II SA/Kr 452/22

II SA/Kr 452/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2022-09-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Magda Froncisz /sprawozdawca/
Mirosław Bator
Piotr Fronc /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Nadzór budowlany
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 61, art.62 ust.3 w zw.z art. 62 ust.1 , art. 81 c
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 138
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 par. 1 pkt. 1 lit. a w zw. z art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędziowie: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędzia WSA Mirosław Bator po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 września 2022 r. sprawy ze skarg K. B. – R. i A. D. na decyzję nr 56/2022 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 14 lutego 2022 r., znak: WOB.7721.648.2021.ACIE w przedmiocie nakazania przeprowadzenia kontroli stanu technicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz K. B. – R. 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz A. D. 500 zł (pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wieliczce decyzją z 2 grudnia 2021 r. nr 215/2021 znak: WM.5162.8.2021, po przeprowadzeniu kontroli w sprawie dotyczącej stanu technicznego obiektów budowlanych zlokalizowanych na dz. nr A, B, C, D obr. [....] przy ul. [....] w m. W. oraz bezpieczeństwa ich użytkowania w związku z usytuowaniem w bezpośrednim sąsiedztwie aktywnego osuwiska rozwiniętego na południowym zboczu wzgórza K. (nr ewidencyjny karty rejestracyjnej osuwiska 12-19-054-122087) –
na podstawie art. 62 ust. 3 w zw. z art. 62 ust. 1 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej "P.b." –
nakazał "współwłaścicielom dz. nr A, B, C, D: J. Sp. z o.o., I. Sp. komandytowa, R. sp. z o.o., p. M.A. , p. S.B., etc..., - przeprowadzenie dodatkowej kontroli: bezpiecznego użytkowania w związku z wystąpieniem okoliczności, o których mowa w art. 61 pkt 2 - obiektów budowlanych zlokalizowanych na dz. nr A, B, C, D obr. [....] . , tj. budynków, instalacji i urządzeń oraz drogi, przy ul. [....] w m. W.
Kontrole winne być przeprowadzone przez osobę (osoby) posiadającą uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności. Kontrole stanu technicznego instalacji elektrycznych, piorunochronnych i gazowych, mogą przeprowadzać osoby posiadające kwalifikacje wymagane przy wykonywaniu dozoru nad eksploatacją urządzeń, instalacji oraz sieci energetycznych i gazowych. Kontrolę stanu technicznego przewodów kominowych, powinny przeprowadzać: 1) osoby posiadające kwalifikacje mistrza w rzemiośle kominiarskim - w odniesieniu do przewodów dymowych oraz grawitacyjnych przewodów spalinowych i wentylacyjnych; 2) osoby posiadające uprawnienia budowlane odpowiedniej specjalności - w odniesieniu do przewodów kominowych oraz kominów przemysłowych, kominów wolnostojących oraz kominów lub przewodów kominowych, w których ciąg kominowy jest wymuszony pracą urządzeń mechanicznych.
Organ I instancji zażądał przedstawienia ekspertyzy dotyczącej stanu technicznego obiektów budowlanych zlokalizowanych na ww. dz., tj. budynków, instalacji i urządzeń oraz drogi (dalej łącznie "obiektów budowlanych"), oraz bezpieczeństwa ich użytkowania w związku z usytuowaniem w bezpośrednim sąsiedztwie aktywnego osuwiska rozwiniętego na południowym zboczu Wzgórza K. (nr ewidencyjny karty rejestracyjnej osuwiska 12-19-054-122087), zawierającej:
1. Wyniki badań geologicznych;
2. Ocenę aktualnego stanu technicznego wszystkich ww. obiektów budowlanych;
3. Ocenę warunków hydrogeologicznych na terenie ww. dz. oraz prawidłowości gospodarki wodami opadowymi oraz podskórnymi, z określeniem stanu aktualnego, zakresu robót do wykonania wraz z odniesieniem do konieczności wykonania ewentualnego obniżenia zwierciadła wody gruntowej, ze wskazaniem konkretnych rozwiązań;
4. Ocenę wpływu procesu osuwiskowego na ww. obiekty budowlane oraz dostosowania konstrukcji obiektów do pracy w warunkach czynnego osuwiska;
5. Wskazanie zakresu robót budowlanych koniecznych do wykonania w celu doprowadzenia ww. obiektów budowlanych do właściwego stanu technicznego ze wskazaniem sposobu i technologii ich wykonania oraz z określeniem terminu, w jakim wymagane roboty należy wykonać;
6. Sposób zabezpieczenia osuwiska lub stoku bądź fragmentu stoku, w zakresie zapewniającym bezpieczeństwo ww. obiektów budowlanych wraz z określeniem terminu w jakim te zabezpieczenia winny zostać wykonane;
7. Ocenę możliwości użytkowania ww. obiektów budowlanych, w okresie poprzedzającym wykonanie zabezpieczenia osuwiska lub stoku bądź fragmentu stoku;
8. W przypadku pozytywnej oceny możliwości użytkowania ww. obiektów budowlanych, przed wykonaniem zabezpieczenia osuwiska lub stoku bądź fragmentu stoku, wskazanie warunków użytkowania, w tym niezbędnego zakresu oraz metod prowadzenia działań monitujących ruchy osuwiskowe, zapewniających bezpieczne użytkowanie obiektów. Ekspertyza winna szczegółowo określać założenia przyjęte do monitorowania ruchów osuwiskowych oraz ich wpływu na konstrukcję obiektów budowlanych, wskazywać konkretne rozwiązania w tym zakresie (ze wskazaniem elementów systemu monitorującego, sposobu prowadzenia pomiarów i procedury działania).
Ekspertyza winna zawierać rozwiązania projektowe, określające zakres i sposób wykonania robót niezbędnych dla doprowadzenia do takiego stanu, w którym użytkowanie ww. obiektów budowlanych - w związku z ich usytuowaniem w bezpośrednim sąsiedztwie aktywnego osuwiska rozwiniętego na południowym zboczu Wzgórza K. będzie mogło odbywać się w sposób bezpieczny, a oddziaływanie przedmiotowego osuwiska na konstrukcję oraz posadowienie ww. obiektów budowlanych, nie będzie wpływać negatywnie na ich stan techniczny. Ekspertyza winna uwzględniać m.in. kompletny zakres pomiarów i analiz dotyczących stanu technicznego ww. obiektów budowlanych oraz podłoża gruntowego w obrębie osuwiska o numerze ewidencyjnym karty rejestracyjnej osuwiska 12-19-054-122087. Przedmiotowa ekspertyza winna zawierać uzgodnienia/pozwolenia, wymagane w przepisach odrębnych.".
Organ I instancji pouczył, że "ekspertyza wskaże tryb podejmowania dalszych decyzji:
- wyjaśniając wątpliwości co do możliwości dalszego bezpiecznego użytkowania ww. obiektów budowlanych;
- wskazując zakres i sposób wykonania ewentualnych niezbędnych robót związanych:
- z zabezpieczeniem osuwiska lub stoku bądź fragmentu stoku (w niezbędnym do tego zakresie);
- z istniejącymi na ww. dz. obiektami budowlanymi, dla zapewnienia bezpiecznego ich użytkowania oraz zabezpieczenia przed negatywnym oddziaływaniem osuwiska na ww. obiekty budowlane;
- z doprowadzeniem ww. obiektów budowlanych do właściwego stanu technicznego tj. stanu, w którym będą mogły być użytkowane będąc zlokalizowanymi na terenie osuwiska jak i w jego bezpośrednim sąsiedztwie;
- wskazując zakres i sposób wykonania robót dających ewentualną możliwość bezpiecznego użytkowania budynków w okresie poprzedzającym wykonanie docelowych zabezpieczeń.
Zgodnie z zasadami wiedzy budowlanej prawidłowo wykonana ekspertyza techniczna w szczególności winna zawierać m.in.:
- dane ogólne (podstawa opracowania, przedmiot, cel, zakres, wykorzystane materiały);
- opis przedmiotu opracowania;
- określenie aktualnego stanu technicznego budynku oraz identyfikację uszkodzeń;
- badania, pomiary, obliczenia, analizę występujących zjawisk oraz przyczyny ich powstań;
- wnioski, zalecenia, polecenia;
- wskazanie zakresu robót budowlanych, koniecznych do wykonania w celu doprowadzenia budynków (w tym instalacji i urządzeń) do właściwego stanu technicznego ze wskazaniem sposobu i technologii ich wykonania oraz z określeniem terminu, w jakim wymagane roboty należy wykonać;
- załączniki (obliczenia kontrolne, zdjęcia, rysunki, itp.).
Zgodnie z przepisami zawartymi w P.b. ekspertyza techniczna winna być sporządzona przez rzeczoznawcę budowlanego lub osobę posiadającą uprawnienia budowlane, a części dotyczące oceny podłoża gruntowego oraz hydrogeologicznych winny zostać sporządzone przez osobę posiadającą odpowiednio uprawnienia geologiczne/hydrogeologiczne.".
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał m.in., że prowadził postepowanie z urzędu w związku z zawiadomieniem współwłaściciela obiektu (pismo z 6 sierpnia 2021 r.) skierowanego do PINB w Wieliczce, w którym poinformowano o: "osunięciu się ziemi wraz z drzewami po dzisiejszych ulewach z działki nr A w W. (...)".
Inspektorzy PINB w ramach prowadzonych czynności w terenie, przeprowadzili 10 sierpnia 2021 r. inspekcję, podczas której stwierdzono, że:
- doszło do zerwania ciągłości ogrodzenia usytuowanego w rejonie północno zachodnim działki B, (w granicy z dz. nr A po stronie zachodniej budynku garażowego) poprzez uszkodzenie 2 modułów systemowego ogrodzenia (wykonanego z siatki zgrzewanej, na słupkach stalowych posadowionych na prefabrykowanych betonowych fundamentach punktowych z wypełnieniem przestrzeni pomiędzy nimi prefabrykowaną betonową podwaliną). Przedmiotowe ogrodzenie przebiega w tym miejscu na końcowym fragmencie podnóża skarpy / stoku - w linii widocznego jej podcięcia wykonanego na wysokość nieprzekraczającą 0,5 m (względem terenu utwardzonego urządzonego przy podnóżu skarpy);
- doszło do uszkodzenia systemowego ogrodzenia zamontowanego na tylnej ścianie żelbetowej budynku garażu (odstokowej o funkcji muru oporowego). Budynek usytuowany jest na działce nr A, wcinając się w terenie skarpę / stok. Przedmiotowe ogrodzenie (zabezpieczające także przed przedostawaniem się na dach garażu osób postronnych) wykonane z siatki zgrzewanej, na słupkach stalowych montowanych do ściany żelbetowej. W dniu inspekcji stwierdzono na dachu przy murze oporowym, w rejonie uszkodzonego ogrodzenia, zalegającą niewielką ilość ziemi.
Wyżej opisane spowodowane zostało przez napór ziemi, która zsunęła się z terenu działki nr A. Teren ten charakteryzuje się znacznym stopniem nachylenia w kierunku działki B.
W dniu 1 września 2021 r. wpłynęła do organu prośba innej osoby o przeprowadzenie kontroli skarpy z dołączonym zdjęciem zachodniego fragmentu budynku garażu zlokalizowanego na dz. B. Analizując ww. zdjęcie organ stwierdził, że od daty inspekcji doszło do dalszego uszkodzenia kolejnych modułów ogrodzenia zamontowanego na ścianie tylnej budynku garażu, oraz do zwiększenia ilości ziemi zalegającej na dachu budynku garażu (w rejonie garażu nr "G3"), która zsunęła się z terenu stoku/skarpy, w którą "wbudowany" jest budynek garażu.
W dniu 5 października 2021 r. zostały przeprowadzone czynności kontrolne na nieruchomościach przy ul. [....] w W. , podczas których stwierdzono m.in., że na terenie działki nr A zlokalizowany jest budynek garażu. Na terenie działki nr B zlokalizowane jest systemowe ogrodzenie wykonane z siatki zgrzewanej, na słupkach stalowych posadowionych na prefabrykowanych betonowych fundamentach punktowych z wypełnieniem przestrzeni pomiędzy nimi prefabrykowaną betonową podwaliną.
Podczas kontroli stwierdzono także, że:
- doszło do uszkodzenia systemowego ogrodzenia zamontowanego na tylnej ścianie żelbetowej budynku garażu (odstokowej o funkcji muru oporowego), stwierdzono, że na dachu budynku garażu w rejonie ściany tylnej, w rejonie uszkodzonego ogrodzenia - nad stanowiskiem garażowym oznaczonym G3 i G4, zalega ziemia która zsunęła się z terenu działki nr A. Nadto stwierdzono, iż ziemia zalega również w bezpośrednim sąsiedztwie muru oporowego od strony zewnętrznej na szerokości przedmiotowych stanowisk garażowych tj G1 do G4 tym samym stanowi barierę dla odprowadzenia wód opadowych powierzchniowych korytem betonowym terenowym z elementów prefabrykowanych zlokalizowanym wzdłuż muru oporowego od strony działki nr A;
- doszło do zerwania ciągłości ogrodzenia usytuowanego w rejonie północno zachodnim działki B, (w granicy z dz. nr A po stronie zachodniej budynku garażowego) poprzez uszkodzenie 2 modułów systemowego ogrodzenia. Przedmiotowy fragment ogrodzenia usytuowany na końcowym fragmencie podnóża skarpy / stoku - w linii widocznego jej podcięcia wykonanego na wysokość nieprzekraczającą 0,5 m (względem terenu utwardzonego urządzonego przy podnóżu skarpy);
- stwierdzono uszkodzenie ostatnich prefabrykowanych koryt betonowych stanowiących odwodnienie skarpy na działce nr A w rejonie północno zachodniego narożnika garażu. Nadto stwierdzono, iż na części obsuniętej ziemi nad budynkiem garażu od G1 do G5 widoczne zerwanie geo-kraty z tworzywa;
- doszło do oberwania skarpy zlokalizowanej na działce nr A oraz jej fragmentu na działce nr C na długości około 8 m w rejonie południowo zachodniego narożnika budynku [.....] (budynek osiedla górnego). Powyższe oberwanie zostało zabezpieczone folią budowlaną w jego górnym przebiegu.
W trakcie ww. czynności kontrolnych obecni podczas kontroli współwłaściciele poinformowali, że zostało zlecone wykonanie opinii technicznej w zakresie skarpy. Została przedłożona do akt sprawy kopia opinii (wydruk bez podpisów osób sporządzających) opracowana przez mgr inż. M.Z.
Kolejne czynności inspekcyjne "terenu osuwiska występującego na południowym zboczu Wzgórza K." zostały przeprowadzone 21 października 2021 r. "W trakcie inspekcji wizualnie oceniono zasięg ww. osuwiska. Nie stwierdzono widocznej zmiany względem stanu opisanego w protokole kontroli nr 185/21 z dn. 05.10.2021r.".
Następnie organ I instancji wskazał, że ze znajdującej się w aktach sprawy karty rejestracyjnej osuwiska o nr ewidencyjnym 12-19-054-122087 wynika, że osuwisko rozwinięte na południowym zboczu Wzgórza K. w W. jest czynne (aktywne ciągle / nieaktywne) i o tendencji do dalszego rozwoju.
Ocena możliwości wystąpienia dalszych ruchów osuwiskowych wskazuje, że "wystąpienie dalszych ruchów jest wysoce prawdopodobne. Intensyfikacji ruchów należy spodziewać się szczególnie po intensywnych lub długotrwałych opadach deszczu. Z biegiem czasu przemieszczeniami mogą zostać objęte nowe obszary. Przede wszystkim należy spodziewać się migracji strefy aktywnej w górę stoku".
Organ I instancji wskazał, że z powyższego dokumentu, jak i ze zgromadzonych w aktach sprawy materiałów wynika, że w obecnym stanie aktywne osuwisko może spowodować stan zagrożenia dla użytkowników przedmiotowych obiektów budowlanych. Stwierdzone przez inspektorów osunięcie ziemi wystąpiło zasadniczo na działce nr A oraz fragmencie działki C na długości ok. 8 m – w rejonie południowo-zachodniego narożnika budynku [....] (budynek osiedla górnego.
PINB wskazał, że zgłosił pismem z 15 października 2021 r. do Starostwa Powiatowego w Wieliczce oberwanie skarp na działkach nr A i C, co może świadczyć o uaktywnieniu nieaktywnej dotąd części osuwiska.
Obecnie osuwisko swym zakresem objęło:
- budynek garażu usytuowany na działkach A i B powodując uszkodzenie ofasowania ściany żelbetowej (odstokowej o funkcji muru oporowego) wraz z uszkodzeniem systemowego ogrodzenia, zsypanie osuniętej ziemi na fragment dachu garażu (nad stanowiskami G3 i G4), odcinkowe zasypanie koryta wzdłuż muru oporowego,
- uszkodzenie prefabrykowanych koryt betonowych stanowiących odwodnienie skarpy i zerwania geo-kraty z tworzywa na działce A,
- zniszczenia fragmentów ogrodzenia działki B (budynków osiedla dolnego) i w granicy z działką A.
Z informacji wskazanej w karcie rejestracyjnej osuwiska (aktualizacja z 2 listopada 2021 r.) wynika, że "przemieszczeniami objęte zostały kolejne części osuwiska (...) w związku z powyższym istnieje bezpośrednie zagrożenie dla zabudowy znajdującej się zarówno powyżej jak i poniżej osuwiska."
Zatem wysoce prawdopodobna jest możliwość dalszego pogłębiania istniejących i wystąpienia nowych uszkodzeń obiektów budowlanych.
Do uaktywnienia się osuwiska doszło w wyniku długotrwałych i intensywnych opadów deszczu początkiem sierpnia 2021 r., a zatem po:
1) przyjęciu do użytkowania przez PINB potwierdzeniem z 9 września 2019 r. znak: WM.5120.83.2019 budynków mieszkalnych jednorodzinnych szeregowych dwulokalowych dwa zespoły sześciu budynków na działce nr A, B (osiedle dolne),
2) udzieleniu pozwolenia na użytkowanie inwestycji pn. budowa garażu dla samochodów osobowych wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr A decyzją nr 302/2019 PINB z 22 listopada 2019 r. (garaże osiedla dolnego),
3) uchyleniu decyzji PINB nr 12/21 z 22 stycznia 2021 r. wnoszącej sprzeciw wobec przystąpienia do użytkowania objętych zgłoszeniem obiektów, tj. budynków mieszkalnych jednorodzinnych szeregowych dwulokalowych – zespół sześciu oraz zespół pięciu budynków z dwoma wiatami garażowymi na działce C w całości i umorzeniu postępowania I instancji przez MNINB decyzją nr 275/2021 z 17 czerwca 2021 r.,
4) wszczęciu 28 kwietnia 2021 r. przez PINB postępowania w sprawie samowolnej budowy drogi na działce D.
Podsumowując organ I instancji stwierdził, że z uaktywnieniem się osuwiska doszło do zmiany warunków bezpieczeństwa przedmiotowych zrealizowanych obiektów budowlanych, co może potencjalnie wpłynąć na bezpieczeństwo ich użytkowania.
Organ I instancji podkreślił, że osuwiska ziemi jako zjawiska nagłe i nieprzewidywalne mogą prowadzić do katastrofy budowlanej. Dotychczasowych zniszczeń nie można jednak jeszcze kwalifikować jako katastrofy budowlanej.
Dalej organ I instancji wskazał, że materialnoprawna podstawą nakazu określonego w wyrzeczeniu decyzji stanowi art. 62 ust. 3 P.b. Przywołał jego treść wskazując, że pozostaje on w związku z art. 61 pkt 2 i pkt 4 P.b. Stwierdził, że osuwiska ziemi są niewątpliwie czynnikami zewnętrznymi oddziaływującymi na obiekt, związanymi z działaniem sił przyrody lub człowieka, o których mowa w art. 61 pkt 2 P.b., a zatem obowiązkiem właściciela (zarządcy) obiektu jest podjęcie starannych działań w celu wyeliminowania zagrożenia w postaci potencjalnego osuwiska. Prawo budowlane nie precyzuje, jakiego rodzaju mają to być działania. Powinny to jednak być działania, które wyeliminują bądź w znacznym stopniu ograniczą możliwość zaistnienia sytuacji "zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska". Właściciele nieruchomości położonych na terenach newralgicznych z punktu widzenia zaistnienia osuwisk ziemnych powinni mieć świadomość, że zapobieganiu skutkom tego zjawiska należy przede wszystkim do ich samych. Natomiast w przypadku braku podjęcia odpowiednich działań to organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do podjęcia czynności administracyjnych zmierzających do usunięcia stanu zagrożenia.
Uprawnienia określone dla organów nadzoru na gruncie art. 62 ust. 3 P.b. wskazują na jedyną, ale i wystarczającą przesłankę zastosowania tego trybu, którą jest stwierdzenie nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego, mogącego spowodować zagrożenie życia bądź zdrowia ludzi, zagrożenie bezpieczeństwa mienia lub środowiska.
Organ przedstawił wykładnię pojęć nieodpowiedniego stanu technicznego oraz zagrożenia w oparciu o tezy z orzecznictwa i literatury. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy organ I instancji stwierdził, że nie budzi wątpliwości, iż występuje potencjalna ale i wysoce uprawdopodobniona możliwość wystąpienia ww. zagrożenia, co wynika z faktu usytuowania zabudowań w bezpośrednim sąsiedztwie aktywnego osuwiska rozwiniętego na południowym zboczu wzgórza K.
Konieczność nałożenia nakazu sporządzenia ekspertyzy organ I instancji umotywował brakiem posiadania przez organ wiedzy specjalistycznej koniecznej do uwzględnienia wszelkich właściwości nieruchomości i terenu oraz występujących ryzyk.
Odnosząc się do kwestii ustalenia adresatów decyzji, będących zarówno członkami poszczególnych wspólnot mieszkaniowych, jak i współwłaścicielami działek nr A i D, organ wskazał, że ugruntowany w orzecznictwie jest pogląd, że stroną postępowania administracyjnego jest Wspólnota mieszkaniowa, która reprezentuje wszystkich właścicieli lokali.
Kierowanie obowiązku osobno na wspólnoty i właścicieli działek A i D czy też łącznie do tych podmiotów powodowałoby niemożność sporządzenia jednej łącznej ekspertyzy odnoszącej się do całości terenu objętego prowadzonym postepowaniem.
Ponadto nałożenie przez organ obowiązku poddania przez właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, dodatkowej kontroli, powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, w której może być także określony obowiązek dostarczenia ekspertyzy stanu technicznego całego obiektu lub jego części.
Końcowo organ I instancji przywołał treść art. 70 P.b., a także wskazał, że podmiotem zobowiązanym do wykonania obowiązków nałożonych decyzją, na swój koszt, jest właściciel (zarządca) obiektu budowlanego.
Odwołania od powyższej decyzji PINB z 2 grudnia 2021 r. wniosły A.D. i K.B.
A.D. zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej "K.p.a.", poprzez błędne rozpatrzenie przez organ I instancji całości materiału dowodowego i pominięcie, że odwołująca, jako właściciel lokalu położonego na działce przy ul. [....] położonego na działce [...] i nie jest współwłaścicielem dz. nr nr [....] oraz [....] , a tym samym nie może być zobowiązana do przedłożenia dokumentacji wymienionej w treści wskazanej decyzji w stosunku do wskazanych powyżej działek,
- art. 7 i art. 77 w zw. z art. 80 K.p.a., poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy,
- art. 8 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak starannego i zgodnego z przepisami prowadzenia postępowania,
- art. 8 K.p.a., poprzez nieprzyczynienie się przez organ I instancji do starannego i zgodnego z przepisami prowadzenia postępowania oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa.
K.R. zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez brak ustalenia stanu właścicielskiego dla każdej z nieruchomości objętych przedmiotowymi działkami z osobna,
- art. 62 ust. 3 w zw. z art. 62 ust. 1 pkt 4 P.b. poprzez skierowanie określonego w decyzji nakazu oraz żądania łącznie wobec wszystkich współwłaścicieli przedmiotowych działek bez rozróżnienia nakazów oraz żądań na 4 nieruchomości, których dotyczy postępowania i bez uwzględnienia różnego stanu właścicielskiego tych 4 nieruchomości.
W uzasadnieniu zarzutów podniosła m.in., że skutkiem wydanej decyzji jest wzajemne obciążenie właścicieli obowiązkami dotyczącymi nieruchomości (w tym położonych na nich obiektami), których nie są właścicielami. Prawidłowe jest jej zdaniem wydanie 4 osobnych decyzji, dla każdej z nieruchomości z osobna lub jednej decyzji, w której w poszczególnych punktach odpowiednie zakresy zobowiązań będą skierowane do właściwych współwłaścicieli nieruchomości.
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją nr 56/2022 z 14 lutego 2022 r. znak: WOB.7721.648.2021.ACIE, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 104 K.p.a., art. 62 ust. 3 oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 P.b., uchylił decyzję I instancji w całości i orzekł:
na podstawie art. 62 ust. 3 P.b. nakazał:
"Współwłaścicielom działek nr A, B, C, D obr. [....] :
J. Sp. z o.o. I. Sp. komandytowa, R. Sp. z o.o., P. M.A. , P. S.B. etc...,. -
przeprowadzenie dodatkowej kontroli bezpiecznego użytkowania o której mowa w art. 62 ust. 1 pkt 1 i 2 P.b. oraz przedstawienia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Wieliczce ekspertyzy dotyczącej stanu technicznego ww. obiektów budowlanych, oraz bezpieczeństwa ich użytkowania w związku z usytuowaniem w bezpośrednim sąsiedztwie aktywnego osuwiska rozwiniętego na południowym zboczu Wzgórza K. (nr ewidencyjny karty rejestracyjnej osuwiska 12-19-054-1220870) zawierającej:
1. Wyniki badań geologicznych;
2. Ocenę aktualnego stanu technicznego wszystkich obiektów budowlanych zlokalizowanych na działkach nr A, B, C, D obr. [....] ;
3. Ocenę warunków hydrogeologicznych na terenie działkach nr A, B, C, D obr. [....] oraz prawidłowości gospodarki wodami opadowymi oraz podskórnymi, z określeniem stanu aktualnego, zakresu robót do wykonania wraz z odniesieniem do konieczności wykonania ewentualnego obniżenia zwierciadła wody gruntowej, ze wskazaniem konkretnych rozwiązań;
4. Ocenę wpływu procesu osuwiskowego na obiekty budowlane zlokalizowanych na działkach nr A, B, C, D obr. [....] oraz dostosowania konstrukcji obiektów do pracy w warunkach czynnego osuwiska;
5. Wskazanie zakresu robót budowlanych, koniecznych do wykonania w celu doprowadzenia obiektów budowlanych zlokalizowanych na działkach nr A, B, C, D obr. [....] do właściwego stanu technicznego ze wskazaniem sposobu i technologii ich wykonania oraz z określeniem terminu, w jakim wymagane roboty należy wykonać;
6. Sposób zabezpieczenia osuwiska lub stoku bądź fragmentu stoku, w zakresie zapewniającym bezpieczeństwo obiektów budowlanych zlokalizowanych na działkach nr A, B, C, D obr. [....] , wraz z określeniem terminu w jakim te zabezpieczenia winny zostać wykonane;
7. Ocenę możliwości użytkowania obiektów budowlanych zlokalizowanych na działkach nr A, B, C, D obr. [....] , w okresie poprzedzającym wykonanie zabezpieczenia osuwiska lub stoku bądź fragmentu stoku;
8. W przypadku pozytywnej oceny możliwości użytkowania obiektów budowlanych zlokalizowanych na działkach nr A, B, C, D obr. [....] , przed wykonaniem zabezpieczenia osuwiska lub stoku bądź fragmentu stoku, wskazanie warunków użytkowania, w tym niezbędnego zakresu oraz metod prowadzenia działań monitujących ruchy osuwiskowe, zapewniających bezpieczne użytkowanie obiektów. Ekspertyza winna szczegółowo określać założenia przyjęte do monitorowania ruchów osuwiskowych oraz ich wpływu na konstrukcję obiektów budowlanych, tj. budynków, instalacji i urządzeń oraz drogi, wskazywać konkretne rozwiązania w tym zakresie (ze wskazaniem elementów systemu monitorującego, sposobu prowadzenia pomiarów i procedury działania).
Ekspertyza winna zawierać rozwiązania projektowe, określające zakres i sposób wykonania robót niezbędnych dla doprowadzenia do takiego stanu w którym użytkowanie obiektów budowlanych zlokalizowanych na działkach nr A, B, C, D obr. [....] tj. budynków, instalacji i urządzeń ora drogi - w związku z ich usytuowaniem w bezpośrednim sąsiedztwie aktywnego osuwiska rozwiniętego na południowym zboczu Wzgórza K. (nr ewidencyjny karty rejestracyjnej osuwiska 12- 19-054-122087) będzie mogło odbywać się w sposób bezpieczny, a oddziaływanie przedmiotowego osuwiska na konstrukcję oraz posadowienie obiektów budowlanych zlokalizowanych na działkach nr A, B, C, D obr. [....] , tj. budynków, instalacji i urządzeń oraz drogi nie będzie wpływać negatywnie na ich stan techniczny. Ekspertyza winna uwzględniać m.in. kompletny zakres pomiarów i analiz, dotyczących stanu technicznego obiektów budowlanych zlokalizowanych na działkach nr A, B, C, D obr. [....] oraz podłoża gruntowego w obrębie osuwiska o numerze ewidencyjnym karty rejestracyjnej osuwiska 12-19-054-122087. Przedmiotowa ekspertyza winna zawierać uzgodnienia/pozwolenia, wymagane w przepisach odrębnych.
Pouczenie:
- Kontrole winny być przeprowadzone przez osobę (osoby) posiadającą uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności. Kontrole stanu technicznego instalacji elektrycznych, piorunochronnych i gazowych, mogą przeprowadzać osoby posiadające kwalifikacje wymagane przy wykonywaniu dozoru nad eksploatacją urządzeń, instalacji oraz sieci energetycznych i gazowych. Kontrolę stanu technicznego przewodów kominowych, powinny przeprowadzać: 1) osoby posiadające kwalifikacje mistrza w rzemiośle kominiarskim - w odniesieniu do przewodów dymowych oraz grawitacyjnych przewodów spalinowych i wentylacyjnych; 2) osoby posiadające uprawnienia budowlane odpowiedniej specjalności - w odniesieniu do przewodów kominowych oraz kominów przemysłowych, kominów wolnostojących oraz kominów lub przewodów kominowych, w których ciąg kominowy jest wymuszony pracą urządzeń mechanicznych.
- Ekspertyza techniczna winna być sporządzona przez osobę (osoby) posiadające tytuł rzeczoznawcy budowlanego lub uprawnienie budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności oraz legitymująca się wpisem na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego potwierdzonym aktualnym zaświadczeniem wydanym przez tą izbę, które w uwierzytelnionej kserokopii należy dołączyć do przedmiotowego opracowania. Części dotyczące oceny podłoża gruntowego oraz warunków hydrogeologicznych winny zostać sporządzone przez osobę (osoby) posiadające odpowiednio uprawnienia geologiczne/hydrogeologiczne.
- Ekspertyza powinna zawierać:
• dane ogólne (podstawa opracowania, przedmiot, cel, zakres, wykorzystane materiały);
• opis przedmiotu opracowania;
• określenia aktualnego stanu technicznego budynku oraz identyfikację uszkodzeń;
• badania, pomiary, obliczenia, analizę występujących zjawisk oraz przyczyny ich powstania;
• wnioski, zalecenia, polecenia;
• wskazanie zakresu robót budowlanych, koniecznych do wykonania w celu doprowadzenia budynków ( w tym instalacji i urządzeń) do właściwego stanu technicznego ze wskazaniem sposobu i technologii ich wykonania oraz określeniem terminu, w jakim wymagane roboty należy wykonać;
• załączniki (obliczenia kontrolne, zdjęcia, rysunki, itp.).
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że pismem z 31 stycznia 2022 r. znak: WOB.7721.648.202l.ACIE, na podstawie art. 10 § 1 K.p.a. powiadomił nowych właścicieli lokalu mieszkalnego przy ul. [....] w W. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i zgłoszonych żądań oraz m.in. o treści art. 49 K.p.a.
Organ II instancji, przywołując treść art. 62 ust. 3 P.b. stwierdził - po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego – że z treści tego przepisu jednoznacznie wynika w jakich okolicznościach organ może korzystać ze swych uprawnień i nakazać przeprowadzenie kontroli, a także zażądać przedstawienia odpowiedniej ekspertyzy. Może to nastąpić w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego, w stopniu mogącym zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska.
Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 kwietnia 1999 r. sygn. IV SA 167/97, organ odwoławczy stwierdził, że aby dokonać oceny czy stan, o którym mowa w art. 62 ust. 3 P.b., występuje, należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające celem dokonania konkretnych ustaleń zarówno co do rodzaju obiektu budowlanego, jego stanu technicznego, ewentualnych zagrożeń wynikających z tego stanu - i dopiero po wnikliwej ocenie dokonanej w aspekcie wskazanych przepisów prawnych podjąć stosowne decyzje tymi przepisami przewidziane tj. przeprowadzenie kontroli bądź wykonanie ekspertyzy.
Przywołując z kolei wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 29 września 2009 r. sygn. II SA/Kr 1013/09, organ II instancji stwierdził, że aby zastosować prerogatywy określone w art. 62 ust. 3 P.b., mające po części także charakter sankcji, gdyż ich wykonanie wiąże się z poniesieniem przez zobowiązanego kosztów, musi wykazać, iż dyspozycja tego przepisu jest wypełniona tj. nieodpowiedni stan techniczny budynku (obiektu budowlanego) może spowodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska. Jedynie zaistnienie tych okoliczności, wykazanie ich w postępowaniu przed organem administracji oraz właściwe opisanie w postanowieniu o nałożeniu obowiązku, uzasadnia nakazanie właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego, przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego tego obiektu.
Po analizie zgromadzonego w sprawie przez PINB materiału dowodowego MWINB stwierdził, że przebieg postępowania i stan faktyczny sprawy wynikający ze zgromadzonego materiału dowodowego został w sposób wystarczający przedstawiony przez organ I instancji w jego decyzji. Przypominając najistotniejsze fakty i dowody mające znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, organ odwoławczy opisał wyniki inspekcji pracowników PINB z 10 sierpnia 2021 r., wskazując m.in., że w trakcie tej inspekcji wykonano szkic oraz dokumentację fotograficzną.
Kolejno organ II instancji opisał skutki czynności kontrolnych przeprowadzonych 5 października 2021 r., wskazując, że w trakcie ww. czynności kontrolnych została przedłożona do akt sprawy kopia (wydruk bez podpisów osób sporządzających) opracowania pod nazwą: "Opinia techniczna Awaria skarpy" z października 2021 r., którego przedmiotem jest wstępna analiza przyczyn osunięcia się skarpy pomiędzy osiedlami górnym i dolnym wybudowanymi w ramach inwestycji: Budynki mieszkalne jednorodzinne szeregowe dwulokalowe zespól sześciu oraz zespół pięciu budynków z dwoma wiatami garażowymi wraz z infrastrukturą techniczną Dz. nr C, obr. [...] , ul. [....] ".
W opracowaniu powyższym stwierdzono że w wyniku ruchów masowych nastąpiło zniszczenie powierzchni skarpy, zniszczenie ogrodzenia u podstawy skarpy, zniszczenie ogrodzenia nad garażem, zniszczenie ścieku powierzchniowego za garażami, zniszczenie ścieku powierzchniowego w połowie wysokości skarpy. Jako przyczynę powstania "awarii" wskazano: nawodnienie skarpy wodami opadowymi, brak drenażu korony skarpy, docelowe ukształtowanie terenu sprowadzającego wodę opadową na skarpę bez prawidłowego odwodnienia jej powierzchni, bardzo duże nachylenie skarpy, pionowe wykopy podczas prac budowlanych, zdegradowaną powierzchnię skarpy podczas budowy, nieprawidłową odbudowę skarpy, nieprawidłowy montaż geokraty oraz brak zakotwienia jej na koronie, zastosowanie gruzu budowlanego do zasypu geokraty, złą jakość montażu geokraty, brak roślinności na skarpie oraz brak wykonania pali stabilizujących.
Załącznikiem do ww. opracowania jest wydruk karty osuwiskowej nr ewid. 12-19-054-122087 z datą wypełnienia 23 sierpnia 2021 r., w treści której stwierdzono m.in. że "Osuwisko aktywne w części centralnej i wschodniej. Wystąpienie dalszych ruchów jest wysoce prawdopodobne. Intensyfikacji ruchów należy spodziewać się szczególnie po intensywnych lub długotrwałych opadach deszczu. Z biegiem czasu przemieszczeniami mogą zostać objęte nowe obszary. Przede wszystkim należy spodziewać się migracji strefy aktywnej w górę stoku".
Kolejne czynności inspekcyjne "terenu osuwiska występującego na południowym zboczu Wzgórza K. zostały przeprowadzone" 21 października 2021 r. "W trakcie inspekcji wizualnie oceniono zasięg ww. osuwiska. Nie stwierdzono widocznej zmiany względem stanu opisanego w protokole kontroli nr 185/21 z dn. 05.10.2021r." Wykonano dokumentację fotograficzną.
Do akt zostały dołączone wydruki ze strony internetowej "https://bip.malopolska.pl/spwieliczka" Karty Rejestracyjnej Osuwiska nr ewidencyjny 12-19-054-122087:
- 7 października 2021 r. z datą wypełnienia 23 sierpnia 2021 r.,
- 12 listopada 2021 r. z datą wypełnienia 2 listopada 2021 r.
W opracowaniu powyższym w stosunku do poprzedniej wersji karty rejestracyjnej opis uzupełniono m.in. o cyt.: Stwierdzone nowe formy wewnątrzosuwiskowe wskazują jednoznacznie, że przemieszczenia objęły głębsze podłoże, a samo osuwisko ma charakter delapsywny (z tendencją do rozwijania się w górę stoku). W związku z powyższym istnieje bezpośrednie zagrożenie dla zabudowy znajdującej się powyżej, jak i poniżej osuwiska".
W zakresie zagrożeń dotyczących zabudowy stwierdzono: "w przypadku dalszych ruchów i objęcia przemieszczeniami większych mas skalnych zagrożony jest garaż; z uwagi na delapsywny charakter rozwoju osuwiska zagrożona jest zabudowa mieszkalna znajdującą się powyżej osuwiska; w przypadku nagłego uaktywnienia się całego osuwiska zagrożone mogą być budynki mieszkalne znajdujące się poniżej osuwiska", natomiast w zakresie linii przesyłowych stwierdzono: "w przypadku dalszych ruchów i propagacji skarpy głównej w górę stoku zagrożona jest sieć kanalizacyjna przebiegająca powyżej skarpy głównej osuwiska; w przypadku nagłego uaktywnienia się całego osuwiska zagrożone mogą być sieci przesyłowe poniżej osuwiska".
Za pismem z 18 listopada 2021 r. znak: OŚR.643.2.7.2021 Starosta Wielicki przekazał kopię zaktualizowanej na dzień 2 listopada 2021 r. karty rejestracyjnej osuwiska o nr ewid. 12-19-054-122087 o tożsamej treści.
Z opisywanego powyżej materiału dowodowego wynika zdaniem MWINB, że w wyniku uaktywnienia się procesów osuwiskowych zaistniało realne zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska w związku z możliwością niekontrolowanego zsunięcia się mas ziemnych na zabudowania znajdujące się na działkach nr A i nr B. Z uwagi na możliwość osunięcia się ziemi (spod obiektów) i tym samym podcięcia fundamentów i związanej z tym utraty stateczności, zagrożone są również budynki znajdujące się na działce C oraz droga zlokalizowana na działce nr D. Mając na względzie fakt, że zagrożenie osuwiskiem wpływa na obiekty znajdujące się na czterech ww. działkach, jako całość, w niniejszej sprawie za zasadne organ odwoławczy uznał skierowanie obowiązku wynikającego z art. 62 ust. 3 P.b. do wszystkich współwłaścicieli ww. działek. Z uwagi na obszarowy charakter osuwiska, ewentualne stosowne działania w celu usunięcia zagrożenia na ww. działkach nie mogą być bowiem ograniczone do poszczególnych nieruchomości. Jedynie skoordynowanie działań może dać pewność skuteczności późniejszych nakazów w celu usunięcia stanu zagrożenia. MWINB podkreślił, że nakaz wynikający z niniejszej decyzji ma charakter dowodowy, mający na celu m.in. ocenę wpływu procesu osuwiskowego na ww. obiekty budowlane zlokalizowanych na czterech ww. działkach oraz wskazanie zakresu robót budowlanych, koniecznych do wykonania w celu uzyskania stanu bezpieczeństwa obiektów budowlanych na ww. działkach. Dopiero uzyskanie ekspertyzy w żądanym zakresie może dać możliwość określenia zakresu robót na poszczególnych działkach. Podnoszone przez odwołujących argumenty, że nie są właścicielami pozostałych działek, nie stanowią więc podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji.
Organ II instancji stanął bowiem na stanowisku, że o ile w ocenie właściwego organu nadzoru budowlanego, mającej swoje oparcie w zebranych dokumentach i wiedzy fachowej pracowników państwowego nadzoru budowlanego, obiekty budowlane mogą zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, to organ nadzoru władny jest do podjęcia szybkich działań. Organ odwoławczy wskazał, że procedury związane z doprowadzeniem obiektu budowlanego do właściwego stanu mogą być długotrwałe, a organ nadzoru budowlanego stwierdzając realne zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi jakie niesie za sobą stan techniczny dowolnego obiektu budowlanego zobligowany jest do podjęcia natychmiastowych działań, które w pierwszej kolejności przedmiotowe zagrożenie zlikwidują. MWINB przychylił się w tym zakresie do linii orzeczniczej prezentowanej w wyrokach: WSA w Krakowie z 19 grudnia 2016 r. sygn. II SA/Kr 1086/16 oraz WSA w Warszawie z 23 maja 2017 r. sygn. VII SA/Wa 1463/16.
Mając na względzie powyższe MWINB wskazał na treść art. 70 P.b., stwierdzając, że w przypadku stwierdzenia zagrożeń w trakcie kontroli, której obowiązek przeprowadzenia nałożono niniejszą decyzją, właściciele, zgodnie z art. 70 P.b. zobowiązani są z mocy prawa do ich usunięcia, a osoba dokonująca kontroli do przesłania kopii protokołu do właściwego miejscowo organu nadzoru budowlanego.
Zawarty w trybie art. 62 ust. 3 P.b. nakaz przeprowadzenia kontroli bezpiecznego użytkowania obiektu jest więc najszybszym sposobem doprowadzenia obiektów do właściwego stanu technicznego. Do sporządzającego kontrolę stanu technicznego ww. obiektów należy określenie stanu technicznego obiektów zagrożonych procesami osuwiskowymi oraz możliwości ich dalszego funkcjonowania.
W toku postępowania odwoławczego MWINB na podstawie akt sprawy oraz treści ksiąg wieczystych prowadzonych dla ww. czterech działek oraz wydzielonych z nich ksiąg wieczystych dla odrębnych nieruchomości (publ. strona internetowa Ministerstwa Sprawiedliwości, nr ksiąg i wydruki ich fragmentów w aktach sprawy) dokonał zweryfikowania kręgu stron postępowania ustalonego przez organ I instancji. W miejsce osób, które zbyły swoje nieruchomości, jako strony wchodzą ich następcy prawni.
Organ II instancji wskazał także, że organy nadzoru budowlanego nie są właściwe do rozstrzygania sporów cywilno-prawnych pomiędzy właścicielami poszczególnych działek objętych skutkami uaktywnienia osuwiska a innymi podmiotami. Kwestie powyższe mogą rozstrzygnąć sądy powszechne, na zasadach określonych w przepisach kodeksu cywilnego. MWINB przychyla się w tym zakresie do szerokiej linii orzeczniczej sądów administracyjnych.
Zgodnie z wyrokiem WSA w Warszawie z 17 września 2010 r. sygn. II SA/Wa 613/10, w postępowaniu mającym na celu kontrolę prawidłowości utrzymania obiektu budowlanego, zmierzającym do usunięcia nieprawidłowości w tym zakresie, organ administracji nie bada przyczyn, które doprowadziły do tego, że obiekt jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu lub bezpieczeństwu mienia jak i kto ponosi odpowiedzialność za tenże stan. Ujawniając taki stan organ nadzoru budowlanego do właściciela bądź zarządcy budynku kieruje nakaz usunięcia nieprawidłowości. Nie do organów nadzoru budowlanego należy natomiast rozstrzyganie w postępowaniu administracyjnym sporów między właścicielem budynku a innymi podmiotami, co do tego kto i w jakiej wysokości powinien ponosić koszty związane z wykonaniem robót budowlanych nakazanych decyzjami uprawnionych organów administracji publicznej. W tym zakresie strony winny wystąpić na drogę postępowania przed sądem powszechnym.
Zgodnie z wyrokiem WSA we Wrocławiu z 16 października 2014 r. sygn. II SA/Wr 524/14 ocena tego, kto ponosi winę za zaistniały nieodpowiedni stan techniczny nie należy do materii regulowanej przepisami prawa budowlanego i wykracza poza granice właściwości organów administracji. Intencją uregulowania zawartego w P.b. jest usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w aspekcie przepisów prawa administracyjnego. W sytuacji, gdy nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego jest efektem działań osób trzecich, adresatom nakazów orzeczonych na podstawie przepisów powoływanej ustawy przysługuje prawo dochodzenia odszkodowania przed sądem powszechnym, na zasadach określonych w przepisach kodeksu cywilnego
Końcowo organ odwoławczy wyjaśnił zakres stosowania art. 138 § 2 K.p.a. podkreślając, że nie można wydać na jego podstawie decyzji, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym
Stwierdził, że w niniejszej sprawie w związku ze zmianą stanu prawnego, tj. ze zmianą nazwiska strony odwołującej się oraz w związku ze zmianą właścicieli lokalu nr [...] w budynku przy ul. [....] w W. oraz lokalu mieszkalnego nr [....] przy ul. [....] w W. zaistniała konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenia w sprawie na podstawie art. 62 ust. 3 P.b.
K.B. i A.D. wniosły na powyższą decyzję MWINB z 14 lutego 2022 r. dwie niezależne skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.
K.B., reprezentowana przez adwokata, zaskarżyła ww. decyzję w całości, zarzucając jej naruszenie przepisów:
1) postępowania, które miało wpływ na rozstrzygnięcie, a to art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez brak ustalenia stanu właścicielskiego dla każdej z nieruchomości objętych dz. nr A, B, C, D obr. [....] z osobna,
2) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 62 ust. 3 w zw. z art. 62 ust. 1 pkt 4 P.b. poprzez skierowanie określonego w decyzji nakazu oraz żądania łącznie wobec wszystkich współwłaścicieli ww. czterech działek, bez rozróżnienia nakazów oraz żądań na 4 nieruchomości, których dotyczy postępowania i bez uwzględnienia różnego stanu właścicielskiego tych 4 nieruchomości.
Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu zarzutów powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu.
Z kolei A.D. w swojej skardze zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 62 ust. 3 w zw. z art. 62 ust. 1 pkt 1 i 2 P.b., poprzez błędną wykładnię i nieprawidłowe przyjęcie przez organy obu instancji, że adresatem obowiązków wymienionych w tych przepisach, może być również podmiot, który nie jest właścicielem ani współwłaścicielem, obiektów budowlanych, których dotyczyć ma wymieniona w tym przepisie kontrola bezpiecznego użytkowania w sytuacji gdy adresatem obowiązków wymienionych w art. 62 ust. 3 w zw. z art. 62 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy, może być wyłącznie właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, co wynika wprost z treści wskazanych powyżej przepisów,
2) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., poprzez błędne rozpatrzenie przez organy obu instancji, całości materiału dowodowego i pominięcie, iż skarżąca, jako właściciel lokalu, położonego przy ul. [....] znajdującego na działce nr C obr. [....] , nie jest właścicielem ani współwłaścicielem budynków, instalacji, urządzeń oraz drogi, znajdujących się dz.nr A, B, oraz D obr. [....] , a tym samym skarżąca nie może być zobowiązana do przeprowadzenia dodatkowej kontroli bezpieczeństwa, wymienionych w treści zaskarżonej decyzji obiektów budowlanych, zlokalizowanych na ww. działkach, bowiem skarżąca nie jest ani właścicielem ani współwłaścicielem tych obiektów,
3) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., poprzez błędne rozpatrzenie przez organ II instancji całości materiału dowodowego i pominięcie, iż właściciele, lokali, położonych przy ul. [....] , znajdujących się na działce nr C obr. [....] , nie są jednocześnie właścicielami ani współwłaścicielami budynków, instalacji urządzeń oraz drogi, znajdujących się dz. nr A, B obr. [....] , a tym samym podmioty te, nie mogą być zobowiązane do przeprowadzenia dodatkowej kontroli bezpieczeństwa, wymienionych w treści zaskarżonej decyzji obiektów budowlanych, zlokalizowanych na ww. działkach, bowiem osoby te nie są ani właścicielami ani współwłaścicielami tych obiektów,
4) art. 7 i art. 77 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez brak właściwego wyjaśnienia przez organy obu Instancji stanu faktycznego sprawy niezbędnego do jej załatwienia, dokonanie przez organy dowolnej i wybiórczej, a nie swobodnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i ustalenia na tej podstawie, iż wszelkie okoliczności w sprawie zostały dostatecznie udowodnione, podczas gdy Skarżąca, jako właściciel lokalu, położonego przy ul. [....] znajdującego się na działce nr C obr. [.....] , nie jest właścicielem ani współwłaścicielem budynków, instalacji urządzeń oraz drogi znajdujących nr A, B oraz D obr. [....] , a tym samym nie może być zobowiązana do przeprowadzenia dodatkowej kontroli bezpieczeństwa, wymienionych w treści zaskarżonej decyzji obiektów których nie jest ani właścicielem ani współwłaścicielem,
5) art. 7 i art. 77 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez brak właściwego wyjaśnienia przez organy obu instancji stanu faktycznego sprawy niezbędnego do jej załatwienia, dokonanie przez organy dowolnej i wybiórczej, a nie swobodnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i ustalenia na tej podstawie, iż wszelkie okoliczności w sprawie zostały dostatecznie udowodnione, podczas gdy właściciele, lokali, położonych przy ul. [....] znajdujących się na działce nr C obr. [....] , nie są jednocześnie właścicielami ani współwłaścicielami budynków, instalacji urządzeń oraz drogi znajdujących nr A, B obr [....] , a tym samym podmioty te nie mogą być zobowiązane do przeprowadzenia dodatkowej kontroli bezpieczeństwa, wymienionych w treści zaskarżonej decyzji obiektów, których nie są ani właścicielem ani współwłaścicielem,
6) art. 8 K.p.a., poprzez brak starannego i zgodnego z przepisami prawa, prowadzenia postępowania przez organ II Instancji, mającego zagwarantować równość wobec prawa, a tym samym podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa,
7) art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na brak odniesienia się w treści tej decyzji do zarzutów skarżącej, w szczególności faktu, iż nie jest ona właścicielem ani współwłaścicielem budynków, instalacji urządzeń oraz drogi, znajdujących nr A, B oraz C obr. [.....] , a tym samym nie może być zobowiązana do przeprowadzenia dodatkowej kontroli bezpieczeństwa, wymienionych w treści zaskarżonej decyzji obiektów budowlanych.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i uchylenie w całości decyzji ją poprzedzającej.
W uzasadnieniu zarzutów skargi skarżąca podkreśliła, że jest właścicielem lokalu położonego przy ul [....] w W. , położonego na działce C obr. [.....] . Nie jest z kolei właścicielem ani współwłaścicielem obiektów budowlanych, tj. budynków instalacji, urządzeń oraz drogi, zlokalizowanych na działkach A, B oraz D obr. [....] , co wynika wprost z treści ksiąg wieczystych prowadzonych dla powyższych działek. Wobec tego nie istnieje żadne uzasadnienie do obciążania skarżącej obowiązkiem wykonania dodatkowej kontroli bezpiecznego użytkowania o której mowa w art. 62 ust. 1 pkt 1-2 P.b. - tj. obiektów budowlanych, instalacji urządzeń i drogi, zlokalizowanych na dz. nr A, B, D obr. [....] oraz przedłożenia dokumentacji, szczegółowo wymienionej w treści ww. decyzji, a dotyczącej wskazanych powyżej działek.
Tym samym skarżąca pomimo, że nie wiąże jej żaden stosunek prawny ze wskazanymi w decyzji obiektami, została zobowiązana do przeprowadzenia dodatkowej kontroli ich bezpieczeństwa. Tożsama sytuacja dotyczy nie tylko skarżącej, ale także pozostałych osób, na które organ II Instancji nałożył obowiązek przeprowadzenia dodatkowej kontroli. Współwłaściciele bowiem działki nr C obr [....] nie są jednocześnie współwłaścicielami działki nr A, B czy [....] , co wynika wprost z ksiąg wieczystych założonych dla tych nieruchomości. Pojawia się więc zasadnicza wątpliwość, na jakiej podstawie współwłaściciele obiektów budowlanych na działce nr C są jednocześnie zobowiązani do przeprowadzenia dodatkowej kontroli obiektów budowlanych, których nie są współwłaścicielami.
Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem oraz doktryną podmiotami odpowiedzialnymi za utrzymanie i użytkowanie obiektów, są właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Zatem tylko na te podmioty mogą być nakładane obowiązki i tylko one ponoszą odpowiedzialność w zakresie utrzymania i użytkowania obiektu.
Z kolei w przepisie art. 62 ust. 3 P.b. uwzględniony został obowiązek organu nadzoru budowlanego jako organu właściwego do wydania decyzji w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części mogącego spowodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska - nakazującej przeprowadzenie kontroli, o której mowa w ust. 1. Odpowiedni nakaz w tym zakresie musi być jednak skierowany wyłącznie do podmiotu określonego w art. 61 P.b. Oznacza to, że obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości może zostać nałożony na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego i tylko te podmioty, mają legitymację procesową do występowania w charakterze strony w sprawach związanych z utrzymaniem obiektu budowlanego (tak m.in. wyrok WSA w Warszawie z 5 grudnia 2019 r. VIII SA/Wa 654/19).
Tym samym skarżąca jako podmiot, który nie jest właścicielem ani współwłaścicielem obiektów budowlanych zlokalizowanych na działkach nr A B, D obr. [....] nie może zostać zobowiązana do przeprowadzenia dodatkowej kontroli bezpieczeństwa oraz przedłożenia dokumentacji, dotyczącej wskazanych powyżej obiektów budowlanych, bowiem zakres tej kontroli przekracza zakres przysługującego skarżącej prawa własności do obiektów budowlanych, który w tym przypadku ogranicza się wyłącznie do obiektu budowlanego położonego działki C obr. [.....] .
Tym samym za niezgodne z prawem skarżąca uznaje zastosowanie przez organy nadzoru budowlanego, wykładni rozszerzającej ww. przepisów prawa budowlanego tj. wykraczający po za zakres podmiotowy, wskazany w treści ww. przepisów, które to przepisy wskazują wprost, iż wyłącznie właściciel lub zarządca jest zobowiązany do wykonania kontroli o której mowa w art. 61 ust. 1 P.b.
Skarżąca podkreśliła, że organ II instancji de facto przemilczał tę kluczową dla całości sprawy okoliczność. Próżno jest bowiem poszukiwać z uzasadnieniu tej decyzji jakiegokolwiek odniesienia do wskazanego powyżej zarzutu.
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie w odpowiedzi na ww. skargi wniósł o ich oddalenie. MWINB podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, nie znajdując podstaw do jego zmiany. Zasadność wydania decyzji wobec współwłaścicieli wszystkich czterech działek MWINB uzasadnił koniecznością łącznego objęcia kontrolą i ekspertyzą obiektów znajdujących się na tym obszarze, co wynika z faktu, że zagrożenie osuwiskiem wpływa na obiekty znajdujące się na powyższych działkach jako całość; "z uwagi na obszarowy charakter osuwiska, ewentualne stosowne działania w celu usunięcia zagrożenia na w/w działkach nie mogą być bowiem ograniczone do poszczególnych nieruchomości. Jedynie skoordynowanie działań może dać pewność skuteczności późniejszych nakazów w celu usunięcia stanu zagrożenia."
Konieczność wykonania łącznej kontroli i sporządzenia łącznego opracowania w formie ekspertyzy wynika zatem z okoliczności faktycznych sprawy i jest uzasadniona względami technicznymi; w takiej sytuacji, osobami zobowiązanymi do wykonania czynności z art. 62 ust. 3 P.b. winni być zatem właściciele lub zarządcy wszystkich obiektów budowlanych, których dotyczy nakaz.
MWINB podkreślił również, że nakaz wynikający z decyzji ma charakter dowodowy, mający na celu m.in. ocenę wpływu procesu osuwiskowego na obiekty budowlane zlokalizowane na wszystkich czterech działkach, oraz wskazanie zakresu robót budowlanych, koniecznych do wykonania w celu uzyskania stanu bezpieczeństwa obiektów budowlanych na tych działkach; dopiero uzyskanie ekspertyzy w żądanym zakresie może dać możliwość określenia zakresu robót na poszczególnych działkach.
Dodatkowo wskazał, że orzecznictwo sądów administracyjnych powstałe zwłaszcza na gruncie przepisów prawa budowlanego odnoszących się do sytuacji nakładania przez organy nadzoru budowlanego obowiązków mających na celu uzyskanie stosownego materiału dowodowego, aprobuje rozwiązania kierowania decyzji do osób nie legitymujących się tytułem prawnym do nieruchomości. Tytułem przykładu MWINB wskazał wyroku NSA z 12 października 2006 r., sygn. II OSK 1192/05, wydany w odniesieniu do art. 81c ust. 2 P.b. (który to przepis stanowi podstawę do wydania postanowienia dowodowego nakładającego obowiązek sporządzenia ocen technicznych lub ekspertyz). NSA zaaprobował nałożenie obowiązku przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego znajdującego się na działce sąsiedniej - mimo że adresat postanowienia nie miał tytułu prawnego do tej nieruchomości. W przypadku zgłoszenia wpływu prowadzenia robót budowlanych na nieruchomości sąsiadujące z terenem tych robót i znajdujące się na nich obiekty przepis art. 81c ust. 2 P.b., wskazujący między innymi uczestników procesu budowlanego, nie wyklucza możliwości nakazania przedłożenia odpowiednich ekspertyz także przez inwestora, realizującego zadanie inwestycyjne mające wpływ na otoczenie, a w tym na obiekty znajdujące na działce sąsiedniej.
Zdaniem MWINB brak jest również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. (poprzez brak ustalenia stanu właścicielskiego dla każdej z nieruchomości objętych ww. czterema działkami z osobna). Zebrany w niniejszej sprawie materiał dowodowy był kompletny i stanowił uzasadnioną podstawę do poczynienia ustaleń faktycznych stanowiących podstawę do wydanego przez organ rozstrzygnięcia; w ocenie organu, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, podjęte w sprawie czynności dowodowe były wystarczające dla ustalenia potrzeby wydania przedmiotowej decyzji. W szczególności MWINB zwrócił uwagę, że w toku postępowania zgromadzony został obszerny materiał dowodowy w postaci m.in. protokołów przeprowadzonych czynności kontrolnych, kopii opinii technicznej, wydruków kart osuwiskowych.
Wbrew zarzutom skarżącej organ odwoławczy dokonał również analizy treści ksiąg wieczystych prowadzonych dla ww. czterech działek, oraz wydzielonych z nich ksiąg wieczystych dla odrębnych nieruchomości - w oparciu o które to księgi m.in. (jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji) - organ dokonał weryfikacji kręgu stron postępowania ustalonego przez organ I instancji i w miejsce osób, które zbyły swoje nieruchomości, weszli ich następcy prawni.
MWINB zbadał zatem stosunki własnościowe na przedmiotowym terenie i brak jest podstaw do skutecznego podniesienia zarzutu, jakoby organ pominął fakt, iż poszczególne działki mają innych właścicieli - organ nie pominął bowiem tej kwestii, lecz inaczej niż skarżąca ocenił wpływ tej okoliczności na sposób zastosowania przepisu art. 62 ust. 3 P.b. Okoliczność, że dokonana przez organ ocena należycie zgromadzonych dowodów i poczynione w jej następstwie ustalenia stanu faktycznego, a następnie zastosowanie do tak ustalonego stanu faktycznego normy prawnej, stoją w sprzeczności z interesami skarżącej, nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia podnoszonych w skardze przepisów postępowania administracyjnego.
Postanowieniem z 27 września 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 462/22, Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie, na zasadzie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329), dalej "P.p.s.a." połączył sprawy wszczęte ww. odrębnie wniesionymi skargami do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. II SA/Kr 452/22, bowiem skargi dotyczyły tej samej zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Od 16 maja 2022 r. obowiązujący dotąd stan epidemii został zastąpiony stanem zagrożenia epidemicznego.
Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.; dalej: ustawa o COVID), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020r., poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2).
Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3).
W niniejszej sprawie Przewodniczący II Wydziału WSA w Krakowie zarządzeniem z 4 sierpnia 2022 r. wyznaczył na dzień 27 września 2022 r. posiedzenie niejawne Sądu w składzie trzech sędziów. Przeprowadzenie rozprawy w niniejszej sprawie stanowiłoby nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a jednocześnie nie ma technicznych możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość, z bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne w trybie wyżej opisanym, poprzedzone było próbą uzyskania od stron postępowania potwierdzenia istnienia technicznych możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość (zarządzenie Przewodniczącego Wydziału z 6 lipca 2022 r.). Jednak nie uzyskano od wszystkich stron postępowania potwierdzenia posiadania ww. technicznych możliwości.
Skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów umożliwiło jej rozstrzygnięcie bez szkody dla wyjaśnienia sprawy. Przy tym rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia argumentacji skarżących, uczestnika i skarżonego organu, bowiem podnoszone przez nich argumenty są rozważane przez Sąd w oparciu o akta sprawy oraz skargę, odpowiedź na skargę i inne pisma procesowe. Z tych względów Sąd rozpoznał na podstawie cytowanego powyżej art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami Sąd stwierdził, że legalność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdza, że skargi zasługiwały na uwzględnienie.
Zakres możliwego orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie jest wyznaczony granicami sprawy administracyjnej, określonej przepisami prawa materialnego.
Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest reformatoryjna decyzja MWINB, którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. organ odwoławczy uchylił decyzję I instancji i orzekł merytorycznie, aktualizując krąg adresatów decyzji. Materialnoprawną podstawą decyzji jest art. 62 ust. 3 P.b.
Istotne elementy stanu faktycznego przedstawiają się tak, jak to wskazał organ II instancji i nie są w zasadzie sporne. Ustalenia stanowiące podstawę faktyczną rozstrzygnięcia powołane w uzasadnieniu decyzji znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Nie budzą one zastrzeżeń co do ich prawidłowości.
Przedmiotem postępowania przed organami nadzoru budowlanego był stan techniczny obiektów budowlanych zlokalizowanych na dz. A, B, C, D obr. [....] przy ul. [....] w kontekście bezpieczeństwa ich użytkowania w związku z usytuowaniem w bezpośrednim sąsiedztwie aktywnego osuwiska rozwiniętego na południowym zboczu wzgórza K.
Bezsporne w sprawie było, że obiekty budowlane (lokale), których właściciele są adresatami decyzji, mieszczą się na osiedlu położonym na południowym bardziej stromym zboczu wzgórza K. w W. Osiedle zrealizowane w 2019 r. składa się z dwóch części, tzw. osiedle dolne (sześć budynków w zabudowie szeregowej nr [....], [....], [....], [....], [....] i [....], na działce B) oraz zrealizowane na początku 2021 r. tzw. osiedle górne (sześć budynków w zabudowie szeregowej nr [....], [....], [....], [....], [....] i [....], na działce C). W obręb osiedla wchodzi jeszcze działka A, znajdująca się pomiędzy działkami nr B i C, na której dolnej, południowej części, znajdują się garaże osiedla dolnego, a także droga dojazdowa na działce D, we wschodniej części osiedla. Teren osiedla znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie aktywnego osuwiska rozwiniętego na południowym zboczu wzgórza K. (nr ewidencyjny karty rejestracyjnej osuwiska 12-19-054-122087).
Bezsporne było, że po długotrwałych i intensywnych opadach deszczu z początkiem sierpnia 2021 r. doszło do uaktywnienia się osuwiska na południowym fragmencie działki C, na dużej części działki A, w stronę położonej niżej działki B. Wraz z uaktywnieniem się osuwiska doszło do zmiany warunków bezpieczeństwa przedmiotowych zrealizowanych obiektów budowlanych, co może potencjalnie wpłynąć na bezpieczeństwo ich użytkowania.
Ze zgromadzonych w aktach sprawy materiałów, w tym karty rejestracyjnej osuwiska i licznych materiałów zdjęciowych, w tym z kilku inspekcji wynika, że w obecnym stanie aktywne osuwisko może spowodować stan zagrożenia dla użytkowników obiektów budowlanych, w szczególności na działce A i B.
Kwestionowana w niniejszej sprawie była, wobec powyższego, nie tyle potrzeba podjęcia odpowiednich działań celem przeciwdziałania zagrożeniu związanemu z osuwiskiem, a forma i zakres wydanej przez organy nadzoru budowlanego decyzji. Kwestionowane było zatem skierowanie określonego w decyzji nakazu oraz żądania organu łącznie wobec wszystkich współwłaścicieli ww. czterech działek, na podstawie art. 62 ust. 3 P.b., bez rozróżnienia nakazów oraz żądań na właścicieli poszczególnych nieruchomości, których dotyczy postępowanie i bez uwzględnienia różnego stanu właścicielskiego tych nieruchomości.
Kluczową zatem i rozstrzygającą w niniejszej sprawie kwestią było, czy na podstawie art. 62 ust. 3 w zw. z art. 62 ust. 1 pkt 1 i 2 P.b., adresatem obowiązków wymienionych w tych przepisach może być również podmiot, który nie jest właścicielem ani współwłaścicielem obiektów budowlanych, których dotyczyć ma wymieniona w tym przepisie kontrola bezpiecznego użytkowania, jak wskazują organy, czy też nie mogą być, co podnoszą skarżące.
Sąd stwierdził, że rację w tak zarysowanym sporze mają skarżące, a stanowisko organów jest sprzeczne z wykładnią zastosowanych przepisów materialnoprawnych. Przy tym rację mają organy obu instancji, że organy nadzoru budowlanego zobowiązane są do nadzorowania prawidłowości użytkowania obiektów budowlanych. W szczególności, w odpowiednich przewidzianych przepisami prawa sytuacjach, wymagających działań z uwagi na zagrożenie bezpieczeństwa, zarówno właściciele i zarządcy obiektów, jak i organy nadzoru budowlanego, są zobowiązani do niezwłocznego podjęcia stosownych kroków.
Należy zauważyć, że decyzja wydawana na podstawie art. 62 ust. 3 P.b. jest pewnym etapem w procedurze, w której organ nadzoru budowlanego dąży do zweryfikowania przesłanek i wydania (albo nie) decyzji na podstawie art. 66 ust. 1 P.b., która należy do kategorii tzw. decyzji związanych, ponieważ w sytuacji wystąpienia chociażby jednej z określonych w tym przepisie przesłanek, organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz zobowiązany, do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości.
Organ nadzoru budowlanego może żądać również przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części przez właściciela lub zarządcę (art. 62 ust. 3 w zw. z ust. 1 P.b.). Potwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego nieodpowiedniego stanu technicznego, mogącego wywołać określone skutki, obliguje ten organ do wydania stosownego nakazu. Jednocześnie z treści art. 62 ust. 3 P.b. wynika, że nakazanie przeprowadzenia kontroli może nastąpić w każdym czasie niezależnie od terminów kontroli okresowych przewidzianych w ust. 1. Konieczność ingerencji organu nadzoru budowlanego, w przypadku zaistnienia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego, niezależnie od ustawowo określonych minimalnych terminów kontroli, uzasadniona jest ochroną podstawowych dóbr (życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska). Nakazanie przeprowadzenia kontroli nie jest również uzależnione od zaistnienia bezpośredniego stanu zagrożenia dóbr chronionych określonych w przepisie. Wystarczające jest bowiem stwierdzenie przez organ, że stan techniczny obiektu budowlanego może stworzyć takie zagrożenie. Działania organu nadzoru budowlanego mają przede wszystkim charakter prewencyjny. Mają zapobiegać negatywnym skutkom, do których może doprowadzić nieodpowiedni stan techniczny obiektów budowlanych. W sytuacji zaistnienia stanu bezpośredniego zagrożenia dóbr chronionych może być już bowiem za późno na podejmowanie działań kontrolnych, w związku z czym przeprowadzenie kontroli stanu technicznego obiektu budowlanego nie spełni celu, któremu służy.
Należy zauważyć, że zgodnie z powołaną przez organy uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów z 16 lutego 2016 r. r., sygn. II OPS 4/15, LEX nr 1982718, skoro art. 62 ust. 3 P.b. stanowi podstawę do nałożenia obowiązku przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, nasuwa się spostrzeżenie, że przepis ten ma charakter szczególny w stosunku do art. 81c ust. 2 P.b.
Zakres art. 81c ust. 2 jest szerszy niż art. 62 ust. 3 P.b. zarówno co do strony podmiotowej jak i przedmiotowej. Od strony podmiotowej dotyczy nie tylko organów nadzoru budowlanego, ale także administracji architektoniczno-budowlanej, oraz nie tylko właściciela i zarządcy obiektu budowlanego, ale także uczestników procesu inwestycyjnego.
Natomiast od strony przedmiotowej, obowiązek może dotyczyć przedłożenia oceny i ekspertyzy, a nie tylko przedłożenia ekspertyzy. Oceny i ekspertyzy mogą dotyczyć jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych oraz stanu technicznego obiektu budowlanego, a nie tylko stanu technicznego obiektu budowlanego.
Przesłanką nałożenia obowiązku jest powstanie uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego, a nie dopiero stwierdzenie nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części mogącego spowodować określone zagrożenie.
W końcu wymienione w art. 81c ust. 2 P.b. organy administracji mogą nałożyć na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek przedłożenia oceny i ekspertyzy przy wykonywaniu wszystkich zadań określonych przepisami prawa budowlanego, a nie tylko gdy chodzi o zadania związane z utrzymaniem obiektu budowlanego.
Relacja pomiędzy wskazanymi przepisami sprowadzająca się do stosunku przepis szczególny – przepis ogólny, wynika także z tego, że art. 62 ust. 3 P.b. znajduje się w rozdziale dotyczącym utrzymania obiektów budowlanych, a więc dotyczącym wycinka zakresu przedmiotowego prawa budowlanego (zgodnie z art. 1, prawo budowlane normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych), zaś art. 81c ust. 2 P.b. znajduje się w rozdziale dotyczącym organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, a zatem może być stosowany we wszystkich sprawach należących do właściwości tych organów administracji.
Zestawiając ze sobą kompetencje organów administracji, wynikające z art. 62 ust. 3 i art. 81c ust. 2 P.b., NSA zauważył, że uregulowanie dotyczące uprawnień wynikających z ostatnio wymienionego przepisu jest prawie zupełne. Ustawodawca określił: formę działania organu administracji (postanowienie), podmiot zobowiązany do ponoszenia kosztów zrealizowania nałożonego obowiązku (osoba zobowiązana do wykonania obowiązku), skutki niezastosowania się do nałożonego obowiązku (w razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ocen lub ekspertyz, albo w razie dostarczenia ocen lub ekspertyz, które niedostatecznie wyjaśniają sprawę będącą ich przedmiotem, organ administracji architektoniczno-budowlanej lub nadzoru budowlanego może zlecić wykonanie tych ocen lub ekspertyz albo wykonanie dodatkowych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia) i także to, że na postanowienie o nałożeniu obowiązku przedłożenia ocen technicznych i ekspertyz służy zażalenie.
Natomiast jeżeli chodzi o kompetencje wynikające z art. 62 ust. 3 P.b., to ani w art. 62 ani w innych przepisach rozdziału 6 prawa budowlanego, kwestie te nie zostały uregulowane. W takiej sytuacji założenie, że przyznana w art. 62 ust. 3 organom nadzoru budowlanego kompetencja jest całkowicie niezależna od uregulowania zawartego w art. 81c, powoduje, że organ nadzoru budowlanego w art. 62 ust. 3 otrzymałby instrument – mający służyć przeciwdziałaniu, wynikającemu ze złego stanu obiektu budowlanego lub jego części, zagrożeniu życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska – o małej skuteczności. Wystarczy wskazać, że bez określenia formy, w jakiej organ administracji ma nałożyć obowiązek przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części i bez wskazania na możliwość, zlecenia przez organ administracji jej wykonania na koszt zobowiązanego (w razie niewykonania tego obowiązku przez właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego), efektywność przyznanego organom nadzoru budowlanego uprawnienia jest znikoma. W związku z tym należy przyjąć wykładnię, według której art. 62 ust. 3, w zakresie przewidzianej w nim możliwości zobowiązania właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego do przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, nie jest unormowaniem samodzielnym, lecz stosowanym w związku z art. 81c ust. 2–4 P.b.
Uwzględniając powyższą argumentację NSA przyjął, że jeżeli organ administracji po nałożeniu na podstawie art. 62 ust. 3 P.b. obowiązku przeprowadzenia kontroli nałoży na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, to podstawą nałożenia tego obowiązku będzie nie tylko art. 62 ust. 3, ale także art. 81c ust. 2 P.b.
W tym też kontekście należy wskazać, że art. 62 ust. 3 w zw. z ust. 4 P.b., który co niezwykle istotne od strony praktycznej, faktycznie przerzuca na stronę koszty ustalenia stanu technicznego budynku, powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie za pomocą posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują, rozstrzygnąć powstałych wątpliwości. Omawiany przepis nie może być nadużywany (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 23 stycznia 2019 r., sygn. II SA/Wr 743/18, LEX nr 2676059).
Mając powyższe na uwadze, a także koncentrując się na kluczowej, rozstrzygającej w niniejszej sprawie kwestii adresatów zawartych w zaskarżonej decyzji nakazów i żądań, należy powtórzyć i podkreślić, że w orzecznictwie, wbrew stanowisku organów, jednolicie przyjmuje się, iż adresatem obowiązków z art. 62 ust. 3 P.b. w przypadku istniejącego obiektu, może być wyłącznie właściciel lub zarządca tego konkretnego obiektu budowlanego (por. wyrok WSA w Warszawie z 7 listopada 2019 r., sygn. VII SA/Wa 439/19, LEX nr 2745733).
Odnosząc się do stanowiska organów i przywołanych przez organ II instancji wyroków sądów administracyjnych, należy przyznać, że w przypadku, gdy obiekt budowlany jest przedmiotem współwłasności, zaś obowiązek dostarczenia wymaganej art. 62 ust. 3 P.b. oceny stanu technicznego dotyczy części wspólnej nieruchomości, wówczas ciąży on na wszystkich współwłaścicielach niepodzielnie. Istotą współwłasności tej samej rzeczy jest bowiem to, że przysługuje ona niepodzielnie kilku osobom (art. 195 Kodeksu cywilnego). Każdy ze współwłaścicieli jest obowiązany do współdziałania w zarządzie rzeczą wspólną (art. 200 K.c.). Jednocześnie nawet dokonanie przez współwłaścicieli podziału nieruchomości do wyłącznego korzystania (quoad usum), nie zwalnia żadnego ze współwłaścicieli z odpowiedzialności za całość nieruchomości, w tym za należyty stan techniczny obiektu budowlanego jako całości.
Tak sytuacja nie zachodzi jednak w sprawie niniejszej.
Jak wynika jednoznacznie z akt administracyjnych niniejszej sprawy, w tym wypisów z ksiąg wieczystych, co nie jest zresztą w sprawie sporne, współwłaściciele nieruchomości na działce B nie są współwłaścicielami ani zarządcami nieruchomości na działce C i odwrotnie.
Tymczasem w przywołanym przez organ wyroku WSA w Krakowie z 19 grudnia 2016 r. sygn. II SA/Kr 1086/16, WSA wskazał właśnie, że obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, o którym mowa w art. 66 ust. 1 P.b., powinien być nałożony łącznie na wszystkich współwłaścicieli tej samej nieruchomości (tak też przykładowo wyrok NSA z 17 grudnia 2015 r., sygn. II OSK 1014/14).
Z kolei wyrok WSA w Warszawie z 23 maja 2017 r. sygn. VII SA/Wa 1463/16, dotyczył usunięcia nieprawidłowości polegającej na niewłaściwej wysokości komina w budynku kotłowni usytuowanej na jednej nieruchomości (podkreślenie Sądu).
Jednocześnie akcentowana w ww. judykatach potrzeba niezwłocznego działania organów nadzoru wobec stanu zagrożenia nie może uzasadniać wydawania decyzji sprzecznych z prawem materialnym.
Odnosząc się natomiast do przywołanego w odpowiedzi na skargę wyroku NSA z 12 października 2006 r., sygn. II OSK 1192/05, należy podkreślić, że po pierwsze, odnosił się on do postanowienia wydanego na podstawie art. 81c P.b., po drugie NSA, aprobując nałożenie obowiązku przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego znajdującego się na działce sąsiedniej, wyraźnie wskazał, że dotyczy to uczestnika procesu budowlanego - inwestora, realizującego zadanie inwestycyjne mające wpływ na otoczenie, a zatem podmiot wprost wskazany w treści art. 81c P.b. Z powodu ww. różnic w stanie faktycznym pogląd wskazany w ww. wyroku NSA nie może mieć żadnego zastosowania do realiów sprawy niniejszej.
Podsumowując Sąd, podzielając troskę organów nadzoru budowlanego o bezpieczeństwo użytkowania przedmiotowych obiektów budowlanych ze względu na zagrożenie osuwiskiem na wszystkich wskazanych działkach, nie może zaakceptować nieprzewidzianej w art. 62 ust. 3 P.b. praktyki nakładania nakazów i żądań związanych z danymi obiektami budowlanymi na właścicieli sąsiednich nieruchomości.
Nawet jeżeli okazałoby się, że istotnie, jak podnoszą organy, najlepszym rozwiązaniem byłoby sporządzenie jednej łącznej ekspertyzy, odnoszącej się do całości terenu objętego prowadzonym postepowaniem, to nie można uznać za dopuszczalne obciążenie takim obowiązkiem właścicieli poszczególnych nieruchomości w decyzji wydanej na podstawie art. 62 ust. 3 P.b. Takie rozstrzygnięcie naruszyło art. 62 ust. 3 P.b. przez jego nieprawidłową wykładnię. Jednocześnie Sąd nie stwierdził w sprawie naruszenia przez organy podnoszonych przez skarżące przepisów prawa procesowego. Prawidłowo też, co do zasady, organ II instancji zastosował w sprawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.
Sąd w pełni podziela również prezentowane przez organ II instancji, a poparte przywołanym orzecznictwem stanowisko, że organy nadzoru budowlanego nie są właściwe do rozstrzygania sporów cywilnoprawnych objętych skutkami uaktywnienia osuwiska pomiędzy właścicielami poszczególnych działek, a także pomiędzy właścicielami a deweloperami. Do rozstrzygania tego typu sporów powołane są sądy powszechne. Powyższe nie uzasadnia jednak przyjętego przez organy w niniejszej sprawie rozwiązania, w sposób nieuprawniony rozszerzającego krąg adresatów nałożonych przez organ nadzoru budowlanego nakazów i żądań.
Ponownie rozpatrując sprawę, mając na uwadze normę art. 153 P.p.s.a. i wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu wykładnię przepisów prawa, organ I instancji winien zważyć, by stosownymi obowiązkami, tj. nakazami i żądaniami dotyczącymi danej nieruchomości nie obciążać osób nie będących właścicielami lub zarządcami tejże nieruchomości.
Ze względu na powyższe Sąd, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Decyzja organu I instancji została uchylona na zasadzie art. 135 P.p.s.a. (pkt I sentencji).
O kosztach w pkt II i w pkt III sentencji orzeczono na zasadzie art. 200 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.
Na zasądzone w pkt II koszty w wysokości 997 zł składa się: kwota 500 zł tytułem uiszczonego przez skarżącą wpisu od skargi; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia adwokata reprezentującego skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c, rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.) oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżącej opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1827).
Na zasądzone na podstawie art. 205 § 1 P.p.s.a. w pkt III koszty w wysokości 500 zł składa się uiszczony przez skarżącą wpis od skargi.
-----------------------
Znak: WOB.7721.648.2021.ACIE str: 7
Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Krakowie, 30-038 Kraków, ul. Łobzowska 67