikacji tytułu prawnego inwestora. W wyroku z dnia 29 listopada 2019 r. II OSK 2844/18, NSA wyjaśnił, że "niezależnie od tego, czy organ nadzoru zastosowałby tryb naprawczy przewidziany w art. 50-51, czy tryb unormowany w art. 48 p.b. lub art. 49b p.b., to w każdym z takich postępowań podlegałaby badaniu kwestia posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie ma podstaw prawnych, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie art. 50-51 p.b. wyłączyć uprawnienia do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skoro w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. lub 51 ust. 7 p.b. Niedopuszczalna jest taka interpretacja art. 51 p.b., według której roboty budowlane wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę mogłyby być uznane za zgodne z prawem w sytuacji, gdy inwestor nie wykaże prawa do dysponowania oznaczoną nieruchomością na cele budowlane". Tożsamy pogląd został zaprezentowany również w wyrokach: z dnia 23 kwietnia 2020 r. II OSK 1756/19, z dnia 28 kwietnia 2020 r. II OSK 520/19, z dnia 23 kwietnia 2020 r. II OSK 714/19.
Jak wynika z niekwestionowanych ustaleń w niniejszej sprawie współwłaścicielami nieruchomości przy ul. M. [...] w K. są: J.O., S.T., I.M. oraz K.U.. Budynek posiada dwie części mieszkalne z odrębnymi wejściami poprzez wewnętrzny przedsionek, użytkowane odrębnie przez dwóch z czterech współwłaścicieli budynku, tj. część zachodnia przez S.T. oraz część wschodnia przez J.O.. Przed sądem powszechnym toczy się postępowanie o zniesienie współwłasności nieruchomości (sygnatura akt XII Ns 215/18/P).
Organy uznały za wystarczające ustalenie, że J.O. jako inwestor jest współwłaścicielem nieruchomości i użytkownikiem niewyodrębnionej części budynku. Zgodnie z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Zgodnie z art. 201 k.c. do czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną potrzebna jest zgoda większości współwłaścicieli, a w braku takiej zgody każdy ze współwłaścicieli może żądać upoważnienia sądowego do dokonania czynności. Natomiast zgodnie z art. 199 k.c. do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli.
Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy fundamentalne znaczenie ma fakt, że mimo faktycznego podziału budynku na dwie osobne części mieszkalne, nie doszło do wyodrębnienia lokali mieszkalnych stanowiących odrębną własność. W konsekwencji, w ocenie Sądu podjęcie robót budowlanych w obiekcie, stanowiącym współwłasność kilku osób, stanowi czynność przekraczającą zwykły zarząd rzeczą wspólną i to niezależnie od tego przez kogo była użytkowana ta część budynku, w której zostały wykonane. Uprawnienie do wyłącznego korzystania nie obejmuje prawa do wykonywania czynności przekraczających zwykły zarząd, a do takich należą niewątpliwie czynności polegające na prowadzeniu prac budowlanych (przebudowie i rozbudowie) w budynku. Na podejmowanie takich działań konieczna jest zgoda pozostałych współwłaścicieli. Do takich też wniosków doszedł NSA w wyroku z dnia 3 kwietnia 2019 r. II OSK 1075/18, w którym wskazał, że dysponowanie nieruchomością na cele budowlane stanowi co do zasady czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu. W odniesieniu do nieruchomości, która objęta jest współwłasnością, wylegitymowanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oznacza konieczność przedstawienia przez inwestora zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości.
Należy zatem przyznać słuszność skarżącej, że wykonane roboty budowlane w budynku pozostającym we współwłasności kilku osób stanowiły czynność przekraczającą zwykły zarząd i jako takie wymagały zgody wszystkich współwłaścicieli. Obowiązkiem organów było zatem pozyskanie dowodów służących wyjaśnieniu tytułu prawnego i zakresu uprawnień inwestora do korzystania z objętej inwestycją wspólnej nieruchomości. Brak ustaleń w tym zakresie oznacza naruszenie przepisów prawa budowlanego przewidujących wymaganie legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ nadzoru będzie zobligowany do przeprowadzenia, w odniesieniu do części inwestycji związanej z nadbudową, postępowania na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Uznanie, że zachodzą podstawy do legalizacji skutkować będzie nałożeniem na inwestora, na podstawie art. 48 ust. 3 pkt 2 prawa budowlanego, obowiązku przedłożenia wymaganych w tym przepisie dokumentów, w tym oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane.
W konsekwencji, Sąd uznał, że przeprowadzone w przedmiotowej sprawie postępowanie wyjaśniające naruszało przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, co ostatecznie wpłynęło na wadliwość podjętego rozstrzygnięcia. Należy podkreślić, że wszystkie okoliczności, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją obowiązywania powyższej zasady, tak jak i wyrażonej w art. 6 k.p.a. zasady praworządności, jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Dokonanie ustaleń w zakresie charakteru wykonanych robót budowlanych, zwłaszcza precyzyjnego określenia czy w odniesieniu do zrealizowanej w warunkach samowoli budowlanej inwestycji można mówić wyłącznie o przebudowie określonych elementów obiektu budowlanego, czy też miała miejsce nadbudowa tego obiektu było kluczowe dla zastosowania prawidłowego trybu legalizacyjnego i rozstrzygnięcia sprawy. Organy bezpodstawnie uchyliły się również od badania tytułu prawnego inwestora do prowadzenia robót budowlanych.
Reasumując, w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na treść wydanej decyzji, a także art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że tryb określony w tym przepisie jest właściwy dla wszystkich wykonanych robót budowlanych. Powoduje to konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.
Z wymienionych przyczyn, w oparciu o wskazane przepisy, orzeczono jak w sentencji.
O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyły się: kwota 500 zł tytułem uiszczonego przez skarżącą wpisu oraz kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych. (Dz. U. poz. 1804 z późn. zm.).