II SA/Kr 468/25

II SA/Kr 468/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-06-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-04-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Monika Niedźwiedź
Paweł Darmoń /sprawozdawca/
Sebastian Pietrzyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
aart 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
art 1 ust 1
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
w zw z art 3 pkt 6
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Sędziowie: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi A. P. i K. Ć. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 25 lutego 2025 r. znak WI-VI.7821.1.43.2024.AL w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 25 lutego 2025 r. nr WI-VI.7821.1.43.2024.AL Wojewoda Małopolski, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572) oraz art. 11g ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 311), utrzymał w mocy decyzję Starosty W. z dnia 12 sierpnia 2024 r. nr 1463.2024 znak: AB.6740.1.4.2021 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi gminnej - ul. [...] w W. w km ok. 0+000,0 – 0+404,3".
Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Starosta W. decyzją nr 2800.2021 z dnia 27 grudnia 2021 r., wydaną na podstawie art. 11a, art. 11f, art. 12, art. 16, art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpoznaniu wniosku Burmistrza Miasta i Gminy W. , udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn: "Rozbudowa drogi gminnej – ul. [...] w W. w km ok. 0+000,0 – 0+404,3". Jako nieruchomość objętą liniami rozgraniczającymi teren inwestycji wskazano m.in. niezbędną dla realizacji obiektów budowlanych (tj. zbiornika wodnego retencyjnego) działkę nr [...] obr. [...], stanowiącą współwłasność A. P. i K. Ć. (zwanych dalej także skarżącymi).
Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 27 marca 2023 r. nr WI-VI.7821.1.5.2022.AL, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 11g ust. 1 pkt 1 i art. 11c ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez skarżących, orzekł reformatoryjnie w ten sposób, że:
I. uchylił zapis na stronie 5 w wierszach od 18 do 19 o treści: "Na mapie w skali 1:500 stanowiącej załącznik nr 1 do niniejszej decyzji, oznaczono linie rozgraniczające." i w tym zakresie orzekł: "Linie rozgraniczające teren, określające powierzchnię terenu niezbędnego dla realizacji planowanej inwestycji, zostały uwidocznione w załączniku Nr 1N do decyzji Wojewody Małopolskiego, znak: WI-VI.7821.1.5.2022.AL, tj. na mapie przedstawiającej proponowany przebieg ww. drogi opracowanej w skali 1:500. Linie rozgraniczające teren, opisane i pokazane na ww. załączniku, stanowią jednocześnie linie podziału nieruchomości zajmowanych pod inwestycję.";
II. zmienił w tabeli pkt 1 i 2 zakres zajęcia z "Przebudowa zjazdu, Zabezpieczenie sieci elektrycznej" na "Zabezpieczenie sieci elektrycznej", a także uchylił zapis na stronie 9 w wierszach od 6 do 8 o treści: "b. zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych zobowiązuje się inwestora do dokonania budowy i przebudowy sieci uzbrojenia terenu na działkach:" i w tym zakresie orzekł: "b. zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych zobowiązuje się inwestora do dokonania budowy sieci uzbrojenia terenu na działkach:"
III. uchylił zapisy: na stronie 9 w wierszu od 27 do 32 o treści: "d. określa się ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości wymienionych w pkt IX ust. 4 lit. a, b. - właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości są zobowiązani udostępnić nieruchomość w celu dokonania przebudowy: istniejących sieci uzbrojenia terenu, przebudowy innych dróg publicznych i przebudowy zjazdów, budowy obiektów tymczasowych i ich rozbiórki, budowy urządzeń wodnych na czas prowadzenia robót budowlanych,"; na stronie 9 w wierszu od 35 do 39 o treści: "f. zobowiązuje się inwestora do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po przebudowie sieci uzbrojenia terenu wymienionych w pkt IX ust. 4 lit. b (art. 11 f. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji drogowych w zakresie dróg publicznych, art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami – (tj. Dz.U.2020 poz. 1990 z późn. zm.),"; na stronie 10 w wierszu od 9 do 13 o treści: "i. właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, na których niniejszą decyzją zezwolono na przebudowę istniejących sieci uzbrojenia terenu, jest obowiązany udostępnić nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii urządzeń, o których mowa w pkt IX ust. 4 lit. b. Obowiązek udostępniania nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej;" i w tych zakresach orzekł odpowiednio: "d. określa się ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości wymienionych w pkt IX ust. 4 lit. a, b. - właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości są zobowiązani udostępnić nieruchomość w celu dokonania budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu i przebudowy zjazdów, na czas prowadzenia robót budowlanych,"; "f. zobowiązuje się inwestora do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po budowie lub przebudowie sieci uzbrojenia terenu i przebudowie zjazdów, wymienionych w pkt IX ust. 4 lit. a i b (art. 11f ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji drogowych w zakresie dróg publicznych, art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami – (tj. Dz.U.2021 poz. 1899 ze zm.),"; "i. właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, na których niniejszą decyzją zezwolono na budowę sieci uzbrojenia terenu, jest obowiązany udostępnić nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii urządzeń, o których mowa w pkt IX ust. 4 lit. b. Obowiązek udostępniania nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej;";
IV. uchylił załącznik nr 1 (mapa w skali 1:500 przedstawiającą proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu) i w tym zakresie orzekł przez nowy załącznik nr 1N (mapa sytuacyjno-wysokościowa w skali 1:500, pn.: mapa z proponowanym przebiegiem drogi);
V. uchylił załącznik nr 3 (elementy projektu budowlanego stanowiącego projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektonicznobudowlany w zakresie stron tytułowych) i w tym zakresie orzekł o zatwierdzeniu - zamiennych stron tytułowych opisanych jako załącznik Nr 3/N.1 oraz: - aktualnych na dzień uzupełnienia projektu budowlanego (na etapie postępowania odwoławczego) oświadczeń projektantów i sprawdzających projekt budowlany, o których mowa w art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlane opisane jako załącznik Nr 3/N.2 – aktualnego zaświadczenia o wpisie do właściwej izby inżynierów budownictwa dla projektanta opracowującego projekt budowlany, opisanego jako załączniki Nr 3/N.3;
VI. w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję pierwszej instancji.
Po rozpoznaniu skargi A. P. i K. Ć., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 26 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 630/23 uchylił powyższą decyzję Wojewody Małopolskiego oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty W. z dnia 27 grudnia 2021 r. w zakresie działki nr ewidencyjny [...] obręb [...]. Sąd wskazał, że działka skarżących nr [...], na której zaprojektowano zbiornik retencyjny jako element odwodnienia projektowanej inwestycji, znajduje się daleko poza wyznaczonym na mapie pasem drogowym projektowanej do rozbudowy ul. [...], jak również poza jakimkolwiek pasem drogowym drogi publicznej. Sąd nie przyznał jednak racji skarżącym, że skoro zbiornik wodny retencyjny nie służy prowadzeniu ruchu drogowego, to nie mieści się w definicji drogi. Sąd wskazał, że definicja drogi jest niezwykle pojemna, zatem zbiornik retencyjny jako element odwodnienia drogi, co do zasady może mieścić się w tym pojęciu. W szczególności budowę lub przebudowę urządzeń wodnych lub urządzeń melioracji wodnych szczegółowych przewiduje art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. f ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Sąd zaznaczył przy tym jednak, że aby urządzenia te mogły stanowić inwestycję "w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych" zgodnie z art. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, muszą mieścić się w pasie drogowym. Działka skarżących nie znajduje się w żadnej części w pasie drogowym ul. [...] (rozbudowywanej w ramach planowanej inwestycji), nie może zatem zostać objęta zezwoleniem na realizację inwestycji drogowej, wydawanym na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.
Wyrokiem z dnia 5 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 2349/23 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Gminy W. od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. NSA wskazał, że wyznacznikiem drogi w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych jest lokalizacja w pasie drogowym. Potwierdza to art. 4 pkt 1 tej ustawy. NSA stwierdził zatem, że skoro wyznacznikiem drogi w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych jest umiejscowienie w pasie drogowym, to zbiornik wodny retencyjny, jako element urządzenia drogi powinien mieścić się w pasie drogowym. Co do zasady, powinien być zlokalizowany w liniach rozgraniczających teren inwestycji drogowej pełniących funkcję zewnętrznej granicy pasa drogowego. W związku z tym, nieruchomość na której ten zbiornik został przewidziany, powinna zostać wydzielona w trybie określonym w art. 12 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz przejęta na własność przez jednostkę samorządu terytorialnego na podstawie art. 12 ust. 4 pkt 2 tej ustawy. Zdaniem NSA, odmiennego rozumienia art. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie można budować na normie art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. f tej ustawy. Przepis art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. f w/w ustawy nie stanowi bowiem podstawy materialnej do przejęcia nieruchomości w celu budowy lub przebudowy urządzeń wodnych lub urządzeń melioracji wodnych szczegółowych położonych poza projektowanym pasem drogowym i poza liniami rozgraniczającymi teren inwestycji drogowej. Przepis ten daje natomiast możliwość zawarcia w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ustaleń dotyczących nieruchomości położonej poza liniami rozgraniczającymi teren przeznaczony pod budowę drogi, ale tylko takich ustaleń, które polegają na ograniczeniu korzystania z nieruchomości.
Decyzją z dnia 12 sierpnia 2024 r. nr 1463.2024 znak: AB.6740.1.4.2021 Starosta W. , na podstawie art. 11a, art. 11f, art. 12, art. 16 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 311) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), ponownie udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi gminnej - ul. [...] w W. w km ok. 0+000,0 – 0+404,3". Organ I instancji wskazał, że inwestycja projektowana jest na działkach położonych w obrębie [...] jednostka ewidencyjna W. powiat w. , województwo małopolskie. Nieruchomości objęte liniami rozgraniczającymi teren inwestycji obejmują działkę nr [...] obr. [...]. Jednocześnie organ I instancji zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany, zgodnie z załącznikiem nr 2.
W pkt I decyzji "Charakterystyka i zakres rzeczowy inwestycji oraz zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu" organ I instancji wskazał, że zakres inwestycji obejmuje: budowę zbiornika retencyjnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, zabezpieczenie sieci wodociągowej rurą osłonową oraz wycinkę 6 drzew. Dalej organ wskazał, że w stanie istniejącym droga publiczna posiada jezdnię o szerokości ok. 4 m o nawierzchni żwirowej oraz asfaltowej. Wzdłuż odcinka drogi gminnej zlokalizowane są zjazdy do posesji przyległych o nawierzchni utwardzonej. Droga publiczna nie posiada elementów odwodnienia. Odwodnienie następuje przez spadki podłużne oraz poprzeczne jezdni. W stanie istniejącym projektowana ulica na projektowanym odcinku posiada przekrój poprzeczny jednojezdniowy z wydzielonymi pasami ruchów, o łącznej szerokości ok. 4 m na odcinku prostym. Stan nawierzchni bardzo zniszczony z licznymi ubytkami w nawierzchni asfaltowej i żwirowej. Odwodnienie ulicy zrealizowane jest poprzez spadki podłużne i poprzeczne nawierzchni, wody opadowe są kierowane w kierunku ul. [...]. W zakresie aktualizacji mapy dla przedmiotowego opracowania znajdują się następujące elementy uzbrojenia terenu: sieć wodociągowa, sieć kanalizacji sanitarnej, sieć gazociągowa, sieć teletechniczna i sieć elektroenergetyczna. Organ nie wkluczył istnienia w terenie innych nie wykazanych na mapie sytuacyjno-wysokościowej urządzeń podziemnych, które nie zostały zgłoszone do inwentaryzacji lub o których brak jest informacji w instytucjach branżowych.
Organ I instancji wyjaśnił, że zakres inwestycji został dowiązany do stanu istniejącego. W ramach inwestycji projektuje się zbiornik retencyjny szczelny wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną to jest studniami rewizyjnymi oraz kolektorem kanalizacji deszczowej stanowiącej niezbędny element systemu kanalizacji deszczowej dla przedmiotowej drogi ul. [...], na którą uzyskano decyzję pozwolenia na budowę wydaną przez Starostę W. o numerze 2800.2021 z dnia 27 grudnia 2021 r. znak: AB.6740.1.4.2021 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi gminnej ul. [...] w km ok. 0+000,0 - 404,3" oraz podtrzymaną w/w zakresie przez Wojewodę Małopolskiego decyzją z dnia 27 marca 2023 r. znak: WI-VI.7821.1.2022,AL. Budowa zbiornika wraz z niezbędną infrastruktura wymaga wycinki 6 drzew. Organ wskazał także: zbiornik retencyjny o wym. wew. 6,00 x 17,5 x 1,50 m, wym. zew. 6,36 x 17,86 x 2 m; studnia rewizyjna: studnie betonowe śred. wew. 1000 mm; kanał główny: rury PP 500 SN8.
Organ I instancji uznał także, że istniejąca sieć elektroenergetyczna, sieć gazowa i sieć teletechniczna nie kolidują z urządzeniami drogowymi i nie wymagają przebudowy. Zabezpieczenie istniejącej sieci wodociągowej przebiegającej poprzecznie rurami osłonowymi nastąpi zgodnie z wydanymi warunkami przez Zakład Gospodarki Komunalnej w W. Sp. z o.o., znak pisma: TWDI/W/665/2019 z dnia 18 lipca 2019 r. Zgodnie z pismem KRA.5120.122.2020.KM, L.dz. 14674/05/2020 Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. z dnia 29 maja 2020 r. projektowana rozbudowa drogi położona jest poza granicami obszarów i terenów górniczych. W ramach inwestycji nie projektuje się kanału technologicznego.
W pkt II decyzji ("Wymagania dotyczące powiązania z innymi drogami publicznymi") organ I instancji stwierdził, że inwestycja znajduje się w województwie małopolskim, powiecie w. , w miejscowości W.. Przedmiotowa ul. [...] w rejonie inwestycji jest powiązana z innymi drogami publicznymi: od strony wschodniej z drogą gminną klasy [...] - dz. nr [...], ul. [...], a od strony zachodniej z drogą gminną klasy [...] - dz. nr [...], ul. [...].
W pkt III decyzji ("Linie rozgraniczające teren") wyjaśnił, że na mapie w skali 1:500 stanowiącej załącznik nr 1 do niniejszej decyzji, oznaczono linie rozgraniczające.
W pkt IV decyzji ("Warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska i ochrony dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa") organ I instancji stwierdził, że zgodnie z obowiązującymi przepisami, przedmiotowa inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco lub potencjalnie oddziaływać na środowisko i nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko na podstawie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2024 r. poz. 1112) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839). Budowa inwestycji, a następnie jej użytkowanie, nie może powodować zanieczyszczenia wód podziemnych, powierzchniowych i gruntu. Według organu, należy zaprojektować zgodny z przepisami ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (Dz. U. z 2023 r. poz. 1587) sposób postępowania z odpadami powstającymi w okresie budowy i użytkowania drogi. Odpady powstające w trakcie budowy powinny być przede wszystkim zagospodarowane na terenie budowy. Zaś odpady wytwarzane podczas użytkowania drogi powinny być gromadzone selektywnie i przekazywane podmiotom gospodarczym prowadzącym działalność w zakresie odzysku bądź unieszkodliwiania odpadów. W odniesieniu do odpadów niebezpiecznych takich jak oleje z separatorów do oczyszczania ścieków opadowych, odbiorca odpadów winien posiadać stosowne zezwolenie na zbiórkę, odzysk bądź unieszkodliwienie odpadów niebezpiecznych. Ponadto organ stwierdził, że Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Krakowie opiniuje pozytywnie wyżej wymienioną inwestycję pod warunkiem przeprowadzenia na jej obszarze badań archeologicznych podczas prowadzenia prac ziemnych (pismo z dnia 8 czerwca 2020 r. znak: ZA-1.5183.352.2020.GG). Ponadto na obszarze przedmiotowej inwestycji brak jest obiektów służących obronności państwa. Nie ustala się więc warunków wynikających z potrzeby obronności państwa, a Wojewódzki Sztab Wojskowy w Krakowie pismem z dnia 2 lipca 2020 r. znak: WSzW_Kr-WOZP.0732.82.2020 nie wniósł uwag do przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego.
W pkt V decyzji ("Wymagania dotyczące interesów osób trzecich") organ I instancji wskazał, że inwestycję zaprojektowano, stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r Prawo budowalne (Dz.U. 2024 r. poz. 725) w sposób zapewniający poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym poprzez: zapewnienie dostępu do drogi publicznej, zapewnienie dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, zapewnienie możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej, cieplnej oraz ze środków łączności, ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby, zachowanie bezpieczeństwa ludzi i mienia.
W pkt VI decyzji ("Oznaczenie nieruchomości, które staną się własnością jednostki samorządu terytorialnego") organ I instancji wskazał działkę nr [...] obr. [...]. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 20 ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, właściwy zarząd drogi otrzymuje z mocy prawa, nieodpłatnie, w trwały zarząd nieruchomości nabyte przez Gminę W. na cele budowy drogi, z dniem, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. Niniejsza decyzja stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i katastrze nieruchomości, a z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna, wygasają ograniczone prawa rzeczowe (ujawnione w księdze wieczystej w dniu wydania decyzji) ustanowione na nieruchomościach nabytych przez Gminę W..
W pkt VII decyzji ("Określenie terminu i trybu wydania nieruchomości") organ I instancji określił termin wydania nieruchomości na 121 dzień, licząc od daty, z którą niniejsza decyzja stanie się ostateczna.
W pkt VIII decyzji ("Inne ustalenia") organ I instancji opisał szczegółowe warunki prowadzenia robót budowlanych, tj. zgodnie z wymaganiami zawartymi w uzgodnieniach, opiniach branżowych, decyzjach i postanowieniach wynikających z przepisów szczególnych, a roboty budowlane należy wykonywać zgodnie ze sztuką budowlaną i obowiązującymi przepisami. Przewidywany termin rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania ustala się na 3 miesiące od dnia rozpoczęcia prac budowlanych. Zgodnie z Opinią Konserwatorską z dnia 8 czerwca 2020 r. znak: ZA-1.5183.352.2020.GG podczas prowadzenia prac ziemnych należy przeprowadzić badania archeologiczne, na podstawie pozwolenie Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Organ I instancji podał, że obiekt został zakwalifikowany do XXV, VIII kategorii obiektów budowlanych, a inwestor jest zobowiązany zawiadomić właściwy organ nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy co najmniej 14 dni przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania.
W pkt IX decyzji ("Zatwierdzenie projektu budowlanego") organ I instancji wskazał, że niniejszą decyzją zostaje zatwierdzony projekt zagospodarowania ternu i projekt architektoniczno -budowlany, stanowiący załącznik nr 2 do decyzji.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji opisał dotychczasowy przebieg postępowania w niniejszej sprawie i wyjaśnił, że po zwrocie akt przeprowadził postępowanie z uwzględnieniem zapadłych w sprawie wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 630/23 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 2349/23.
Organ I instancji wskazał, że postanowieniem z dnia 19 czerwca 2024 r. znak: AB.6740.1.4.2021 został nałożony na wnioskodawcę obowiązek usunięcia nieprawidłowości występujących w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym. Ponadto zgodnie z art. 11d ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych o prowadzonym postępowaniu zawiadomiono i właścicieli nieruchomości objętych wnioskiem. Pozostałe strony zawiadomiono w drodze: obwieszczeń wywieszonych w Starostwie Powiatowym w W. w dniach 19 czerwca 2024 r. do 3 lipca 2024 r., w Urzędzie Miasta i Gminy W. w dniach 20 czerwca 2024 r. do 8 lipca 2024 r., ogłoszenia na łamach "Dziennika Polskiego" w dniu 21 czerwca 2024 r. oraz ogłoszenia w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej Starostwa Powiatowego w W. w dniu 19 czerwca 2024 r. i Urzędu Miasta i Gminy W. w dniu 20 czerwca 2024 r. W toku postępowania ustalono, że zamierzenie inwestycyjne uzyskało uzgodnienia wymagane przepisami ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.
Pismami z dnia 26 sierpnia 2024 r. A. P. oraz K. Ć. wnieśli odwołania od powyższej decyzji Starosty Wielickiego z dnia 12 sierpnia 2024r., domagając się jej uchylenia, ewentualnie jej uchylenia i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Decyzji organu I instancji skarżący zarzucili naruszenie:
I. przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji zakresie dróg publicznych w zw. z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez błędne zastosowanie specustawy drogowej do działki nr [...] obręb [...], mimo iż działka ta nie znajduje się w pasie drogowym co wyklucza zastosowanie specustawy drogowej;
2) art. 1 ust. 1 ww. ustawy w zw. z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, poprzez błędne zastosowanie specustawy drogowej do działki nr [...] obręb [...], inwestycji mimo, iż działka ta nie znajduje się w pasie drogowym co wyklucza zastosowanie specustawy drogowej;
II. przepisów prawa procesowego, tj.:
1) art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez błędny brak ustalenia, iż działka nr [...] obręb [...], nie znajduje się w pasie drogowym;
2) art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego poprzez błędny brak ustalenia, iż działka nr [...] obręb [...], nie znajduje się w pasie drogowym;
3) art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 630/23, w którym podano, że działka nr [...] obręb [...], nie znajduje się w pasie drogowym, a tym samym nie może zostać objęta zezwoleniem na realizację inwestycji drogowej, wydawanym na podstawie specustawy drogowej;
4) art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez brak uwzględnienia przez organ l instancji oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 630/23.
Wymienioną na wstępie decyzją z dnia 25 lutego 2025 r. Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia 12 sierpnia 2024 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz stwierdził, że decyzja obejmująca działkę nr [...] obręb [...] linią rozgraniczającą teren inwestycji, która jednocześnie jest granicą projektowanego pasa drogowego drogi gminnej nr [...] czyni zadość wymogom przedstawionym w art. 11f ust. 1 ustawy z o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie. Zaskarżona decyzja określa również termin wydania nieruchomości, opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń, o którym mowa w art. 16 ust. 2 tej ustawy. Badając prawidłowość zaskarżonej decyzji organu I instancji organ odwoławczy nie stwierdził zatem podstaw do jej zakwestionowania.
W odniesieniu do zarzutów podniesionych w odwołaniach organ II instancji stwierdził, że brak zgody skarżących na realizację przedmiotowej inwestycji na ich działce, w koncepcji przyjętej przez inwestora i zatwierdzonej w decyzji Starosty W. , nie stanowi o wadliwości zaskarżonej decyzji, gdyż przepisy obowiązującego prawa, w tym przepisy ustawy z o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, nie uzależniają udzielenia inwestorowi zezwolenia na realizację inwestycji drogowej na danej nieruchomości od wyrażenia na to zgody podmiotu będącego właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym tejże nieruchomości. Wobec powyższego brak zgody skarżących stron na realizację przedmiotowej inwestycji w obszarze ich działki nie stanowi o wadliwości zaskarżonej decyzji Starosty.
Organ odwoławczy wyjaśnił także, że nie może kwestionować zakresu złożonego wniosku i wydanej decyzji mając na uwadze podniesione w odwołaniach zarzuty dotyczące racjonalności i celowości planowanej inwestycji. Organom administracji publicznej orzekającym w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej ustawodawca nie przyznał bowiem uprawnień do korygowania, zmiany lokalizacji inwestycji zaproponowanej przez Inwestora. Niedopuszczalna jest również ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez Inwestora, gdyż miałaby ona charakter pozaprawny. Organ II instancji wskazał, że o lokalizacji inwestycji i rozwiązaniach technicznych decyduje Inwestor (wnioskodawca), który wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze.
W ocenie Wojewody Małopolskiego, analiza dokumentacji projektowej zatwierdzonej decyzją Starosty W. wykazała, że niemożliwe było zaprojektowanie przedmiotowej inwestycji bez zajęcia działki należącej do skarżących. Jak wynika bowiem z dokumentacji, omawianą inwestycją drogową została objęta cała działka nr [...] obręb [...]. Dodatkowo jak wynika z projektu zagospodarowania przestrzennego oraz projektu architektoniczno-budowlanego i z pisma inwestora z dnia 4 listopada 2024 r., zajęcie nieruchomości należącej do skarżących pod rozbudowę drogi gminnej - ul. [...] związane jest z koniecznością prawidłowego odwodnienia w/w drogi. Zdaniem Wojewody, zatwierdzone elementy projektu budowlanego nie przewidują zatem rozwiązań, które mają nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności skarżących.
Organ II instancji wyjaśnił, że w wyniku uchylenia przez Wojewódzki i Naczelny Sąd Administracyjny decyzji Wojewody Małopolskiego i Starosty Wielickiego w zakresie działki nr [...] obręb [...], inwestor dokonał stosownych zmian we wniosku i objął w/w działkę linią rozgraniczającą teren inwestycji, która stanowi granicę projektowanego pasa drogowego drogi gminnej nr [...] ul. [...]
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1 ustawy z o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych oraz art. 1 ust. 1 ustawy z o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy to wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga. Pojęcie drogi obejmuje nie tylko drogę jako budowlę, ale również wszelkie obiekty inżynierskie, urządzenia i instalacje pod warunkiem współtworzenia całości techniczno-użytkowej. Dane urządzenie lub instalacja stanowi zatem element drogi wówczas, gdy wraz z tą drogą stanowi całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego. Urządzeniami takimi mogą być również, zgodnie z przepisami Działu IV - Wyposażenie techniczne dróg - Rozdziału 1 - Urządzenia odwadniające oraz odprowadzające wodę - rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, urządzenia do powierzchniowego odwodnienia pasa drogowego. Ponieważ z dokumentów projektowych dotyczących inwestycji drogowej wynika, że budowa przewidzianej w ramach tejże inwestycji kanalizacji deszczowej ze zbiornikiem retencyjnym nastąpi w zakresie niezbędnym do obsługi projektowanego układu drogowego, a sam zbiornik ma na celu odwodnienie drogi, zbiornik ten razem z drogą stanowi całość techniczno-użytkową. Organ wskazał, że za bardzo ważny element analizowany w procesie projektowym dróg uznaje się bezpieczne odprowadzanie wody deszczowej z terenu inwestycji, czyli tak, aby odwodnienie nie zagrażało przyległemu terenowi i nie pogarszało stanu odbiorników wód. W tym celu projektuje się rozbudowany system odwodnienia, obejmujący szereg różnych urządzeń, w tym zbiorniki retencyjne, które pełnią głównie funkcję wyrównawczą dopływu wód opadowych oraz zmniejszają ilość wód odpływających w jednostce czasu. Zbiorniki te, jako element systemu odwadniania dróg, uznaje się za integralną część infrastruktury drogowej.
Organ odwoławczy stwierdził, że z przedłożonych akt sprawy oraz wyjaśnień pełnomocnika inwestora wynika wprost, że działka skarżących pozostaje terenem niezbędnym do realizacji inwestycji drogowej. Nie ulega natomiast, zdaniem organu, wątpliwości, że wyznacznikiem drogi w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych jest lokalizacja w pasie drogowym. Potwierdza to art. 4 pkt 1 tej ustawy, zgodnie z którym pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W związku z powyższym organ uznał powyższy zarzut za bezzasadny.
Organ II instancji nie uwzględnił również zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 Kodeksu postepowania administracyjnego, gdyż uznał, że organ l instancji prawidłowo wykonał obowiązki wynikające z art. 7 i art. 77 tego Kodeksu, polegające na dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego, wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz dokonywaniu oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Organ odwoławczy podkreślił, że Starosta pozyskał całą dokumentację wymaganą przepisami prawa i niezbędną do rozstrzygnięcia sprawy w sposób zgodny z obowiązującym prawem.
Wojewoda Małopolski zauważył, że przepis art. 11d ust. 1 ustawy z o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stanowi o tym, że wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej zawiera m.in. mapę w skali co najmniej 1:5000 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu. W związku z przeprowadzonym przez Starostę ponownym postępowaniem administracyjnym, pełnomocnik przedłożył mapę w skali 1:500 z proponowanym przebiegiem drogi, na której działka nr [...] obręb [...] została objęta w całości linią rozgraniczającą teren inwestycji stanowiącą granicę projektowanego pasa drogowego drogi gminnej ul. [...]. W związku z powyższym organ II instancji uznał, że zakres inwestycji uwzględnia treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 lipca 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 630/23 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 2349/23 w zakresie działki nr [...] obręb [...].
Za niezasadny organ odwoławczy uznał także zarzut dotyczący naruszenia art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organ II instancji przypomniał, że uwzględniając treść w/w wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, działka nr [...] obręb [...], na której zbiornik retencyjny został przewidziany, powinna zostać wydzielona w trybie określonym w art. 12 ust. 1 ustawy z o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz przejęta na własność przez jednostkę samorządu terytorialnego na podstawie art. 12 ust. 4 pkt 2 tej ustawy.
Organ zwrócił uwagę, iż linia rozgraniczająca teren stanowi projektowany pas drogowy drogi gminnej nr [...] ul. [...] oraz stanowi również linię podziału nieruchomości (art. 12 ust. 2 ustawy z o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych). Wyjątek stanowi linia, która przebiega po granicy działki. Zatem działki położne w liniach rozgraniczających teren decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji przechodzą z mocy prawa na rzecz właściwej jednostki samorządu terytorialnego (art. 12 ust. 4 w/w ustawy). Oznacza to, że działka będzie znajdowała się w pasie drogowym projektowanej inwestycji a zarządca drogi (Burmistrz Miasta i Gminy W.) będzie miał prawo wykonania robót budowlanych na tym terenie.
Organ II instancji wyjaśnił, że linie rozgraniczające teren powinny zostać wyznaczone w taki sposób, aby wszystkie elementy drogi docelowo znajdowały się w projektowanym pasie drogowym, w tym te, o których mowa w § 10 pkt 1 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, tj. urządzenia odwadniające oraz odprowadzające wodę. Zatem wyznaczone linie rozgraniczające teren projektowanego pasa drogi gminnej winny obejmować teren, na którym planowana jest budowa zbiornika. W związku z powyższym w przedmiotowej sprawie na etapie prowadzonego przez Starostę Wielickiego postępowania administracyjnego w zakresie działki nr [...] obręb [...] inwestor zdecydował o pozostawieniu zbiornika retencyjnego w dotychczasowej lokalizacji ze względu na ukształtowanie terenu oraz istniejącą zabudowę wprowadzając korektę linii rozgraniczających teren poprzez wskazanie w/w działki w liniach rozgraniczających teren inwestycji w granicy projektowanego pasa drogowego drogi gminnej ul. [...].
Organ II instancji wskazał, że w toku postępowania przed Starostą inwestor przedstawił nową dokumentację dotyczącą działki nr [...] obręb [...], tj. mapę z proponowanym przebiegiem drogi przedstawiającą linie rozgraniczające teren inwestycji oraz projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany. Starosta na tej podstawie wydał decyzję, w której ustalił, że działka nr [...] obręb [...] została objęta liniami rozgraniczającymi teren i znajduje się w projektowanym pasie drogi gminnej nr [...] ul. [...]. W związku z powyższym nie ma mowy o naruszeniu przez organ l instancji art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W świetle powyższego organ odwoławczy stwierdził, że zarówno wniosek inwestora, postępowanie przeprowadzone przez organ l instancji, jak i zaskarżona decyzja Starosty Wielickiego o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - nie naruszają prawa, a zarzuty zawarte w odwołaniach nie zasługują na uwzględnienie.
W skardze na powyższą decyzję Wojewody Małopolskiego - A. P. i K. Ć., domagają się jej uchylenia wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie:
I. przepisów prawa materialnego, a to:
1) art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 1 i art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez błędne zastosowanie specustawy drogowej do działki nr [...] obręb [...], mimo iż działka nr [...] i zbiornik wodny retencyjny nie znajduje się w drodze ulicy [...], a tylko takich inwestycji tyczyć może specustawa drogowa;
2) art. 1 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 1 i art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, poprzez błędne zastosowanie specustawy drogowej do działki nr [...] obręb [...], mimo iż działka nr [...] i zbiornik wodny retencyjny nie znajduje się w pasie drogowym ulicy [...], a nadto tylko teren znajdujący się w drodze może być objęty przepisami specustawy drogowej;
3) art. 1 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych z dnia 10 kwietnia 2003 r. w zw. z art. 3 pkt 6 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne, poprzez błędne zastosowanie specustawy drogowej do inwestycji mimo, że odnośnie samej drogi tyczy ona przebudowy, a nie rozbudowy drogi, a do przebudowy nie stosuje się specustawy drogowej;
II. przepisów prawa procesowego, a to:
1) art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, poprzez błędny brak ustalenia, że działka nr [...] i zbiornik wodny retencyjny nie znajduje się w drodze i pasie drogowym ulicy [...], a inwestycja jest przebudową, a nie rozbudową drogi;
2) art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, poprzez błędny brak ustalenia, że działka nr [...] i zbiornik wodny retencyjny nie znajduje się w drodze i pasie drogowym ulicy [...] a inwestycja jest przebudową, a nie rozbudową drogi.
W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że decyzje organów I i II instancji są nieprawidłowe, gdyż błędnie wydano decyzje w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych mimo, że działka nr [...] nie może być wywłaszczona w trybie powyższej ustawy. Zdaniem skarżących, specustawa drogowa znajduje zastosowanie jedynie do inwestycji dotyczącej drogi sensu stricto, a nie wszystkiego co znajduje się w pasie drogowym. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ustawa ta określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a także organy właściwe w tych sprawach. Wobec powyższego ustawę tą stosuje się tylko do inwestycji dotyczącej drogi publicznej. Pojęcie drogi publicznej jest natomiast zdefiniowane w art. 1 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Natomiast przepisy powyższej ustawy rozróżniają pojęcie drogi i pasa drogowego. Definicja drogi została ujęta w art. 4 pkt 2 powyższej ustawy, zgodnie z którym droga oznacza budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi. urządzeniami oraz instalacjami. stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego zlokalizowaną w pasie drogowym. Natomiast pojęcie pasa drogowego definiuje art. 4 pkt 1 powyższej ustawy, zgodnie z którym pas drogowy to wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga. Skoro więc powyższe przepisy rozróżniają pojęcie drogi i pasa drogowego to nie można tych pojęć utożsamiać. Pas drogowy obejmuje drogę, ale droga jest pojęciem węższym niż pas drogowy. Droga to przede wszystkim jezdnia, gdzie ten ruch się faktycznie odbywa. Skarżący stwierdzili zatem, że skoro drogą publiczną w powyższy rozumieniu jest tylko droga, a nie cały pas drogowy, to nie można stosować zasad dotyczących dróg publicznych do całego pasa drogowego, a jedynie do drogi zgodnie z powyższą definicją. W konsekwencji skoro specustawa drogowa dotyczy dróg publicznych, to może być stosowana jedynie do inwestycji dotyczącej drogi w wyżej wskazanym rozumieniu, a nie do całego pasa drogowego.
Zdaniem skarżących, element danej inwestycji tylko wtedy podlega specustawie drogowej, gdy dotyczy drogi w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Nie można zaś stosować specustawy drogowej do terenu, który w drodze się nie znajduje choćby nawet znajdował się w pasie drogowym. W niniejszej sprawie natomiast teren działki nr [...] nie znajduje się na drodze w rozumieniu wyżej powołanego przepisu, co wyklucza możliwość zastosowanie tej ustawy. W związku z czym organ I i Il instancji błędnie zastosowały przepisy specustawy drogowej do działki nr [...]. W opinii skarżących, niezasadnie również organ Il instancji powołał się na fakt, iż został poprawiony projekt i obecnie działka nr [...] znajduje się w pasie drogowym. Nawet jeśli bowiem dany obiekt jest w pasie drogowym, ale nie znajduje się na drodze w rozumieniu ustawy o drogach publicznych to nie może podlegać przepisom specustawy drogowej. Niezależnie od powyższego nawet gdyby błędnie rozważać kwestię, czy działka nr [...] znajduje się w pasie drogowym, to i tak brak było podstaw do zastosowania specustawy drogowej. Działka nr [...] uprzednio nie znajdowała się bowiem w pasie drogowym co przyznał sam organ II instancji. Natomiast w obecnym postępowaniu w projekcie po prostu zmieniono linie rozgraniczające. Jednakże zdaniem skarżących, sama taka zmiana w projekcie nie może decydować, czy objąć dany teren przepisami specustawy drogowej, gdyż prowadzi to do dowolności. Inwestor mógłby bowiem zupełnie swobodnie wyznaczać te linie faktycznie nawet bardzo daleko od drogi (np. kilkanaście kilometrów) tylko po to, aby mieć możliwość zastosowania uproszczonej procedury. Natomiast działka nr [...] była uprzednio poza jakimkolwiek pasem drogowym drogi publicznej. W związku z czym arbitralne jej objęcie tylko na podstawie projektu nie może decydować o tym czy dany grunt jest objęty pasem drogowym. Zdaniem skarżących, winny decydować o tym obiektywne okoliczności, w szczególności czy przed inwesty??ą dany teren był w pasie drogowym, a nie to czy inwestor wedle swobodnego uznania zupełnie dowolnie ustala linie rozgraniczające tylko po to, aby ominąć standardową procedurę wywłaszczeniową. Dlatego też skarżący uważają, że arbitralne umieszczenie w projekcie działki nr [...] w pasie drogowym nie może zmienić faktu, że ta działka nie jest i nie była ani w drodze ani w pasie drogowym ulicy [...]
W ocenie skarżących, błędnie też organy I i II instancji stwierdziły, że w niniejszej sprawie inwestycja dotyczy rozbudowy drogi. Inwestycja nie poszerza jednak drogi jako takiej, gdyż sama droga i zjazdy z niej mają być jedynie przebudowane. Natomiast poszerzenie ma związek z budową urządzeń melioracyjnych, które nie są częścią drogi i nie są przeznaczone do prowadzenia ruchu drogowego. Tym samym nie mogą być objęte ustawą o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Skoro więc sama droga nie jest przedmiotem poszerzenia, lecz jedynie pas drogowy z związku z budową urządzeń melioracyjnych niezwiązanych z drogą, to nie można uznać, że ma miejsce budowa, czy rozbudowa drogi jako budowli wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym drogi w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, gdyż zgodnie z definicją budowy zawartą w art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne, budowa obejmuje oprócz samej budowy rozbudowę, a nie przebudowę. Natomiast rozbudowa w niniejszej sprawie dotyczy jedynie urządzeń niezwiązanych z ruchem drogowym i z drogą. Skoro więc w niniejszej sprawie te elementy inwestycji, które mieszczą się pod pojęciem "drogi" mają być jedynie przebudowane, to brak jest podstaw do stosowania ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.
Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2024.1267 t.j. z dnia 2024.08.21) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2024.935 t.j. z dnia 2024.06.26), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a.
Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Sprawa została rozpoznana przez organy administracyjne, w warunkach wynikających z art. 153 p.p.s.a., wobec uchylenia poprzedniej decyzji Wojewody Małopolskiego z 27 marca 2023 r i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, w zakresie działki nr. ewidencyjny [...] obręb [...], w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej - wyrokiem z dnia 26 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 630/23. Skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 lutego 2024 r., II OSK 2349/23.
Sąd wskazał, że działka skarżących nr [...] na której zaprojektowano zbiornik retencyjny, jako element odwodnienia projektowanej inwestycji, znajduje się poza wyznaczonym na mapie pasem drogowym projektowanej do rozbudowy ul. [...], jak również poza jakimkolwiek pasem drogowym drogi publicznej. Jednocześnie jednoznacznie podkreślono, że wyznacznikiem drogi w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych jest lokalizacja w pasie drogowym. Potwierdza to art. 4 pkt 1 tej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro wyznacznikiem drogi w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych jest umiejscowienie w pasie drogowym, to zbiornik wodny retencyjny, jako element urządzenia drogi powinien mieścić się w pasie drogowym. Co do zasady, powinien być zlokalizowany w liniach rozgraniczających teren inwestycji drogowej pełniących funkcję zewnętrznej granicy pasa drogowego. W związku z tym, nieruchomość na której ten zbiornik został przewidziany, powinna zostać wydzielona w trybie określonym w art. 12 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz przejęta na własność przez jednostkę samorządu terytorialnego na podstawie art. 12 ust. 4 pkt 2 tej ustawy. Zdaniem NSA, odmiennego rozumienia art. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie można budować na normie art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. f tej ustawy.
Poddając kontroli zaskarżone decyzje: Wojewody Małopolskiego z 25 lutego 2025 r i poprzedzającej decyzji Starosty Wielickiego z 12 sierpnia 2024 r stwierdzić należy, że organy obu instancji zastosowały się do oceny prawnej wynikającej z wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i NSA w Warszawie. Organy prawidłowo oceniły, że aktualnie działka nr [...] obręb [...] została objęta liniami rozgraniczającymi teren inwestycji i znajduje się w projektowanym pasie drogi gminnej nr [...] ul. [...]. W związku z tym zachowano wymogi o jakich mowa w art. 153 P.p.s.a.
W zakreślonych ramach kontroli należało uznać, że skarga A. P. i K. Ć. nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżone decyzje obu instancji odpowiadają prawu.
Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U.2024.311 t.j. z dnia 2024.03.05) - "specustawa", ustawa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 645, 760, 1193 i 1688), zwanych dalej "drogami", a także organy właściwe w tych sprawach.
Jak stanowi art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (2024.320 t.j. z 2024.03.06), dalej także: "u.d.p." - drogą jest budowla składająca się z części i urządzeń drogi, budowli ziemnych, lub drogowych obiektów inżynierskich, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, stanowiąca całość techniczno-użytkową, usytuowana w pasie drogowym i przeznaczoną do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt
Pas drogowy został zdefiniowany w art. 4 pkt 1 u.d.p. jako wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga;
Natomiast zgodnie z art. 4 pkt 2a u.d.p. - przez urządzenie drogi należy rozumieć obiekt lub urządzenie, w tym obiekt lub urządzenie budowlane, związane funkcjonalnie z drogą lub ruchem drogowym, w tym kanał technologiczny.
Samo pojęcie drogi obejmuje nie tylko drogę jako budowlę, ale również wszelkie obiekty inżynierskie, urządzenia i instalacje, pod warunkiem współtworzenia całości techniczno-użytkowej.
Droga w rozumieniu art. 4 pkt 2 u.d.p. jest usytuowana w pasie drogowym.
Zgodnie z wiążącym stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 5 lutego 2024 r., II OSK 2349/23 - skoro wyznacznikiem drogi w rozumieniu art. 4 pkt 2 u.d.p. jest umiejscowienie w pasie drogowym, to zbiornik wodny retencyjny, jako element urządzenia drogi powinien być zlokalizowany w liniach rozgraniczających teren inwestycji drogowej pełniących funkcję zewnętrznej granicy pasa drogowego.
W rozpoznawanej sprawie wykazano na podstawie złożonej przez inwestora dokumentacji dotyczącej działki nr [...] obręb [...], w szczególności mapy z proponowanym przebiegiem drogi przedstawiającej linie rozgraniczające teren inwestycji oraz projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego, że działka skarżących nr [...], na której zaprojektowano zbiornik retencyjny, jako element odwodnienia projektowanej inwestycji, znajduje się w wyznaczonym na mapie pasie drogowym projektowanej do rozbudowy ul. [...] Na mapie do celów projektowych w skali 1:500 stanowiącej złącznik do decyzji Starosty Wielickiego z dnia 12 sierpnia 2024 r., zaznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji, granicę projektowanego pasa drogowego DG ul. [...]. Projektowany zbiornik retencyjny wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, to jest studniami rewizyjnymi oraz kolektorem kanalizacji deszczowej stanowi niewątpliwie niezbędny element systemu kanalizacji deszczowej dla drogi ul. [...] Wszystkie te elementy wraz z drogą stanowią całość techniczno-użytkową. W złożonej dokumentacji wykazano, że budowa kanalizacji deszczowej ze zbiornikiem retencyjnym jest niezbędna do obsługi projektowanego układu drogowego. Tej obiektywnej okoliczności skarżący zdają się nie dostrzegać. Zajęcie nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] obręb [...] pod rozbudowę drogi gminnej - ul. [...] związane jest z koniecznością prawidłowego odwodnienia drogi i jej przyszłego bezpiecznego użytkowania. Wobec tego wydana decyzja obejmująca działkę nr [...] linią rozgraniczającą teren inwestycji, która jednocześnie jest granicą projektowanego pasa drogowego drogi gminnej, czyni zadość wymogom wynikającym z art. 11f ust. 1 ustawy z o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie. Linia rozgraniczająca teren stanowi projektowany pas drogowy drogi gminnej nr [...] ul. [...] oraz stanowi również linię podziału nieruchomości (art. 12 ust. 2 ustawy). Działki położne w liniach rozgraniczających teren decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji przechodzą z mocy prawa na rzecz właściwej jednostki samorządu terytorialnego (art. 12 ust. 4 w/w ustawy).
Nie mają racji skarżący, twierdząc, że skoro zbiornik wodny retencyjny nie służy bezpośrednio prowadzeniu ruchu drogowego, to nie mieści się w definicji drogi. Sama definicja drogi jest szeroka, zatem zbiornik retencyjny jako element koniecznego odwodnienia drogi mieści się w tym pojęciu, bowiem stanowi jej element spełniający niezbędne i nowoczesne standardy. Tę okoliczność przesądziły Sądy obu instancji w wyrokach z dnia 26 lipca 2023 r., II SA/Kr 630/23 i z dnia 5 lutego 2024 r., II OSK 2349/23.
Projektowane urządzenie stanowi inwestycję "w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych" zgodnie z art. 1 specustawy drogowej, bowiem mieści się w pasie drogowym. Działka skarżących znajduje się w pasie drogowym projektowanej ul. [...]j (rozbudowywanej w ramach planowanej inwestycji), może zatem zostać objęta zezwoleniem na realizację inwestycji drogowej, wydawanym na podstawie specustawy drogowej. Wbrew twierdzeniom skargi nie doszło do naruszenia art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 1 i art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
Pozostałe zarzuty skargi również nie zasługują na uwzględnienie.
Kwalifikacja inwestycji jako "rozbudowa drogi" również jest prawidłowa , zgodna z art. 1 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych z dnia 10 kwietnia 2003 r. w zw. z art. 3 pkt 6 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W rozpoznawanej sprawie rozbudowa dotyczy bowiem urządzeń bezpośrednio związanych z elementem odwodnienia drogi i umożliwia prawidłowe funkcjonowanie stworzonej całości techniczno-użytkowej.
Wbrew twierdzeniom skargi Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organy obu instancji przepisów postępowania. Wydanie kwestionowanych decyzji poprzedzone zostało dokładnym wyjaśnieniem okoliczności istotnych dla sprawy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego), co znalazło odzwierciedlenie w sporządzonych uzasadnieniach obu decyzji, spełniających wymogi art. 107 § 3 K.p.a. Do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego zostały zastosowane właściwe przepisy prawa materialnego, których rozumienie organy przedstawiły w wydanych rozstrzygnięciach. W ocenie Sądu organy działały zatem w niniejszej sprawie w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił jako bezzasadną.