II SA/KR 467/19

II SA/Kr 467/19 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2019-09-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-04-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Iwona Niżnik-Dobosz /przewodniczący sprawozdawca/
Jacek Bursa
Tadeusz Kiełkowski
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 751/20 - Wyrok NSA z 2022-11-08
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art 61
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Sędziowie : WSA Jacek Bursa WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant : starszy referent sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2019 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 stycznia 2019 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 21 stycznia 2019 r. (znak: [...]) na podstawie:
- art. 59, art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 z późn. zm. – dalej jako: u.p.z.p.),
- § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 – dalej też jako: rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. lub rozporządzenie) oraz
- art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.),
po rozpatrzeniu odwołania J. R., J. R., B. F., H. S., J. S., B. C., M. G., B. D., L. C., S. R., M. S., A. S.-O., działającej przez profesjonalnego pełnomocnika, od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 9 lipca 2018 r., nr [...] (znak: [...]) orzekającej o ustaleniu na wniosek T. K. warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr[...] jedn. ewid. P. wraz z budową fragmentu chodnika stanowiącego połączenie z istniejącym ciągiem pieszym wzdłuż ul. [...] oraz budowa dwóch zjazdów na działkach nr [...], [...] obr. [...] ewid. P. w K.",
utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z dnia 9 lipca 2018 r., nr [...] (znak: [...]) Prezydent Miasta K., po rozpoznaniu wniosku T. K. z dnia 18 września 2015 r. skorygowanego następnie poprzez dodanie do zamierzenia inwestycyjnego budowy fragmentu chodnika, ustalił warunki zabudowy dla ww. inwestycji.
W uzasadnieniu ww. decyzji podano, że przedmiotowa sprawa była ponownie rozpatrywana, gdyż poprzednia decyzja pierwszoinstancyjna z dnia 30 czerwca 2016 r. orzekająca o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla obszaru objętego wnioskiem została przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylona decyzją z dnia 16 września 2016 r. (znak: [...]). Mając na uwadze powyższe, organ I instancji wskazał, iż w związku z zaleceniami i uwagami Samorządowego Kolegium Odwoławczego, przeprowadził postępowanie wyjaśniające, a nadto sporządzona została ponowna analiza architektoniczno-urbanistyczna i projekt warunków zabudowy z uwzględnieniem zaleceń organu II instancji. Równocześnie zwrócono uwagę, że pełnomocnik inwestora uszczegółowił wniosek (pismo z dnia 25 lipca 2017 r. oraz protokół z dnia 31 lipca 2017 r.), wobec czego projektowana inwestycja obejmowała swym zakresem zamierzenie pn.: "budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...]. ewid. P. wraz z budową fragmentu chodnika stanowiącego połączenie z istniejącym ciągiem pieszym wzdłuż ul. [...] oraz budowa dwóch zjazdów na działkach nr [...], [...] obr. jw. w K.". Zaznaczono przy tym, że zakres wniosku, a w konsekwencji decyzja organu l instancji, nie obejmowała realizacji elementów infrastruktury niezbędnej dla zaopatrzenia projektowanej zabudowy w media. Organ I instancji podniósł również, że teren określony we wniosku nie był objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec czego zasadne było przeprowadzenie postępowania na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. u.p.z.p. Podkreślono też, że w toku postępowania ustalono także, iż przedmiotowe przedsięwzięcie o parametrach ostatecznie wyznaczonych, które były wielokrotnie modyfikowane przez inwestora w trakcie postępowania, spełniało warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. oraz wymogi rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Wskazano przy tym, że powyższe ustalenia wynikały z analizy urbanistyczno-architektonicznej z dnia 21 maja 2018 r., a mianowicie: funkcja planowanej inwestycji była zgodna z funkcją występującą na działkach sąsiednich, tj. na dz. nr [...], obr. [...], inwestycja posiadała pośredni dostęp do drogi publicznej (ul. [...] poprzez drogę wewnętrzną ul. [...] (pozostającą w zarządzie ZIKiT), a następnie sięgacz ul. [...] bocznej (pozostającej w zarządzie ZIKiT), istniejące lub projektowane uzbrojenie było wystarczające dla projektowanego zamierzenia budowalnego, teren objęty decyzją nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, gdyż zgodnie z art. 10a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz.1161) przepisów rozdziału 2 tej ustawy nie stosuje się do gruntów rolnych położonych w granicach administracyjnych miast. Dodano również, że w trakcie trwania postępowania uzyskano niezbędne uzgodnienia oraz opinie, a nadto podano, że inwestycja była zgodna z przepisami odrębnymi. W uzasadnieniu wskazano również powody zmiany osoby sporządzającej analizę i projekt decyzji, a także wyjaśniono, że w analizie uwzględniono kontekst powiązań funkcjonalno-przestrzennych pomiędzy terenami sąsiednimi, stanowiący ważny element opracowań urbanistycznych. Zwrócono też uwagę, że ustalone dla wnioskowanej inwestycji cechy zabudowy i zagospodarowania terenu (w szczególności dotyczące wskaźnika zabudowy oraz powierzchni biologicznie czynnej) były określane w oparciu o cechy zabudowy zlokalizowanej na działkach sąsiednich w terenie o układzie urbanistycznym charakteryzującym się powtarzalnym rytmem lokalizacji poszczególnych szeregów zabudowy. Dodatkowo podniesiono, że szczegółowe uzasadnienie ustalonych wskaźników, a także rozważania i uzasadnienie, dlaczego wnioskowane parametry zostały ograniczone znajdowało się w wynikach analizy, stanowiącej załącznik nr 3 decyzji. Organ wskazał również, że decyzja zawierała też pozostałe wymagane załączniki stanowiące jej integralną część. Ponadto, w uzasadnieniu decyzji organ l instancji podał, że w trakcie ponownego postępowania pozostałe strony postępowania nie wnosiły uwag i zastrzeżeń.
Odwołania od ww. decyzji wnieśli J. R., J. R., B. F., H. S., J. S., B. C., M. G., B. D., L. C., S. R., M. S. oraz A. S.-O., działająca przez profesjonalnego pełnomocnika.
Organ l instancji przesyłając odwołania wraz z aktami sprawy wskazał, iż nie znalazł podstaw do zastosowania art. 132 k.p.a., tj. do zmiany czy uchylenia zaskarżonej decyzji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że odwołania J. R., J. R. oraz B. F. miały identyczną treść, a mianowicie odwołujący się zakwestionowali zasadność decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, która ich zdaniem zaburzy ład przestrzenny w tym rejonie, wpłynie niekorzystnie na sąsiednie budynki, pogorszy warunki życia mieszkańców przy ul. [...] oraz [...], poprzez zaciemnienie istniejącej zabudowy mieszkaniowej i znacząco pogorszy jakość powietrza w tym rejonie, niekorzystnie wpłynie na przydomowe ogródki oraz spowoduje znaczne utrudnienia w ruchu drogowym. Wobec powyższych zarzutów ww. odwołujący się wnieśli o uchylenie decyzji, ponowne rozpatrzenie sprawy i pozostawienie tego terenu w niezmienionym stanie.
Ponadto organ II instancji podał, że odwołania H. S., J. S., B. C., M. G., B. D., L. C. również miały tożsamą treść, a mianowicie ww. odwołujący się zarzucili w szczególności naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie przez organ stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, przez co w ich ocenie wydano decyzję, która naruszała słuszny interes obywateli. Zdaniem tych odwołujących się, planowana inwestycja bez względu na parametry zabudowy zaburzy i nieodwracalnie zniekształci harmonię całego założenia kompozycyjnego. Podniesiono również, że decyzja ta naruszała zasadę dobrego sąsiedztwa, na poparcie czego odwołujący się powołali orzecznictwo sądów administracyjnych oraz przytoczyli rozważania zawarte w analizie, będącej załącznikiem do decyzji. Ponadto podano, iż podnosili oni również te same zarzuty, które były wskazane w odwołaniach ww. stron postępowania, a dotyczące niekorzystnego wpływu planowanej inwestycji na sąsiednie budynki, pogorszenia warunków życia mieszkańców poprzez zaciemnienie istniejącej zabudowy mieszkaniowej i znaczące pogorszenie jakości powietrza w tym rejonie, niekorzystnego wpływu na przydomowe ogródki oraz powodowanie znacznego utrudnienia w ruchu drogowym. Dodatkowo zwrócono uwagę na błędną informację zawartą w decyzji, że strony postępowania nie wnosiły uwag i zastrzeżeń, gdyż – jak wskazali – jako mieszkańcy graniczący z działką objętą wnioskiem inwestycyjnym, wnosili oni liczne uwagi, na całym etapie postępowania jeszcze przed uchyleniem wcześniejszej decyzji, która i tak odmawiała ustalenia warunków zabudowy, natomiast w ostatnim okresie otrzymali informację od urzędnika prowadzącego sprawę, że wszelkie zastrzeżenia należy wnosić w odwołaniu od decyzji. W świetle powyższego ww. odwołujący się domagali się uchylenia wydanej decyzji w sprawie planowanej inwestycji i odmowy ustalenia warunków zabudowy.
Odwołujący się S. R. zakwestionował natomiast decyzję w zakresie usytuowania planowanej inwestycji w granicy działki, co zdaniem odwołującego się pogorszyć miało standardy życia mieszkańców budynku sąsiedniego, zwłaszcza przy projektowanej wysokości budynku 7 m. Podniósł on bowiem, że takie usytuowanie planowanego budynku wpłynie negatywnie na wartość rynkową nieruchomości. Odwołujący się zarzucił także, że realizacja inwestycji w granicy działki nie będzie możliwa bez naruszenia posiadania właściciela działki. Ponadto zdaniem odwołującego się, z całkowitą pewnością doszłoby do dewastacji istniejącego ogrodu.
Z kolei wskazano, że M. S. w swoim odwołaniu, poza wcześniejszymi zarzutami, dodatkowo wyeksponował rozważania, zawarte w analizie architektoniczno-urbanistycznej, stanowiącej załącznik do zaskarżonej decyzji, a dotyczące braku możliwości ustalenia warunków zabudowy, ze względu na specyfikę działki inwestycyjnej, która nie znajdowała odpowiednika w całym obszarze analizowanym. Zwrócił on przy tym uwagę na rozwiązanie, które miałoby zapewnić zabudowę przedmiotowej działki, tj. że "nie znajduje kontynuacji na żadnej z licznie występujących w obszarze analizowanym działce. 100% budynków mieszkalnych w obszarze analizowanym zlokalizowana jest w odsunięciu od tylnych granic działek, na których są posadowione, zaś pozostawiona w ten sposób wolna przestrzeń zagospodarowana jest na typowe dla zabudowy jednorodzinnej ogródki przydomowe (...). Zatem jakakolwiek zabudowa mieszkalna, możliwa do zrealizowania w przedmiotowym terenie, nie będzie mogła kontynuować i tej bezsprzecznie dominującej i charakterystycznej cechy zabudowy w obszarze analizowanym, jaką jest wykształcenie przydomowego ogródka na tyłach budynku jednorodzinnego, a zatem opinia urbanisty wobec próby zabudowy przedmiotowego terenu jest negatywna". Tym samym odwołujący się wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i odmowę ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
Ponadto A. S.-O., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika zarzuciła zakwestionowanej decyzji organu I instancji naruszenie:
1) przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., poprzez błędną jego interpretację, polegającą na bezzasadnym stwierdzeniu w pkt l załącznika nr 1 do zaskarżonej decyzji, iż planowana zabudowa stanowić będzie kontynuację rodzaju zabudowy, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz parametrów i wskaźników kształtujących zabudowę na działkach sąsiednich o nr [...] obr. [...] P. w sytuacji, gdy powyższa ocena była w oczywisty sposób sprzeczna z treścią wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, w których stwierdzono jednoznacznie, iż na terenie objętym wnioskiem brak jest możliwości kontynuowania zabudowy na parametrach i wskaźnikach charakterystycznych dla działek wyodrębnionych w stanowiącym najbliższy kontekst przestrzenny układzie urbanistycznym przy sięgaczach ul. [...] z uwagi na całkowicie odmienny kształt, wielkość i orientację względem stron świata terenu objętego wnioskiem w stosunku do tych działek;
2) przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., poprzez błędną jego interpretację i niewłaściwe zastosowanie, polegającą na wyznaczeniu nieprzekraczalnej linii zabudowy zamiast obowiązującej linii zabudowy, podczas gdy wyznaczenie nieprzekraczalnej bądź obowiązującej linii zabudowy zależy od istniejącej w terenie analizowanym zabudowy tzn., że w przypadku zabudowy rozproszonej niedopuszczalne jest wyznaczenie linii obowiązującej, a w przypadku zabudowy pierzejowej linii nieprzekraczalnej, na uzasadnienie czego powołano wyroki sądów administracyjnych;
3) przepisów postępowania administracyjnego (mające istotny wpływ na wynik sprawy), a mianowicie art. 7, art. 11, art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez lakoniczne uzasadnienie motywów decyzji.
W świetle powyższego A. S.-O. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania i zapoznaniu się z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy wskazało na wstępie, iż nie będąc związanym granicami odwołania, niezależnie od treści podniesionych zarzutów, zbadało z urzędu całokształt sprawy. Organ odwoławczy zaznaczył również, że decyzja będąca przedmiotem zaskarżenia została wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ l instancji, wobec uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 16 września 2016 r. (znak: [...]) poprzedniej decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia 30 czerwca 2016 r. orzekającej o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla obszaru objętego wnioskiem i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wyjaśniono przy tym, że w uzasadnieniu ww. decyzji Kolegium wskazało, iż podziela stanowisko wyrażone wielokrotnie w orzecznictwie sądowym, iż kontynuacja funkcji i formy zabudowy określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, gdyż wystarczające jest, gdy nowa zabudowa nie będzie kolidować z istniejącą w obszarze analizowanym. Jednocześnie podniesiono, że Kolegium, w ocenie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, nie podzieliło stanowiska organu l instancji wskazującego, iż jedyną przyczyną odmowy było naruszenie ładu przestrzennego w razie realizacji przedmiotowej inwestycji ze względu na zamknięte ukształtowanie układu urbanistycznego. Ponadto, zdaniem organu odwoławczego niezgodność parametrów wskazanych we wniosku o ustalenie warunków zabudowy z parametrami ustalonymi na podstawie przeprowadzonych przez organ analiz nie mogła stanowić podstawy do wydania decyzji odmownej.
Mając na uwadze powyższe podano, że w związku z zaleceniami i uwagami Samorządowego Kolegium Odwoławczego, organ l instancji przeprowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające, w ramach którego sporządzona została ponowna analiza architektoniczno-urbanistyczna i projekt warunków zabudowy z uwzględnieniem zaleceń organu II instancji, jak również uszczegółowiony został przez inwestora wniosek dotyczący projektowanej inwestycji. Następnie organ odwoławczy powołując się na ogólną zasadę, jaką jest wolność zagospodarowania przestrzennego, w tym wolność zabudowy zawartą w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz ochronę prawa własności zwrócił uwagę, że musi być ona jednak realizowana w ramach istniejącego porządku prawnego formułującego wymogi, których spełnienie umożliwia jej realizacje. Podniesiono bowiem, że niezależnie od owej wolności, planowane zamierzenie inwestycyjne nie może pozostawać w sprzeczności z koniecznością uwzględnienia w procesie planowania przestrzennego zagadnienia ładu przestrzennego. W tym natomiast zakresie organ II instancji przywołał treść art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w oparciu o które wskazał na konieczność uwzględnienia przy ustalania warunków zabudowy zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), uzależniającej zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Wyjaśniono przy tym, że celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.), czyli takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Organ odwoławczy podkreślił również, że najistotniejsza z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy – zasada kontynuacji funkcji oznacza, że nowa zabudowa powinna mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektu), jednakże kontynuacja funkcji, zgodnie z istniejącym orzecznictwem sądowoadministracyjnym nie oznacza jedynie konieczności wiernego odwzorowania istniejącej na danym terenie zabudowy. Podniesiono także, że decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru uznaniowego, a jest to akt o charakterze związanym, którego wydanie wymaga postępowania dowodowego, przeprowadzonego w oparciu o konkretnie określoną regulację. Organ II instancji zaznaczył również, że szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, określa ww. rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r., zawierające bezwzględnie wiążące reguły postępowania przy określeniu wymagań, które powinny być następnie wprowadzone do decyzji ustalającej warunki zabudowy. Dodano przy tym, że określenie konkretnych wymagań ma służyć zapewnieniu ładu urbanistycznego, którego elementami są gabaryty sąsiadujących budynków zapewniających harmonijny krajobraz. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołując się na treść art. 60 ust. 4 u.p.z.p. wskazało, że w przedmiotowej sprawie analizę architektoniczno-urbanistyczną oraz projekt decyzji sporządził mgr inż. arch. A. U., posiadający w świetle u.p.z.p. uprawnienia do sporządzania tego typu opracowań oraz projektów decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.
Przechodząc natomiast do oceny treści wydanej decyzji, w tym w szczególności w odniesieniu do sporządzonego opracowania, w kontekście opisanej zasady dobrego sąsiedztwa oraz wymogów nałożonych przepisami rozporządzenia, organ odwoławczy podał, że analizę w tym zakresie rozpocząć należało od weryfikacji sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego, który został wyznaczony na podstawie § 3 ww. rozporządzenia w odległości niemniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem i niemniejszej niż 50 m. Zaznaczono przy tym, że granice obszaru określono na mapie ewidencyjnej w skali 1:1000, stanowiącej załącznik graficzny do analizy urbanistyczno-architektonicznej, który w badanej spawie wyznaczono w oparciu o trzykrotność szerokości frontu terenu objętego wnioskiem, wynoszącą 45,0 m, tj. w odległości min. 135 m od granic terenu objętego wnioskiem. Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy wskazał, że po zapoznaniu się z treścią analizy oraz zabudową występującą na przedmiotowym terenie, uznał, iż wyznaczenie obszaru analizowanego nastąpiło zgodnie z wymogami § 3 ust. 2 rozporządzenia. Wyjaśniono bowiem, że tak wyznaczony obszar analizowany zapewniał będzie również spełnienie wymogu określonego w art. 1 pkt 2 u.p.z.p., obejmując zarówno zabudowę działek sąsiadujących, jak i szerszy kontekst urbanistyczny. Stąd też organ odwoławczy podzielił w pełni powyższe działania podnosząc, że ujęcie terenu inwestycji w kontekście urbanistycznym, pozwoli prawidłowo przyjąć zasady kształtowania polityki przestrzennej – kierując się ładem przestrzennym i zrównoważonym rozwojem – jako podstawą działań. Tym samym w ocenie organu II instancji, wartości przyjęte w tym zakresie przez autora analizy wydawały się uzasadnione dla wyznaczenia w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami obszaru analizowanego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło również, że jak wynikało z map znajdujących się w aktach sprawy, w obszarze analizowanym znajdowała się głównie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa usługowa, drogi wewnętrzne, drogi publiczne oraz obiekty infrastruktury technicznej. Dodano także, że z uwagi na położenie inwestycji pomiędzy szeregami zabudowy zlokalizowanymi przy ul. [...] oraz Warownej bocznej o jednakowej formie architektonicznej i charakterystycznych parametrach słusznie przyjęto w zaskarżonej decyzji, iż planowaną zabudowę w powyższym zakresie należy bezwzględnie dostosować do tej właśnie zabudowy. Zdaniem organu odwoławczego, analiza zawierała także dostateczne uzasadnienie sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego, uwzględniające przesłanki fizjograficzne, czyli charakteryzujące warunki naturalne danego obszaru, topograficzne i funkcjonalne terenu, zaś zasięg obszaru gwarantował objęcie analizą wszystkich form zabudowy i zagospodarowania terenu, występujących w sąsiedztwie (najbliższym i dalszym) terenu inwestycji. Wobec powyższego, organ II instancji zaznaczył, iż nie dostrzegł nieprawidłowości w wyznaczeniu granic obszaru analizowanego.
W dalszej kolejności Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że jak wynikało ze sporządzonego opracowania, teren inwestycji położony był w południowej części K., gdzie występująca zabudowa miała charakter miejski i tworzyła czytelną kompozycję. Podniesiono bowiem, że na terenie objętym analizą występowały budynki jednorodzinne w zabudowie szeregowej, a także rzadziej w zabudowie bliźniaczej (dz. nr [...], [...], [...], [...]) oraz budynki wolnostojące (dz. nr [...], [...], [...], [...]+[...], [...]). Dodano też, że uzupełnienie stanowiły budynki garażowe, skupione w szeregi lub pojedynczo, jako elementy oddzielające segmenty mieszkalne w zespołach zabudowy szeregowej (jak np. na dz. nr [...]). Tym samym w ocenie organu odwoławczego, z powyższego wynikało, iż w obszarze analizowanym dominowała zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, szeregowa zgrupowana w wyraźnie wyodrębnionych układach urbanistycznych, wobec czego funkcja planowanej zabudowy stanowić będzie kontynuację funkcji w terenie analizowanym. Zwrócono również uwagę, że jak wynikało z obszernego opracowania w obszarze analizowanym znajdowały się zabudowane działki sąsiednie (tj. dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]+[...] oraz [...], [...], [...] obr. P.), dostępne z tej samej drogi publicznej, których analiza pozwoliła na określenie cech i parametrów zabudowy w sąsiedztwie terenu inwestycji, a także wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu zgodnie z brzmieniem art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jakie powinna kontynuować nowa zabudowa, aby możliwe było jej harmonijne wpisanie w zastany ład przestrzenny. Dodano, że zabudowa w obszarze analizowanym wyposażona była w niezbędny układ komunikacyjny i infrastrukturę techniczną. Dlatego też w świetle powyższego, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, planowane zamierzenie budowlane wpisywało się w istniejącą zabudowę pod kątem jego funkcji – zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, dostępnej z tej samej drogi publicznej.
Z kolei poddając ocenie wyznaczone dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego parametry, organ odwoławczy zaznaczył na wstępie rozważań, iż w jego ocenie, ich wartości znajdowały uzasadnienie w sporządzonej analizie architektoniczno-urbanistycznej, gdyż jej wyniki stanowiące załącznik do decyzji wskazywały, że realizacja inwestycji o określonych parametrach nie spowoduje naruszenia zastanego ładu przestrzennego w tym obszarze.
Przechodząc natomiast do omówienia poszczególnych parametrów z osobna, w pierwszej kolejności organ II instancji odniósł się do wskaźnika powierzchni zabudowy, który w zaskarżonej decyzji wyznaczony został w wysokości 37% ± 1%, tj. od 36% do 38%, na poziomie średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki/terenu dla działek w obszarze analizowanym. Zaznaczono przy tym, że wskaźnik ten ustalono zgodnie z § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia zwracając przy tym uwagę, że w szczegółowej analizie wskazano w tabeli, jak kształtuje się ten wskaźnik na poszczególnych działkach i ze względu na szczególne uwarunkowania kompozycyjno-przestrzenne istniejącej zabudowy, zasadnym było wyznaczenie tego wskaźnika na poziomie 36% do 38%, a nie tak jak wnioskował inwestor na poziomie wyższym niż średni wskaźnik. Organ odwoławczy podkreślił, że powyższe ustalenia znajdowały uzasadnienie w sporządzonej analizie (załącznik Nr 1 do decyzji, przedstawiający zestawienie tabelaryczne, k. nr 527-529). Dodano również, że wartości omawianego parametru w obszarze poddanym analizie były znacznie zróżnicowane i wahały się od ok. 12% do 69%, zaś jak wynikało z analizy (zestawienie tabelaryczne) średni wskaźnik powierzchni zabudowy z całego obszaru analizowanego wynosił ok. 37%. Tym samym wskazano, że wnioskowany wskaźnik zabudowy na poziomie 40-50% przekraczał znacznie średnią obliczoną dla obszaru analizowanego. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, działania organu należało zatem uznać za prawidłowe, przyjęte rozwiązania zostały bowiem w sposób wyczerpujący wskazane w treści decyzji i wypełniały dyspozycję powołanego wyżej przepisu. Tym samym organ odwoławczy podniósł, iż nie dostrzegł powodów do kwestionowania tych ustaleń.
Jednocześnie organ II instancji nie dostrzegł uchybień w wyznaczeniu powierzchni biologicznie-czynnej, która określona została, jako min. 50%. Zaznaczono przy tym, że sposób określenia tego parametru nie został skonkretyzowany w ww. rozporządzeniu, jednakże organ l instancji uwzględniając opinię i zalecenia Wydziału Kształtowania Środowiska UMK, ze względu na dotychczasowy charakter przedmiotowego terenu o korzystnym wpływie na lokalny mikroklimat, wyznaczył powyższy wskaźnik na poziomie 50% celem utrzymania wysokich standardów przyrodniczych tego terenu. Wobec powyższego w ocenie organu odwoławczego należało uznać, że wielkość tego wskaźnika została odpowiednio określona.
Ponadto odnosząc się do ustalonej dla wnioskowanej inwestycji szerokości elewacji frontowej wskazano, że określono ją dla całości zespołu 2 budynków w zabudowie bliźniaczej max. na 30 m. Wyjaśniono przy tym, że w analizie w sposób bardzo szczegółowy przeanalizowano jak kształtował się powyższy wskaźnik, w następstwie czego zdaniem analizatora, jedynym przestrzennie dopuszczalnym rozwiązaniem było wyznaczenie dla pary wnioskowanych budynków w zabudowie bliźniaczej (łącznie) szerokości elewacji frontowej od ul. [...] bocznej na poziomie nieprzekraczającym szerokości zespołu 7 budynków w zabudowie szeregowej przy ul. [...], czyli zespołu na działkach, do których teren inwestycji bezpośrednio przylegał. Dodano też, że to na tej podstawie organ l instancji przy określeniu szerokości elewacji frontowej zastosował przepisy rozporządzenia dotyczące innego niż standardowy sposobu wyznaczenia tych parametrów (odpowiednio § 6 ust. 2) i w ocenie organu odwoławczego, przesłanki takiego działania ujawnił w sposób niewątpliwy w materiale dowodowym oraz należycie uzasadnił w treści decyzji. Dlatego też Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dostrzegło podstaw do kwestionowania omawianego parametru, uznając, iż jego wyznaczenie odbyło się zgodnie z przepisami ww. rozporządzenia.
Dodatkowo w ocenie organu odwoławczego, wysokość planowanego budynku oraz geometria dachu także zostały określone w treści decyzji w sposób prawidłowy. Organ II instancji powołując się na treść § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia wskazał bowiem, że w rozpoznawanej sprawie parametr ten wyznaczono na poziomie 6-7 m wysokości względnej, nie wyżej niż 266,5 m n.p.m., czyli jako przedłużenie wysokości elewacji frontowych szeregu zabudowy przy ul. [...], a więc zabudowy zlokalizowanej na działkach graniczących z terenem inwestycji, zgodnie z zasadą wynikającą z § 7 ust. 1 rozporządzenia. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że określając geometrię dachu wzięto pod uwagę fakt, iż forma dachów występujących w obszarze analizowanym była różnorodna. Podniesiono bowiem, że z analizy wynikało, iż występowały zarówno dachy połaciowe, jak i płaskie, jednakże istotne było to, że działki objęte wnioskiem inwestycyjnym należały do zespołu urbanistycznego, charakteryzującego się budynkami o jednakowej formie architektonicznej, z dachami płaskimi, jednakowej wysokości oraz spójnym układzie, co uzasadniało dla nowopowstających budynków ustalenie dachu płaskiego lub pulpitowego z attyką o wysokości nie więcej niż 7 m. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaznaczyło, że parametr ten wyznaczono na podstawie § 8 rozporządzenia i brak było w tym względzie powodów, aby kwestionować powyższe ustalenia organu l instancji.
Ponadto zaznaczono, że na potrzeby przedmiotowego zamierzenia budowlanego wyznaczono dwie linie zabudowy, o kierunku równoległym do drogi, tj. w odległości 5,0 m od krawędzi jezdni ul. [...] – bocznej oraz w odległości 6,5 m od granicy wschodniej terenu inwestycji, tj. granicy z działką drogową ul. [...] – głównej. Organ odwoławczy podał przy tym, że linie zabudowy wyznaczono na podstawie § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia i uwidoczniono na załączniku graficznym nr 2, a po zweryfikowaniu tych ustaleń uznał, że sposób wyznaczenia linii zabudowy był prawidłowy. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, słusznie organ l instancji na podstawie opracowanej analizy uznał, że ze względu na sposób jej wyznaczenia, jak i specyficzne parametry działki inwestycyjnej linia ta powinna mieć charakter nieprzekraczalny, tzn. bez możliwości przekroczenia jej przez ewentualne balkony, wykusze, czy schody. Wyjaśniono przy tym, że linia zabudowy nieprzekraczalnej wyznacza jedynie miejsce, za którym nie wolno postawić planowanego budynku, nie ma jednak znaczenia, w jakiej odległości od tej linii się on znajdzie, gdyż jedynym warunkiem jest, aby projekt budynku zakładał, że będzie on zwrócony do linii zabudowy nieprzekraczalnej swoją frontową stroną.
Dodatkowo organ odwoławczy nawiązując do wszystkich wymienionych powyżej parametrów zaznaczył, iż w rozporządzeniu zawarto pewien "margines", możliwych odstępstw od generalnych reguł. Podkreślono również, że gdyby analiza ładu przestrzennego i kontynuacji wszystkich parametrów zabudowy określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz w rozporządzeniu polegała wyłącznie na wyliczaniu średnich arytmetycznych bez żadnych wyjątków, to z pewnością do sporządzenia projektu decyzji nie byłaby konieczna i przewidziana prawem osoba o stosownym wykształceniu i wiedzy. Zwrócono bowiem uwagę, że sytuacje nietypowe pojawiają się w praktyce równie często jak typowe, a nie jest możliwe, ani celowe pojmowanie ładu przestrzennego wyłącznie, jako średniej arytmetycznej. Organ odwoławczy powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał przy tym, że zgodnie z treścią rozporządzenia, jeżeli pewna wyjątkowa okoliczność wynikała z analizy urbanistycznej to należało przyjąć, że była usprawiedliwiona.
Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaznaczyło, iż działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy posiadała pośredni dostęp do drogi publicznej, tj. ul. [...] poprzez drogę wewnętrzną ul. [...], następnie przez sięgacz ul. [...] bocznej (obie drogi pozostające w zarządzie ZIKiT). Dodano też, że decyzja była także zgodna z przepisami odrębnymi, a teren nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Wyjaśniono również, że decyzja objęta odwołaniem zawierała prawidłowo sporządzone załączniki, zarówno obejmujące część tekstową wyników analizy architektoniczno-urbanistycznej oraz załącznik graficzny do analizy zawierający prawidłowo wyznaczony obszar. Podniesiono przy tym, że wszystkie załączniki graficzne do decyzji, jak i do analizy architektoniczno-urbanistycznej sporządzono na odpowiednich mapach we właściwej skali. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że załączniki do decyzji o warunkach zabudowy stanowiły jej integralną część, a w związku z tym parametry urbanistyczne oraz inne warunki zabudowy mogły być określane w załącznikach. Ponownie też podano, że wątpliwości organu II instancji nie budziło, iż osoba wpisana na listę samorządu zawodowego urbanistów uczestniczyła w procesie orzeczniczym sporządzając analizę architektoniczno-urbanistyczną oraz projekt decyzji. Tym samym w świetle powyższego, organ II instancji nie znalazł podstaw do wyeliminowania przedmiotowej decyzji organu I instancji z obrotu prawnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło przy tym, że wskazane w uzasadnieniu stanowisko stanowiło jednocześnie odpowiedź na podniesione w odwołaniach zarzuty. Ponadto w ocenie organu odwoławczego, organ l instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie w sprawie z poszanowaniem zasad wynikających z przepisów k.p.a., w szczególności przed wydaniem decyzji zawiadomił on w trybie art. 10 § 1 k.p.a. wszystkie strony postępowania o możliwości zapoznania się z całością materiału dowodowego, w tym również z projektem decyzji, jak też wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie.
Skargę na ww. decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżąca – A. S.-O., domagając się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jak również zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w kwocie dwukrotności stawki minimalnej uregulowanej według norm prawem przepisanych z uwagi na znaczny nakład pracy przy sporządzaniu skargi.
Skarżąca powtórzyła w treści skargi zarzuty podniesione uprzednio w odwołaniu od decyzji organu I instancji, podtrzymując w tym zakresie przedstawioną przez siebie argumentację na ich poparcie oraz powołując orzecznictwo sądów administracyjnych, a nadto zarzuciła naruszenie przepisów postępowania (mające istotny wpływ na wynik sprawy), a mianowicie art. 10 k.p.a., poprzez niedoręczenie decyzji organu I instancji stronom postępowania, tj. A. L. oraz B. S., art. 15 k.p.a., polegające na naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażającym się w niedoręczeniu decyzji organu I instancji stronom postępowania, A. L. oraz B. S., co w konsekwencji uniemożliwiło tym stronom złożenie odwołania, czyli prawa do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, co w ocenie skarżącej wyczerpuje przesłankę rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz naruszenie art. 7, art. 11, art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., a tym samym naruszenie zasady przekonywania poprzez lakoniczne uzasadnienie motywów decyzji, a zwłaszcza całkowite pominięcie i nieodniesienie się w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji do podniesionych przez odwołujące się strony zarzutów (w tym w szczególności do zarzutów skarżącej wyrażonych w odwołaniu z dnia 2 sierpnia 2018 r.), a jedynie ograniczenie się do zdawkowego stwierdzenia, iż "wskazane w uzasadnieniu stanowisko jest jednocześnie odpowiedzią na podniesione w odwołaniach zarzuty".
W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła podniesione zarzuty, powołując na ich poparcie orzecznictwo sądów administracyjnych.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w tym zakresie stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 z późn. zm.) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego wyżej przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 – dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (art. 134 § 1 p.p.s.a.) w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
W tym miejscu wymaga jednak podkreślenia, że w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (zob. w tym zakresie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04, LEX nr 173127).
Stosownie zaś do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją, w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd administracyjny stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
Zarazem, jak stanowi art. 133 § 1 p.p.s.a. - Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest, zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 stycznia 2019 r. (znak: [...]), którą organ -
po rozpatrzeniu odwołania J. R., J. R., B. F., H. S., J. S., B. C., M. G., B. D., L. C., S. R., M. S., A. S.-O., działającej przez profesjonalnego pełnomocnika - utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 9 lipca 2018 r., nr [...] (znak: [...]) orzekającą o ustaleniu na wniosek T. K. warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...]. ewid. P. wraz z budową fragmentu chodnika stanowiącego połączenie z istniejącym ciągiem pieszym wzdłuż ul. [...] oraz budowa dwóch zjazdów na działkach nr [...], [...] obr. [...]. ewid. P. w K.".
Zarzuty skargi nie są uzasadnione w stopniu i w zakresie uzasadniającym uchylenie decyzji, gdyż kontrolowana decyzja odpowiada prawu o czym będzie mowa odpowiednio poniżej.
Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz.U.2018.1945 t.j.: "2. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy".
W myśl art. 6 ust. 2 u.p.z.p.
2. Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do:
1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.
Z kolei art. 1 omawianej ustawy stanowi, że
"1. Ustawa określa:
1) zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej,
2) zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy
- przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań".
Art. 61 u.p.z.p. stanowi, że :
"1. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.".
Trzeba zacząć od tego, że poczynione przez kontrolowane organy ustalenia w przedmiocie stanu faktycznego są zgodne z prawem i pozwalają na zastosowanie przepisów relewantnych dla sprawy. W trakcie trwania postępowania uzyskano niezbędne uzgodnienia oraz opinie.
W kontrolowanej sprawie zasadniczą kwestią sporną jest to, czy - wychodząc z perspektywy wartości chronionych przez normy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jaką jest ład przestrzenny i zrównoważony rozwój - planowane przez inwestora zamierzenie inwestycyjne o warunkach zabudowy takich jak stanowią kontrolowane decyzje - spełnienia warunki istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
Innymi słowy chodzi o to, że planowane zamierzenie inwestycyjne pod nazwą : "budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej" nie wpisuje się spójnie w ład przestrzenny istniejącego osiedla domów jednorodzinnych ukształtowanego według pewnych sztywnych założeń architektonicznych , o których jest mowa poniżej a zatem, czy pomimo tej obiektywnej okoliczności zasadne jest ustalenia warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia.
W tym miejscu Sąd stanął przed problemem oceny, czy stanowisko kontrolowanych organów a polegające na tym, że pomimo powyższej konstatacji zostały ustalone przedmiotowe warunki zabudowy jest trafne i zgodne z prawem. Skład orzekający podziela w tym zakresie i uznaje je za własne i znajdujące zastosowanie do kontrolowanej sprawy stanowisko formułowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym: " Dla odmowy ustalenia warunków zabudowy nie jest zwykle wystarczające powołanie się na ogólnie sformułowaną konieczność zachowania "ładu przestrzennego", o którym mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., gdyż klauzula ta, sama w sobie, co do zasady nie może stanowić materialnoprawnej podstawy decyzji administracyjnej. Potwierdza to unormowanie art. 56 zd. drugie u.p.z.p., w którym wyraźnie zastrzeżono, że przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Unormowanie to znajduje odpowiednie zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy - na mocy odesłania z art. 64 ust. 1 u.p.z.p." (tak m.in. : tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 maja 2018 r. IV SA/Po 298/18 ).
W tej sytuacji zdaniem i w ocenie Sądu rację miał organ I i II instancji decydując się na ustalenie warunków zabudowy pomimo tego, że w analizie urbanistyczno-architektonicznej znajduje się wypowiedź podnosząca, że: " Z urbanistycznego punktu widzenia należy jednoznacznie stwierdzić, iż zmiana zagospodarowania terenu, którego niniejsza analiza dotyczy, poprzez próbę wprowadzenia na nim zabudowy mieszkaniowej - bez względu na parametry tej zabudowy - zaburzy istniejący ład przestrzenny i nieodwracalnie zniekształci harmonię całego założenia kompozycyjnego, które (pomimo upływu lat i zauważalnych niedostatków konserwacji poszczególnych obiektów) bezsprzecznie należy ocenić jako udane i czyniące zadość wymogom sztuki projektowej". Jednocześnie Sąd zauważa, że przedmiotowe założenie kompozycyjne nie jest bezpośrednim przedmiotem jakiejkolwiek ustawowej szczególnej instytucji prawnej chroniącej walory krajobrazowe/ład przestrzenny. Zdaniem Sądu trzeba też dostrzegać jakościową różnicę w chronieniu ładu przestrzennego przez normy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a przez subsydiarną wobec niego "punktową" co do zasięgu obszaru instytucję decyzji o warunkach zabudowy. To miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem kształtowania polityki przestrzennej w odniesieniu do obszarów nim objętych. W odniesieniu do decyzji pierwszorzędną rolę w tym zakresie odgrywają merytoryczne wymogi normy art. 61 u.p.z.p. Sposób oceny ładu przestrzennego dokonany przez urbanistę w zdecydowanym stopniu nawiązuje do możliwości w tym zakresie jakie posiada miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Nie mniej i on prawidłowo uznał, tak jak kontrolowane organy, że treść art. 61 u.p.z.p. pozwala w realiach kontrolowanej sprawy na ustalenie warunków zabudowy. W związku z powyższym nie zasługują na uwzględnienie te zarzuty skargi, które podnoszą wewnętrzną sprzeczność wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej i w konsekwencji niemożność ustalenia przedmiotowych warunków zabudowy. Sprzeczność ta jest pozorna i wynika z przywołania w pierwszej kolejności poglądu, co do którego i analizator zdawał sobie sprawę, że nie jest aprobowany w orzecznictwie sądowym, a który zmierzał do tego, że wartości ładu przestrzennego osiedla otacząjącego teren planowanej zabudowy są tak istotne, że w subiektywnym przekonaniu analizatora mogą stanowić samodzielną podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy.
A zatem w tym miejscu trzeba podkreślić w ocenie Sądu, iż z wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej bezsprzecznie wynika, że na obszarze objętym analizą występują budynki jednorodzinne w zabudowie szeregowej, rzadziej w zabudowie bliźniaczej (działki [...], [...], [...], [...]) oraz wolnostojące (działki: [...], [...], [...], [...]+[...] [...], [...]), uzupełnienie stanowią budynki garażowe skupione w szeregi jak zespoły na osiach sięgaczy [...] bocznych lub pojedynczo jako elementy oddzielające segmenty mieszkalne w zespołach zabudowy szeregowej (jak np. na działkach [...]).Trzeba bowiem wyjaśnić, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...] prawidłowo w ocenie Sądu wyznaczono obszar analizowany, którego granice zostały zaznaczone w części graficznej, stanowiącej załącznik do decyzji. Obszar ten wyznaczono zgodnie z § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu (Dz. U. nr 164 poz. 1588), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem i nie mniejszej niż 50 m. Front terenu objętego wnioskiem ma szerokość około 45,0 m zatem trzykrotna szerokość, tj. minimalna szerokość dopuszczona ww. rozporządzeniem, wynosi 135,0m. Z analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej dla potrzeb kontrolowanej sprawy a także z treści kontrolowanych decyzji bezsprzecznie wynika, że w obszarze analizowanym znajdują się zabudowane działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, których analiza pozwala na określenie cech i parametrów zabudowy w sąsiedztwie terenu inwestycji, a także wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, zgodnie z brzmieniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jakie winna kontynuować nowa zabudowa, aby możliwe było jej harmonijne wpisanie w zastany ład przestrzenny. Są to między innymi działki nr [...] [...], [...], [...], [...], [...]+[...] oraz [...] obr. [...]. Na obszarze objętym analizą występują budynki jednorodzinne w zabudowie szeregowej, rzadziej w zabudowie bliźniaczej (działki [...], [...], [...], [...]) oraz wolnostojące (działki: [...], [...], [...], [...]+[...]+ [...], [...]), uzupełnienie stanowią budynki garażowe skupione w szeregi jak zespoły na osiach sięgaczy Warownych bocznych lub pojedynczo jako elementy oddzielające segmenty mieszkalne w zespołach zabudowy szeregowej (jak np. na działkach [...]). W związku z powyższym w ocenie Sądu możliwe było przeprowadzenie na wyznaczonym obszarze następującej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu reprezentatywnych dla tej strefy miasta K.. Sąd także podziela stanowisko uprawnionego urbanisty zaakceptowane następnie prawidłowo przez kontrolowane organy, że wobec ugruntowanego orzecznictwa sądowego, które za wystarczającą przesłankę dopuszczenia zabudowy wskazuje jedynie brak kolizji nowej inwestycji z istniejącą zabudową, a także mając na uwadze brzmienie art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, iż art. 1 ust. 2 tej ustawy nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy - przeprowadzona dla potrzeb kontrolowanej sprawy analiza i w konsekwencji treść kontrolowanych decyzji prawidłowo zgodnie z prawem wyłoniła reprezentatywne parametry zabudowy istniejącej, możliwe do zrealizowania na terenie objętym wnioskiem, w taki sposób by w możliwie niewielkim i niedrastycznym stopniu zachwiała ładem przestrzennym miejsca.
Zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu:
"1. Obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.
2. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami.
3. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego.
4. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.".
Realizując zatem normy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu, w szczególności § 4 ust. 1 obowiązującą linię nowej zabudowy na działkach objętych wnioskiem należy wyznaczyć jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Kontrolowane organy prawidłowo przy tym wyjaśniają zdaniem Sądu, że w tym wypadku północno -wschodnia strona ul. [...] - bocznej jest wolna od zabudowy. Układ urbanistyczny tego zespołu mieszkaniowego zaprojektowany jest tak, że budynki mieszkalne zlokalizowane są tylko z jednej strony ulicy (południowo-zachodniej). Północno-wschodnie pierzeje wszystkich trzech sięgaczy ul. [...] (ul. [...] - boczna) stanowią zieleńce, zagospodarowane, urządzone tereny zielone. Zatem nie ma możliwości ustalenia linii zabudowy zgodnie z tym paragrafem.
Trafny jest także pogląd podnoszący, że równocześnie w oparciu o powyższe ustalenia analizy (brak zabudowy) nie można wyznaczyć linii nowej zabudowy zgodnie z § 4 ust. 2 ww. rozporządzenia mówiącym, iż w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (nie zachodzi ten przypadek gdyż w ogóle brak linii zabudowy) oraz z § 4 ust. 3 mówiącym: jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ten przypadek również nie zachodzi gdyż w ogóle brak linii zabudowy).
Sad podkreśla, że ustawodawca przewiduje jeszcze jedną możliwość ustalenia linii nowej zabudowy. Mianowicie § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia stanowi, iż dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy. Mając powyższe na uwadze i cel aby nowa zabudowa harmonijnie wpisała się w zastany ład przestrzenny koniecznym stało się - prawidłowym i zgodnym z prawem - zdaniem kontrolowanych organów wskazanie takich nawiązań przestrzennych, przy ustalaniu linii zabudowy, aby nowa zabudowa wpisała się w zastany układ urbanistyczny w sposób możliwie niekolidujący z istniejącą zabudową.
Sąd podziela zatem stanowisko kontrolowanych organów, iż z przeprowadzonej analizy wynika - szczególności mając na względzie położenie terenu inwestycji u zbiegu ulic [...] sięgacza [...] bocznej, iż wskazane jest wyznaczenie linii ustalonej przez organ administracji, zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia o kierunku równoległym do drogi:
- w odległości 5 m od krawędzi jezdni ul. [...].
- w odległości 6,5m od granicy wschodniej terenu inwestycji tj. granicy z działką drogową ul. [...] - głównej. Ze względu na sposób jej wyznaczenia i specyficzne parametry działki inwestycyjnej linia ta winna mieć charakter nieprzekraczalnej, tzn. bez możliwości przekroczenia jej przez ewentualne balkony, wykusze itd.
Sąd podziela przy tym jedynie na marginesie stanowisko kontrolowanych organów - gdyż badanie zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi na tym etapie procesu inwestycyjnego pozostaje co do zasady poza zakresem działania organu właściwego do ustalenia warunków zabudowy -, iż dodatkowym potencjalnym hipotetycznym ograniczeniem w lokalizacji planowanych obiektów będą przepisy obowiązujące w dacie sporządzania i zatwierdzania projektu budowlanego, w tym przepisy regulujące odległość nowej zabudowy od granic z innymi nieruchomościami oraz regulujące odległość nowej zabudowy od zabudowy i infrastruktury istniejącej i projektowanej.
Mając powyższe na uwadze, a także program zamierzonej inwestycji, wymagania w zakresie obsługi komunikacyjnej i informacje techniczne MPWiK w dot. lokalizacji podziemnych elementów infrastruktury technicznej - przedmiotowa decyzja może ew. nie znaleźć kontynuacji w postaci decyzji o pozwoleniu na budowę. Uwaga ta jest istotna z uwagi na ochronę interesów osób trzecich w tym skarżącej i podkreśla, że decyzja o warunkach zabudowy nie zobowiązuje bezwzględnie jedynie przez swój byt prawny właściwego organu do wydania pozwolenia na budowę. Stanowi tylko jedną z jego przesłanek w zakresie właściwym dla postanowień decyzji o warunkach zabudowy. W tych okolicznościach Sąd nie podziela zarzutu skargi podnoszącego naruszenie przez kontrolowane organy art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez błędną jego interpretację i niewłaściwe zastosowanie polegającą na wyznaczeniu nieprzekraczalnej linii zabudowy zamiast obowiązującej linii zabudowy podczas gdy wyznaczenie nieprzekraczalnej bądź obowiązującej linii zabudowy zależy od istniejącej w terenie analizowanym zabudowy tzn., że w przypadku zabudowy rozproszonej niedopuszczalne jest wyznaczenie linii obowiązującej, a w przypadku zabudowy pierzejowej linii nieprzekraczalnej - gdyż co zostało powyżej szczegółowo wyjaśnione, kontrolowane organy zgodnie z prawem wykorzystały możliwości wynikające z treści § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia pozwalające im w realiach kontrolowanej sprawy na wyznaczenie linii zabudowy jak w kontrolowanej decyzji, w tym także w pewnym odejściu od zasad/poglądów, które wskazała skarżąca.
Zgodnie z § 5 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.:
"1. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego.
2. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.".
W kontrolowanej sprawie wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji kubaturowej (działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]) wyznacza się w wysokości 37% ±1% - tj. od 36% - 38%
W ocenie Sądu wskaźnik ten wyznaczono zgodnie z § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia. Średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki/terenu dla działek w obszarze analizowanym wynosi około 37%. Kształtuje się on od około 12% do około 69%. Udział powierzchni biologicznie czynnej w analizowanym terenie jest zróżnicowany - średni udział powierzchni biologicznie czynnej wynosi 36%. Kształtuje się na poziomie od około 10% do około 70%. Szczegółowe zestawienie poszczególnych wskaźników prezentuje stosowna tabela przygotowana dla potrzeb analizy urbanistyczno-architektonicznej i znajdująca się w załączniku do decyzji. Wnioskowany wskaźnik nowej zabudowy wynosi około 46-50%, co jest wielkością większą od średniego wskaźnika choć występującą w obszarze analizowanym. Z przeprowadzonej analizy i wyczerpująco omówionych przez kontrolowane organy uwarunkowań przestrzennych wynika jednak, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji powinno się wyznaczyć co najwyżej zgodnie z § 5 ust 1 ww. rozporządzenia czyli zgodnie ze średnią wartością tego wskaźnika w obszarze analizowanym.
Średni wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki w wyznaczonym obszarze analizowanym wynosi 37% i mając na względzie całą złożoność kontekstu urbanistycznego wokół terenu inwestycji Sąd podziela stanowisko kontrolowanych organów, że wyznaczenie wskaźnika średniego jest jedyną obiektywną i zasadną wartością, jednocześnie umożliwia zrealizowanie założonego programu inwestycji tj. 2 budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. Możliwe jest również dopuszczenie wskaźnika niższego, jednak wobec stanowiska wnioskodawcy/inwestora i obowiązku odniesienia się do wartości wnioskowanych (i dopuszczenia wartości im możliwie bliskich) kontrolowane organy trafnie odstąpiły od dalszego rozważania tej kwestii
Jednak po to, aby pozostawić projektantowi pewną minimalną, uzasadnioną względami technologicznymi, swobodę projektową, kontrolowane organy prawidłowo i zgodnie z prawem dopuściły dodatkowo +/-1% tolerancję, mając na względzie niewielkie wymiary samego terenu inwestycji.
Udział powierzchni biologicznie czynnej dla terenu objętego wnioskiem ustala się w wysokości min. 50%. W tym zakresie organ prawidłowo wyjaśnia co ma odzwierciedlenie w aktach sprawy, iż udział powierzchni biologicznie czynnej w analizowanym terenie jest zróżnicowany, ale kształtuje się na wysokim poziomie. Zgodnie z opinią Wydziału Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta K.: "Ze względu na dotychczasowy charakter przedmiotowego terenu o korzystnym wpływie na lokalny mikroklimat zaleca się dążenie do utrzymania wysokich standardów przyrodniczych tego terenu, w tym zachowania możliwie wysokiego udziału powierzchni biologicznie czynnej". Dla zachowania równowagi stosunku terenów zabudowanych do terenów zielonych wynika konieczność zachowania minimum 50% powierzchni biologicznie czynnej. Zatem w ocenie Sądu wyznaczony wskaźnik odpowiada prawu i realiom kontrolowanej sprawy.
Zgodnie z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.
1. Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%.
2. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.
W kontrolowanej sprawie szerokość elewacji frontowej wyznaczono zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia. Kontrolowane organy ustaliły tę szerokość elewacji frontowej dla całości zespołu 2 budynków w zabudowie bliźniaczej maksymalnie - 30m w sposób prawidłowy i podający się kontroli Sądu. Dopuściły przy tym uzasadniając tę okoliczność tolerancję łącznie do 2 metrów (tj. do 1m na każdy z 2 budynków ) wyłącznie w dół od ustalonej wielkości maksymalnej, co daje przedział 28-30m. W ocenie Sądu wypływa to z następujących wyników analizy: W oparciu o ustalenia wynikające z przeprowadzonej na wyznaczonym obszarze analizy urbanistyczno-architektonicznej, tj. zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia, możliwe jest ustalenie szerokości elewacji frontowej dla całości zespołu 2 budynków w zabudowie bliźniaczej maksymalnie - 30 m w nawiązaniu do szerokości całego szeregu zabudowy przy ul.[...] czyli zabudowy zlokalizowanej na działkach graniczących z terenem inwestycji. Dopuszcza się, w przypadku zaistnienia przyczyn technicznych, wprowadzenie tolerancji łącznie do 2 metrów (tj. do 1m na każdy z 2 budynków ) - wyłącznie w dół od ustalonej wielkości maksymalnej - co daje przedział 28-30m. Przy czym w celu zbliżenia pod względem formy i charakterystycznych cech elewacji wszystkich szeregów układu przy sięgaczach ul. [...] bocznej i ul. [...] - należy w łącznej szerokości elewacji frontowej projektowanych dwóch budynków/segmentów wydzielić części odpowiadające szerokościom poszczególnych działek przeznaczonych pod projektowaną inwestycję kubaturową.
W łącznej szerokości elewacji frontowej dwóch budynków/ segmentów wydzielić należy części odpowiadające szerokościom poszczególnych działek przeznaczonych pod projektowaną inwestycję kubaturową. Zatem jak wyżej to było powiedziane, kontrolowaną szerokość zdaniem Sądu wyznaczono zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia.
Zgodnie z § 7 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.: "1. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.
2. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku.
3. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym.
4. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1."
Kontrolowane organy zgodnie z prawem i stanem faktycznym znajdującym odzwierciedlenie w aktach sprawy i treści decyzji ustaliły wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, (wysokość do gzymsu lub attyki) -w przedziale 6m - 7m nie wyżej niż 266,5mnpm.
Wysokość tę wyznaczono zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.. Wyjaśniono przy tym, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków posiadających połacie dachowe z kalenicą o przebiegu prostopadłym do frontu działki- liczona jest od poziomu terenu do poziomu kalenicy, natomiast wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków posiadających połacie dachowe z kalenicą o przebiegu równoległym do frontu działki- liczona jest od poziomu terenu do poziomu okapu połaci dachowych; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków posiadających wykształcony gzyms lub attykę- liczona jest od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku do poziomu tego gzymsu lub attyki. Najbliższe sąsiedztwo terenu objętego wnioskiem stanowi: od strony północnej zespół budynków przy ul. [...] z wysokością około 6,0m-7,0m do gzymsu oraz od strony południowej zespół budynków przy ul. W. -bocznej z wysokością około 6,5m-8,5m (elewacja północna tego szeregu w znakomitej większości wysoka na 6,5m). Nowa zabudowa zlokalizowana pomiędzy tymi dwoma zespołami powinna zatem powtarzać te wysokości, ażeby umożliwić prawidłowe wpisanie się nowej zabudowy w zastany układ urbanistyczny. Organy przy tym wyjaśniły,że kwestia wysokości projektowanej zabudowy nie wzbudza jednak już szczególnych kontrowersji gdyż oczekiwania Inwestora pokrywają się z wartością tego parametru obserwowaną w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji. Podsumowując, w oparciu o prawidłowe w ocenie Sądu ustalenia wynikające z przeprowadzonej na wyznaczonym obszarze analizy urbanistyczno-architektonicznej, tj. zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia, możliwe jest ustalenie wysokości elewacji frontowej dla obydwóch budynków w zabudowie bliźniaczej jako przedłużenie wysokości elewacji frontowych szeregu zabudowy przy ul. [...], czyli zabudowy zlokalizowanej na działkach graniczących z terenem inwestycji -tj.w przedziale 6m - 7m wysokości względnej. Jednocześnie najwyższy element elewacji frontowych (attyki) planowanych budynków winien nie przekraczać wysokości 266,5mnpm.
W myśl § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.
"Geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym".
W ocenie Sądu parametry te wyznaczono zgodnie z treścią § 8 ww. rozporządzenia
Kontrolowane organy dla nowej zabudowy ustaliły bowiem następujące zasady kształtowania dachu:"-ustala się krycie budynków dachem płaskim lub pulpitowym z wykszatłconą attyką o wysokości nie więcej niż określona w pkt. d".
Z wyników analizy wynika, że w obszarze analizowanym nie jest wykształcona jednolita wysokość budynków. Dachy zróżnicowane są pod względem gabarytu i formy. Występujące tu budynki przekryte są zarówno dachami płaskimi jak i dachami połaciowymi. Te ostatnie występują głównie w postaci dwuspadowych, symetrycznych o kącie nachylenia od 20°- 45°, sporadycznie występują dachy wielospadowe. Cechą charakterystyczną dla tego terenu jest różnicowanie wysokości pomiędzy poszczególnymi zespołami zabudowy szeregowej, ale równocześnie poszczególne segmenty należące do danego zespołu szeregowego utrzymują jednakową wysokość oraz formę dachu. Wyniki:
Wnioskowana wysokość budynków wynosi maksymalnie 7 m do attyki. Forma dachów występujących w obszarze analizowanym jest różnorodna, występują zarówno dachy połaciowe jak i płaskie. Niemniej jednak ze względu, iż przedmiotowe działki należą do zespołu urbanistycznego, charakteryzującego się budynkami o jednakowej formie architektonicznej, z dachami płaskimi, jednakowej wysokości oraz spójnym układzie, nowopowstające budynki powinny być przekryte dachami płaskimi, co jest zgodnie z § 8 ww. rozporządzenia.
Jednocześnie kontrolowane organy wypowiadają się o innych cechach zabudowy i zagospodarowania terenu wynikających prawidłowo z podającej się kontroli Sadu analizy urbanistyczno-architektonicznej ustalając prostokątny, regularny obrys głównej bryły budynków (dwóch segmentów). Sąd zarazem podkreśla, że w tej części Załącznika do decyzji (pkt g) stanowiącego jej immanentną część organ/urbanista dodatkowo zwracają uwagę, iż wnioskowana zabudowa wraz z zespołem zabudowy szeregowej położonym po południowej stronie sięgacza W. bocznej będą wspólnie stanowić obudowę tej ulicy, wyodrębniając z przestrzeni określone wnętrze urbanistyczne. Należy zatem zadbać o to aby nowa zabudowa pod względem zastosowanych rozwiązań architektonicznych i formy wpisywała się w charakter tego wnętrza. W szczególności elewacja frontowa budynku winna zostać ukształtowana za pomocą starannie dobranych materiałów, detali i podziałów w sposób współgrający z przeciwległą elewacją zespołu rytmicznie powtarzalnych wąskich segmentów tworzących całość szeregu. Niedopuszczalne jest aby przy tak wąskiej uliczce obustronnie zabudowanej powstała bryła 2 budynków bliźniaczych której forma przytłaczałaby w skutek zastosowania nazbyt monumentalnych i monochromatycznych rozwiązań.
Ponadto - mając na względzie specyficzny charakter zabudowy obszaru analizowanego, w którym obecna jest wyłącznie zabudowa jednorodzinna w otoczeniu ogrodów utrzymanych z dbałością- na terenie inwestycji winno zapewnić się maksymalnie dużo zieleni dekoracyjnej w tym krzewów ozdobnych. Mając zaś na względzie brak możliwości zapewnienia odsunięcia planowanej zabudowy od północnej granicy terenu inwestycji na odległość która wyeliminowałaby oddziaływanie nowej zabudowy na nieruchomości sąsiednie (zabudowa przy ul. [...]) należy tylne (ślepe) elewacji budynków pokryć zimozielony, mi pnączami ozdobnymi w celu ograniczenia negatywnego oddziaływania. Na podstawie wyników prawidłowo przeprowadzonej analizy należy stwierdzić, że cechy zabudowy i zagospodarowania terenu planowanej zabudowy powinny nawiązywać i współgrać przede wszystkim z istniejącą zabudową przy uL [...]. Należy zastosować rozwiązania, które zminimalizują ponadnormatywne oddziaływanie na zabudowę sąsiednią.
W odniesieniu do wymogu dostępu do drogi publicznej Sąd podziela stanowisko kontrolowanych organów, że teren inwestycji ma pośredni dostęp do drogi publicznej jaką jest ul. [...], poprzez drogę wewnętrzną ul. [...] (pozostającą w zarządzie ZDCiT). W odniesieniu do wymogu uzbrojenia terenu Sąd stwierdza, że rejon inwestycji uzbrojony jest w miejską sieć wodociągową, kanalizacyjną, gazową i energetyczną. Ocena ta jest czyniona z uwzględnieniem okoliczności, że zakres wniosku inwestora o warunki zabudowy i w konsekwencji kontrolowana decyzja - nie obejmuje realizacji elementów infrastruktury technicznej niezbędnej dla zaopatrzenia projektowanej zabudowy w media. Zdaniem Sądu "Etap ustalania warunków zabudowy jest wstępnym etapem realizacji inwestycji i dlatego zbyt rygorystycznym byłoby wymaganie, by już na tym etapie wszystkie warunki podłączenia mediów były określone w sposób definitywny. Wynika to z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., który mówi nie tylko o istniejącym, lecz także o projektowanym uzbrojeniu terenu" – por. odpowiednio wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 kwietnia 2019 r. II SA/Kr 212/19. Kontrolowane decyzje określają warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji a także sposób zaopatrzenia w wodę, energię elektryczną i cieplną. Zdaniem kontrolowanych organów zaopatrzenie w wodę: można rozwiązać w oparciu o miejską sieć wodociągową DN150mm przebiegającą po wschodniej stronie terenu inwestycji wzdłuż ul. [...] - przy czym konieczna jest budowa brakującego odcinka sieci po południowej stronie terenu inwestycji do wysokości umożliwiającej realizacji przyłączy obsługujących poszczególne budynki- na warunkach określonych przez dysponenta tego wodociągu. Następnie zdaniem kontrolowanych organów zaopatrzenie w energię elektryczną: jest możliwe dla planowanej inwestycji poprzez przyłączenie obiektu ze stacji na pobliskim słupie- na warunkach określonych przez dysponenta sieci. Dalej zdaniem kontrolowanych organów zaopatrzenie w energię cieplną: ogrzewanie gazowe poprzez przyłączenie do istniejącego gazociągu średniego ciśnienia dn 63 zlokalizowanego na terenie inwestycji. W odniesieniu do sposobu odprowadzania ścieków i gospodarowania odpadami kontrolowane organy stwierdzają, że odprowadzenie ścieków sanitarnych można rozwiązać w oparciu o miejską sieć kanalizacyjną o przekroju 30cm przebiegającą po terenie działki [...], położoną w kolizji z jednym z 2 planowanych budynków, podobnie jak przyłącza kanalizacyjne do budynków [...] przy W.j bocznej, konieczna jest zatem rozbudowa sieci kanalizacyjnej w ul. [...] bocznej po południowej stronie terenu inwestycji w zakresie umożliwiającym przełączenie przyłączy kanalizacyjnych obsługujących zabudowę przy ul. [...] bocznej nr [...] (za porozumieniem zainteresowanych stron) i realizacja przyłączy dla planowanych budynków - na warunkach określonych przez dysponenta sieci. W odniesieniu do sposobu odprowadzenia wód opadowych organy stwierdzają: można rozwiązać w oparciu o miejski kanał opadowy o przekroju 400mm, biegnący w ul. [...], na wysokości posesji nr [...] - przy czym konieczna jest budowa brakującego odcinka kanału opadowego w ul. [...] do wysokości działek inwestora, na warunkach określonych przez dysponenta sieci. Konkludując w ocenie Sądu teren inwestycji posiada uzbrojenie terenu jako refleks/funkcję funkcjonującego bezsprzecznie w rzeczywistości uzbrojenia terenu dla potrzeb istniejącego w bezpośrednim sąsiedztwie osiedla domów jednorodzinnych, przy czym zgodnie z wnioskiem kontrolowana decyzja nie obejmuje realizacji elementów infrastruktury technicznej niezbędnej dla zaopatrzenia projektowanej zabudowy w media. W tym miejscu inwestor powinien mieć na uwadze, że przepisy dotyczące warunków technicznych, jakim muszą odpowiadać budynki i ich usytuowanie, są stosowane na następnym etapie procesu inwestycyjnego, jakim jest uzyskanie pozwolenia na budowę i postępowanie go dotyczące. Może zaistnieć taka sytuacja, że inwestor legitymujący się decyzją o warunkach zabudowy nie otrzyma pozwolenia na budowę z uwagi na niespełnienie wymogów warunków technicznych. (Tak: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 kwietnia 2019 r. II SA/Kr 212/19). Idąc dalej zgodnie z prawem została ustalona wymagana ilość miejsc parkingowych. Przy informacji, że uchwałą z dnia 29 sierpnia 2012 Nr [...] Rada Miasta przyjęła "Program obsługi parkingowej dla miasta K." – kontrolowane organy ustaliły uwzględnienie wskazań zawartych w tej uchwale, w szczególności wytycznych w zakresie określania liczby miejsc postojowych i wskaźników liczby miejsc postojowych w różnych obszarach miasta. Zgodnie z ww. programem dla przedmiotowej lokalizacji i rodzaju zabudowy przyjmuje się wskaźnik liczby miejsc postojowych: - dla budynków jednorodzinnych: na 1 dom - 2 miejsca postojowe. W odniesieniu do innych warunków w zakresie komunikacji: na podstawie opinii ZIKiT znak: [...] z dnia 17.08.2017r.: Obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji od drogi publicznej, którą stanowi ulica [...] (droga kategorii gminnej), poprzez drogę wewnętrzną ul. [...] (pozostającą w zarządzie ZIKiT), oraz sięgacz ul. [...] bocznej (pozostający w zarządzie ZIKiT) a następnie projektowane dwa zjazdy na teren inwestycji; przy czym w celu zapewnienia prawidłowego i bezpiecznego dojścia dla pieszych, inwestor we własnym zakresie i na własny koszt przebuduje odcinek ul. [...] w zakresie realizacji na części działki nr [...] obr. j.w. ogólnodostępnego chodnika dla pieszych. Projekt budowlany zjazdów uwzględniający zapewnienie ciągłości ruchu pieszego należy uzgodnić w ZIKiT oraz uzyskać zgodę na wejście w teren. Kontrolowane decyzje posiadają także zgodne z prawem i stanem faktycznym ustalenia w przedmiocie ochrony zieleni, przyrody, ochrony wód i gospodarki wodnej, a także wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich.
Mając na uwadze powyższe oceny w zakresie stanu prawnego i faktycznego Sąd stwierdza, że w kontrolowanej sprawię warunki w zakresie art. 61, ust. 1, pkt. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały spełnione łącznie w związku z czym kontrolowana decyzja jest zgodna z prawem .
W konsekwencji Sąd nie podziela - z przyczyn szczegółowo podanych i uargumentowanych powyżej - zarzutu skarżącej dotyczącego naruszenia przez kontrolowane organy art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarował przestrzennym w zw. z § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymaga dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędną jego interpretację polegającą na bezzasadnym stwierdzeniu w pkt załącznika Nr 1 do zaskarżonej decyzji, iż planowana zabudowa stanowić będzie kontynuację rodzaju zabudowy, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz parametrów i wskaźników kształtujących zabudowę na działkach sąsiednich, tj. działkach o nr [...], obr. [...] w sytuacji, gdy powyższa ocena zdaniem Skarżącej jest w oczywisty sposób sprzeczna z treścią wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, w których stwierdzono jednoznacznie, iż na terenie objętym wnioskiem brak jest możliwości kontynuowania zabudowy parametrach i wskaźnikach charakterystycznych dla działek wyodrębnionych stanowiącym najbliższy kontekst przestrzenny układzie urbanistycznym przy sięgaczach ul. [...] z uwagi na całkowicie odmienny kształt, wielkość orientację względem stron świata terenu objętego wnioskiem w stosunku do tych działek. Jak to było wyjaśnione przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy a nadto ustalone parametry i wskaźniki planowanego przedsięwzięcia zostały ustalone w sposób zgodny z normami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu, które przewidują także w uzasadnionych przypadkach rozwiązania odmienne od wzorcowych.
Sąd także nie podziela zarzutów skarżącej podnoszących, że kontrolowana decyzja organu II instancji narusza art. 7, art. 11, art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotne znaczenie dla wyniku sprawy, a tym samym naruszenie zasady przekonywania poprzez lakoniczne uzasadnienie motywów decyzji, a zwłaszcza całkowite pominięcie i nieodniesienie się w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji do podniesionych przez odwołujące się strony zarzutów (w tym w szczególności do zarzutów Skarżącej wyrażonych w odwołaniu z dnia 2 sierpnia 2018 r.), a jedynie ograniczenie się do zdawkowego stwierdzenia, że "wskazane w uzasadnieniu stanowisko jest jednocześnie odpowiedzią na podniesione w odwołaniach zarzuty. W ocenie Sądu uzasadnienie decyzji organu II instancji wypełnia wymogi at. 107 § 3 k.p.a. a także art. 7, art. 11 i art. 77 k.p.a. , a także spełnia przesłanki realizacji zasady przekonywania, gdyż odnosi się do wszystkich relewantnych, istotnych kwestii związanych ze zgodnym z prawem ustaleniem przedmiotowych warunków zabudowy. Organ odwoławczy zreferował zarzuty odwołań a z dokonanego przez organ ponownego aktu stosowania prawa i z przedstawionej w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji argumentacji i motywów organu – jasno i bezsprzecznie wynika dlaczego organ utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Posłużenie się zwrotem "wskazane w uzasadnieniu stanowisko jest jednocześnie odpowiedzią na podniesione w odwołaniach zarzuty" nie stanowi uchybienia proceduralnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy z uwagi na to, że uzasadnienie decyzji organu II instancji prawidłowo i wystarczającym stopniu obrazuje ponowny akt stosowania prawa przez ten organ pozwalający na wywiedzenie wniosków co do zarzutów odwołania. Skarżąca nie wykazała zarazem w skardze, względem którego konkretnie zarzutu odwołania organ się nie ustosunkował i zarazem dlaczego ten właśnie brak ustosunkowania powoduje naruszenie prawa proceduralnego mającego istotne znaczenie dla wyniku sprawy. Sąd zauważa ponadto, że zarzuty odwołania korespondują ponadto z zarzutami skargi, do których Sąd się odniósł, a zatem w tym zakresie kontrolowana decyzja kwalifikowała się w swych ustaleniach stanu faktycznego i prawnego do sądowej kontroli i w konsekwencji została właśnie poddana kontroli Sądu. Jednocześnie zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 grudnia 2018 r. I SA/Go 438/18, którego stanowisko Sąd obecnie orzekający podziela dla potrzeb kontrolowanej sprawy: "Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego. Aby zatem uchylić zaskarżony akt z tych przyczyn należałoby wykazać, że gdyby nie doszło do stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne". Ustosunkowując się w tym miejscu do zarzutu skarżącej podnoszącego naruszenie przez kontrolowane organy art. 10 k.p.a., przez niedoręczenie decyzji organu I instancji stronom postępowania, tj. A. L. oraz B. S. a następnie art. 15 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażającym się w niedoręczeniu decyzji organu I instancji stronom postępowania, A. L. oraz B. S., Sąd stwierdza, że zarzut braku udziału w postępowaniu administracyjnym w skardze do sądu administracyjnego, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych może skutecznie wnieść podmiot, którego taka okoliczność bezpośrednio dotyczy. Skład obecnie orzekający w pełni podziela i uważa za swoje i znajdujące zastosowanie w kontrolowanej sprawie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 1 marca 2018 r., sygn.. akt II OSK 1837/17, zgodnie z którym "przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki, to jest ten, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również Sądu Administracyjnego rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot nie wnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.". W tej sytuacji argumenty podnoszone dodatkowo przez skarżącą, że powyższe uniemożliwiło tym stronom złożenie odwołania, czyli prawa do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, skutecznie mogą być potencjalnie podnoszone przez podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki.
Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę.