II SA/Kr 453/11

II SA/Kr 453/11 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2012-02-07
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2011-03-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Aldona Gąsecka-Duda
Joanna Tuszyńska
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1563/12 - Wyrok NSA z 2012-09-28
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 28
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2012 r. sprawy ze skargi R.G. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 3 listopada 2010 r., Nr CXV/1554/10 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tyniec-Wschód" skargę oddala
Uzasadnienie
R.G. reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego M.S. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr CXV/1554/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 3 listopada 2010 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tyniec-Wschód" i wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podano, że skarżący wraz z żoną jest właścicielem nieruchomości położonej w Krakowie, a utworzonej z działek nr [...] ,[...] [...] obręb [...] Nieruchomość ta jest objęta ustaleniami zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Za legitymacją skarżącego ma przemawiać fakt, że w dniu 5 stycznia 2011 roku Prezydent Miasta Krakowa wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji administracyjnej o warunkach zabudowy dotyczącej przedmiotowego terenu. Postępowanie to zostało wszczęte ponieważ w miejscowym planie nieruchomość skarżącego została przeznaczona pod uprawy rolne (R), mimo iż zarówno w studium, w poprzednim planie, jak i w decyzji o warunkach zabudowy, dopuszczono na przedmiotowej nieruchomości zabudowę. Przeznaczenie takie w zaskarżonej uchwale powoduje, iż skarżący nie jest w stanie zagospodarować nieruchomości w sposób uprzednio zamierzony i wynikający z wydanych decyzji administracyjnych.
W ocenie skarżącego powyższe oznacza, iż zaskarżona uchwała narusza art. art. 1 ust 2 pkt 6 i 7 i art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 101 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 140 Kodeksu cywilnego i art. 2, 7, 31 ust. 3, 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez wprowadzenie ograniczenia własności, które nie ma jakiegokolwiek celu godziwego i jest nieproporcjonalne do jakiejkolwiek wartości konstytucyjnej.
Dodatkowo wprowadzenie ograniczenia możliwości zainwestowania prowadzi do naruszenia art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie skarżącego sprzeczność jest oczywista, co oznacza, że Rada Miasta Krakowa poświadczyła nieprawdę w uchwale stwierdzającej zgodność projektu planu ze studium, czym naruszyła przepis art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro zatem nieprawdziwa jest uchwała o zgodności projektu planu ze studium, doszło do istotnego naruszenia procedury sporządzenia planu.
W skardze wskazano również, że uchwała w wersji przyjętej przez Radę Miasta Krakowa nigdy nie była wyłożona, nigdy nie była uzgodniona ani zaopiniowana przez organy współdziałające, a Prezydent Miasta Krakowa uniemożliwił uprawnionym podmiotom złożenie uwag do projektu, mimo iż treść uchwały zmieniła się w stopniu istotnym. Wobec tego na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym konieczne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego całej uchwały, albowiem nie sposób jest ograniczyć skutków naruszenia trybu wyłącznie do jakiejś jej części. Skoro bowiem wadliwy jest tryb przyjęcia uchwały, podjęta w wyniku wadliwego trybu uchwała nie może być niewadliwa.
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady Miasta Krakowa wniósł o oddalenie skargi.
W odpowiedzi na skargę podniesiono w pierwszej kolejności, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tyniec-Wschód" w Krakowie został sporządzony i uchwalony w trybie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W dniu 25 kwietnia 2007 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę Nr XI/151/07 Rady Miasta Krakowa w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tyniec-Wschód". Ogłoszenie Prezydenta Miasta Krakowa o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tyniec-Wschód" z dnia 5 września 2007 r. ukazało się w prasie w dniu 7 września 2007 r., a Obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa o podobnej treści rozmieszczone zostało na tablicach informacyjnych w budynkach UMK. Następnie wysłano zawiadomienia o przystąpieniu do sporządzania przedmiotowego planu do organów i instytucji właściwych do uzgadniania i opiniowania planu.
W dniu 9 listopada 2007 r. Prezydent Miasta Krakowa zarządzeniem Nr 2345/2007 rozpatrzył wnioski, które w wyznaczonym terminie zostały złożone do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tyniec-Wschód".
Sporządzony projekt planu został przedstawiony do opiniowania i uzgodnienia, uzyskał niezbędne opinie i uzgodnienia (zgodnie z art. 17 pkt 6 i 7 ustawy).
Następnie zostało opublikowane ogłoszenie prasowe Prezydenta Miasta Krakowa o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu i o terminie dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami. Równocześnie wywieszono obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa na tablicach ogłoszeń UMK. Projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 7 maja do 4 czerwca 2009 r. Uwagi złożone do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tyniec-Wschód" zostały rozpatrzone Zarządzeniem Prezydenta Miasta Krakowa Nr 1513/2009 z dnia 7 lipca 2009 r.
W dniu 6 października 2009 r. Prezydent Miasta Krakowa, Zarządzeniem Nr 2 150/2009 przekazał Radzie Miasta Krakowa projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tyniec-Wschód" do uchwalenia. W dniu 16 grudnia 2009 r. zostały przegłosowane poprawki do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tyniec-Wschód".
Zgodnie z art. 19 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ponowiona została procedura planistyczna w niezbędnym zakresie, a projekt planu po wprowadzeniu zmian został przesłany w dniu 19 maja 2010 r. W dniu 23 lipca 2010 r. zostało opublikowane Ogłoszenie i Obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa w sprawie wyłożenia projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko w zakresie wprowadzonych zmian wynikających z przyjęcia przez Radę Miasta Krakowa poprawek wniesionych do projektu planu. Wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu odbyło się w dniach od 2 do 30 sierpnia 2010 r. Uwagi złożone na wyłożeniu zostały rozpatrzone przez Prezydenta Miasta Krakowa Zarządzeniem Nr 2409/2010 r. z dnia 28 września 2010 r. Następnie, w dniu 14 października 2010 r. projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tyniec-Wschód" został przekazany pod obrady Rady Miasta Krakowa.
W dniu 3 listopada 2010 r. Rada Miasta Krakowa przyjęła Uchwałę Nr CXV/1554/10. Po podjęciu przez Radę Miasta Krakowa ww. uchwały, Wojewoda Małopolski, na podstawie dokumentacji planistycznej, badał zgodność z prawem przebiegu procesu planistycznego oraz rozstrzygnięć samej uchwały o planie. W dniu 25 listopada 2010 r. ogłoszono ww. uchwałę w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego nr 605 poz. 4788. Ponadto w dniu 9 grudnia 2010 r. organ nadzoru rozstrzygnięciem nadzorczym znak: Nr WN.II.0911-137-10 stwierdził nieważność § 13 ust. 3 pkt 6, § 14 ust. 3 pkt 7, § 15 ust. 3 pkt 3 miejscowego planu.
Odnosząc się do zarzutów skargi wskazano, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu, określone w doktrynie jako "władztwo planistyczne". Jest ono ograniczone przepisami prawa, w tym normą z art. 6 ustawy, oraz szczegółowymi przepisami, przede wszystkim Konstytucji RP, chroniącymi prawo własności. Zakres ochrony prawa własności nie jest jednak bezwzględny, a gmina kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie musi uwzględniać także interesy ogólnospołeczne. Ingerencja w sposób wykonywania własności musi się mieścić w granicach wyznaczonych interesem publicznym. Strona skarżąca zarzuciła w skardze, iż postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przekroczyły zakres przysługującego gminie władztwa planistycznego, ponieważ uchwałą Rady Miasta Krakowa w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tyniec-Wschód" doszło do naruszenia prawa, ponieważ skarżący nie jest w stanie zagospodarować nieruchomości w sposób uprzednio zamierzony i wynikający z wydanych decyzji administracyjnych. Organ planistyczny podniósł, że wbrew sugestiom strony skarżącej, nie można z prawa własności wywodzić prawa do zabudowy - jako nieodzownego elementu tego prawa. Również ostateczna decyzja o warunkach zagospodarowania terenu nie stanowi o kształcie przysługującego właścicielowi prawu własności. Wyjaśniono, iż chociaż prawo do zabudowy stanowi najszerszą formę korzystania z rzeczy, to jednak nie daje ono właścicielowi pełni władzy nad rzeczą i nie ma charakteru prawa nieograniczonego. Elementem ustawowej definicji prawa własności jest możność korzystania i rozporządzania rzeczą, jednakże w granicach określonych w art. 140 Kodeksu cywilnego. Organ przychylił się do poglądu wyrażonego w uchwale przez Sąd Najwyższy (uchwała SN z 28 sierpnia 1997 r., sygn. III CZP 36/97), iż właścicielowi wolno ze swoja rzeczą czynić wszystko, co nie jest zabronione przez ustawy, zasady współżycia społecznego i nie pozostaje w sprzeczności ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa. Ponadto, zgodnie z brzmieniem art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego posiada tytuł prawny, ale w granicach określonych przez ustawę, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zatem, jeżeli obowiązujące normy prawne (w tym przepisy planu miejscowego) dopuszczają realizację zabudowy, to taka zabudowa jest dopuszczalna, a jeżeli jej nie przewidują to jest ona zakazana. Podkreślono też, że zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona, a art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi wyraźnie, iż ustalenia planu miejscowego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności. Oznacza to, iż uregulowania zawarte w planie miejscowym dookreślają granice korzystania z tego prawa. Zatem zmiana zakresu korzystania wynikająca z ustaleń planu miejscowego jest wyrazem dopuszczalnej przez ustawodawcę ingerencji w korzystanie z nieruchomości. Nie można wobec tego zasadnie twierdzić, iż plan miejscowy ogranicza wykonywanie prawa własności, skoro to właśnie między innymi plan miejscowy doprecyzowuje granice, w jakich owo wykonywanie jest dopuszczalne. Organ planistyczny zaznaczył, że uchwalenie planu miejscowego nie skutkuje uszczupleniem uprawnień właścicielskich strony skarżącej. Skarżący nadal może korzystać z przysługującego mu prawa własności w sposób zgodny z przepisami ustaw, jak i zasadami współżycia społecznego, a także owo prawo zbywać. Ograniczenia w sposobie korzystania przez stronę skarżącą z nieruchomości, które wynikają z uchwalenia planu, mieszczą się w granicach dopuszczanych prawem. Natomiast w przypadku całkowitego bądź istotnego ograniczenia prawa korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem, jak również w przypadku obniżenia wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia planu, zgodnie art. 36 obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, właścicielom i wieczystym użytkownikom przysługuj względem gminy, chroniące ich interes, roszczenia. Strona może żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę bądź wykupienia nieruchomości lub jej części.
W odpowiedzi na skargę podniesiono, że określenie przeznaczenia terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tyniec-Wschód", dla nieruchomości stanowiących własność strony skarżącej, tj. działek nr [...] [..] [...] obręb [...], pod uprawy rolne (R) było konsekwencją przeprowadzonej procedury planistycznej dla tego obszaru. Określenie przeznaczenia terenu stanowi wynik współdziałania pomiędzy organem sporządzającym projekt planu, organami opiniującymi oraz uzgadniającymi projekt planu, mieszkańcami a także organem uchwałodawczym gminy. Ustalenie przeznaczenie dla określonego terenu nigdy nie jest działaniem dowolnym, lecz zawsze stanowi konsekwencję współpracy określonych podmiotów. W związku z tym, przeznaczenie obszarów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tyniec-Wschód" nie zostało określone w sposób dowolny, lecz wynikało z:
- wiążących organy planistyczne ustaleń studium, które zostały doprecyzowane, w celu umożliwienia mieszkańcom lokalnej społeczności Tyńca najpełniejszego wykorzystania posiadanego przez nich prawa własności nieruchomości,
- współdziałania z organami opiniującymi i uzgadniającymi, w tym Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Krakowie, wydającym uzgodnienia projektu planu w zakresie tych ustaleń planów, które mogą mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody parku krajobrazowego,
- rozpatrzenia złożonych wniosków i uwag, jak również z
- stanowiska Rady Miasta Krakowa.
Ponadto wskazano, że teren obejmujący działki skarżącego nie znalazł się w obrębie terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, pomimo że w całości znajduje się w obrębie terenów przewidzianych do zainwestowania wg Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, ponieważ projekt planu, uwzględniający powstanie obszaru zabudowanego, dotyczącego ww. działek, nie uzyskał uzgodnienia przez właściwy organ ochrony przyrody (Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie z dnia 14 czerwca 2010 r. wydał negatywne uzgodnienie w postanowieniu znak: OP.KG.7041-2-9-10 oraz negatywną opinię znak: OO.JJ.7041-3-18- 10 z dnia 8 czerwca 2010 r. dla projektu planu ustalającego na terenie nieruchomości skarżącego obszar przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową). W związku z powyższym, na etapie ponowienia czynności planistycznych, w związku z negatywnym stanowiskiem organu uzgadniającego projekt planu, zmieniono projekt planu w zakresie dotyczącym zmiany sposobu przeznaczenia dla nieruchomości stanowiących własność skarżącego.
Organ zaznaczył także, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest wydawana w przypadku braku planu miejscowego (art. 59 ust. 1 ustawy). Zarówno procedura sporządzania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i procedura sporządzania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu są kilkuetapowe. Zatem ostateczny kształt postanowień miejscowego planu, jak i ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu może być odmienny. Inne są przesłanki, które muszą wziąć pod uwagę organy sporządzające projekty obu aktów. W celu wykluczenia sytuacji, w której ostateczna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest sprzeczna z postanowieniami uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w przypadku uchwalenia miejscowego planu, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji, stwierdza się wygaśnięcie decyzji (art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy). Dopiero uzyskanie przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, umożliwia mu zagospodarowanie terenu, odmiennie od ustaleń zawartych w miejscowym planie.
Ponieważ miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, stojącym w hierarchii ponad indywidualnymi rozstrzygnięciami administracyjnymi, dlatego postanowienia decyzji muszą być z nim niesprzeczne. Powołano się przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 listopada 2008 r., II SA/Kr 470/08, w którego uzasadnieniu stwierdzono, że "plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, mającym rangę konstytucyjnego źródła prawa. Normy takiego aktu, jako powszechnie obowiązujące stoją naturalnie wyżej w hierarchii norm od norm indywidualnych, wynikających z decyzji administracyjnych. Oczywiście kodeks postępowania administracyjnego gwarantuje ochronę praw nabytych z decyzji administracyjnych (art. 154 i art. 155 k.p.a.), ale chroni je tylko przed innymi możliwymi decyzjami administracyjnymi (zasada trwałości decyzji ostatecznych - art. 16 § 1 k.p.a.). Prawa te nie mogą być chronione przed ingerencją aktu wyższego rzędu o randze źródła prawa. Z tego właśnie powodu ustawodawca w art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazał stwierdzać wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli dla danego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji". Podniesiono też, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter deklaratoryjny i nie przyznaje wnioskodawcy żadnych dodatkowych praw i obowiązków, poza określeniem warunków, na jakich może być zagospodarowany obszar objęty wnioskiem. Natomiast w decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę inwestorowi zostają precyzyjnie określone roboty budowlane, które może legalnie wykonać. Żadna z powyższych decyzji nie kreuje dodatkowych uprawnień dla inwestora, a w konsekwencji również dla właściciela, jak również nie przesądza o dalszych losach obiektu budowlanego. W związku z powyższym należy wskazać, iż właściciel nieruchomości może korzystać i rozporządzać swoją nieruchomością w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. A ponadto może zrealizować wszystkie uprawnienia wynikające z decyzji o pozwoleniu na budowę, również te, które wiążą się z prawidłowym utrzymaniem wybudowanego zespołu obiektów.
W odniesieniu do zarzutu dotyczącego niezgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa organ planistyczny podniósł, że zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium (...). Pojęcie zgodności między postanowieniami planu a zapisami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa jest pojęciem niedookreślonym, mającym ocenny charakter. Dlatego, o ile łatwo jest dokonać oceny zgodności planu miejscowego ze studium w sferze: wymiernych wskaźników, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz innych obiektów i sieci, o tyle ocena zgodności zapisów studium w zakresie wyznaczanych "kierunków" oraz "zasad" sprawia pewne trudności. Dodatkowo obowiązujący dokument studium, jak i uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tyniec-Wschód" stanowią akty, których rola i zadanie w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego są odmienne. Studium stanowi dokument polityki planistycznej gminy, natomiast miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem prawa miejscowego, którego ustalenia stanowią o porządku planistycznym na terenie jego obowiązywania. Zgodnie z art. 9 studium jest aktem określającym politykę przestrzenną gminy a w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Ten jego ustawowy charakter, przesądzony przez ustawodawcę oznacza, że studium nie zajmuje się konkretnym przeznaczeniem terenów na określone cele, a ma charakter ogólny i kierunkowy. Oczywiście studium, podobnie jak plan miejscowy posługuje się opisem tekstowym i rysunkiem (mapa) jednak skala tych elementów (w przypadku mapy - skala mapy) są zupełnie różne, gdyż maja spełniać różne cele. Dlatego wymóg zgodności planu miejscowego ze studium należy interpretować jako wytyczną do tego, aby rozwiązania planu nie wprowadzały ustaleń innych, niż studium, ale przecież w sposób oczywisty mogą je uściślać i konkretyzować (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 806/10, niepublik., nieprawomocny).
Mając na uwadze powyższe argumenty organ planistyczny wskazał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tyniec-Wschód" nie narusza zasady, o której mowa w art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazana przez stronę skarżącą (w jej ocenie) niezgodność postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z zapisami studium, w zakresie terenów stanowiących własność strony skarżącej, jest niezgodnością pozorną. Zgodnie bowiem z zapisami studium, nieruchomości strony skarżącej znajdują się obszarze, dla którego studium, jako główną funkcję przewiduje zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wraz niezbędnymi obiektami i urządzeniami służącymi realizacji celów publicznych na poziomie lokalnym oraz obiektami i urządzeniami usług komercyjnych, służącymi zaspokajaniu potrzeb mieszkańców na poziomie lokalnym. Zgodnie z zapisami studium, "nadrzędnym celem jest stworzenie takich warunków gospodarowania środowiskiem, które spełnią wymogi zrównoważonego rozwoju, a także zapewnią wyższą jakość życia mieszkańców i zwiększą atrakcyjność turystyczną miasta, przy zabezpieczeniu środowiska przyrodniczego dla przyszłych pokoleń. Konsekwencją takiego zhierarchizowania wartości jest wskazanie, jako głównego zadania, dotyczącego kierunku rozwoju i ochrony środowiska przyrodniczego, zabezpieczenie terenów o dużych wartościach przyrodniczych i krajobrazowych". Równocześnie w Studium zostało wskazane, iż zadanie te będzie realizowane poprzez "ochronę prawną obszarów i obiektów, wyłączenie z zabudowy terenów istotnych dla funkcjonowania środowiska lub wprowadzenie takich standardów zabudowy i zagospodarowania, które będą zabezpieczały przed niekorzystnym ich przekształceniem oraz przyczynią się do eliminacji głównych zagrożeń na terenach o dużej wrażliwości". Z kolei ochrona systemu przyrodniczego miasta polegać ma m. in. na "ochronie systemu przyrodniczego przed naporem inwestycyjnym na tereny ważne przyrodniczo".
Organ planistyczny podniósł, że niewątpliwie do takich obszarów, które są ważne przyrodniczo z perspektywy miasta należy zaliczyć Zespół Jurajskich Parków Krajobrazowych, w skład którego wchodzi Bielańsko-Tyniecki Park Krajobrazowy. Dlatego w dokumencie studium została wyznaczona strefa kształtowania systemu przyrodniczego miasta, w skład której wchodzą tereny prawnie chronione (czyli także parki krajobrazowe). W studium zostało wskazane, iż dla tej strefy sposób zagospodarowania podporządkowany jest ochronie wartości i zasobów przyrodniczych. Dodatkowo w Studium wskazano, iż w granicach Parków Krajobrazowych ZJPK zawierających się w strefie kształtowania systemu przyrodniczego wprowadza się dla osadnictwa wymóg podporządkowania uwarunkowaniom przyrodniczym, krajobrazowym, historyczno-kulturowym, urbanistycznym, architektonicznym. Dlatego w związku z przedłożonym wiążącym stanowiskiem organu ochrony przyrody, mając na uwadze zapisy studium, dotyczące przedmiotowego obszaru, w celu konkretyzacji struktury przestrzennej miasta, organ sporządzający projekt planu dokonał precyzyjnego wyznaczenia granicy pomiędzy terenami inwestycyjnymi oraz nieprzeznaczonymi do zabudowy, w sposób uwzględniający nadrzędną wartość, jaką jest ochrona środowiska przyrodniczego.
Również organ uchwałodawczy gminy uznał, iż takie ukształtowanie przeznaczenia terenów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "Tyniec-Wschód" jest zgodne z zapisami studium, który przyznając prymat określonym wartościom (np. ochrona przyrody), dopuszczają skorygowanie granic kategorii zagospodarowania terenów, uwidocznionych na rysunku K1 Studium, w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego.
W kwestii zarzutu istotnego naruszenia trybu postępowania w trakcie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tyniec-Wschód" organ planistyczny wskazał, że wersja planu, która została przyjęta przez Radę Miasta Krakowa w głosowaniu na sesji w dniu 3 listopada 2010 r. była przedmiotem wyłożenia do publicznego wglądu w dniach od 2 do 30 sierpnia 2010 r., po wcześniejszym dokonaniu opiniowania i uzgadniania projektu planu w ponowionej procedurze planistycznej. Dnia 9 września 2010 r. T. i R.G. wnieśli podczas ponownego wyłożenia projektu planu pismo, w którym wnosili m.in. o: 1) przywrócenie przeznaczenia działek nr [...] i[...] pod budownictwo mieszkaniowe o niskiej intensywności MN, tj. takie przeznaczenie, jak przedmiotowe działki posiadały w Studium, 2) przekwalifikowanie przeznaczenia działki [...] z terenu rolniczego na teren zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności MN.
Złożone pismo nie stanowiło jednak uwagi do części projektu planu, będącej przedmiotem wyłożenia, ze względu na fakt, iż nie odnosiło się do zakresu stanowiącego przedmiot wyłożenia. Ponowne wyłożenie do publicznego wglądu części projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru ".Tyniec - Wschód" dotyczyło wyłącznie zakresu wynikającego z przyjęcia przez Radę Miasta Krakowa poprawek, który uzyskał pozytywne uzgodnienia w toku ponowienia procedury planistycznej. Ponadto, projekt planu w całości był wyłożony do publicznego wglądu, po raz pierwszy w dniach od 7 maja do 4 czerwca 2009 r. W tamtym okresie, T. i R.G. złożyli pismo z dnia 15 czerwca 2009 r., które zostało zarejestrowane pod nr [...]. W piśmie kwestionowali brak możliwości zbudowania domów jednorodzinnych mieszkalnych na dz. nr [...] i[...] obr. [...]w terenie rolniczym R. Uwaga ta nie została uwzględniona przez organ sporządzający projekt planu (Zarządzenie Prezydenta Miasta Krakowa nr 1513/2009 z dnia 7 lipca 2009 r.). Następnie projekt planu został przekazany Radzie Miasta Krakowa, która stwierdziła konieczność dokonania zmian w przedłożonym jej do uchwalenia projekcie planu. W konsekwencji, ponowieniem czynności planistycznych nie dotyczyło całego obszaru planu, lecz zostało przeprowadzone w niezbędnym do dokonanych zmian zakresie.
W konsekwencji organ planistyczny stwierdził, że obowiązujący plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tyniec-Wschód" nie narusza obowiązujących norm prawnych ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i innych przepisów prawa, a zatem skarga powinna być oddalona.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.).
W pierwszej kolejności określenia wymaga przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stoi na stanowisku, że ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104).
W sytuacji, gdy skarżący skargę do sądu administracyjnego formułuje jako skargę na uchwałę nr CXY/1554/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 3 listopada 2010 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tyniec-Wschód" i domaga się stwierdzenie jej nieważności w całości podnosząc zarzut istotnego naruszenia procedury planistycznej, należy przyjąć, że w przedmiotowej sprawie wiążącym sąd przedmiotem zaskarżenia jest cała wskazana wyżej uchwała, natomiast charakteru wiążącego nie mają wnioski (dotyczące stwierdzenia nieważności poszczególnych zapisów przedmiotowej uchwały) i zarzuty skargi oraz powołana podstawa prawna. Oznacza to m.in., że sąd może orzec odmiennie od wniosków skargi i niezależnie od oceny trafności podnoszonych zarzutów. Wnioski skarżącego dotyczą stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości i nie są dla Sądu wiążące z mocy art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przyjął, że przedmiotem zaskarżenia jest cała uchwała Rady Miasta Krakowa z dnia 3 listopada 2010 roku, nr CXY/1554/10 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tyniec-Wschód" mając dodatkowo na uwadze prezentowaną i kształtującą się w orzecznictwie NSA wykładnię art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którą "przedmiotem skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na uchwałę rady gminy w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zawsze cała ta uchwała w znaczeniu formalnym, a legitymacja do zaskarżenia takiej uchwały przysługuje każdemu, kto wykaże naruszenie swojego interesu prawnego lub uprawnienia konkretnymi postanowieniami tej uchwały w odniesieniu choćby tylko do jednej działki położonej na obszarze objętym planem" (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2009 r., II OSK 205/09). Wykładnia taka uzasadnia przyjęcie w niniejszej sprawie, iż skarżący może być legitymowany do zaskarżenia przedmiotowej uchwały w całości. Akceptacja powyższego poglądu oznacza, że nie ma przeszkód, aby skarżący będący właścicielem działek nr [...] ,[...] [...] obręb [...] w K. mógł zaskarżyć całą uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania, chociaż nie odbiera również prawa skarżącemu do określenia węższego zakresu zaskarżenia uchwały. W niniejszej sprawie skarżący z tego prawa nie skorzystał kwestionując całą zaskarżoną uchwałę.
Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi).
Nie budzi wątpliwości w świetle jednolitego stanowiska i doktryny, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej.
Skarżący dopełnił również wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia.
Uwzględniając treść art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 (sygn. akt: II OPS 2/07) wyjaśniającą powyższy przepis, w związku z rozbieżnościami orzecznictwa w zakresie jego stosowania, należy stwierdzić, że skarga na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 3 listopada 2010 r., nr CXY/1554/10 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tyniec-Wschód" została wniesiona z zachowaniem ustawowego terminu.
Konieczne stało się w następnej kolejności zbadanie legitymacji skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Skarżący jest właścicielem nieruchomości położonych na terenie objętym ustaleniami przedmiotowego planu. Zasygnalizować należy, że badanie czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a nie na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196). W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę zasadne jest stanowisko prezentowane w wyroku NSA z dnia 3 czerwca 2009 r., II OSK 102/09, zgodnie z którym "samo prawo własności czy jego ograniczenie nie implikuje automatycznie legitymacji skargowej". W ocenie Sądu skarżący podnosząc, że zaskarżoną uchwałą przyjęto ustalenia uniemożliwiające mu zagospodarowanie nieruchomości w sposób przez niego zamierzony i dopuszczalny przed uchwaleniem zaskarżonego planu, co w konsekwencji ogranicza – w ocenie skarżącego w sposób nadmierny i nieuzasadniony - prawo własności jego nieruchomości, wykazał naruszenie uprawnień właścicielskich.
Nie jest przy tym zasadne stanowisko skarżącego w zakresie, w jakim upatruje on naruszenia jego interesu prawnego w okoliczności pozbawienia go w drodze zaskarżonego planu miejscowego wcześniej nabytego uprawnienia wynikającego z decyzji o warunkach zabudowy terenu, który stanowią wskazane wyżej działki skarżącego.
Interes prawny strony skarżącej, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r. w spr. II SA/2637/02, Lex nr 80699). Jak podkreśla NSA, "przymiot strony w postępowaniu sądowym mającym na celu ocenę zgodności z prawem danej uchwały organu gminy przysługuje wyłącznie podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały tym aktem prawa miejscowego naruszone przed wniesieniem skargi. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie przyznaje bowiem takiej legitymacji podmiotom, których interesy prawne lub uprawnienia są dopiero zagrożone naruszeniem (...). Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi więc w dacie wniesienia skargi, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków" (wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 84/08).
Decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją administracyjną, która nie rodzi praw do terenu, a jej adresatem może być wnioskodawca, który nie legitymuje się żadnym tytułem prawnym do nieruchomości. Tym samym decyzja ta nie kształtuje prawa własności nieruchomości. Wpływ na prawo własności nieruchomości wywiera dopiero decyzja o pozwoleniu na budowę. Z faktu, że organ administracji wydający pozwolenie na budowę jest związany decyzją o warunkach zabudowy nie wynika, że osoba legitymująca się decyzją o warunkach zabudowy otrzyma pozwolenie na budowę. Dla uzyskania pozwolenia na budowę konieczne jest spełnienie przesłanek określonych w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Z decyzji o warunkach zabudowy nie wynika zatem żadne materialne roszczenie ani o pozwolenie na budowę, ani tym samym o pozwolenie na zagospodarowanie działki w zakresie określonym decyzją o warunkach zabudowy. Z decyzji o warunkach zabudowy wynika jedynie roszczenie formalne o uwzględnienie przez organ w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę warunków zabudowy określonych w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Skoro interes prawny jest kategorią prawa materialnego, to nie można mówić o jego naruszeniu w przypadku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprzecznego z wcześniejszą decyzją o warunkach zabudowy. Musiałby bowiem istnieć bezpośredni związek pomiędzy ukształtowanym w drodze decyzji prawem własności nieruchomości należącej do skarżącego a zaskarżona uchwałą, co w przypadku decyzji o warunkach zabudowy nie ma miejsca. Prawo własności na skutek decyzji o warunkach zabudowy nie ulega żadnej modyfikacji. Sam fakt, iż skarżący jest właścicielem nieruchomości, co do których wydano decyzję o warunkach zabudowy, nie oznacza, iż z tego tytułu jest on legitymowany do złożenia skargi w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprzecznego z treścią tej decyzji.
Należy również podkreślić, że nie może stanowić argumentu wykazującego naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego stwierdzenie, że zaskarżona uchwała została podjęta niezgodnie z prawem. Pogląd o niezgodności z prawem przedmiotowej uchwały podlega bowiem weryfikacji dopiero na etapie stwierdzenia, że skarga na uchwałę została wniesiona przez legitymowany podmiot. Na etapie oceny legitymacji skargowej kwestia zgodności z prawem zaskarżonej uchwały nie jest przez sąd badana, skoro drogę do takiej kontroli otwiera dopiero skutecznie złożona skarga. Tym samym kwestia zgodności z prawem uchwały nie może być podstawą do stwierdzenia istnienia (lub nieistnienia) legitymacji skargowej podmiotu kwestionującego tę uchwałę. Także naruszenia interesu prawnego jako warunku dopuszczalności skargi nie można upatrywać w naruszeniu przepisów procedury uchwałodawczej. Ta może być bowiem kontrolowana przez sąd administracyjny dopiero wówczas gdy wykazane zostanie, że interes prawny strony skarżącej został naruszony (por.: wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., II OSK 1765/07, LEX nr 437511).
Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w cytowanym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do uznania, iż przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem (a więc z jakimkolwiek przepisem prawa) są nieważne, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny, wtedy zgodnie z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru lub na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd administracyjny nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały (por.: T. Bąkowski: Komentarz do art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717), w: T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004).
Sąd zgodnie z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W niniejszej sprawie istotne znaczenie przedstawia okoliczność, że zaskarżona uchwała była już przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 13 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 557/11 oddalił skargę na przedmiotową uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 3 listopada 2010 r. Nr CXV/1554/10 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tyniec-Wschód". Jak wynika z uzasadnienia tego wyroku przedmiotem zaskarżenia w sprawie o sygn. akt: II SA/Kr 557/11 była cała uchwała Rady Miasta Krakowa nr CXV/1554/10 z dnia 3 listopada 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu gospodarowania przestrzennego obszaru "Tyniec Wschód", a Sąd rozpoznający tę sprawę stwierdził, że "miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będący przedmiotem niniejszego postępowania został sporządzony oraz uchwalony na zasadach i w trybie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717). Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w tym zakresie Sąd nie stwierdził naruszenia zasad lub trybu sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tyniec Wschód" oraz właściwości organów. (...) Dokonując dokładnej analizy zapisów i rysunku zaskarżonego planu oraz obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego na podstawie znajdujących się w aktach planistycznych sprawy dokumentów, załącznikach do odpowiedzi na skargę oraz na stronie internetowej www.bip.krakow.pl jednoznacznie wynika, iż w uchwalonym planie dokonano niemal dokładnego odwzorowania postanowień studium. Zatem nie tylko nie zachodzi sprzeczność pomiędzy studium a zaskarżonym planie, ale wręcz przeciwnie zachodzi w zasadzie pełna zgodność pomiędzy studium a planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tyniec Wschód". (...) W tym stanie rzeczy Sąd nie dopatrzył się uchybień w trybie i zasadach sporządzenia uchwały z dnia 3 listopada 2010r. Rady Miasta Krakowa Nr CXV/1554/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tyniec Wschód" oraz naruszenia właściwości organów, które uzasadniałyby konieczność stwierdzenia jej nieważności i dlatego skargę należało oddalić zgodnie z treścią art. 151 p.p.s.a."
Ze względu na prejudycjalny charakter wyroku WSA w Krakowie z dnia 13 lipca 2011 r., sygn. akt: II SA/Kr 557/11 postępowanie w niniejsze sprawie zostało zawieszone, a następnie podjęte po uprawomocnieniu się powyższego wyroku. Prejudycjalne znaczenie wyroku zapadłego w sprawie ze skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w stosunku do postępowania w innej sprawie na tę samą uchwałę podkreśla NSA w najnowszym orzecznictwie (zob. postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., II OZ 1352/11).
Zgodnie z treścią art. 170 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Pojęcie orzeczenia sądowego obejmuje przede wszystkim wyroki i postanowienia. Ze względu na to, że ustawodawca w treści art. 170 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi posługuje się pojęciem orzeczeń prawomocnych (a nie tylko wyroków, jak to czyni w treści art. 171), konieczne jest przyjęcie, iż skutki prawne, o jakich mowa w art. 170 dotyczą wszystkich prawomocnych orzeczeń niezależnie od ich formy. Warto zauważyć, że w piśmiennictwie dotyczącym procedury sądowoadministracyjnej prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym wyrok składa się z sentencji i uzasadnienia (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006 - Komentarz do art.132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.02.153.1270), J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 195), co w konsekwencji prowadzi do zasadnego wniosku, iż w przypadkach, gdy sporządzone zostało uzasadnienie wyroku, nie można utożsamiać pojęcia wyroku wyłącznie z samą jego sentencją.
W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że ratio legis cytowanego unormowania polega na tym, że gwarantuje ono zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Komentarz do art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2006, wyrok NSA z dnia 19 maja 1999 r., IV SA 2543/98, niepubl.).
Oddalenie skargi na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej – o ile powodem oddalenia nie był brak legitymacji procesowej skarżącego - jest równoznaczne z wiążącym stwierdzeniem sądu, że zaskarżony akt nie jest obarczony wadami uzasadniającymi konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Legalność tego aktu jest zatem przesądzona i nie może być kwestionowana w innym postępowaniu sądowoadministracyjnym, którego przedmiotem jest ocena zgodności z prawem tego samego aktu, również w postępowaniu przed sądem drugiej instancji (wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2006 r., I FSK 505/05, publ.: LEX nr 250245).
Zasadne jest stanowisko, że moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w odniesieniu do sądów oznacza, że podmioty te muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu, a w konsekwencji w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (por. J. Kunicki: Glosa do postanowienia SN z dnia 21 października 1999 r., I CKN 169/98, OSP 2001, z. 4, poz. 63).
Warto podkreślić, że przepisy obowiązującego prawa dają podstawy do składania w różnym czasie przez szeroki katalog legitymowanych podmiotów skarg na te same akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Wynika to z regulacji w myśl których każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy bądź powiatu (art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym) w sprawie z zakresu administracji publicznej, a w przypadku województwa aktem prawa miejscowego (art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, art. 44 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (t. jedn.: Dz.U. z 2001 r., nr 80, poz. 872 ze zm.), może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia (co nie jest ograniczone żadnym terminem) - zaskarżyć akt do sądu administracyjnego. Zwłaszcza uchwały dotyczące miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego są przedmiotem licznych skarg składanych w różnych terminach.
Skutkiem zasady mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia jest to, że przesądzenie we wcześniejszym wyroku kwestii o charakterze prejudycjalnym oznacza, że w postępowaniu późniejszym ta kwestia nie może być już w ogóle badana (por. wyrok SN z dnia 12 lipca 2002 r., V CKN 1110/00, LEX nr 74492, B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Komentarz do art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Lex 2011). Moc wiążąca wcześniejszego orzeczenia z art. 170 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu (wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2010 r., I GSK 1071/08, LEX nr 594362).
W realiach przedmiotowej sprawy prawomocne oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie o sygn. akt: II SA/Kr 557/11 skargi na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 3 listopada 2010 r. Nr CXV/1554/10 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tyniec-Wschód", będącej przedmiotem niniejszej skargi, ma zatem ten skutek, że przesądza o braku podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały. Sentencja wyroku, jak i jego uzasadnienie w sprawie o sygn. akt: II SA/Kr 557/11 wskazuje, że Sąd administracyjny rozpoznając w sprawie o sygn. akt: II SA/Kr 557/11 skargę na opisaną wyżej uchwałę i działając przy rozpatrywaniu sprawy w granicach kompetencji wynikających z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. braku związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną, niezależnie od zarzutów skargi, poddał ocenie legalności tryb podjęcia przedmiotowej uchwały, zachowanie zasad sporządzania planu miejscowego oraz przestrzeganie właściwości organów i oddalając skargę stwierdził, że nie zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały oparciu o treść art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Wyłącznie uzupełniająco w odpowiedzi na zarzuty skarżącego należy zatem podnieść, że zarzuty te nie dają podstaw do kwestionowania poglądu, iż powyższy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obarczony jest wadą skutkująca koniecznością stwierdzenia nieważności tej uchwały.
Skarżący podnosi, że zaskarżona uchwała w wersji przyjętej przez Radę Miasta Krakowa nigdy nie była wyłożona, nigdy nie była uzgodniona ani zaopiniowana przez organy współdziałające, a Prezydent Miasta Krakowa uniemożliwił uprawnionym podmiotom złożenie uwag do projektu, mimo iż treść uchwały zmieniła się w stopniu istotnym. Skarżący nie podaje argumentacji na uzasadnienie powyższych twierdzeń, a dokonana przez Sąd analiza całości dokumentacji procedury planistycznej prowadzi do wniosku, że nie miało miejsce istotne naruszenie trybu sporządzania zaskarżonego planu miejscowego, jak i naruszenie właściwości organów. Wszystkie etapy procedury planistycznej przeprowadzono zgodnie z treścią art. 17 – 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W dniu 25 kwietnia 2007 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę Nr XI/151/07 Rady Miasta Krakowa w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tyniec-Wschód". Ogłoszenie Prezydenta Miasta Krakowa o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tyniec-Wschód" z dnia 5 września 2007 r. ukazało się w prasie w dniu 14 września 2007 r., a Obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa o podobnej treści rozmieszczone zostało na tablicach informacyjnych w budynkach UMK. Następnie wysłano zawiadomienia o przystąpieniu do sporządzania przedmiotowego planu do organów i instytucji właściwych do uzgadniania i opiniowania planu. W dniu 9 listopada 2007 r. Prezydent Miasta Krakowa zarządzeniem Nr 2345/2007 rozpatrzył wnioski, które w wyznaczonym terminie zostały złożone do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tyniec-Wschód". Sporządzony projekt planu został przedstawiony do opiniowania i uzgodnienia, uzyskał niezbędne opinie i uzgodnienia (zgodnie z art. 17 pkt 6 i 7 ustawy). Następnie zostało opublikowane ogłoszenie prasowe Prezydenta Miasta Krakowa o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu i o terminie dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami. Równocześnie wywieszono obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa na tablicach ogłoszeń UMK. Projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 7 maja do 4 czerwca 2009 r., a dyskusja publiczna odbyła się w dniu 12 maja 2009 r. Uwagi złożone do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tyniec-Wschód" zostały rozpatrzone Zarządzeniem Prezydenta Miasta Krakowa Nr 1513/2009 z dnia 7 lipca 2009 r. Rozpatrzona została również uwaga skarżącego R.G. Uwaga ta jednak nie została uwzględniona w związku ze stanowiskiem Lasów Państwowych Nadleśnictwo Myślenice z dnia 21 lipca 2008 r., znak: Z-2120/MPZP-25/08 uniemożliwiającym realizację zabudowy na działkach nr [...] i [...] . W dniu 6 października 2009 r. Prezydent Miasta Krakowa, Zarządzeniem Nr 2 150/2009 przekazał Radzie Miasta Krakowa projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tyniec-Wschód" do uchwalenia. W dniu 16 grudnia 2009 r. zostały przegłosowane poprawki do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tyniec-Wschód" i w konsekwencji tego ponowiona została procedura planistyczna w niezbędnym zakresie związanym ze zmianami wynikającymi z wprowadzenia poprawek, a zmodyfikowany projekt planu po wprowadzeniu zmian został przesłany właściwym jednostkom w celu zajęcia przez nie stanowiska (wydania opinii i uzgodnień). W dniu 23 lipca 2010 r. zostało opublikowane Ogłoszenie i Obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa w sprawie wyłożenia projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko w zakresie wprowadzonych zmian wynikających z przyjęcia przez Radę Miasta Krakowa poprawek wniesionych do projektu planu w stosunku do działek nr: [...] [...] [...] [...] obręb [...], tj. działek nie należących do skarżącego. Wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu odbyło się w dniach od 2 do 30 sierpnia 2010 r. Jak wynika z załącznika protokołu z dyskusji publicznej, która odbyła się w dniu 16 sierpnia 2010 r. skarżący brał udział w dyskusji publicznej i zabierał w niej głos. Uwagi złożone podczas wyłożenia projektu do publicznego zostały rozpatrzone przez Prezydenta Miasta Krakowa Zarządzeniem Nr 2409/2010 r. z dnia 28 września 2010 r. Badana była również uwaga do projektu planu złożona przez skarżącego - nie została jednak zakwalifikowana jako uwaga ze względu na zakres ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Następnie, w dniu 14 października 2010 r. projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tyniec-Wschód" został przekazany pod obrady Rady Miasta Krakowa. W dniu 3 listopada 2010 r. Rada Miasta Krakowa przyjęła Uchwałę Nr CXV/1554/10. W tym stanie rzeczy nie jest prawdziwe stanowisko skarżącego, że zaskarżona uchwała nigdy nie była wyłożona do publicznego wglądu, nigdy nie była uzgodniona ani zaopiniowana przez organy współdziałające, a Prezydent Miasta Krakowa uniemożliwił uprawnionym podmiotom złożenie uwag do projektu. Skarżący brał udział w procedurze planistycznej, uczestniczył w dyskusjach publicznych i składał uwagi do projektu planu. Jego stanowisko nie zostało uwzględnione z przyczyn merytorycznych (przy pierwszym wyłożeniu) oraz z przyczyn formalnych (przy drugim wyłożeniu), nie jest to jednak okoliczność wskazująca na naruszenie procedury planistycznej, gdy weźmie się pod uwagę okoliczność, że organ planistyczny nie jest zobowiązany do uwzględnienia uwag składanych do projektu planu.
W dalszej kolejności konieczne jest odniesienie się do zarzutu naruszenia przez Radę Miasta Krakowa art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie skarżącego sprzeczność pomiędzy zaskarżoną uchwałą a Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa jest oczywista, co oznacza, że Rada Miasta Krakowa poświadczyła nieprawdę w uchwale stwierdzającej zgodność projektu planu ze studium, czym naruszyła przepis art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a tym samym skoro nieprawdziwa jest uchwała o zgodności projektu planu ze studium, doszło do istotnego naruszenia procedury sporządzenia planu.
W ocenie Sądu organ planistyczny podejmując uchwałę stwierdzającą zgodność projektu zaskarżonego planu z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa przyjętego uchwałą Nr XII/87/03 z dnia 16 kwietnia 2003 r. (zmienioną uchwałą Nr XCIII/1256/10 z dnia 3 marca 2010 r.), czemu dał wyraz w treści § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały nie dopuścił się w tym zakresie ani naruszenia zasad sporządzania planu ani istotnego naruszenia trybu postępowania planistycznego. Podjęcie takiej uchwały (§ 1 pkt 1 zaskarżonego planu) – co zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym może mieć miejsce łącznie z uchwaleniem planu – przekłada się w zakresie wynikającym z charakteru studium i art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - na treść zaskarżonego planu. Należy bowiem przyjąć, że podjęcie wadliwej uchwały o zgodności projektu planu z ustaleniami studium (tj. w sytuacji braku tej zgodności) prowadzi do uchwalenia planu, którego postanowienia naruszają art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślić należy, że ugruntowane jest już stanowisko zgodnie z którym istotne naruszenie trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć jako takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Co do naruszeń trybu decyduje bądź wpływ naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 251-253) bądź na prawa uczestników procesu planistycznego (zwłaszcza właścicieli nieruchomości) zagwarantowane im przede wszystkim w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Sądu ustalenia planu są zgodne z postanowieniami studium, stąd nie można mówić w tym zakresie o naruszeniu trybu postępowania planistycznego poprzez przyjęcie w § 1 pkt 1 zaskarżonego planu uchwały o zgodności ustaleń planu z ustaleniami studium, jak również brak podstaw do stwierdzenia naruszenia w tym zakresie zasad sporządzania planu rozumianych – w orzecznictwie i doktrynie - jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń.
Wniosek o zgodności ustaleń zaskarżonego planu w zakresie kwestionowanym przez skarżącego z ustaleniami Studium gminnego Miasta Krakowa wynika z porównania treści tych aktów planistycznych, gdzie ustalenia planu mieszczą się w szerzej określonym zakresie ustaleń studium.
Z treści zaskarżonego planu wynika, że działki skarżącego położone są w terenach oznaczonych symbolem R (tereny rolnicze) o podstawowym przeznaczeniu pod grunty orne, sady i ogrody, łąki i pastwiska, cieki i rowy melioracyjne, zadrzewienia i zakrzewienia śródpolne, oraz przeznaczeniu uzupełniającym pod ciągi piesze oraz szlaki turystyczne lub trasy rowerowe nie wyznaczone na rysunku planu, podziemne i nadziemne urządzenia i sieci infrastruktury technicznej, jeżeli nie ma możliwości ich przeprowadzenia poza terenami R. Plan przewiduje również, że w granicach terenów R obowiązuje zakaz wznoszenia nowych obiektów kubaturowych, w tym również obiektów tymczasowych, dopuszcza się przebudowę i nadbudowę bez możliwości rozbudowy istniejącej zabudowy (§ 20 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały).
Z kolei gdy chodzi o ustalenia studium, to działki skarżącego położone są w terenie oznaczonym symbolem MN, tj. terenach o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności, w których główną funkcją jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z niezbędnymi obiektami i urządzeniami służącymi realizacji celów publicznych na poziomie lokalnym oraz obiektami i urządzeniami usług komercyjnych, służącymi zaspokojeniu potrzeb mieszkańców na poziomie lokalnym, a głównymi kierunkami zagospodarowania przestrzennego są: realizacja zabudowy jednorodzinnej w gabarycie i formie oraz układzie zgodnym z warunkami i tradycją lokalną, porządkowanie i rozbudowa istniejących układów przestrzennych, ze szczególnym uwzględnieniem racjonalnych podziałów gruntów i wytyczania lokalnych układów komunikacyjnych, przekształcenia terenów o układzie własności gruntów typowych dla obszarów rolniczych w tereny zabudowy miejskiej drogą scaleń i reparcelacji gruntów, kształtowanie nowych zespołów zabudowy o czytelnym układzie i kompozycji przestrzennej, uwzględniających konieczność lokalizowania ogólnodostępnych przestrzeni publicznych, uzupełnienie funkcji mieszkalnych zabudową usługową komercyjną z wykluczeniem: obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 inwestycji powodujących zagrożenie dla jakości środowiska i warunków życia, a także sprzecznych z charakterem lokalnym istniejącej zabudowy (pod względem formy i skali).
Zestawienie ustaleń zaskarżonego miejscowego planu dla terenów R z ustaleniami studium dla terenów MN mogłoby prowadzić do wniosku o niezgodności ustaleń planu z postanowieniami studium, gdyby nie pozostałe ogólne postanowienia studium zawarte w rozdziale Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania wyodrębnionych kategorii terenów. Zgodnie z tymi postanowieniami, dla określonych w studium kategorii terenów "określa się zakres przeznaczenia terenu, główne kierunki zagospodarowania oraz warunki i standardy wykorzystania terenów. Uzupełnieniem dla tych ustaleń są treści ustaleń dla wyznaczonych stref związanych z ochroną kulturową, ochroną krajobrazu, ochroną przyrodniczą oraz ustalenia dotyczące rehabilitacji zabudowy mieszkalnej, rewitalizacji zabudowy przemysłowej a także programów aktywizacji. Granice kategorii zagospodarowania terenów, uwidocznione na rysunku nr K1, należy traktować jako orientacyjne a ich skorygowany przebieg określony będzie w planach miejscowych, zgodnie z zasadami określającymi spójność planów z polityką zawartą w Studium". Ponadto przyjęto w studium, że "do wszystkich kategorii użytkowania mają zastosowania ustalenia przyjęte w Studium dla stref: miejskiej (w tym obszaru śródmieścia) i przedmieść, ochrony sylwety Miasta oraz ochrony i kształtowania krajobrazu, ochrony wartości kulturowych, kształtowania systemu przyrodniczego, a także standardów parkowania i obsługi komunikacyjnej". W punkcie 1 rozdziału 4.2 Studium – "Granica terenów przeznaczonych do zabudowy" zawarto ustalenia, zgodnie z którymi "w celu konkretyzacji struktury przestrzennej miasta, a także zapobieganiu niekontrolowanemu jej rozprzestrzenianiu się, zostaje wyznaczona w studium granica terenów przeznaczonych do zabudowy, rozgraniczająca tereny otwarte od zabudowanych (zainwestowanych) i przeznaczonych do zainwestowania oraz określająca dopuszczalny ich zasięg. Wewnątrz obszarów przeznaczonych do zainwestowania należy uwzględnić tereny istniejących i projektowanych parków, ogrodów miejskich, skwerów, placów i alei jako tereny otwarte, służące zachowaniu lokalnych wartości przyrodniczych i krajobrazowych. Granica ma charakter orientacyjny, a jej ostateczny przebieg zostanie ustalony w planach miejscowych". Wreszcie w podpunkcie zatytułowanym "Zapewnienie spójności planów miejscowych ze Studium" w rozdziale 5.1 postanowiono, że "dopuszcza się w planach miejscowych korekty określonej w studium granicy pomiędzy terenami otwartymi, a przeznaczonymi do zabudowy i zainwestowania (o której mowa w rozdziale 4.2. pkt 1. "Granica terenów przeznaczonych do zabudowy") a także linii rozgraniczających pomiędzy wyodrębnionymi kategoriami terenów, pod warunkiem realizacji zasad zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego określonych dla Krakowa w studium, a w szczególności: nienaruszalności najcenniejszych elementów sytemu przyrodniczego, nie rozpraszania zabudowy i tworzenia zwartych zespołów zabudowy, integralności zagospodarowania przestrzennego oraz infrastruktury drogowej i technicznej, respektowania ustaleń dla stref określonych w studium".
Zacytowana wyżej treść Studium prowadzi do wniosku, że Rada Miasta Krakowa uchwalając w 2003 r. nadal obowiązujące studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa nadała studium – zgodnie z istotą tego aktu planistycznego – charakter ogólny i kierunkowy, a granicom kategorii zagospodarowania terenów – w tym zwłaszcza pomiędzy terenami otwartymi, a przeznaczonymi do zabudowy i zainwestowania - nadano znaczenie jedynie orientacyjne i przewidziano możliwość ostatecznego korygowania tych granic w planach miejscowych. Konsekwencją dopuszczalności zmiany w planie linii rozgraniczających tereny jest również dopuszczalność zmiany funkcji terenu przewidzianych w planie miejscowym w stosunku do tych, które określono w studium. Przy tym odstępstwa dopuszczalne w planie nie mogą być dowolne, skoro ich warunkiem jest "realizacja zasad zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego określonych dla Krakowa w studium, a w szczególności: nienaruszalności najcenniejszych elementów sytemu przyrodniczego, nie rozpraszania zabudowy i tworzenia zwartych zespołów zabudowy, integralności zagospodarowania przestrzennego oraz infrastruktury drogowej i technicznej, respektowania ustaleń dla stref określonych w studium". Wobec takich regulacji studium odstępstwa w zakresie wytyczenia terenów o określonym przeznaczeniu w treści planu miejscowego nie mogą być traktowane jako niezgodne ze studium w sytuacji, gdy organ planistyczny wykaże, że odstępstwa te znajdują uzasadnienie w wartościach wynikających z zasad zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego, a w szczególności wynikają z potrzeby nienaruszalności elementów sytemu przyrodniczego". W niniejszej sprawie objęcie w zaskarżonym planie miejscowym m.in. działek skarżącego przeznaczeniem R, mimo że w Studium działki te znajdują się w terenach MN znajduje przede wszystkim uzasadnienie w wiążącym postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z dnia 14 czerwca 2010 r. nieuzgadniającym przeznaczenia przedmiotowego terenu pod zabudowę mieszkaniową, a także w negatywnej opinii tego organu znak: OO.JJ.7041-3-18- 10 z dnia 8 czerwca 2010 r. W konsekwencji należy stwierdzić, że ustalenia studium nie wykluczały przyjęcia w planie miejscowym dla terenów, na których znajdują się działki skarżącego ustaleń przewidujących zakaz zabudowy mieszkaniowej, a przeznaczenie tych obszarów pod tereny rolne R z zakazem zabudowy znajduje uzasadnienie w treści uzgodnienia kompetentnego organu, a zatem ustalenia przyjęte w miejscowym planie nie mają charakteru dowolnego. W sytuacji, gdy organ planistyczny nie wykroczył poza ramy ustaleń przyjętych w studium nie można mu zarzucić uchwalenia zaskarżonego planu bez zachowania zgodności ustaleń tego planu z postanowieniami obowiązującego studium. W chwili uchwalania zaskarżonego planu związki pomiędzy studium a planem określał art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych oraz art. 20 ust. 1 tej ustawy stanowiący, że rada gminy uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Wymóg "nie naruszania ustaleń studium" rozluźnia relacje pomiędzy studium gminnym a planem miejscowym w stosunku do istniejącego w poprzednim stanie prawnym wymogu zgodności obydwu aktów planistycznych. Nawet jednak w stanie prawnym przewidującym obowiązek zgodności ustaleń planu miejscowego z ustaleniami studium w orzecznictwie z jednej strony podkreślano, że owa zgodność planu ze studium nie może być rozumiana ogólnie i nie może oznaczać wyłącznie spójności rozwiązań ze studium. Plan winien być nie tylko spójny ale i zgodny z ustaleniami studium (wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2007 r., II OSK 359/07, LEX nr 341275), co oznacza, że zapisy planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 lutego 2008 r., II SA/Gl 817/06, LEX nr 437513), a uchybienie zasadzie, iż ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych musi prowadzić do eliminacji z obrotu prawnego uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 1 sierpnia 2008 r., II SA/Wr 430/05, Lex 297159). Z drugiej strony wskazywano zasadnie w doktrynie i orzecznictwie, iż studium jest aktem kierunkowym wskazującym jedynie na kierunki zagospodarowania przestrzennego o dużym stopniu ogólności i zgodność planu ze Studium nie oznacza bezrefleksyjnego powielenia postanowień studium w projekcie planu, gdyż Studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium. Stanowisko takie ugruntowuje się w najnowszym orzecznictwie NSA. W wyroku z dnia 1 kwietnia 2011 r., II OSK 39/11 Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że "o ile ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą, a nawet powinny być – w myśl regulacji art. 15 ust. 2 i art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – w miarę szczegółowe, o tyle treść studium, aktu kreującego politykę przestrzenną gminy, powinna być formułowana w sposób bardziej ogólny, a studium nie może ustalać tego co ustawowo zostało zastrzeżone dla treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Warto zaznaczyć, że cytowany wyrok zapadł w sprawie, w której NSA badał zgodność ustaleń planu miejscowego ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa przyjętego uchwałą Nr XII/87/03 z dnia 16 kwietnia 2003 r. podkreślając, że ustalenia tego studium powinny być odczytywane zgodnie z treścią art. 10 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który do zakresu przedmiotowego studium zalicza wyłącznie wyznaczenie kierunków (w badanej przez NSA sprawie chodziło o kierunki rozwoju systemów komunikacji).
W kontekście oceny znaczenia na gruncie przedmiotowej sprawy postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z dnia 14 czerwca 2010 r. nieuzgadniającego przeznaczenia przedmiotowego terenu pod zabudowę mieszkaniową podkreślić należy, że art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że organy właściwe rzeczowo i miejscowo uzgadniają, na swój koszt projekt planu miejscowego, a uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta – według art. 24 ust. 2 w jego brzmieniu obowiązującym na tym etapie procedury planistycznej, w której ustawodawca przewidział konieczność uzyskania uzgodnień właściwych organów - może uznać za uzgodniony projekt studium albo projekt planu miejscowego w przypadku, w którym organy, o których mowa w ust. 1, nie określą warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić, albo nie powołają podstawy prawnej uzasadniającej ich określenie. Oznacza to, że ostateczne, a nawet prawomocne postanowienie właściwego organu o odmowie uzgodnienia projektu planu nie musi więc oznaczać, że nie doszło do uzgodnienia projektu planu w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawodawca nie przewidział automatyzmu w postaci sankcji nieważności za naruszenie trybu postępowania w związku z wydaniem w toku procedury planistycznej prawomocnego postanowienia o odmowie uzgodnienia projektu planu. Postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z dnia 14 czerwca 2010 r. wydane na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i m.in. art. 16 ust. 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody jest postanowieniem wydanym przez organ właściwy. Określono w nim również warunki uzgodnienia oraz powołano właściwą podstawę prawną uzasadniającą ich określenie.
W tym stanie rzeczy ostateczne postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z dnia 14 czerwca 2010 r. było dla organów planistycznych wiążące. Ustawodawca nie wykluczył możliwości kwestionowania treści postanowienia w przedmiocie uzgodnienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odsyłając w tym zakresie do regulacji art. 106 k.p.a., a w konsekwencji dopuszczając złożenie zażalenia na takie postanowienie, a następnie również skargi do sądu administracyjnego. Drogą kwestionowania treści postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie była zatem najpierw droga zażaleniowa do organu wyższej instancji, a następnie ewentualna skarga do sądu administracyjnego. Wprawdzie kwestia zaskarżalności postanowienia w przedmiocie zajęcia stanowiska przez inny organ w toku procedury planistycznej jest niejednolicie oceniana w orzecznictwie NSA (przyjmuje się m.in., że postanowienie takie może zaskarżyć wyłącznie gmina jako podmiot dysponujący władztwem planistycznym – wyrok NSA z dnia 15 października 2008 r., II OSK 1210/07), to jednak w związku z brzmieniem art. 24 ust. 1 zdanie 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w kontekście konstytucyjnej zasady prawa do sądu, nie jest dopuszczalne pozbawienie zaskarżenia tego rodzaju postanowień przez osoby, których interes prawny lub uprawnienie postanowienie to narusza. W wyroku z dnia 31 sierpnia 2008 r., II OSK 1312/09 NSA podkreślił, że "art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi w zdaniu drugim, iż uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., zatem przepis ten ma zastosowanie wprost do postępowania uzgodnieniowego. Z art. 106 k.p.a. wynika, iż w postępowaniu uzgodnieniowym bierze udział strona postępowania, tj. podmiot, o którym mowa w art. 28 K.p.a., zatem posiadający interes prawny w danym postępowaniu. Interes prawny wynikać musi z przepisów prawa materialnego, stanowiącego podstawę działania organu prowadzącego postępowanie (...). Ustawa o planowaniu, jeśli idzie o planowanie przestrzenne w gminie reguluje tryb postępowania i wskazuje organy właściwe do podejmowania aktów, mających w rezultacie doprowadzić do stworzenia planu zagospodarowania przestrzennego w gminie. Organami opracowującymi te akty – studium i plan – są organy gminy, z których jedne sporządzają projekty – organ wykonawczy, drugie – uchwalają je, przekształcając w akty prawa – rada. Na organ wykonawczy są nałożone określone obowiązki w ramach sporządzania projektów, w tym dokonywanie stosownych uzgodnień na określonych etapach prac planistycznych. Uzgodnienia, stosownie do regulacji art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu dokonywane są w trybie art. 106 k.p.a. Z przepisów ustawy o planowaniu, dotyczących sporządzania i uzgadniania projektu studium uwarunkowań, organy i Wojewódzki Sąd wyciągają wniosek, iż stroną w rozumieniu art. 106 k.p.a. postępowania uzgodnieniowego jest tylko gmina. Jednak ani z przepisów ustawy o planowaniu, ani z przepisów k.p.a. nie wynika taki wniosek. Planowanie przestrzenne dotyczy terenów, których właścicielami są różne podmioty. Z racji posiadanych tytułów prawnorzeczowych do nieruchomości, plan dotyka niewątpliwie ich interesu prawnego, wpływa bowiem na prawa i obowiązki. Uchwała w sprawie planu jest zaskarżalna do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (...). Jeśli zatem idzie o te akty, właściciele mają zapewniony instrument zapewniający ocenę ich legalności. Jednak należy wziąć pod uwagę, że na etapach projektowania tych aktów, dokonywane są obligatoryjne uzgodnienia. Podkreślić przy tym należy, iż są to uzgodnienia, a nie opinie, zatem takie uwagi, które winny być brane pod uwagę, a co za tym idzie w istocie przesądzające o kształcie tych aktów – studium i planu. Uzgodnienia te, jak już była mowa wyżej, są dokonywane w trybie art. 106 k.p.a., a co za tym idzie z wszystkimi konsekwencjami dla podmiotów, których interesów prawnych uzgodnienia te dotyczą. Nie można ograniczyć praw tych podmiotów do poddania przez nie kontroli dokonanych uzgodnień, które rzutują na zapisy w planie (studium)". Również, zgodnie z tezą wyroku NSA z dnia 6 lipca 2010 r., II OSK 1097/09, "szczególny tryb uzgadniania projektu planu miejscowego gminy, określony w art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez odesłanie do art. 106 k.p.a. powoduje, że zajęcie stanowiska w kwestii uzgodnienia, nie będące rozstrzygnięciem o jakim mowa w art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na gruncie art. 98 ust. 1 tej ustawy. Właściwą formą kontroli odmowy tego uzgodnienia jest wniesienie zażalenia do samorządowego kolegium odwoławczego, przewidziane w art. 106 § 5 k.p.a., do którego odsyła art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela poglądy zaprezentowane w powyższych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Skoro postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z dnia 14 czerwca 2010 r. nie zostało zaskarżone, uzyskało ono najpierw walor ostateczności, a potem również prawomocności. W konsekwencji postanowienie to stało się dla organów planistycznych wiążące i zdeterminowało treść planu w sposób wykluczający dopuszczalność zabudowy terenów, na których położone są działki skarżących. Podkreślenia przy tym wymaga okoliczność, iż stanowisko wyrażone przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z dnia 14 czerwca 2010 r. nie miało charakteru niewiążącej opinii, lecz stanowiło uzgodnienie projektu planu. Forma uzgodnienia traktowana jest w orzecznictwie i doktrynie jako silna forma współdziałania o charakterze wiążącym. W tym stanie rzeczy organ planistyczny został zgodnie z normami obowiązującego prawa ograniczony w zakresie przysługującego mu władztwa planistycznego i nie był władny uwzględnić stanowiska skarżącego w kwestii przeznaczenia jego nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową. Tym samym nie są zasadne zarzuty kierowane pod adresem organu planistycznego "wprowadzenia ograniczenia własności, które nie ma jakiegokolwiek celu godziwego i jest nieproporcjonalne do jakiejkolwiek wartości konstytucyjnej", skoro treść ustaleń planistycznych w zakresie odnoszącym się do nieruchomości skarżącego została zdeterminowana postanowieniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z dnia 14 czerwca 2010 r.
Konieczne stało się wreszcie zbadanie, czy organ planistyczny uchwalając zaskarżony plan miejscowy prawidłowo zrealizował służące mu władztwo planistyczne, a zwłaszcza czy nie przekroczył jego granic – ciągle mając na uwadze treść postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z dnia 14 czerwca 2010 r.
Podnieść należy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. W doktrynie zasadnie przyjmuje się, że zasady sporządzania planu miejscowego, o jakich mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 253-254). Stwierdzenie przez Sąd przekroczenia granic władztwa planistycznego oznaczałoby, iż doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego.
Art. 94 Konstytucji RP stanowi, iż organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Ustrojodawca dopuszcza zatem udzielanie upoważnień prawodawczych mniej szczegółowych – niż ma to miejsce w stosunku do upoważnień wymaganych dla rozporządzeń - które nie determinują treści aktu wydawanego na ich podstawie i pozostawia upoważnionym organom większy zakres swobody. Powiązanie aktów prawa miejscowego z ustawą może być zatem bardziej luźne niż w przypadku rozporządzeń i chociaż – tak, jak rozporządzenia, akty prawa miejscowego mają charakter wykonawczy w stosunku do ustaw, to nie są one ściśle wykonawcze w stosunku do ustawy w takim samym znaczeniu, jak rozporządzenia. Wynika to z zasady samodzielności samorządu, która wyklucza możliwość zepchnięcia go wyłącznie do pozycji organu ściśle wykonawczego (D. Dąbek: Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, s. 74). Upoważnienie generalne (delegacja generalna, norma blankietowa), daje jedynie prawną możliwość wydania aktu prawa miejscowego, z określeniem w sposób ogólny zakresu regulacji lub warunków, jakie muszą być spełnione, lecz bez przesądzania o treści norm, które mają zostać ustanowione. W tym m.in. kontekście należy rozpatrywać dopuszczalność ingerowania w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w prawo własności.
Stwierdzić przede wszystkim należy, że wyliczenie w art. 15 ustawy materii podlegających regulacji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ma charakter enumeratywny, a tym samym wyklucza dopuszczalność określania przedmiotu regulacji przez radę gminy. Rada gminy jest związana granicami przedmiotowymi wyznaczonymi przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i samodzielnie może określać treść regulacji objętej planem wyłącznie w granicach ustawowego upoważnienia zawartego w art. 15 ustawy. Z drugiej jednak strony charakter poszczególnych wymogów, jakie powinien realizować miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został istotnie zróżnicowany pod względem stopnia ich szczegółowości (w planie miejscowym mają być określane np.: przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy), co przy uwzględnieniu treści art. 6 ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, nie wykluczało dopuszczalności ingerencji organu planistycznego w prawo własności.
W rozpatrywanej sprawie rozważenia wymagało to, czy Rada Miasta Krakowa – jak twierdzi skarżący - dopuściła się naruszeń przepisów chroniących prawo własności, wskazywanych przez skarżącego w jego skardze złożonej do sądu administracyjnego, a koncentrujących się na twierdzeniu, że poprzez uchwalenie przedmiotowego planu doszło do naruszenia prawa własności i walorów ekonomicznych przestrzeni oraz konstytucyjnej zasady proporcjonalności, a w konsekwencji do nadmiernego ograniczenia konstytucyjnego prawa własności skarżącego. Skarżący przy tym traktuje powyższe zarzuty jako oczywiste i nie uzasadnia ich w skardze.
Zaznaczyć należy, że uwzględnienie prawa własności nieruchomości nie oznacza zakazu ograniczania tego prawa, gdy weźmie się pod uwagę treść art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Regulacja ta wyklucza z pewnością dopuszczalność ingerencji w istotę prawa własności, a także nieuzasadnione z punktu widzenia interesu publicznego ograniczenie tego prawa w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Rozważając kwestię naruszenia istoty prawa własności nieruchomości należącego do skarżącego, stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała nie stanowi ingerencji w istotę tego prawa. Ze względu na charakter prawa własności uzasadnione jest w tym zakresie odwołanie się do rozumienia naruszenia istoty prawa własności.
W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r., nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części – nawet znacznej – atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą – nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności.
W odniesieniu do przedmiotowej uchwały w części dotyczącej nieruchomości skarżącego należy stwierdzić, że kwestionowane przez skarżącego ustalenia nie przekreślają możliwości skarżącego korzystania bądź rozporządzania nieruchomością zgodnie z przysługującym mu prawem własności. Skarżący może rozporządzać tą nieruchomością i korzystać z niej w sposób wynikający m.in. z ustaleń planu (tj. użytkować teren m.in. jako grunty orne, sady i ogrody, łąki i pastwiska), a zatem nie doszło do naruszenia istoty prawa własności poprzez wskazywane przez skarżącego ustalenia zaskarżonej uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 3 listopada 2010 roku, nr CXV/1554/10 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tyniec-Wschód". Z pewnością jednak doszło do ograniczenia przysługującego skarżącemu prawa własności.
W związku z powyższym należy w dalszej kolejności rozważyć właśnie kwestię ograniczenia w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prawa własności nieruchomości należącej do skarżącego oraz zasadności ograniczenia tego prawa z punktu widzenia interesu publicznego.
Mając na uwadze, że obowiązkiem organu planistycznego było podjęcie rozstrzygnięcia realizującego wymogi interesu publicznego z jednoczesnym poszanowaniem prawa własności, należy stwierdzić, że na gruncie przedmiotowej sprawy ingerencja w prawo własności skarżącego w stopniu wynikającym z zaskarżonej uchwały w imię interesu publicznego związanego z ochroną środowiska, na jaki powołuje się organ planistyczny w kontekście stanowisk (uzgodnień i opinii merytorycznych organów), jest uzasadniona. W ocenie sądu niezasadnie skarżący zarzuca organowi planistycznemu nadużycie władztwa planistycznego. Zgodnie z doktrynalną koncepcją władztwa planistycznego (Z. Niewiadomski: Planowanie przestrzenne, W-wa 2002, s. 86 in.), mającą umocowanie w przepisie art. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organom gminy przysługuje wprawdzie prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem, chociaż oczywiście przysługujące gminie władztwo planistyczne może być skutecznie zrealizowane jeżeli jest uzasadnione interesem publicznym, który uzasadnia wprowadzanie ograniczenia.
Skarżący podnosi, że przy sporządzaniu zaskarżonego aktu nie uwzględniono dotychczasowego przeznaczenia terenu, w tym również mającego swe źródło w decyzji o warunkach zabudowy. Okoliczności te nie budzą wątpliwości, nie oznaczają jednak nielegalności zaskarżonego planu. Analiza ustaleń planu – dla terenów na których znajdują się działki skarżącego oraz wyników poszczególnych etapów procedury planistycznej (opinii i uzgodnień) – wykazuje jednak, że ingerencja w prawo własności skarżącego była uzasadniona interesem publicznym a zatem legalna. Wykluczenie możliwości zabudowy gruntów należących do skarżącego należy uznać za zgodne z prawem w sytuacji, gdy organ planistyczny zobligowany był uwzględnić stanowisko wyrażone w postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z dnia 14 czerwca 2010 r. Dodatkowo należy zwrócić uwagę na konsekwentnie wyrażane w toku całej procedury planistycznej wnioski i opinie Nadleśniczego Nadleśnictwa Myślenice działającego również z upoważnienia Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Krakowie wskazujące na konieczność wprowadzenia w planie zapisów, zgodnie z którymi minimalna odległość pomiędzy granicą gruntów leśnych (wszystkich form własności) a granica nowych terenów przewidzianych pod budownictwo mieszkaniowe i inne wynosi 30m i w takiej odległości od lasu powinna być poprowadzona linia rozgraniczająca tereny przewidziane na cele budowy oraz grunty leśne (wniosek z dnia 5 października 2007 r., znak: [...]) bądź nieprzekraczalna linia zabudowy (pismo z dnia 21 lipca 2008 r., znak: [...] pismo RDOŚ w Krakowie z dnia 9 czerwca 2010 r., znak: [...]).
Z powyższych powodów skargę, jako nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało oddalić.