II SA/Kr 46/15

II SA/Kr 46/15 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2015-03-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-01-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Krystyna Daniel /sprawozdawca/
Paweł Darmoń
Renata Czeluśniak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6135 Odpady
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne
Odpady
Sygn. powiązane
II OSK 1670/15 - Wyrok NSA z 2017-01-31
Skarżony organ
Sejmik Województwa
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1590
art. 90, art. 91
ustawa z dnia 5 czerwca 1998    r. o samorządzie województwa - tekst jednolity
Dz.U. 2010 nr 185 poz 1243
art. 14, art. 14b, art. 14c, art. 15
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach - tekst jednolity.
Dz.U. 2013 poz 1399
art. 3-4a
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: WSA Krystyna Daniel (spr.) WSA Paweł Darmoń Protokolant: Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2015 r. sprawy ze skargi Zakładu [...] Spółki z o.o. w M. na uchwałę Nr XXV/397/12 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 2 lipca 2012 r. w sprawie zmiany Uchwały Nr XI/125/03 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 25 sierpnia 2003 r. w sprawie Planu Gospodarki Odpadami Województwa Małopolskiego 2010 i innych uchwał skargę oddala
Uzasadnienie
Zakład [...] Sp. z o.o. w M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę z Nr XXV/397/12 Sejmiku Województwa Małopolskiego z 2 lipca 2012 r. (załącznik nr 1) w sprawie zmiany uchwały Nr XI/125/03 Sejmiku Województwa z 25 sierpnia 2003 r. w sprawie Planu Gospodarki Odpadami Województwa Małopolskiego 2010 i uchwały Nr XI/133/07 Sejmiku Województwa Małopolskiego z 24 września 2007 r. w sprawie zmiany uchwały Nr XXXVI/443/05 Sejmiku Województwa Małopolskiego z 29 sierpnia 2005 r. w sprawie "Programu Ochrony Środowiska Województwa Małopolskiego na lata 2005-2012" oraz uchwały Nr XI/125/03 Sejmiku Województwa Małopolskiego z 25 sierpnia 2003 r. w sprawie Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami, w zakresie, w jakim na jej mocy Gminy Dobczyce i Siepraw, położone w powiecie myślenickim, zostały zaliczone do Regionu Zachodniego gospodarki odpadami komunalnymi, a Gmina Laskowa, położona w powiecie została zaliczona do Regionu Sądecko - Gorlickiego gospodarki odpadami.
Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:
- 20 ust. 1 i 2 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21 ze zm., "u.o.") w zw. z art. 34 ust. 1 u.o. i art. 16 ust. 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz.Urz.UEL.2008.312.3) poprzez przyporządkowanie wskazanych wyżej gmin do regionów gospodarki odpadami z naruszeniem zasady bliskości;
- art. 2 Konstytucji RP poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały z naruszeniem zasady ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady ochrony interesów w toku.
Strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały Nr XXV/397/12 Sejmiku Województwa Małopolskiego z 2 lipca 2012 r. w zakresie w jakim przyporządkowała gminy Dobczyce i Siepraw do Regionu Zachodniego gospodarki odpadami komunalnymi oraz gminę Laskowa do regionu Sądecko-Gorlickiego gospodarki odpadami komunalnymi. Domagała się również zasądzenia kosztów postępowania.
W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że przedmiotowa uchwała narusza jej prawa w zakresie, w jakim zgodnie z jej treścią z Regionu Południowego, w którym zlokalizowany jest RIPOK skarżącej i który obejmuje zasadniczo wszystkie gminy powiatów myślenickiego i limanowskiego, zostały bezzasadnie wyłączone niektóre gminy, a mianowicie Gminy Dobczyce i Siepraw, położone w powiecie myślenickim, zostały zaliczone do Regionu Zachodniego gospodarki odpadami komunalnymi, a Gmina Laskowa, położona w powiecie limanowskim, została zaliczona do Regionu Sądecko - Gorlickiego gospodarki odpadami komunalnymi.
Dalej wskazała, że podstawę prawną skargi stanowi art. 91 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa. Do wniesienia skargi w oparciu o powyższy przepis konieczne jest łączne spełnienie trzech przesłanek: nakazana prawem czynność, której nie wykonuje organ, bądź podejmowana przez organ czynność prawna lub faktyczna naruszająca prawa osób trzecich dotyczyć musi sprawy z zakresu administracji publicznej, naruszony musi zostać interes prawny podmiotu, który wnosi skargę, organ zostanie przed wniesieniem skargi bezskutecznie wezwany przez skarżącego do zaniechania naruszeń. W przedmiotowej sprawie wszystkie trzy przesłanki zostały spełnione.
Z przepisów ustawy o odpadach wynika, że uchwała podjęta przez Sejmik Województwa Małopolskiego dotyczy spraw z zakresu administracji publicznej. Uchwała określa bowiem między innymi: regiony gospodarki odpadami komunalnymi; regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi oraz instalacje przewidziane do zastępczej obsługi tych regionów, do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, w przypadku gdy znajdująca się w nich instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn. Uchwała stanowi przejaw władczego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, wkraczającego w sferę praw i obowiązków obywatela. Przypisuje ona bowiem poszczególne gminy i znajdujące się na ich obszarze nieruchomości do regionów gospodarki odpadami, wskazując jednocześnie, jakie instalacje mogą przetwarzać odpady komunalne pochodzące z poszczególnych legionów gospodarki odpadami.
Ustawa z 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897 ze zm.) wprowadziła nowy system gospodarowania odpadami komunalnymi. Podstawowym elementem tego systemu jest wprowadzenie zasady regionalizacji, tj. podziału poszczególnych województw na regiony gospodarki odpadami, którym przypisane są regionalne instalacje do przetwarzania odpadów (dalej również jako: "RIPOK") dedykowane zagospodarowaniu "problemowych" odpadów komunalnych (zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych, pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania) pochodzących z gmin wchodzących w skład danego regionu. Przypisanie poszczególnych gmin do regionu gospodarki odpadami oraz przypisanie do regionu instalacji RIPOK następuje na poziomie uchwały sejmiku danego województwa w sprawie przyjęcia wojewódzkiego planu gospodarki odpadami oraz uchwały w sprawie jego wykonania, która ma walor aktu prawa miejscowego - art. 15 ust. 3 ustawy o odpadach z 2001 r., odpowiednio art. 38 ust. 4 ustawy o odpadach z 2012r. W tych samych aktach prawa wskazywane że tzw. instalacje zastępcze do obsługi regionu, które mogą zagospodarowywać wskazane rodzaje odpadów komunalnych w razie braku w regionie instalacji regionalnej, jej awarii lub niemożności przyjęcia odpadów z innych przyczyn. Przepisem gwarantującym, iż "problemowe" odpady komunalne zostaną zagospodarowane w regionalnej instalacji przetwarzania odpadów jest przepis art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 1399, ze zm. - dalej jako: .p.g.") Dodatkowo, przepisem art. 20 ust. 7 ustawy o odpadach z 2012r. wprowadzono zakaz przetwarzania wskazanych rodzajów odpadów komunalnych poza obszarem regionu gospodarki odpadami komunalnymi, na którym zostały wytworzone. Oznacza to, że do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych - ze swojej definicji obejmującej właściwością obszar danego regionu gospodarki odpadami - mogą trafić jedynie odpady wytworzone na terenie tego regionu gospodarki odpadami, dla którego dana instalacja jest właściwa.
Uchwalenie zaskarżonej uchwały, pociągającym za sobą niezaliczenie do Regionu Południowego gospodarki odpadami gmin Dobczyce i Siepraw oraz gminy Laskowa, nastąpiło w sytuacji, gdy skarżąca była już w trakcie realizacji inwestycji polegającej na budowie nowoczesnego zakładu [...], która zaplanowana została w oparciu o całkowicie odmienne założenia wynikające z aktów planistycznych uchwalonych przez organy województwa. W przyjętym przez Sejmik Województwa Małopolskiego Planie Gospodarki Odpadami Województwa Małopolskiego 2010 w brzmieniu obowiązującym w czasie, w którym inwestycja była projektowana, wskazano bowiem, iż zakład w M. został zaplanowany jako zakład, który docelowo miał zapewniać przetwarzanie odpadów komunalnych wytworzonych w powiecie myślenickim i limanowskim. Zgodnie z założeniami, do wybudowanego zakładu miały trafiać odpady z powiatów myślenickiego i limanowskiego, na terenie których zamieszkuje ok. 240 tyś. mieszkańców. W powiatach tych zbieranych jest ok. 30 000 - 40 000 Mg odpadów rocznie, a instalacja skarżącej miała przetwarzać ok. 30 000 Mg odpadów rocznie, przy założeniu pracy na jedną zmianę. Te założenia leżały u podstaw dokonywanych planów w zakresie rozmiarów przyszłej inwestycji, jak również na ich podstawie udzielone zostało dofinansowanie ze środków unijnych na cele realizacji inwestycji. Wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały skarżąca została pozbawiona możliwości zagospodarowania w prowadzonym przez nią zakładzie zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania, wytwarzanych na obszarze gmin Dobczyce, Siepraw i Laskowa. Zakres realizowanej inwestycji, w tym moce przerobowe planowanej instalacji do przetwarzania odpadów, jak również rozmiar dofinansowania, o które ubiegała się skarżąca, był bezpośrednio skorelowany z zawartymi w obowiązujących wówczas planach gospodarki odpadami i w zakresie budowy systemu gospodarowania odpadami na obszarze województwa małopolskiego. Tym samym, zaskarżona uchwała wpływa na sytuację prawna skarżącej, ograniczając jej uprawnienia do zagospodarowania ww. frakcji odpadów pochodzących z gmin Dobczyce, Siepraw i Laskowa. Podjęcie przez Sejmik Województwa Małopolskiego uchwały ograniczającej powierzchnię tego regionu poprzez przeniesienie wchodzących w jego skład gmin Dobczyce, Siepraw i Laskowa do innych regionów gospodarki komunalnej wpływa bezpośrednio na sytuację prawną skarżącej. Ponadto, wyłączenie z Regionu Południowego gospodarki odpadami wskazanych gmin nastąpiło z naruszeniem jednej z fundamentalnych zasad rządzących gospodarką odpadami, czyli zasady bliskości. Stanowisko w przedmiocie posiadania przez stronę skarżącą w stanie faktycznym sprawy interesu prawnego we wniesieniu skargi znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych - wyroku NSA z 24 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1636/13, wyroku WSA w Warszawie z 19 czerwca 2013 r., sygn. IV SA/Wa 594/13, wyroku WSA w Poznaniu z 18 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 875/13. Z orzeczeń tych wynika, że sądy administracyjne stoją na stanowisku, iż uchwały sejmików województw dotyczące planu gospodarki odpadami mogą naruszać interes prawny podmiotu prowadzącego instalację przetwarzającą odpady komunalne w danym regionie objętym planem, w sytuacji gdy uchwały te zawierają wiążące wskazania mające wpływ na rynek gospodarki odpadami. Jest oczywiste, że określenie przez Sejmik obszaru, z którego dana regionalna instalacja będzie mogła przyjmować odpady, ma bezpośredni wpływ na rynek gospodarki odpadami, co więcej, można uznać, że kształtuje podstawy tego rynku.
Ponadto na przeszkodzie przyznaniu, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącej, nie może stać fakt, iż plan gospodarki odpadami nie został w przepisach prawa wprost określony jako akt prawa miejscowego. W literaturze podkreślono, iż na plan gospodarki odpadami należy spoglądać nie od strony jego formy, ale treści. Przepisy prawa rangi ustawowej nakazują bowiem jego powszechne przestrzeganie. Wynika to wprost z art. 33 ust. 1 u.o. oraz art. 46 ust. 1 pkt 2 u.o., według którego właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w przypadku gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z planami gospodarki odpadami, a także z art. 127 ust. 5 u.o. Należy więc uznać słuszność stwierdzenia, że nawet jeżeli wojewódzki plan gospodarki odpadami nie został określony mianem "prawa miejscowego", ale jego treść wyklucza uzyskanie zezwolenia lub nie pozwala na wydanie pozwolenia to odmawianie temu planowi charakteru aktu powszechnie obowiązującego jest zamykaniem oczu na rzeczywistość. Pozornie wiąże on organ administracji, ale faktycznie wiąże każdego ubiegającego się o zezwolenie lub pozwolenie, ponieważ go nie otrzyma, jeżeli plan do tego nie dopuszcza (tak W. Radecki [w:] Ustawa o odpadach. Komentarz do art. 38, Lex 2013).
Dodatkowym argumentem przemawiającym za uznaniem, iż podjęcie zaskarżonej uchwały naruszyło interes prawny skarżącej, jest fakt, iż -jak wynika z brzmienia art. 38 ust. 1 u.o. - wraz z uchwaleniem przez sejmik planu gospodarki odpadami podejmowana jest uchwała w sprawie jego wykonania, będąca aktem prawa miejscowego, a więc aktem bezpośrednio regulującym sytuację prawną podmiotów na obszarze jego obowiązywania. Z kolei z art. 38 ust. 3 u.o. wynika, iż w sytuacji zmiany podziału na regiony gospodarki odpadami komunalnymi oraz w przypadku zakończenia budowy regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów określonej w wojewódzkim planie gospodarki odpadami uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego planu podlega obligatoryjnej zmianie. Z powyższych zapisów ustawy wynika więc, że zapisy w wojewódzkim planie gospodarki odpadami dotyczące określenia regionów gospodarki odpadami komunalnymi muszą znaleźć swoje wierne odzwierciedlenie w zapisach aktu prawa miejscowego, jakim jest uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Skoro więc pomiędzy wskazanymi uchwałami sejmiku istnieje tak ścisła więź, a uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami określona jako akt prawa miejscowego niewątpliwie wywiera wpływ na sytuację prawną jednostek, nie sposób w sposób racjonalny uznać, iż zapisy wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, będącego jej źródłem, na tę sferę nie wpływają.
Powyższe argumenty przemawiają również za koniecznością, a co najmniej dopuszczalnością takiego ukształtowania skargi, jakie zostało dokonane w niniejszej sprawie, a mianowicie zaskarżenia w pierwszej kolejności właśnie samego planu gospodarki odpadami. Jest to bowiem "pierwotna" uchwała, w której zawarte są rozstrzygnięcia organu uchwałodawczego w sprawie ustalenia regionów gospodarki odpadami, natomiast uchwała w sprawie jego wykonania jest uchwałą wtórną, mającą swoje źródło w treści planu (a zatem nie mogącą być sprzeczną z planem) i podejmowaną dopiero w celu jego wykonania.
Strona skarżąca wyjaśniła również, że przed wniesieniem skargi bezskutecznie wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa.
Uzasadniając zarzut skargi dotyczący naruszenia zasady bliskości podniosła, że stosownie do przepisu art. 20 ust. 1 i 2 u.o. odpady, z uwzględnieniem hierarchii sposobów postępowania z odpadami, w pierwszej kolejności poddaje się przetwarzaniu w miejscu ich powstania. Te natomiast odpady, które nie mogą być przetworzone w miejscu ich powstania, przekazuje się, uwzględniając hierarchię sposobów postępowania z odpadami oraz najlepszą dostępną technikę lub technologię, o której mowa w art. 143 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, do najbliżej położonych miejsc, w których mogą być przetworzone. Z kolei zgodnie z art. 34 ust. 1 u.o. plany gospodarki odpadami opracowywane są m.in. w celu wdrażania zasady samowystarczalności i bliskości oraz utworzenia i utrzymania w kraju zintegrowanej i wystarczającej sieci instalacji gospodarowania odpadami. Zgodnie z brzmieniem art. 34 ust. 1 u.o., przy uchwalaniu planu gospodarki odpadami, a więc również przy określaniu w planie gospodarki odpadami regionów gospodarki odpadami na obszarze województwa, sejmik powinien kierować się zasadą bliskości wyrażoną w art. 20 ust. 1 i 2 u.o. Zasada ta wywodzona jest z art. 16 ust. 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy. Zgodnie z wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 12 grudnia 2013r. w sprawie [...] przeciwko [...] (C-292/12) pierwszeństwo w wyborze instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych ma zasada bliskości ("odpowiednia i najbliższa instalacja przetwarzania odpadów"). Co za tym idzie, jeżeli w danym terenie istnieje bliższa i spełniająca warunki ochrony środowiska instalacja do przetwarzania odpadów komunalnych gminy mogą z niej korzystać zamiast z instalacji RIPOK.
Skarżąca podkreśliła, że zaskarżona uchwała podjęta przez Sejmik Województwa Małopolskiego narusza powyższe zasady. Ani wielkość regionów, ani położenie, rodzaj i moce przerobowe istniejących w regionach instalacji do przetwarzania odpadów ani też ilość wytwarzanych na obszarze każdego z regionów odpadów komunalnych nie uzasadniały podjęcia decyzji o powiększeniu Regionu Zachodniego i Sądecko - Gorlickiego kosztem Regionu Południowego (obejmującego gminy powiatów myślenickiego i limanowskiego). Jeśli chodzi o Region Zachodni, to z zapisów Planu wynika, że nawet bez dołączonych do niego gmin jest to region o bardzo dużym obszarze, na którym wytwarzana jest duża ilość odpadów komunalnych. Jednocześnie z zapisów Planu wynika, że wpisane dla tego regionu funkcjonujące regionalne instalacje do przetwarzania odpadów nie mogły zapewnić przetworzenia wszystkich powstających na terenie regionu odpadów komunalnych, choćby ze względu na zbyt małe moce przerobowe. Zgodnie z zapisami Planu przewidywana była budowa zakładów termicznego przekształcania odpadów, jednak czas rozpoczęcia ich eksploatacji jest odległy. Tym samym brak było podstaw do wyłączenia z Regionu Południowego gmin Dobczyce i Siepraw, skoro w Regionie Zachodnim moce przerobowe funkcjonujących RIPOK mogły nie być wystarczające do przetworzenia pochodzących z nich odpadów, a jednocześnie odpady te bez trudności mogły zostać zagospodarowane w Regionie Południowym w nowoczesnej instalacji należącej do strony skarżącej, zapewniającej zastosowanie najlepszych dostępnych technologii w tym zakresie. Jako uzasadnienia zaliczenia wskazanych gmin do Regionu Zachodniego nie można wskazać również zasady bliskości, gdyż gminy te położone są znacznie bliżej zakładu w M. niż instalacji z Regionu Zachodniego.
Podobnie brak jest uzasadnienia dla dokonanego rozszerzenia Regionu Sądecko-Gorlickiego o gminę Laskowa. W przypadku tego regionu, na etapie uchwalania WPGO, nie funkcjonowała na jego obszarze żadna regionalna instalacja do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów, w związku z czym nie było możliwości prawidłowego, zapewniającego efekt ekologiczny zagospodarowania wszystkich wytworzonych w regionie odpadów komunalnych. W tej sytuacji powiększenie obszaru wskazanego regionu gospodarki odpadami niosło za sobą przede wszystkim ten skutek, że odpady z jeszcze większej liczby gmin nie będą mogły zostać zagospodarowane w instalacji regionalnej - ze względu na jej brak w regionie - lecz będą musiały zostać przekazane do instalacji zastępczej, dysponującej gorszą technologią. Trudno znaleźć racjonalne uzasadnienie dla takiej decyzji, zwłaszcza gdy weźmie się pod uwagę - co podkreślano już wielokrotnie - że położona w pobliżu wskazanej gminy instalacja RIPOK prowadzona przez stronę skarżącą, nowoczesna i zapewniająca bardzo dobry efekt ekologiczny, gotowa była przyjąć odpady, a jej moce przerobowe pozostawały (i nadal pozostają) w znacznej mierze niezagospodarowane. Takie decyzje Sejmiku, sprzeczne z zasadą racjonalnego gospodarowania posiadanymi zasobami i torpedujące podejmowane z udziałem środków unijnych starania mające na celu utworzenie i utrzymanie w Polsce zintegrowanej sieci instalacji gospodarowania odpadami nie powinny się ostać w obrocie prawnym. Skutkiem podjęcia zaskarżonej uchwały przez Sejmik było więc dalsze zachwianie we wskazanych regionach proporcji pomiędzy ilością wytwarzanych odpadów, a ilością odpadów, które mogły zostać należycie przetworzone w regionalnych instalacjach przy użyciu najlepszych dostępnych technologii. W konsekwencji ilość wytwarzanych w Regionie Zachodnim i Sądecko-Gorlickim odpadów się zwiększyła, lecz jednocześnie nie zwiększyła się możliwość ich odpowiedniego, przetworzenia w RIPOK, co oznacza, że odpady te, w najlepszym przypadku, mogły zostać skierowane do instalacji zastępczych. Dodatkowo, podjęcie przez Sejmik Województwa Małopolskiego zaskarżonej uchwały skutkowało nieracjonalnym rozłożeniem obciążenia sieci instalacji gospodarowania odpadami w Regionach Południowym, Zachodnim i Sądecko-Gorlickim, z naruszeniem zasady samowystarczalności, o której mowa w art. 34 ust. 1 u.o. Bezpośrednią konsekwencją zaskarżonej uchwały było bowiem zwiększenie ilości odpadów wytwarzanych na obszarze Regionów Zachodniego i Sądecko-Gorlickiego, przy jednoczesnym niedoborze mocy przerobowych RIPOK przypisanych do wskazanych regionów, podczas gdy Region Południowy, posiadający niezagospodarowane moce przerobowe w RIPOK należącej do skarżącej, został dodatkowo pomniejszony. Jedną z gwarancji realizacji zaplanowanej przez skarżąca inwestycji, polegającej na wybudowaniu nowoczesnego zakładu zagospodarowania odpadów, miało być to, że w przyjętym przez Sejmik Województwa Małopolskiego Planie Gospodarki Odpadami Województwa Małopolskiego 2010 (uchwała Sejmiku Województwa Małopolskiego XI/125/03 z 25 sierpnia 2003r. w sprawie Planu Gospodarki Odpadami Województwa Małopolskiego 2010 wraz z uchwałą nr Xl/133/07 Sejmiku Województwa Małopolskiego z 24 września 2007r. w sprawie zmiany uchwały nr XXXVI/443/05 Sejmiku Województwa Małopolskiego z 29 sierpnia 2005r. w sprawie ..Programu Ochrony Środowiska Województwa Małopolskiego na lata 2005 - 2012" oraz uchwały nr XI/125/03 Sejmiku Województwa Małopolskiego z 25 sierpnia 2003r. w sprawie Planu Gospodarki Odpadami Województwa Małopolskiego 2010), wskazano, iż zakład w M. został zaplanowany jako zakład który docelowo miał zapewniać przetwarzanie odpadów komunalnych wytworzonych w powiecie myślenickim i limanowskim.
Projekt, o którym mowa, uzyskał następnie dofinansowanie ze środków wspólnotowych, a strona skarżąca zawarła umowy o dofinansowanie. Zgodnie z założeniami Projektu i wskazanych powyżej umów, skarżąca zakończyła w 2012 r. budowę zasadniczej części Zakładu Zagospodarowania Odpadów. Przez wyłączenie wymienionych wyżej gmin powiatów myślenickiego i limanowskiego, Sejmik Województwa Małopolskiego niewątpliwie więc naruszył prawa skarżącej, która narażona w ten sposób została na realne ryzyko utraty środków unijnych.
Na koniec strona skarżąca podniosła, że wprowadzone przez Sejmik Województwa Małopolskiego zmiany pozostają w sprzeczności z konstytucyjną zasada ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa.
W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa Małopolskiego wniósł o oddalenie skargi. W pierwszej kolejności zarzucił brak legitymacji strony skarżącej do wniesienia skargi. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze przedmiotowe uchwały nie naruszają interesu prawnego strony skarżącej w rozumieniu przepisu art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Organ wskazał, że skarżona uchwała jak każdy Plan Gospodarki Odpadami nie jest aktem prawa miejscowego kształtującym prawa i obowiązki obywateli. Aktem prawa miejscowego jest uchwala w sprawie Wykonania Planu Gospodarki Odpadami. Ponadto interes prawny to taki, który został wzięty przez prawo w ochronę polegającą na możliwości żądania od organu administracji podjęcia określonych czynności mających na celu zrealizowanie interesu lub usunięcie zaistniałego zagrożenia. Ze sformułowania art. 90 ustawy o samorządzie województwa wynika, że skarga na przepis wydany przez organ administracji publicznej, nie jest skargą powszechną. Uprawnienia przysługujące w tym zakresie obywatelowi nie sięgają tak daleko, jak uprawnienia organu nadzoru nad działalnością samorządową czy prokuratora lub Rzecznika Praw Obywatelskich. Skarżąca obowiązana jest wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą nie będąca aktem prawa miejscowego, a jej indywidualną sytuacją prawną. Musi udowodnić, że zaskarżony przepis o charakterze wewnętrznym naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną, pozbawia np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Uchwała w zakresie wykonania planów gospodarki odpadami ustala regiony gospodarki odpadami komunalnymi, wskazuje regionalne instalacje do przetwarzania odpadów w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi oraz instalacje przewidziane do zastępczej obsługi tych regionów. Wskazuje również, iż w przypadku gdy znajdująca się w nich instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn oraz do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych właściwa do odbioru od Gmin odpadów będzie instalacje przewidziane do zastępczej obsługi tych regionów.
Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Nie można zatem, z samego faktu posiadania instalacji w obrębie regionu gospodarki odpadami wyprowadzać indywidualnego interesu prawnego do zaskarżania aktu planistycznego uchwalanego dla osiągnięcia celów założonych w polityce ochrony środowiska, oddzielenia tendencji wzrostu ilości wytwarzanych odpadów i ich wpływu na środowisko od tendencji wzrostu gospodarczego kraju, wdrażania hierarchii sposobów postępowania z odpadami oraz zasady samowystarczalności i bliskości, a także utworzenia i utrzymania w kraju zintegrowanej i wystarczającej sieci instalacji gospodarowania odpadami, spełniających wymagania ochrony środowiska. Plan gospodarki odpadami uchwalany jest w oparciu o prognozy i dane przesyłane z gmin. Sam plan w nie stwarza praw i obowiązków po stronie instalacji, lecz odzwierciedla określone tendencje na rynku odpadów. Sejmik Województwa wprowadzając skarżoną uchwałą określony obszar regionu nie nałożył na stronę skarżącą żadnego obowiązku i nie przyznał żadnego uprawnienia. Żadna regulacja wprowadzona uchwała nie ogranicza możliwości prawnych działania i nie wpływa na jej sytuację prawną. Kluczowym elementem wpływającym na ostateczny kształt zapisów uchwały były opinie 65 gmin i związków międzygminnych przedłożone do projektu planu zgodnie z art. 14b pkt 3 ww. ustawy, w tym gminy: Laskowa Dobczyce oraz Siepraw ( załącznik 1). Burmistrz Miasta i Gminy Dobczyce oraz Wójt Gminy Siepraw obawiając się ograniczenia konkurencyjności w związku z przynależnością do regionu w którym wskazano jedną, funkcjonującą wówczas instalację regionalną do przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych w M., co mogło zdaniem włodarzy gmin doprowadzić do kreowania sytuacji w której podmiot prowadzący regionalną instalacje może wykorzystywać swoją pozycję monopolistyczną i dyktować samorządom i przedsiębiorcom warunki cenowe, zawnioskowali o przydanie do Regionu Zachodniego, a Gmina Laskowa zwróciła się z wnioskiem o przyłączenie do Regionu Sądecko-gorlickiego. Powyższe wnioski zostały pozytywnie rozpatrzone przez Zarząd, gdyż żadna z trzech wnioskujących gmin nie była związana porozumieniem ani umową z instalacją do przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych w M., które zobowiązywałyby przedmiotowe gminy do przekazywania odpadów do instalacji w M..
Należy mieć na uwadze, iż przepisy ustawy z 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych wprowadziła nowy system gospodarowania odpadami komunalnymi w którym kluczową rolę odgrywa gmina, na która nałożono obowiązek utworzenia systemu zbierania jak i zagospodarowania odpadów komunalnych pochodzących z terenu gminy. Instalacja w M. została zaplanowana jako zakład, który docelowo miał zapewniać przetwarzanie odpadów komunalnych wytworzonych w powiecie myślenickim i limanowskim. Jednakże zakład nie miał podpisanych umów na zagospodarowanie w instalacji zebranego strumienia odpadów z gmin powiatu myślenickiego i limanowskiego, co gwarantowałoby wykorzystanie mocy przerobowych instalacji. Przyjęty przez Sejmik Województwa Małopolskiego uchwałą nr XI/133/07 z 24 września 2007 r. Plan Gospodarki Odpadami Województwa Małopolskiego 2010, jako dokument planistyczny również w swojej mocy nie zapewniał strumienia z przedmiotowych gmin co znalazło odzwierciedlenie w zapisach w których wskazano, iż preferowane jest tworzenie i funkcjonowanie 8 zakładów zagospodarowania odpadów (Załącznik 2). Organ wyraził zdumienie, że zakres realizowanej inwestycji, w tym moce przerobowe instalacji, oparte zostały na szacunkach bez zagwarantowania strumienia odpadów jak i przyjętego marginesu w wyniku czego wyłączenie 3 gmin w których zebrano w 2012 roku 3 620,5 Mg zmieszanych odpadów komunalnych, a w 2013 jedynie 2 895 Mg (co stanowiło 4,6% wszystkich zebranych odpadów z regionu) zachwiało stabilnością projektu. Organ podkreślił przy tym, że podjęcie zaskarżonej uchwały planistycznej nie ograniczyło powierzchni regionu zagospodarowania odpadów komunalnych poprzez wyłączenie przedmiotowych gmin, lecz poszerzyło region o dodatkowe powiaty tj. nowotarski, tatrzański i suski. W Regionie Południowym, do obsługi którego wskazana została wówczas jako jedyna, instalacja w M., zebrano w 2012 roku 63 803 Mg odpadów wymagających zagospodarowania w instalacjach, a w 2013 roku około 62 934.5 Mg. Przy założeniu skarżącej, iż instalacja w M. miała przetwarzać 30 tys. Mg odpadów rocznie (co leżało u podstaw dokonywanych planów w zakresie rozmiarów planowanej inwestycji i otrzymania dofinansowania) to obecny kształt regionu, nawet pozbawiony przedmiotowych 3 gmin, nie wpłynął wbrew zarzutom skarżącej w sposób istotny i znaczący na strumień kierowanych odpadów do instalacji skarżącej, gdyż ilość zbieranych zmieszanych odpadów komunalnych z Regionu Południowego dwukrotnie przewyższała możliwości instalacji przy pracy jednozmianowej.
Ponadto wojewódzki plan gospodarki odpadami wraz z uchwałą wykonawczą winien być skorelowany przede wszystkim z potrzebami gmin. W chwili obecnej szereg gmin wskazuje na potrzebę powiększania regionów jak i ewentualnie wskazania województwa jako jeden region, kierując się potrzebą zwiększenia konkurencji w zakresie zagospodarowania zmieszanych odpadów komunalnych i ograniczenia działań monopolistycznych. Trwają konsultacje w zakresie wdrożenia przedmiotowych regulacji dla Województwa Małopolskiego.
Istotnym jest również fakt, że w Regionie Zachodnim, w którym znalazły się gminy Dobczyce i Siepraw planowane jest unieszkodliwianie odpadów poprzez termiczną utylizację odpadów, a więc odzysk termiczny, co w hierarchii postępowania z odpadami znajduje się wyżej niż mechaniczno-biologiczne przekształcanie odpadów będące unieszkodliwianiem. Powszechny problem z interpretacją zapisu o "odległości od miejsca wytwarzania odpadów do instalacji", należałoby rozstrzygnąć w drodze różnych metod wykładni, a nie przyjmować dosłowne brzmienie przepisu (wykładnię gramatyczne - słownikową). W opisywanej sytuacji, trzeba wziąć pod uwagę tzw. najlepszą dostępną technikę lub technologię, o której mowa w art. 143 ustawy - Prawo ochrony środowiska, jak również cel ustawodawcy wyrażony w art. 1 ust. 1 ustawy o odpadach. Stosownie do treści art. 3 pkt 10 ustawy - Prawo ochrony środowiska, przez najlepsze dostępne techniki (BAT - Best Available Techniąues), rozumie się najbardziej efektywny zaawansowany poziom rozwoju technologii i metod prowadzenia danej działalności wykorzystywany jako podstawa ustalania granicznych wielkości emisyjnych, mających na celu eliminowanie emisji lub, jeżeli nie jest to praktycznie możliwe, ograniczanie emisji i wpływu na środowisko jako całość. Dlatego, rezultatem dokonania wykładni systemowej (odnośnie hierarchii źródeł prawa oraz poszczególnych przepisów), a także wykładni celowościowej (co do założeń ustawy - Prawo ochrony środowiska i ustawy o odpadach), będzie wniosek, iż zasady wyrażone w art. 143 ustawy - Prawo ochrony środowiska, a także art. 1 ust. 1 ustawy o odpadach są nadrzędne nad kryterium bliskości, o którym mowa w art. 20 ust. 2 ustawy o odpadach. Żaden przepis ustawy o odpadach nie daje podstaw prawnych do formułowania obowiązku organu uchwałodawczego dostosowywania aktu planistycznego czy aktu prawa miejscowego do potrzeb podmiotów prowadzących działalność gospodarczą polegającą na zagospodarowaniu i przetwarzania odpadów. Plany gospodarki odpadami nie stanowią przepisów prawnych stanowiących podstawę czy ekspektatywę nadania uprawnień dla podmiotów prywatnych w przedmiocie pozyskiwania odpadów od danych gmin znajdujących się na obszarze regionu. Prawidłowość takiego rozumowania może potwierdzać wyrok Sądu Najwyższego z 3 marca 2010 roku (sygn. akt III SK 37/09) oraz wyrok NSA z 16 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 140/08. Świadczy o tym również treść art. 20 ust. 2 ustawy o odpadach.
Wreszcie nie bez znaczenia jest fakt, iż województwo małopolskie charakteryzuje nierównomiernością rozmieszczenia instalacji do zagospodarowania zmieszanych odpadów komunalnych, gdzie duże zagęszczenie przedmiotowych instalacji widoczne jest na zachodzie Województwa, przy braku instalacji na wschodzie. Zasada bliskości nie mogła zatem stanowić jedynego i wyłącznego kryterium podziału województwa na regiony, gdyż na stworzenie poprawnych mechanizmów gospodarki odpadami na terenie województwa determinuje wiele czynników nie tylko odległość gmin od najbliższej instalacji. Jednostka musi zawsze liczyć się z tym, że dynamika warunków społecznych lub gospodarczych może wymagać nie tylko zmiany obowiązującego prawa, lecz także niezwłocznego wprowadzenia w życie nowych regulacji prawnych (wyroki TK z: 16 czerwca 2003 r., sygn. akt K 52/02, 20 stycznia 2010 r., sygn. akt Kp 6/09).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje :
Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 ustawy p.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego, i terenowych organów administracji rządowej – a zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 – także na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy , nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawa prawna.
Skarga nie jest zasadna.
Na wstępie trzeba wskazać, że skarżąca spółka - Zakład [...] sp. z o.o. w M. spełniła wymóg formalny wnosząc pismem z 3. 10. 2014 r. (data wpływu do organu 8. 10. 2014 r.) do Marszałka Województwa Małopolskiego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa lub dokonania aktualizacji wojewódzkiego planu gospodarki odpadami przyjętego uchwałą Nr XXV/397/12 Sejmiku Województwa Małopolskiego z 2 lipca 2012 r, na które organ udzielił odpowiedzi pismem 6 .11. 2014 r., doręczonym skarżącej w dniu 12 listopada 2014 r. Skarga została złożona przez Spółkę w dniu 11 grudnia 2014 r., a zatem zgodnie z wymogami art. 53 § 2 ustawy p.p.s.a., który stanowi, że w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Skarga została zatem wniesione z zachowaniem wymaganego terminu.
Skarga została złożona w trybie art. 91 ust. 1 w zw. z 90 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1590 ze zm., dalej w skrócie u.s.w). Zgodnie z art. 90 ust. 1 każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia - zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego, natomiast zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.w. przepisy art. 90 stosuje się odpowiednio, gdy organ samorządu województwa nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo, przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne, narusza prawa osób trzecich.
W związku z powyższym, przed dokonaniem kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały sąd administracyjny w pierwszej kolejności rozstrzyga, czy narusza ona interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej czyli, czy strona ma legitymację czynną do wniesienia skargi. Po ustaleniu, że strona skarżąca posiada legitymację do wniesienia skargi na uchwałę organu województwa (Sejmiku Województwa Małopolskiego) następuje merytoryczne rozpoznania sprawy. Oznacza to, że dopiero po uprzednim stwierdzeniu naruszenia interesu prawnego, bądź uprawnienia strony skarżącej sąd może rozpoznać sprawę i orzec, czy naruszenie tego interesu, bądź uprawnienia, nastąpiło wraz z naruszeniem obiektywnego porządku prawnego i odpowiednio do tego orzec o uwzględnieniu lub nieuwzględnieniu skargi (por. wyrok NSA z 3. 09. 2004 r., sygn. akt OSK 476/04; wyrok NSA z 26. 02. 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07; wyrok WSA w Krakowie z 12. 11. 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1077/13). W utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, które podziela Sąd w składzie orzekającym przyjmuje się, że ustalenie braku legitymacji procesowej po stronie wnoszącego skargę jest przesłanką materialnoprawną i z tego względu skutkuje oddaleniem skargi, a nie jej odrzuceniem (por. wyrok Sądu Najwyższego z 13. 10. 1987 r., sygn. akt III PAN 1/87, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6. 10. 2006 r., sygn. akt II FSK 1250/05, wyrok WSA w Krakowie z 12. 11. 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1077/13). Należy wskazać, że norma z art. 90 ust. 1 u.s.w. kształtuje inaczej legitymację skarżącego niż to ma miejsce w oparciu o normę z art. 28 kpa, zgodnie z którą stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, natomiast uprawnionym do wniesienia skargi z art. 90 ust. 1 u.s.w. może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, względnie gdy organ samorządu województwa nie wykonuje czynności nakazanych prawem, przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne, narusza prawa osób trzecich (art. 91 ust.1). A zatem, przepis art. 90 ust.1 w zw. z art. 91 ust. 1 daje prawo skargi każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą organu województwa, podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej. Oznacza to, że skarga oparta na ww. normach ustawy o samorządzie województwa nie jest skargą powszechną (actio popularis), służącą każdemu, kto zarzuca wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Do jej wniesienia nie legitymuje stan zagrożenia naruszeniem prawa, ani nawet samo naruszenie prawa, bez wykazania związku tego naruszenia z sytuacją prawną skarżącego. Strona skarżąca, skarżąc uchwałę organu województwa w oparciu o art. 90 ust. 1 u.s.w. musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a swoją indywidualną sytuacją prawną. Musi zatem udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną, pozbawia ją przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. (por. wyrok NSA z 17. 05. 2012 r., sygn. akt I OSK 208/12). ). Interes prawny musi być nadto aktualny, a nie ewentualny. Poza tym, tak określony interes prawny musi być własny, osobisty, indywidualny, czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki pomiędzy tymi podmiotami byłyby związkami o charakterze prawnym (por. J. Zimmermann, glosa do wyroku NSA z 2 lutego 1996 r. o sygn. akt IV SA 846/95, OSP 1997 r. Nr 4, poz. 83A).
Podkreślić trzeba, że w sytuacji gdy stosownie do normy z art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa (analogicznie jak w przypadku art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) do wniesienia skargi legitymuje wyłącznie fakt naruszenia interesu prawnego, a nie tylko zagrożenia naruszeniem, podmiot wnoszący skargę jest zobowiązany wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś sytuacją faktyczną). Musi zatem udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę materialnoprawną, pozbawia go np. pewnych – posiadanych już - uprawnień albo uniemożliwia ich realizację, co wymaga również potwierdzenia w określonym stanie faktycznym ( por. WSA w Krakowie z 12. 11. 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1077/13).
W ocenie Sądu na uchwałę w sprawie wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, która nie jest aktem prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego wydanym z zakresu administracji publicznej skarga przysługuje, gdyż stosownie do przepisów art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa można przyjąć, że skarga w trybie art. 91 może być wnoszona w sytuacjach podejmowania przez organy samorządowe czynności prawnych innych niż stanowienie prawa miejscowego. Wskazane przepisy nie zawierają bowiem takiego ograniczenia. W niejednolitej w tym zakresie doktrynie przyjmuje się, że do czynności o jakich mowa w art. 91 ust. 1 należy zaliczyć m.in. wszelkie uchwały organów samorządu wojewódzkiego inne niż akty prawa miejscowego w sprawie z zakresu administracji publicznej, które naruszają prawa osób trzecich. Można zatem zauważyć, że chociaż przepis art. 91 ( podobnie jak przepis art. 90) został umieszczony w rozdziale 8 u.s.w. dotyczącym prawa miejscowego, to jego zastosowanie nie ogranicza się do tej materii. Nie można przyjąć, że ustawodawca zawęził przedmiotowo np. zakres czynności faktycznych, o których mowa w tym przepisie, do czynności związanych ze stanowieniem prawa powszechnie obowiązującego. Za zaprezentowanym stanowiskiem przemawia również konstytucyjna konstrukcja prawa do sądu. Sprowadzenie zakresu skargi na gruncie ustawy o samorządzie województwa jedynie do skarżenia aktów prawa miejscowego ograniczałoby wskazane prawo w sposób nadmierny, bowiem nieuzasadniony potrzebą ochrony konstytucyjnych wartości i dóbr (R. Klyszcz, ustawy o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa, Komentarz, Wrocław 1999,s 221). Powyższy pogląd w ocenie Sądu należy uznać za zasadny.
Wojewódzki plan gospodarki odpadami będący planistycznym instrumentem służącym osiągnięciu celów założonych w polityce ekologicznej państwa( art. 14 ust. 1 i 3 ustawy z 27.04. 2001 o odpadach, Dz. U. z 2010, nr 185, poz. 1243 ze zm.) służący wdrażaniu hierarchii postępowania z odpadami, określający ogólne cele i kierunki działań właściwych organów w zakresie gospodarki odpadami, stanowi swoiste źródło prawa administracyjnego określające zamierzenia administracji publicznej i stanowi jedną z materialnych przesłanek aktów wydawanych przez organy administracji publicznej (por. wyrok NSA z 13 marca 2012 r. sygn. II OSK 2695/11). W konsekwencji skarżona uchwała - w ocenie Sądu rozstrzygającego niniejszą sprawę - jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, podlegającą sądowej kontroli w sytuacji gdy skargę wnosi podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały jej postanowieniami naruszone. Oznacza zatem, że dopiero po ustaleniu, że kwestionowany akt planistyczny narusza konkretny interes prawny strony skarżącej, sąd bada, czy kwestionowana uchwała jest zgodna z powszechnie obowiązującym prawem. Trzeba zważyć, że zgodnie z przepisem art. 15 ust. 1 i 3 ustawy o odpadach z 27. 04. 2001 r. wraz zuchwaleniem wojewódzkiego planu gospodarki odpadami sejmik województwa podejmuje uchwałę w sprawie jego wykonania (ust.3), a uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami jest aktem prawa miejscowego (ust. 1).
Zgodnie z treścią art. ww. art. 14 ust. 8 ww. ustawy o odpadach wojewódzkie plany gospodarki odpadami zawierają także:
1) określenie regionów gospodarki odpadami komunalnymi, wraz ze wskazaniem gmin wchodzących w skład regionu;
2) wykaz regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi oraz instalacji przewidzianych do zastępczej obsługi tych regionów, do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, w przypadku gdy znajdująca się w nich instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn;
3) plan zamykania regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych niespełniających wymagań ochrony środowiska, których modernizacja nie jest możliwa z przyczyn technicznych lub nie jest uzasadniona z przyczyn ekonomicznych.
Zgodnie z art. 14 c ust. 1 i 3 ww. ustawy plany gospodarki odpadami podlegają
aktualizacji nie rzadziej niż raz na 6 lat (ust. 1). Do aktualizacji planów gospodarki
odpadami stosuje się odpowiednio przepisy art. 14a i art. 14b (ust.3).
Zgodnie z art. 14 b ust. 3 ustawy projekt wojewódzkiego planu gospodarki odpadami podlega zaopiniowaniu przez organy wykonawcze gmin z obszaru województwa, niebędących członkami związków międzygminnych, oraz organy wykonawcze związków międzygminnych, a w zakresie związanym z ochroną wód - przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej.
Przystępując do oceny skuteczności przedmiotowej skargi wyznaczonej legitymacją Zakładu [...] Sp. z o.o. z siedzibą w M. do wniesienia skargi na uchwałę Nr XXV/397/12 Sejmiku Województwa Małopolskiego z 2 lipca 2012 r. (załącznik nr 1) w sprawie zmiany uchwały Nr XI/125/03 Sejmiku Województwa z 25 sierpnia 2003 r. w sprawie Planu Gospodarki Odpadami Województwa Małopolskiego 2010 i uchwały Nr XI/133/07 Sejmiku Województwa Małopolskiego z 24 września 2007 r. w sprawie zmiany uchwały Nr XXXVI/443/05 Sejmiku Województwa Małopolskiego z 29 sierpnia 2005 r. w sprawie "Programu Ochrony Środowiska Województwa Małopolskiego na lata 2005-2012" oraz uchwały Nr XI/125/03 Sejmiku Województwa Małopolskiego z 25 sierpnia 2003 r. w sprawie Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami, w zakresie, w jakim na jej mocy Gminy Dobczyce i Siepraw, położone w powiecie myślenickim, zostały zaliczone do Regionu Zachodniego gospodarki odpadami komunalnymi, a Gmina Laskowa, położona w powiecie została zaliczona do Regionu Sądecko - Gorlickiego gospodarki odpadami - w kontekście podstawy prawnej określonej w art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 u.s.w. - uznać trzeba, że wbrew przekonaniu skarżącej uchwała Sejmiku Województwa . Małopolskiego Nr XXV/397/12 nie naruszyła interesu prawnego Spółki. Prowadzi to do konkluzji, że skarżąca Spółka nie jest legitymowana do wniesienia przedmiotowej skargi. Natomiast w ocenie skarżącej dokonana aktualizacja Planu Gospodarki Odpadami Województwa Małopolskiego uchwałą nr XXV/397/12 narusza jej interes prawny w zakresie w jakim wyłącza ww. trzy gminy: Dobczyce, Siepraw i Laskowa z Regionu Południowego gospodarki odpadami komunalnymi, w którym dotychczas się znajdowały. Gminy te zgodnie z dotychczasowym podziałem Województwa Małopolskiego na regiony gospodarki odpadami. Skarżąca Spółka podnosi, że jako regionalna instalacja do przetwarzania odpadów (w skrócie RIPOK) w przyjętym przez Sejmik Województwa Małopolskiego z 2010 r. Planie Gospodarki Odpadami przypisana jest do Regionu Południowego gospodarki odpadami komunalnymi, który obejmuje powiaty myślenicki i limanowski, a zatem zmiany wprowadzone skarżoną uchwałą polegające na wyłączeniu z powiatu myślenickiego dwóch gmin oraz jednej z powiatu limanowskiego ograniczają moce przerobowe Spółki dostosowane przez nią do stanu sprzed podjęcia uchwały Nr XXV/397/12. Spółka podniosła, że kierując się ustaleniami poprzednio obowiązującego Planu Gospodarki Odpadami Województwa Małopolskiego skorzystała z dofinansowania, w tym ze środków unijnych i odpowiednio dostosowała swoje moce przerobowe do stanu sprzed zmiany wprowadzonej skarżoną uchwałą. Zarzuciła, że jej prawa zostały naruszone przez realne ryzyko utraty środków unijnych związane z ograniczeniem możliwości wykorzystania posianych mocy przerobowych oraz i naruszenie konstytucyjnej zasady zaufania.
Oceniając zasadność zarzutów skargi należy wskazać przede wszystkim, że przedmiotem skargi jest Plan Gospodarki Odpadami Województwa Małopolskiego przyjęty uchwałą nr XXV/397/12 z 2 lipca 2012 r. , uchwalany na podstawi art. 14 ust. 1 - 9 ustawy o odpadach z 27. 04.2001 r. Zgodnie z utrwalonym już stanowiskiem judykatury uchwała w sprawie planu gospodarki odpadami nie jest aktem prawa miejscowego, na co wyraźnie wskazuje treść art. 29 ust. 1 pkt 3 i 4 oraz art. 15 ust. 3 ww. ustawy. Plan gospodarki odpadami, jak już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądów administracyjnych, nie zawiera norm powszechnie obowiązujących. Jest uchwałą nienormatywną podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 ustawy p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 13 marca 2012r., sygn. II OSK 2695/11, wyrok WSA w Szczecinie z 11 października 2010 r. sygn. II SA/Sz 625/10). W konsekwencji plan gospodarki odpadami jest uznawany za tzw. akt kierownictwa wewnętrznego, stanowiący ramowy program działania na danym obszarze w zakresie gospodarki odpadami i skierowany jest do organów administracji publicznej, nie zaś do podmiotów zewnętrznych wobec administracji (por. wyrok WSA w Szczecinie z 13 marca 2013r., sygn. akt II SA/Sz 1035/12) Analiza treści art. 14, 14a, 14 b ustawy o odpadach, określających zakres regulacji i tryb podejmowania przedmiotowego aktu wskazuje, że zawiera on w zasadzie normy ogólne o charakterze informacyjnym (zawierające dane i prognozy). Jakkolwiek niektórym zapisom przyjętym w ramach delegacji z art. 14 w tym z ust. 8 pkt 1 - 3 ustawy o odpadach można przypisać znaczenie normatywne. W kontekście przedmiotowej skargi taki charakter zatem także określenie regionów gospodarki odpadami komunalnymi wraz ze wskazaniem gmin wchodzących w skład regionu ( art. 14 ust. 8 pkt. 1). W ocenie Sądu z powyższego nie można jednak wywieść jakiegokolwiek uprawnienia dla strony skarżącej. Wskazana wyżej regulacja ustawy o odpadach wyklucza bowiem , aby plany gospodarki odpadami mogły bezpośrednio rozstrzygać o prawach lub obowiązkach podmiotów zewnętrznych. W szczególności z cyt. ustawy nie wynika, aby raz określone regiony gospodarki odpadami komunalnymi nie mogły w ramach aktualizacji planów podlegać zmianom, a tym samym aby określony REPOK miał w tym zakresie uprawnienie do żądania niezmienności ustalonych regionów. Skarżąca Spółka nie miała zagwarantowanej wielkości strumienia dostarczanych odpadów ani w poprzednio obowiązujących Planach Gospodarki Odpadami Województwa Małopolskiego, nie zawarła również, że z żadną z ww. gmin (Dobczyce, Siepraw i Laskowa) porozumienia lub umowy zobowiązującej je do przekazywania odpadów Zakładowi [...] Sp. z o. o. w M..
W ocenie Sądu podnoszony przez skarżącą Spółkę zarzut naruszenia jej interesu polegający na wyłączeniu z Regionu Południowego trzech gmin nie narusza jej interesu prawnego, także z tego powodu, że kwestionowana zmiana nie wpływa na możliwość prowadzenia działalności w zakresie przetwarzania odpadów komunalnych przez Spółkę w Regionie Południowym zagwarantowaną m.in. aktem planistycznym. Warto dodać, że organ podaje w odpowiedzi na skargę – czego strona skarżąca nie zakwestionowała - że zmniejszenie strumienia odpadów w 2013 r. ze względu na wyłączenie gmin Dobczyce, Siepraw i Laskowa wyniosło jedynie 2 895 Mg, co stanowiło 4,6% wszystkich zebranych odpadów z regionu. Nie można także przyjąć, że o naruszeniu interesu prawnego stanowi ewentualna trudność w spłacie zaciągniętych kredytów i dotacji w sytuacji, gdy żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego lub miejscowego nie gwarantował Zakładowi [...] Sp. z o. o. w M. pozycji monopolisty w Regionie Południowym gospodarki odpadami, nie gwarantował tego także żaden wcześniejszy plan gospodarki odpadami Województwa Małopolskiego. Trzeba również mieć na uwadze, iż Spółka jako podmiot prowadzący działalność gospodarczą musi się liczyć z tym, że jej działalność obarczona jest ryzykiem.
Należy podkreślić, że skarżąca Spółka nie wskazała żadnego przepisu prawa, z którego wynikałoby iż raz ustalony region gospodarki odpadami w Planie Gospodarki odpadami Województwa Małopolskiego nie może podlegać zmianom. Przeciwnie, z treści cyt. art. 14 c ustawy o odpadach, obowiązującej w dacie uchwalenia skarżonej uchwały (obecnie kwestie te reguluje art. 37 ustawy z 14.12. 2012 r., Dz. U. z 2013 r., poz. 21) wynika obowiązek aktualizowania planów nie rzadziej niż co 6 lat, przy czym przez aktualizację – stosownie do potocznego znaczenia tego pojęcia - trzeba rozumieć: poprawianie, uzupełnianie czegoś, uwspółcześnianie. W myśl art. 14 b ustawy o odpadach (art. 36 obecnie obowiązującej ustawy o odpadach ) aktualizacja wojewódzkich planów gospodarki odpadami związana jest ze strategiczną oceną oddziaływania na środowisko i zapewnieniem udziału społeczeństwa, a także opiniowaniem projektów planów przez organy wykonawcze gmin oraz związków międzygminnych (art. 14 b ust. 3, w ustawie o odpadach z 2001 r. ). Wiąże się to bezpośrednio z pozycją gminy jako podmiotu odpowiedzialnego za utrzymanie czystości i porządku w tym gospodarowanie odpadami komunalnymi ( art. 3 – 4a ustawy z 13. 09. 1996 o utrzymaniu porządku i czystości w gminie, Dz. U. z 2013 r., poz. 1399). Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy trzeba zważyć, że Burmistrz Miasta i Gminy Dobczyce oraz Wójt Gminy Siepraw wnioskowali o przyłączenie do Regionu Zachodniego obawiając się, że w związku z przynależnością do Regionu Południowego, w którym wskazano jeden funkcjonujący w tym regionie RIPOK tj. skarżącą Spółkę, może ona wykorzystać swoją monopolistyczną pozycję i dyktować samorządom i przedsiębiorcom warunki cenowe. Także burmistrz Gminy Laskowa wnioskował o przyłączenie do Regionu Sądecko-gorlickiego.
Brak jest również podstaw do postawienia skarżonej uchwale zarzutu naruszenia interesu prawnego Spółki przez podjęcie uchwały z naruszeniem zasady ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady ochrony interesów w toku tj. art. 2 Konstytucji RP. Zważywszy na ogólny charakter przepisu art. 2 Konstytucji RP trudno w nim poszukiwać samodzielnej podstawy do wykazania interesu prawnego. Nie ulega natomiast wątpliwości, że celem aktów planistycznych jest dynamizowanie zmian w systemie prawa i jego dostosowanie do potrzeb społecznych. Nie sposób zatem uznać, że wymagana przepisami prawa ( art. 14c ust. 1 ustawy o odpadach) aktualizacja planu gospodarki odpadami może być potraktowane jako naruszenie Konstytucyjnej zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, skoro to ustawodawca jednoznacznie określił taki wymóg, wskazując przesłanki oraz tryb aktualizacji.
Reasumując, nie budzi wątpliwości, że Zakład [...] Sp. z o.o. w M. nie wykazał, że skarżona uchwała nr XXV/ 397/12 Sejmiku Wojewódzkiego z 2 lipca 2012 r. narusza nie tylko jego interes faktyczny ale także interes prawny.
Z uwagi na charakter zaskarżonej uchwały oraz brak wykazania naruszenia przez skarżącą własnego interesu prawnego uchwałą nr XXV/ 397/12 Sejmiku Wojewódzkiego z 2 lipca 2012 r. przez zaliczenie Gminy Dobczyce i Siepraw do Regionu Zachodniego gospodarki odpadami, a Gminy Laskowa do Regionu Sądecko-Gorlickiego gospodarki odpadami Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.