II SA/KR 452/03

II SA/Kr 452/03 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2006-08-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-02-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Andrzej Niecikowski /przewodniczący/
Janusz Kasprzycki /sprawozdawca/
Piotr Głowacki
Symbol z opisem
601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Sygn. powiązane
II OSK 138/07 - Wyrok NSA z 2008-09-18
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie WSA Piotr Głowacki AWSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant Joanna Kłos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2006 r. sprawy ze skargi A. S.A. w K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 20 stycznia 2003 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu l instancji
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2002 r., znak: [...], na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j. t. Dz. U z 2000 r., Nr 106, poz. 1126, zwanej dalej Prawo budowlane z 1994 r.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat [...] wstrzymał roboty budowlane związane z budową ogrodzenia działki nr "1" obr. [...] przy Al. W. w K. od strony ulicy w formie pełnego muru.
W uzasadnieniu tego postanowienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat [...] wskazał, że w dniu 3 września 2002 r. został powiadomiony przez organizację społeczną tj. Komitet O. o prowadzeniu robót budowlanych w zakresie budowy ogrodzenia działki nr "1" obr. [...] przy Al. W. w K. od strony ulicy w formie pełnego muru ogrodzeniowego. Kolejnym pismem z dnia 19 września 2000 r. inna organizacja społeczna - Towarzystwo P. również poinformowała o prowadzeniu na w/w działce robót budowlanych w zakresie ogrodzenia od strony ulicy w formie pełnego muru, w sposób niezgodny z treścią dokonanego zgłoszenia do organu architektoniczno-budowlanego. Wnioski organizacji społecznych zawarte w w/w pismach organ uznał za zasadne i wnioskujące organizacje społeczne zostały dopuszczone do uczestniczenia w niniejszym postępowaniu na prawach strony.
W związku z powyższym w dniu 10 października 2002 r. dokonano kontroli realizowanej inwestycji. Na podstawie wyników kontroli oraz przedłożonych dokumentów ustalono, iż organ architektoniczno-budowlany pismem z dnia 22 stycznia 2002 r. znak: [...] przyjął do wiadomości zamiar wykonania robót budowlanych polegających na budowie ogrodzenia działki nr "1" obr. [...] wzdłuż Al. W. w K. Następnie, po rozpatrzeniu wniosku inwestora z dnia 15 lipca 2002 r. o udzielenie pozwolenia na zmianę formy architektonicznej przedmiotowego ogrodzenia, w/w organ architektoniczno-budowlany kolejnym pismem z dnia 24 lipca 2000 r., znak: [...] przyjął do wiadomości zamiar wykonania w/w ogrodzenia w zmienionej formie architektonicznej tj. w formie kamiennego muru o wys. 2,20 m i wys. przęseł 2,77 m, na fundamencie szer. 0,4m, o łącznej dług. 180,0m. W chwili obecnej wykonane jest ogrodzenie na długości ok. 30,0 m.
Jak podniósł organ, co prawda inwestor prowadzi roboty budowlane przy budowie w/w ogrodzenia w oparciu o przyjęte przez organ architektoniczno-budowlany zgłoszenie, lecz materiał dowodowy zebrany w sprawie wykazał jednoznacznie, iż realizacja przedmiotowego ogrodzenia jest niezgodna z ustaleniami Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. czyli istotnie narusza obowiązujące przepisy określone w art. 50 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego z 1994 r. Fakt powyższy powoduje niedopuszczalność realizacji przedmiotowej inwestycji.
Ponieważ w stosunku do przyjęcia przez organ zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, przepisy nie przewidują procedury unieważniającej określonej w art. 156 § 1 k.p.a., należało zastosować w niniejszej sprawie procedurę określoną w art. 50 i 51 Prawa budowlanego z 1994 r. W świetle powyższego orzeczono jak w sentencji.
Z postanowieniem tym nie zgodziła się Spółka "A." S.A. z siedzibą w K. i wniosła na nie zażalenie.
W wyniku jego rozpatrzenia postanowieniem z dnia 20 stycznia 2003 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
W uzasadnieniu wskazał, że w ocenie organu odwoławczego wydane postanowienie jest prawidłowe. Na organach administracji publicznej ciąży obowiązek prawidłowego stosowania przepisów prawa. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż inwestor dokonał zgłoszenia zamiaru przystąpienia do robót budowlanych przy budowie ogrodzenia i zamiar ten został przez właściwy w sprawie organ administracji architektoniczno-budowlanej przyjęty do wiadomości, jednakże budowa ogrodzenia jest sprzeczna z postanowieniami Miejscowego Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dla Miasta K. obowiązującego w dacie zrealizowania przedmiotowego ogrodzenia. Tak więc w sposób obiektywny naruszona została norma prawna zawarta w art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego z 1994 r. (Art. 50. I. W przypadkach innych niż określone w art. 48 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: l) bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska lub 3) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach.) Zgodnie z art. 30 ust. 3 Prawa budowlanego z 1994 r. organ administracji architektoniczno-budowlanej winien był nałożyć na inwestora obowiązek uzyskania decyzji pozwolenia na budowę obiektów objętych obowiązkiem zgłoszenia jeżeli jego realizacja może naruszyć ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W przedmiotowym stanie faktycznym, zdaniem organu odwoławczego, inwestor nie może zostać uznany jako podmiot, który dopuścił się naruszenia przepisów prawa budowlanego w zakresie dokonania zgłoszenia przed przystąpieniem do robót budowlanych, a więc nie można stosować art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. Za właściwy należy uznać tryb wynikający z art. 50-51 Prawa budowlanego z 1994 r., który służy do doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Należało zatem wstrzymać prowadzone roboty budowlane.
Skargę na powyższe postanowienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego
w Warszawie, Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wniosła Spółka "A." S.A. z siedzibą w K.
Podniosła w niej, że organ administracji architektoniczno-budowlanej miał możliwość skorzystania z instytucji sprzeciwu wobec wniesionego zgłoszenia zamiaru budowy przedmiotowego ogrodzenia. Zarzuciła ponadto zaskarżonemu postanowieniu, że zostało wydane w chwili, kiedy Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. stracił ważność, gdyż obowiązywał do 31 grudnia 2002 r. Polemizuje z ustaleniami organu, że zapisy planu dotyczą bezpośrednio ogrodzeń. Nie zgadza się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że przedmiotowe ogrodzenie jest murem pełnym. Podnosi, że posiada ono ażurowe prześwity. Kwestionuje zgodność z prawem uznania za stronę postępowania Towarzystwa P. i Komitetu O.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wnosząc o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:
Stosownie do treści art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.).
W świetle art. 1 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, w tym w zakresie - legalności decyzji administracyjnych (art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, dlatego też kontroli legalności dokonują również z urzędu.
Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały bowiem wydane z naruszeniem art. art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. obligującymi organy nadzoru budowlanego do zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą tak aby stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa.
Zgodnie z ust. 1 art. 50 Prawa budowlanego z 1994 r., obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji "W przypadkach innych niż określone w art. 48 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:
1) bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia lub
2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska lub
3) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach."
W chwili wydawania zaskarżonego postanowienia przez organ odwoławczy obowiązywała ustawa z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (j. t. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym), która to, zgodnie z art. 75 tej ustawy weszła w życie w dniu 1 stycznia 1995 r.
Art. 67 ust. 1, co dopiero cytowanej ustawy, stanowił, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy, tracą moc po upływie 8 lat od dnia jej wejścia w życie, z zastrzeżeniem ust. 2. Ust. 1a art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowił natomiast, że jeżeli w terminie, o którym mowa w ust. 1 art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, rada gminy uchwali studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i przystąpi do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo jego zmiany, plan, o którym mowa w ust. 1, zachowuje ważność w granicach objętych uchwałą, do czasu uchwalenia nowego planu, jednak nie dłużej niż przez 9 lat od dnia wejścia w życie ustawy.
Z kolei, w świetle ust. 3 art. 87 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80. poz. 717 z późn zm.), która weszła w życie w dniu 11 lipca 2003 r.(art. 89 ustawy) obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do 31 grudnia 2003 r.
Miejscowy Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. został uchwalony przed 1 stycznia 1995 r.(uchwała Nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] kwietnia 1988 w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta K. (Dz. U. [...] zmieniona uchwałą Rady Miasta K. z dnia [...] listopada 1994 r., [...]).
Zaskarżone postanowienie zostało natomiast wydane w dniu 20 stycznia 2003 r.
Biorąc więc pod uwagę postanowienia art. 67 ust. 1 oraz ust. 1a tego przepisu stwierdzić należy, że Miejscowy Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. przestał obowiązywać z dniem 1 stycznia 2003 r. Z tą datą bowiem upłynął okres 8 lat, o których mowa w ust. 1 art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w myśl ust. 1a art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, dla Miasta K. nie uchwalono. Ust. 3 art. 87 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80. poz. 717 z późn zm.) nie ma zastosowania, gdyż weszła ona w życie po wydaniu zaskarżonego postanowienia, tj. w dniu 11 lipca 2003 r.
W takim stanie rzeczy odpadła przesłanka z pkt 3 ust. 1 art. 50 Prawa budowlanego z 1994 r. do wstrzymania robót budowlanych. Powodem wstrzymania robót budowlanych mogą być bowiem tylko przyczyny wyliczone wyczerpująco w ust. 1 art. 50 Prawa budowlanego z 1994 r. Takiej podstawy nie mogą stanowić inne przyczyny. Tylko te, wymienione w ust. 1 art. 50 Prawa budowlanego z 1994 r., są objęte hipotezą art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r., na podstawie którego organy nadzoru budowlanego rozstrzygają następnie o dalszym losie wstrzymanych lub wykonanych robót budowlanych.
Organ odwoławczy powinien był zatem wziąć pod uwagę okoliczności związane z utratą mocy obowiązywania Miejscowego Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. Jego obowiązkiem jest uwzględniać zmiany stanu faktycznego i prawnego danej sprawy administracyjnej. Nie dokonanie tego powoduje konsekwencje w postaci wadliwości nie tylko zaskarżonego postanowienia ale i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Sąd administracyjny sprawuje bowiem kontrolę pod względem zgodności z przepisami prawa wydawanych aktów administracyjnych na dzień wydawania zaskarżonego aktu. Mimo więc, że postanowienie organu I instancji zostało wydane w chwili, gdy jeszcze obowiązywał Miejscowy Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K., to z uwagi na punkt odniesienia dokonywanej przez Sąd kontroli i utratę mocy obowiązywania wzmiankowanego planu zagospodarowania przestrzennego postanowienie organu I instancji jest także postanowienie wadliwym.
Powyższe legło u podstaw uchylenia postanowień obu instancji z uwagi na naruszenie przepisów postępowania: art. 7, 77 § 1, 107 § 3, 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a w konsekwencji na naruszenie art. 50 i 51 Prawa budowlanego z 1994 r. mające wpływ na wynik sprawy.
Mając to na uwadze Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., Nr 153, poz. 1271 ze zm.) orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.
O kosztach natomiast orzekł w punkcie II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., Nr 153, poz. 1271 ze zm.).