II SA/KR 459/25

II SA/Kr 459/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-09-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-04-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Małgorzata Łoboz /sprawozdawca/
Monika Niedźwiedź /przewodniczący/
Piotr Fronc
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Lasy
Inne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art 28
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2021 poz 2404
par 9
Rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu  zagospodarowania przestrzennego (t. j.)
Dz.U. 1991 nr 101 poz 444
art 3
Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach.
Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
art 143 ust 2
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędziowie: WSA Piotr Fronc WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę nr XXXVIII/284/23 Rady Gminy Kamienica z dnia 19 czerwca 2023 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Kamienica – obejmującego tereny położone w miejscowościach Kamienica, Szczawa, Zalesie, Zasadne, Zbludza I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części, tj.: - w części tekstowej w § 19 ust. 3 pkt 4 w zakresie słów "urządzenia sieci infrastruktury technicznej"; - w części graficznej w zakresie załącznika nr 13 (obszar oznaczony nr 15 MN) oraz w zakresie załącznika nr 14 (obszar oznaczony nr 16 MN); II. w pozostałym zakresie skargę oddala; III. zasądza od Gminy Kamienica na rzecz Wojewody Małopolskiego kwotę 480 zł (słownie czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
II SA/Kr 459/25
UZASADNIENIE
Wojewoda Małopolski, zarzucając naruszenie:
1) art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 67 ust. 3 pkt 2 ustawy zmieniającej z dnia 7 lipca 2023 r. przez naruszenie uchwały nr X/82/99 Rady Gminy Kamienica z dnia 28 grudnia 1999 r. w sprawie uchwalenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kamienica" przez dopuszczenie nowych terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonych w SUiKZP jako istniejące lasy oraz tereny rolne, w tym użytki zielone (przewidujące zachowanie istniejących gospodarstw bez możliwości uzupełnień);
2) § 4 pkt 1 oraz § 9 ust. 1 rozporządzenia MRiT z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez zastosowanie dla określenia przeznaczenia terenów zieleni (naturalnej) oraz lasów nazw, symboli oraz oznaczeń graficznych niezgodnych z przepisami rozporządzenia;
3) art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 3 i art. 30 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach przez dopuszczenie w terenach leśnych urządzeń sieci i infrastruktury technicznej;
wniósł o zasądzenie kosztów postępowania i stwierdzenie nieważności uchwały nr XXXVIII/284/23 Rady Gminy Kamienica z dnia 19 czerwca 2023 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Kamienica ( dalej "Plan") – obejmującego tereny położone w miejscowościach Kamienica, Szczawa, Zalesie, Zasadne, Zbludza (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2023 r. poz. 4408) w części:
1) graficznej (załącznik nr 13 i załącznik nr 14, tj. tereny "15MN" i "16MN", a także załącznik nr 4, nr 5, nr 6, nr 12, nr 14, nr 15, nr 22 i nr 23, tj. tereny "2ZI", "3ZI", "4ZI", "5ZI", "6ZI", "2ZL", "3ZL", "7ZL", "8ZL", "5ZL");
2) tekstowej (§ 18 i § 19, oraz § 19 ust. 3 pkt 4 w zakresie słów "urządzenia sieci i infrastruktury technicznej").
W uzasadnieniu zarzutu pierwszego podniósł, że teren "16MN" znajduje się w obszarze funkcjonalnym B1 w strefie terenów rolnych, w tym użytków zielonych oraz istniejących lasów, zaś teren "15MN" znajduje się w obszarze funkcjonalnym C1 w strefie terenów rolnych, w tym użytków zielonych oraz istniejących lasów. O ile co do zasady dopuszczono tam rozwój osadnictwa (nowej zabudowy mieszkaniowej), to uszczegółowienie możliwego sposobu zagospodarowania tych obszarów przez wyróżnienie poszczególnych stref określających kierunki zagospodarowania przestrzennego m.in. jako rolne i leśne z wyłączeniem nowej zabudowy wskazuje, że wolą ustawodawcy lokalnego było, aby w strefach rolnych i leśnych nie planować nowej zabudowy kubaturowej (abstrahując od ograniczeń w zakresie możliwości zabudowy terenów leśnych, wynikających z innych regulacji prawnych). Tereny "15MN" i "16MN" nie zostały zlokalizowane w obszarach uzupełnień i intensyfikacji istniejącego zainwestowania mieszkaniowo-usługowego, ani w obszarach przeznaczonych w studium jako rezerwy terenowe dla zainwestowania mieszkaniowo-usługowego (czyli w strefach zarezerwowanych w SUiKZP pod rozwój zainwestowania kubaturowego). Tereny te zostały przewidziane obszarach rolnych, użytkach zielonych, dla których studium nie dopuszcza uzupełnień - nowej zabudowy
oraz w terenie istniejących lasów.
W uzasadnieniu zarzutu drugiego podniósł, że Rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.2021.2404 )
nie przewiduje klasy "zieleń nieurządzona" i symbolu "ZI", ani też symbolu "ZL" (winno być "L") i użytego odcienia zieleni dla obszarów lasów.
W uzasadnieniu zarzutu trzeciego podniósł, że urządzenia sieci i infrastruktury technicznej nie zaliczają się do przedsięwzięć związanych z gospodarką leśną, więc zmiana przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne wymaga uzyskania zgody właściwego organu (skoro nie wskazano, jaka inwestycja i gdzie będzie zlokalizowana, to należy rozumieć, że możliwa jest na wszystkich terenach opisanych jako lasy).
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Kamienica wniosła o oddalenie skargi.
W odniesieniu do zarzutu pierwszego podniosła, że całość terenów rezerw nie jest ujawniona bezpośrednio w części graficznej SUiKZP, przez co skarżący błędnie zarzuca niezgodność MPZP i SUiKZP – obszary rezerw dla nowej zabudowy określa tabela nr 4 w części tekstowej SUiKZP. W odniesieniu do terenu "16MN" (obszar B1) powołała się na wyrok WSA w Krakowie (sygn. akt II SA/Kr 1662/24) i kierunkowy charakter SUiKZP. W odniesieniu do terenu "15MN" (obszar C1) wskazała, że znajduje się w bliskim sąsiedztwie "obszaru utrzymania terenowych zainwestowania mieszkaniowo-usługowego ustalonych w obowiązującym planie". Mając na względzie zasadę koncentracji nowej zabudowy w strefach istniejącego i przesądzonego zainwestowania mieszkaniowo-usługowego poszczególnych wsi lub w bezpośrednim sąsiedztwie tych stref (poszerzenia) (§ 7 ust. 1 pkt 2 lit. b SUiKZP), nie ma sprzeczności między MPZP i SUiKZP.
W odniesieniu do zarzutu drugiego powołała się na związanie wynikające z wyroku WSA w Krakowie (sygn. akt II SA/Kr 1662/24) oraz nieistotność naruszenia, podnosząc przy tym, że choć sposób opisu nie spełnia do końca wymagań rozporządzenia, to nie budzi wątpliwości interpretacyjnych.
W odniesieniu do zarzutu trzeciego podniosła w świetle definicji lasu (art. 3 ustawy o lasach), że brak dopuszczenia realizacji urządzeń sieci i infrastruktury technicznej jako funkcji dopuszczalnej uniemożliwi realizację funkcji podstawowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465, dalej: u.s.g.), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Skarga Wojewody Małopolskiego, jako organu nadzoru, została złożona w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym, po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
W przypadku skarg na uchwały stanowiące miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego lub studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zastosowanie znajduje art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać zatem z zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17, orzeczenia.nsa.gov.pl).
W tak zakreślonych ramach Sąd stwierdził, że skarga Wojewody Małopolskiego podlega uwzględnieniu w części, jako że doszło w pewnym zakresie do istotnego naruszenia zasad uchwalenia planu miejscowego.
I. Wskazać należy w tym miejscu, że wiodącą zasadą sporządzania i uchwalania planu miejscowego jest zasada uwzględniania treści uchwalonego dla danej gminy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu sprzed nowelizacji u.p.z.p. dokonanej ustawą z dnia 7 lipca 2023 r.) ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, a ponadto plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Jak słusznie wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 9 czerwca 2021 r., II SA/Kr 374/21, studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, czy kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne. Studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne i jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (por. "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 78 i nast.). Słusznie wskazuje się również w orzecznictwie sądów administracyjnych, że "Jeżeli w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym, niż przeznaczenie przyjęte w studium, kwalifikowane jest jako naruszenie zasad sporządzania planu, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium. Stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest uzależniony od szczegółowości zapisów tego ostatniego aktu i w związku z tym może być silniejszy lub słabszy" (tak wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2016 r., II OSK 2529/14, LEX nr 2106680). "(...) W ujęciu systemowym zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. (...) Innymi słowy, konkretne obszary mogą mieć określone przeznaczenie w planie, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskazała taki rodzaj przeznaczenia dla tych obszarów. Zatem ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów przyjętych w studium" (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., II OSK 1251/17, LEX nr 2345607). W efekcie inne przeznaczenie określonego terenu w planie miejscowym niż w studium należałoby zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza wówczas, gdy to inne przeznaczenie terenu w planie miejscowym jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium (tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 czerwca 2017 r., IV SA/Wa 617/17, LEX nr 2415278, czy też wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 lutego 2017 r. IV SA/Po 1004/16, LEX nr 2247610, wyrok WSA w Gdańsku, z dnia 24 września 2014 r., II SA/Gd 340/14, LEX nr 1534098)."
Zaskarżona uchwała nr XXXVIII/284/23 Rady Gminy Kamienica z dnia 19 czerwca 2023 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Kamienica – obejmującego tereny położone w miejscowościach Kamienica, Szczawa, Zalesie, Zasadne, Zbludza (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2023 r. poz. 4408) została uchwalona po stwierdzeniu przez ten organ, że uchwalona zmiana planu nie narusza ustaleń uchwalonego uchwałą z dnia 28 grudnia 1999 r. nr X/82/99 Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kamienica.
Skarga zarzuca naruszenie Studium odnośnie załącznika nr 13 – obszar 15 MN, oraz załącznika nr 14 – obszar 16 MN, poprzez podjęcie ustaleń co do tych terenów niezgodnych ze Studium.
Jak widać na wspomnianych załącznikach graficznych do Planu ( wobec faktu, że uchwalane tereny planistyczne 15 MN i 16 MN zostały naniesione na odpowiadające im rysunki Studium) – teren 16 MN wg ustaleń Studium znajduje się w obszarze funkcjonalnym B1, w strefie terenów rolnych, w tym użytków zielonych, oraz terenów istniejących lasów ( tereny wsi Szczawa). Teren 15 MN wg ustaleń Studium znajduje się w obszarze funkcjonalnym C1, w strefie terenów rolnych, w tym użytków zielonych, oraz terenów istniejących lasów ( tereny wsi Kamienica).
W ocenie Wojewody, tereny te w Studium, jak wynika z powyższego, nie leżą w strefie uzupełnień i intensyfikacji istniejącego zainwestowania mieszkaniowego ani jako rezerwa dla takiego zainwestowania, lecz na terenach, gdzie Studium nie dopuszcza nowej zabudowy.
Wedle Gminy – tak nie jest, bo wprawdzie rysunek Studium jest jednoznaczny, ale tekst Studium przewiduje możliwości poszerzenia stref do zabudowy ( nowego osadnictwa).
Sąd przeanalizował tekst i rysunek Studium i doszedł do przekonania, że rację w zarysowanym sporze ma Wojewoda.
Rozpocząć należy od istotnej w omawianym zakresie treści uchwały z dnia 28 grudnia 1999 r. nr X/82/99 w sprawie uchwalenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kamienica" ( dalej "Uchwała), którą trzeba odróżnić od właściwego tekstu Studium ( dalej :Studium").
W § 6 Uchwały wskazano, że dla realizacji polityki rozwoju przestrzennego Gminy oraz wykorzystania predyspozycji terenów wydziela się 3 obszary o zróżnicowanych zasadach zagospodarowania przestrzennego: obszar A – leśny, przyrodniczo czynny, obejmujący strefę górską, obszar B – leśno – rolny z kontrolowanym rozwojem osadnictwa obejmujący części wsi Szczawa, Zasadne i Zalesie, oraz obszar C – osadniczo – rolny, obejmujący zainwestowanie kubaturowe wsi Kamienica i Zabludza i tereny w najbliższym ich otoczeniu. Ważne jest spostrzeżenie, że zarówno obszar B jak i C były to obszary posiadające jako jedną z funkcji – funkcję rolną.
W ustępie 2 § 6 Uchwały znajdujemy ważną wskazówkę interpretacyjną: otóż szczegółowe ustalenia dotyczące kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kamienica oraz poszczególnych jej obszarów zawarto w punkcie 3.2.1. i 3.2.2. rozdziału 3 tekstu Studium, a przestrzenny zasięg ustaleń określa plansza stanowiąca załącznik nr 2 do Uchwały, czyli wg § 3 ust. 2 lit. b Uchwały – chodzi po prostu o rysunek Studium.
Najistotniejszy wszakże zapis Uchwały z punktu widzenia przedmiotu sprawy zawiera § 7 ust. 1 pkt 2 lit. a i b. Dla całego obszaru Gminy ustala ochronę terenów leśnych przy wprowadzaniu dolesień. Ponadto, co najważniejsze, wskazuje na koncentrację nowej zabudowy w strefach istniejącego i przesądzonego zainwestowania mieszkaniowo – usługowego poszczególnych wsi lub w bezpośrednim sąsiedztwie ( poszerzenia). Oznacza to, że ten zapis Uchwały dozwala w planach na poszerzenie nowej zabudowy na terenie leżącym w bezpośrednim sąsiedztwie strefy istniejącego i przesądzonego zainwestowania mieszkaniowo – usługowego poszczególnych wsi.
Przechodząc teraz do teksu Studium, należy rozpocząć od tego, że teren B podzielono na jednostki strukturalne B1, B2 i B3, przy czy wieś Szczawa znajduje się w jednostce B1 ( tereny zainwestowania i tereny rolne wsi Szczawa). Teren C podzielono na jednostki strukturalne C1 i C2, przy czy wieś Kamienica znajduje się w jednostce C1 (tereny zainwestowania i tereny rolne wsi Kamienica). Studium na str, 72 powiada, że odnośnie terenów osadnictwa w obszarach B i C w części związanej z zainwestowaniem kubaturowym wsi, wydzielono w Studium tereny adaptacji i porządkowania istniejącego zainwestowania mieszkaniowo – usługowego i drobnej wytwórczości, tereny przesądzone dla rozwoju mieszkalnictwa i usług i tereny predystynowane dla rozwoju turystyki, uzupełniając je terenami przystosowanymi dla rozwoju funkcji sanatoryjnych, turystyki, sportu i rekreacji oraz obsługi, a także inne elementy istotne dla polityki przestrzennej. Natomiast w ramach terenów otwartych związanych z rolniczą przestrzenią produkcyjną i towarzyszącymi enklawami leśnymi ustalono obszar przydatny dla poszczególnych form turystyki i sportu.
Studium następnie wskazuje, że ustalony podział znajduje odzwierciedlenie w legendzie i na rysunku Studium, natomiast sugestie dotyczące kierunków zagospodarowania przestrzennego – w tabeli zamieszczonej w punkcie 3.2.2.
Jak chodzi o treść tabeli odnośnie interesujących nas terenów B1 i C1 /str. 72-76 Studium/, to odnośnie terenów B1 zapisano m.in. konieczność przestrzegania przepisów z zakresu ochrony środowiska, w tym ochrony gruntów rolnych i leśnych. W zakresie zasad zagospodarowania wskazano m.in. na mieszkalnictwo wraz z usługami, przy czym określono wielkość nowych terenów 125,8 ha do uściślenia w planach miejscowych. Co do terenu C1, w tabeli wskazano, że jest to obszar intensywnego rozwoju osadniczego przy zachowaniu równowagi ekologicznej, z koniecznością przestrzegania przepisów z zakresu ochrony środowiska, w tym ochrony gruntów rolnych i leśnych. Jako zasady zagospodarowania wskazano m.in. rolnictwo ale i mieszkalnictwo, oraz określono wielkość nowych terenów mieszkalnictwa 232,5 ha do uściślenia w planach miejscowych. Tabela odsyłała też do zasad rozwoju przestrzennego określonych w Studium dla tych obszarów w tekście Studium w punkcie 3.2.2.-zasady rozwoju przestrzennego, w akapitach 3 i 4.
Przechodząc zatem do tego punktu, obszar B, rolno-leśny, obejmujący wieś Szczawa, w zakresie zainwestowania kubaturowego wskazywał na zasadę ograniczenia rozwoju zainwestowania w przysiółkach stokowych oraz przeciwdziałanie rozpraszaniu zabudowy; uzupełnienie zabudowy wzdłuż dróg gminnych i regionalnych dla pełnego wykorzystania infrastruktury technicznej, a równocześnie utrzymanie rolnictwa ekologicznego.
Co się tyczy obszaru osadniczo – rolnego C ( obejmującego obszar wsi Kamienica), postuluje się zachowanie typu wsi jako ciągów wzdłuż dróg i potoków; przy planowaniu nowej zabudowy – zasady jej koncentracji wzdłuż istniejących dróg regionalnych i gminnych w zwartych zespołach, w nawiązaniu do istniejącego zainwestowania dla pełnego wykorzystania istniejącej infrastruktury technicznej; w miarę możliwości ograniczenie zainwestowania kubaturowego przy granicach wsi oraz wykorzystanie i pełną ochronę elementów środowiska naturalnego, które sprzyjają utrzymaniu terenów wolnych od zainwestowania kubaturowego w tych obszarach ( dla przeprowadzenia korytarzy ekologicznych łączących Gorce i obszar leśny Beskidów). Ponadto m.in. wspomniano o rozwoju rolnictwa ekologicznego.
Jak wynika wprost z tekstu Studium /str. 72 Studium/, wskazany podział znajduje odzwierciedlenie na rysunku i w legendzie rysunku Studium.
Obszary Planu 15 MN i 16 MN leżą na terenach w Studium narysowanych jako częściowo żółte, a częściowo zielone. Należy zwrócić uwagę, że kolor żółty wg legendy oznacza "tereny rolne, w tym użytki zielone (zachowanie istniejących gospodarstw bez możliwości uzupełnień)". Kolor zielony oznacza "tereny istniejących lasów".
Natomiast odrębnie oznaczono obszary rozwoju osadnictwa:
- kolor brunatny – obszar uzupełnień, intensyfikacji istniejącego zainwestowania mieszkaniowo – usługowego;
-kolor różowy – obszar utrzymania rezerw terenowych mieszkaniowo – usługowych, ustalonych w obowiązującym planie;
-kolor biało – różowy – obszar perspektywicznych rezerw terenowych mieszkaniowo – usługowych do uściślenia w planach miejscowych.
Jak wynika z powyższego, wbrew twierdzeniom Gminy, treści tabeli i ogólne wskazania dotyczące zasad rozwoju w tekście Studium nie zawierają zapisów dotyczących poszerzania terenów do zainwestowania kubaturowego. W ocenie Sądu, tekst Studium czytany wespół z rysunkiem Studium, jasno wskazuje, jakie tereny przeznaczono pod zainwestowanie, także w perspektywie przyszłych planów miejscowych. Są to tereny oznaczone na rysunku Studium jako brunatne, różowe i biało – różowe. Obszary określone w Planie jako 15 MN i 16 MN w takich terenach się nie zawierają. Co więcej, leżą one w całości w terenach rolnych i leśnych, gdzie w tych pierwszych poza istniejącą zabudową zagrodową wykluczona jest nowa zabudowa, a w tych drugich – jest wykluczona w ogóle z przyczyn oczywistych. Jest tak zwłaszcza z punktu widzenia przyjętej w Studium zasady zrównoważonego rozwoju, w tym m.in. nienaruszalności najcenniejszych elementów systemu przyrodniczego, jak i intensyfikacji zainwestowania w obszarach osadnictwa istniejącego oraz przeciwdziałania rozpraszaniu zabudowy /str. 68 Studium/. Zapewne temu ostatniemu celowi służą wskazania obszarów do zainwestowania na rysunku Studium i widać wyraźnie, że okalają one już zainwestowane tereny, lokując się generalnie w dolinach wzdłuż dróg i potoków. Tereny określone jako 15 MN i 16 MN w takich terenach się nie zawierają.
Powstaje pytanie, czy obejmuje je swą treścią wspomniany przepis Uchwały, a to § 7 ust. 1 pkt 2 lit. b, wskazujący na "koncentrację nowej zabudowy w strefach istniejącego i przesądzonego zainwestowania mieszkaniowo – usługowego poszczególnych wsi lub w bezpośrednim sąsiedztwie ( poszerzenia)". W rozumieniu Sądu, jeśli na rysunku Studium, do którego odsyła jego tekst, wskazuje się konkretnie tereny owej koncentracji zainwestowania współcześnie i na przyszłość, to ogólny przepis, usytuowany ponadto poza tekstem Studium, musi być odczytywany zawężająco, a nie rozszerzająco. W przeciwnym wypadku drobiazgowe wskazywanie takich terenów konkretnie na rysunku nie byłoby potrzebne, jeśli można by je dowolnie poszerzać. Skoro tak, to oznacza, że w § 7 chodzi co najwyżej o tereny bezpośrednio graniczące z tymi, które rysunek Studium przeznacza do zainwestowania, także w przyszłości.
Niezależnie zatem od tego, że tereny 15 MN i 16 MN leżą na obszarach, gdzie wykluczona jest zabudowa, Sąd przeanalizował na rysunku Studium ich położenie w stosunku do terenów przeznaczonych do zainwestowania. W konkluzji wskazać trzeba stanowczo, że żaden z nich nie graniczy bezpośrednio z takimi terenami. Wobec tego określenie ich w Planie jako terenów zabudowy jednorodzinnej jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią Studium, rozumianym jako tekst i rysunek, ale także z treścią Uchwały. Taka sprzeczność stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego. Skoro w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium ( wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 czerwca 2020 r. II SA/Gd 776/19, LEX nr 3014838 ). Zmiana przeznaczenia terenów w planie miejscowym, jeżeli nie była przewidziana w studium, może być dokonana przez gminę wyłącznie po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane. Przyjęcie w planie ustaleń sprzecznych z treścią studium stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzące do nieważności tego aktu ( tak wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 sierpnia 2019 r. II SA/Go 393/19 LEX nr 2715180).
W podsumowaniu, skoro przeznaczenie terenów 15 MN i 16 MN w Planie jest całkowicie odmienne od przeznaczenia tych terenów w Studium, uzasadnia to stwierdzenie nieważności Planu w tym zakresie, co Sąd uczynił w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a.
II. Następny zarzut skargi uwzględniony przez Sąd, dotyczy § 19 ust. 3 pkt 4 Planu. Albowiem w tym punkcie, w dopuszczalnym przeznaczeniu terenów określonych jako lasy – dopuszczono w ogólności urządzenia infrastruktury technicznej.
Zgodnie z art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2024.1130 t.j), ilekroć w ustawie jest mowa o: "uzbrojeniu terenu" - należy przez to rozumieć drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Z kolei zgodnie z art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2024.1145 t.j.) przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych.
Przechodząc teraz do definicji lasu, zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U.2025.567 t.j.) lasem w rozumieniu ustawy jest grunt:
1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony:
a) przeznaczony do produkcji leśnej lub
b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo
c) wpisany do rejestru zabytków;
2) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne.
Analizując w szczególności punkt 2 wskazanej definicji, znajdujemy tam tylko ujęcie w niej terenów pod liniami energetycznymi. Ergo, tereny, gdzie istnieje dozwolenie na budowanie wszystkich innych urządzeń infrastruktury technicznej, dowolnie i bez ich konkretnej specyfikacji ( przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych) – nie mieszczą się w definicji lasu. Zawierając więc takie przeznaczenie dopuszczalne ( między innymi) w zapisach Planu dotyczących lasów – Rada Gminy zaingerowała w ustawowo określone przeznaczenie tego terenu, a dokładniej mówiąc – przeznaczenie to zmieniła. Tymczasem, jak trafnie zauważa Wojewoda, taka zmiana nie mogła się odbyć bez zgody organów wymienionych w art. 7 ust. 2 i 5 z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U.2024.82 t.j.).
Wyżej wskazano, że w trybie stwierdzenia nieważności można kwestionować tylko istotne naruszenia zasad sporządzenia planu. Sąd rozważał przykład takiego istotnego naruszenia. Omawiając ten zarzut, warto jednak w tym miejscu odpowiedzieć na pytanie, co to oznacza w ogólności.
Zastosowanie przez organ nadzoru sankcji nieważności zastrzeżone jest do przypadków wydania aktu z istotnym naruszeniem prawa, które wywołuje skutki niedające się pogodzić z zasadą praworządności ( wyrok z dnia 16 czerwca 2021 r. II OSK 703/21 LEX nr 3199500). W świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego (wyrok NSA z dnia 6 lutego 2024 r. II OSK 1110/21 LEX nr 3836475 . Istotność naruszenia jest kwestią ocenną, bowiem nie każde naruszenie traktować należy jako istotne - ergo nie każde naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego czy też naruszenie trybu ich sporządzania skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały w całości lub w części. Istotność naruszenia należy ocenić obiektywnie na gruncie konkretnej sytuacji, nie istnieje bowiem zamknięty katalog naruszeń skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy. Do kategorii istotnych naruszeń prawa należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy. Chodzi tu zatem o takie naruszenie prawa, które prowadzi do skutków nieakceptowalnych w demokratycznym państwie prawa ( wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 13 listopada 2019 r. II SA/Bd 570/19 LEX nr 2758967).
W zakresie niezgodności z ustawą o lasach podkreślenia wymaga, że gdyby nie dokonane naruszenie, zakres przeznaczenia dopuszczalnego określony w § 9 ust. 3 Planu zostałby określony zupełnie inaczej i miał zupełnie inną treść. Zatem jest to naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i ponadto naruszenie istotne. Albowiem bez tego naruszenia teren lasów miałby przeznaczenie określone odmiennie, w sposób zgodny z ustawą o lasach, a co najistotniejsze, w sposób nie wypaczający tego przeznaczenia. Z tego względu stwierdzono nieważność kwestionowanego zapisu w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a.
III. Ostatnia kwestia dotyczy zarzutu naruszenia przepisów Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.2021.2404; dalej "rozporządzenie" ), albowiem nie przewiduje ono w zakresie oznaczeń części graficznej planu - klasy "zieleń nieurządzona" i symbolu "ZI", ani też symbolu "ZL" (winno być "L") i użytego odcienia zieleni dla obszarów lasów.
Wskazane rozporządzenie w § 1 określa wymagany zakres projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części tekstowej i graficznej, w szczególności wymogi dotyczące:
1) materiałów planistycznych;
2) skali opracowań kartograficznych;
3) stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów;
4)sposobu dokumentowania prac planistycznych.
W § 9 ust. 1 rozporządzenie powiada, że symbole, nazwy i oznaczenia graficzne dotyczące przeznaczenia terenów stosowane w projekcie planu miejscowego oraz standardy ich stosowania określa załącznik nr 1 do rozporządzenia. W tymże załączniku wskazano m.in., że w celu ustalenia przeznaczenia terenu stosuje się klasę przeznaczenia terenu, zwaną dalej "klasą", określoną w poziomie pierwszym, drugim lub trzecim tabeli; dopuszcza się określenie przeznaczenia terenu z wykorzystaniem nie więcej niż trzech klas z dozwolonych poziomów określonych w tabeli. Klasy są ściśle określone, łącznie z kolorystyką. Dla zieleni nie przewidziano w rozporządzeniu symbolu "ZI" ani określenia "zieleń nieurządzona". Dla lasów nie przewidziano symbolu "ZL" i wskazano w rozporządzeniu inny odcień zieleni.
Sąd dostrzega powyższe błędy i niezgodność w tym zakresie z przepisami rozporządzenia. Należy zatem przyznać rację Wojewodzie, że wskazane symbole i kolor są jednoznacznie sprzeczne z przepisami prawa. Sąd natomiast inaczej postrzega wagę tego naruszenia. Należy zadać pytanie, czy, czy jest to istotne naruszenie prawa.
W poprzedniej części wskazano, co należy rozumieć przez istotne naruszenie prawa. Rekapitulując, redakcja art. 28 ust. 1 u.p.z.p. posługuje się skalą oceny zakresu wadliwości uchwały rady gminy co oznacza, że w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu oraz trybu jego sporządzania ustawodawca wymaga, aby owo naruszenie miało charakter istotny. Do kategorii "istotnych" naruszeń prawa należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy. Chodzi tu zatem o takie naruszenie prawa, które prowadzi do skutków nieakceptowalnych w demokratycznym państwie prawa. W świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie każde więc naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego ( wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 27 czerwca 2023 r. II SA/Bd 325/23, LEX nr 3725768 ). Do istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Naruszenia nieistotne to naruszenia drobne, mało znaczące, niedotyczące istoty zagadnienia. Za nieistotne naruszenie należy uznać takie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu ( wyrok WSA w Białymstoku z dnia 30 marca 2023 r. II SA/Bk 88/23, LEX nr 3521065).
Jak to już powiedziano, sprzeczność wskazanych symboli i kolorów z rozporządzeniem jest niewątpliwa. Niemniej są one umieszczone w legendzie, z której jasno wynika, co oznaczają. Innymi słowy, nie budzi wątpliwości przeznaczenie terenów oznaczonych tymi symbolami. Gdyby nie ta wadliwość, tereny te pozostałyby terenami o takim samym przeznaczeniu, tylko inaczej ( prawidłowo) oznaczonymi. Jest to więc naruszenie zasad, które można ocenić jako mniejszej wagi, mniej istotne, albowiem nie mają one wpływu na treść merytoryczną planu. Podobny pogląd zaprezentował także WSA w Krakowie w wyroku z dnia 13 lutego 2025 r. II SA/Kr 1673/24 oraz z dnia 28.02.2025r. II SA/Kr 1662/24.
Z tych względów Sąd w tym zakresie skargę oddalił w oparciu o art. 151 p.p.s.a.
O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (DZ.U. 1028.265 t.j.). Na kwotę zasądzonych kosztów składa się wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego w kwocie 480 zł.