II SA/KR 449/23

II SA/Kr 449/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-06-29
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-04-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Magda Froncisz
Monika Niedźwiedź /sprawozdawca/
Piotr Fronc /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art 51 ust 3  w zw z art 36 a ust 5
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję nr 53/2023 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 31 stycznia 2023 r. znak WOB.7721.282.2021.JKLI w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 31 stycznia 2023 r. znak WOB.7721.282.2021.JKLI utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oświęcimiu z dnia 14 kwietnia 2021 r. znak PINB.7355-45/13.JD w sprawie nakazania Panu J. B. (juniorowi) właścicielowi działek [...] rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową, zlokalizowanego w O. przy ul. [...] na działkach [...] (własność J. B. s. J. i J. B.), [...] (własność J. G.) oraz [...] (własność K. P.) wybudowanego w sposób istotnie odbiegający od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta Oświęcim z dnia 3 sierpnia 1983 r. orzekającej o udzieleniu J. B. (seniorowi) pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej wymianę substancji budynku mieszkalnego na budynek mieszkalny z częścią usługową na działkach nr [...] i [...] w O. obecnie działki [...], [...]. Pan J. B. (junior) jest następcą prawnym J. B. (seniora).
W uzasadnieniu decyzji organ II instancji streścił przebieg postępowania w sprawie. W szczególności wskazano, że w latach 2013-2014 prowadzone były przez PINB czynności kontrolne, które wykazały odstępstwa od projektu budowlanego polegające na:
- wykonaniu części budynku o układzie funkcjonalnym kotłownia, WC oraz część pokoju z aneksem jadalnym
- wykonanie części gospodarczej o wymiarach 2, 13 x 11, 10 m, dwukondygnacyjnej o konstrukcji stalowej wykonanej pomiędzy budynkiem oznaczonym 3-3A a budynkiem mieszkalnym sąsiednim oznaczonym nr [...];
- zmianie wysokości budynku z 9 do 9, 27 m;
- zmianie sposobu użytkowania parteru - pomieszczenia takie jak kotłownia, skład opału WC są wykorzystywane jako mieszkalne;
-zmianie funkcji poddasza na mieszkalną.
Zwrócono uwagę, że w 2015 r. zapadł wyrok tut. Sądu z dnia 26 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1015/15, który uchylił decyzję organu I, jak i II instancji, a obecnie wydane rozstrzygnięcia są wydanymi w wyniku ponownego rozpoznania sprawy. W wyroku Sąd zwrócił uwagę na konieczność zweryfikowania, czy roboty budowlane były wykonywane nieprzerwanie, czy może doszło do ich przerwania na czas dłuższy niż 2 lata. Organy ustaliły, że nie było takiej przerwy, więc pozwolenie na budowę nie utraciło ważności.
Z poczynionych ustaleń wynika także, że poczynione odstępstwa były istotne bowiem doszło m.in. do zmiany kubatury względem projektu w związku z wzniesieniem tzw. dobudówki, która została wzniesiona poza projektem.
Wobec powyższego organy wdrożyły wobec inwestora tryb naprawczy z art. 50-51 prawa budowlanego nakładając z drodze decyzji z dnia 27 sierpnia 2019 r. obowiązek przedłożenia projektu zamiennego, termin wykonania obowiązku określono na 28 lutego 2020 r. Był on kilkakrotnie przedłużany, jednak obowiązek nie został wykonany. Wobec powyższego zgodnie z dyspozycją art. 51 prawa budowlanego orzeczono o nakazie rozbiórki.
Na powyższą decyzje skargę złożył inwestor J. B.. W skardze zarzucono przede wszystkim, że organy nie uwzględniły faktu, iż przed sądem rejonowym Wydział I Cywilny w Oświęcimiu toczy się postępowanie o rozgraniczenie i zasiedzenie, które uniemożliwia przygotowanie dokumentacji projektu zamiennego, stanowi kwestię prejudycjalną i obligowało organy do zawieszenia postępowania bądź co najmniej uwzględnienia tej okoliczności i przedłużenia terminu do złożenia projektu zamiennego (podkreślono, że z uwagi na tę okoliczność raz organ ten termin o charakterze procesowym przesunął). Podkreślono, że z uwagi na to, ze projekt zagospodarowania terenu musi być wykonany na aktualnej mapie dla celów projektowych nie jest możliwe jego sporządzenie dopóki stan własności nieruchomości, na których posadowiony jest budynek nie zostanie uregulowany. Zwrócono uwagę na to, ze decyzja o rozbiórce budynku mieszkalnego jest decyzją dotkliwą i w świetle zasad ogólnych postepowania administracyjnego, w tym wyrażonej w art. 8 k.p.a zasady zaufania taka decyzja nie powinna prowadzić do nakazu rozbiórki całego budynku. Zarzucono także naruszenie art. 107 § 3 k.p.a przez zbyt lakoniczne uzasadnienie decyzji.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492). Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się zatem do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać na trzech płaszczyznach:
1) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji lub innego aktu) lub działania z prawem materialnym,
2) dochowania wymaganej prawem procedury,
3) respektowania reguł kompetencji.
Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07). Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, podniesione w niej zarzuty są niezasadne, a zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
Ramy prawne sądowej kontroli przedmiotowej decyzji administracyjnej wyznaczają przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (dalej p.b.). W pierwszej kolejności skontrolować należy prawidłowość ustalenia stanu prawa materialnego przez organy obu instancji w związku z nowelizacją ustawy prawo budowlane, która miała miejsce na mocy ustawy z dnia z dnia 13 lutego 2020r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych ustaw (Dz.U. z 2020 poz. 471). Zgodnie z art. 25 tej ustawy do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 (ustawa p.b.), wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Ustawa zmieniająca weszła w życie 19 września 2020 r., zaś postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte 4 stycznia 2012 (k. 40 akt administracyjnych PINB). Zgodnie z art. 28 ustawy nowelizującej do spraw, o których mowa w art. 25-27:
1) stosuje się:
a) przepisy art. 36a ust. 5 i art. 40 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą,
b) przepisy art. 36a ust. 5b ustawy zmienianej w art. 1;
2) nie stosuje się przepisów art. 36a ust. 5a ustawy zmienianej w art. 1.
Zatem zastosowanie znajdą przepisy ustawy p.b. sprzed nowelizacji odnośnie do art. 50-51 p.b., natomiast art. 36a ust. 5 stosuje się w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą.
Podstawą prawną skarżonej decyzji jest art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (stan prawny t.j. Dz.U. 2020 poz. 1333). Zgodnie z art. 51 ust. 1 p.b. przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (o wstrzymaniu robót budowlanych), organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji:
1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo
2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo
3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.
Zgodnie z art. 51 ust. 3 p.b. po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję:
1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo
2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.
Pojęcie istotnych odstępstw od projektu budowlanego zostało zdefiniowane w art. 36a ust. 5 p.b. w brzmieniu wynikającym z noweli z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych ustaw. Zgodnie z powołanym przepisem istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie:
1) projektu zagospodarowania działki lub terenu, w przypadku zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany;
2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego dotyczących:
a) powierzchni zabudowy w zakresie przekraczającym 5%,
b) wysokości, długości lub szerokości w zakresie przekraczającym 2%,
c) liczby kondygnacji;
3) warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne, o których mowa w art. 1 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r., w tym osoby starsze;
4) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części;
5) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;
6) wymagającym uzyskania lub zmiany decyzji, pozwoleń lub uzgodnień, które są wymagane do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę lub do dokonania zgłoszenia:
a) budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-4, lub
b) przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a, oraz instalowania, o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. d;
7) zmiany źródła ciepła do ogrzewania lub przygotowania ciepłej wody użytkowej, ze źródła zasilanego paliwem ciekłym, gazowym, odnawialnym źródłem energii lub z sieci ciepłowniczej, na źródło opalane paliwem stałym.
Z kolei art. 51 ust. 5 p.b. przewiduje, że w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.
W kwestii stosowania art. 51 p.b. utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że norma prawna wynikająca z art. 51 ust. 5 p.b. nakazuje wdrożenie przewidzianych w tym przepisie konsekwencji bez względu na to, z jakich powodów nie wykony został obowiązek nałożony decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. Decyzja wydawana na podstawie art. 51 ust. 5 p.b. ma charakter związany, a organowi nie pozostawiono możliwości uwzględnienia ewentualnego braku zawinienia strony. (tak m.in. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 5 grudnia 2019 r. sygn. II SA/Gl 952/19, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 26 lutego 2018 r. sygn. II SA/Rz 1350/17). W przypadku stwierdzenia, że adresat obowiązku nie przedłożył projektu zamiennego, względnie przedłożył go, lecz ten nie spełnia wymogów przepisów prawa, organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest zastosować art. 51 ust. 5 p.b. Warto odnotować, że nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 oraz 5 p.b., jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego (wyrok NSA z 29 października 2020 r. II OSK 1696/20).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, co następuje.
W pierwszej kolejności zauważyć należy, że ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego została wyeliminowana z obrotu prawnego, zatem takową decyzją inwestorzy się nie legitymują (k. 25a, 25b, 25 c akt administracyjnych).
Dalej ustalono, zgodnie ze wskazaniami Sądu zawartymi w wyroku z dnia 26 listopada 2015 r. sygn. II SA/Kr 1015/15 ustalono, że rozbudowa budynku trwałą nieprzerwanie do 2001 r. i nie została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata (protokół z rozprawy administracyjnej z dnia 3 kwietnia 2017 r., s. 2, k. 70 administracyjnych akt sprawy).
Poza sporem pozostaje także, że w przedmiotowej sprawie miało miały miejsce istotne odstępstwa od projektu budowlanego. Wynika to w szczególności z kolejnych oględzin w terenie oraz wyjaśnień strony i świadków, a także zgromadzonej przez organ dokumentacji (k. 10, 14, 70, administracyjnych akt sprawy).
Polegały one na:
- wykonaniu części budynku w układzie funkcjonalnym: kotłownia, WC oraz część pokoju z aneksem jadalnym, przy czym na inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej z 24 lutego 2000 r. (k. 30 o administracyjnych akt sprawy) oznaczonej jako III w rzucie w kształcie litery "L" zlokalizowanej w kierunku północnym oraz wschodnim projektowanego budynku mieszkalnego o wymiarach 6 x 11 m;
- wykonanie części gospodarczej o wymiarach maks. 2, 13 x 11, 10 m, dwukondygnacyjnej o konstrukcji stalowej, wykonanej pomiędzy budynkiem oznaczonym 3-3a a budynkiem oznaczonym nr 2 - na inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej oznaczonej jako I – wiata stalowa;
- wykonaniu części budynku o wymiarach 3, 81 x 2 m (przedsionek) zlokalizowanej na północ od projektowanego budynku mieszkalnego (część nieobjęta inwentaryzacją powykonawczą, oznaczona jako III na szkicu sytuacyjnym wykonanym w dniu 27 września 2013 r.);
- zmiana wysokości projektowanego budynku z 9 m do 9, 27 m. W protokole rozprawy administracyjnej Państwo G. i Pani P. oświadczyli, że obecnie budynek posiada wysokość 11 m, nie jak wpisano w protokole 9, 27 m. (k. 70 administracyjnych akt sprawy)
- zmiana zamierzonego sposobu użytkowania w zakresie parteru: pomieszczenie kotłowni, skład opału, WC wykorzystywane są jako pokój, pokój z aneksem jadalnym, poddasze nieużytkowe budynku posiada funkcję mieszkalną.
Dokonując oceny tych zmian w świetle przepisów p.b. dotyczących istotnego odstępstwa od projektu budowlanego t.j. art. 36a ust. 5 p.b. stwierdzić należy, że dokonane zmiany mieszczą się w tym pojęciu. Z porównania projektu technicznego z sierpnia 1982 r., który był podstawą zatwierdzenia w decyzji o pozwoleniu na budowę z 1983 r. kubatura budynku wynosić miała 787, 50 mł (k. 10a administracyjnych akt sprawy). Tymczasem w powołanej wyżej inwentaryzacji powykonawczej z 2000 r. wskazano, że kubatura wynosi 847, 95 mł. Powierzchnia zabudowy w projekcie technicznym z 1982 r. wynosić miała 124, 78 m˛, zaś w inwentaryzacji powykonawczej określono ją na 148, 95 m˛. Powierzchnia zabudowy uległa zwiększeniu o więcej niż 5 %. Z kolei wysokość projektowanego budynku została podniesiona z 9 m do 9, 27 m, co stanowi więcej niż 2 %.
Poza sporem pozostaje, że decyzją z dnia 27 sierpnia 2019 r. na inwestora J. B. został nałożony obowiązek przedłożenia projektu zamiennego. Termin wykonania obowiązku został określony na 28 lutego 2020 r., potem przedłużony na wniosek inwestora do 30 września 2020 r. Mimo to obowiązek nie został wykonany, lecz złożony został kolejny wniosek o przedłużenie terminu (z dnia 4 marca 2021 r.), którego organ nie uwzględnił i orzekł o nakazaniu rozbiórki. W ocenie Sądu istniały podstawy do nałożenia takiego nakazu, a obowiązek przedłożenia projektu zamiennego bezsprzecznie nie został wykonany.
Z punktu widzenia brzmienia przepisów prawa rozstrzygnięcie to było prawidłowe. Sąd podziela stanowisko, że kwestia toczącego się postępowania w sprawie ustalenia stanu prawnego nieruchomości, na których posadowiony jest przedmiotowy budynek nie stanowi kwestii prejudycjalnej w przedmiotowej sprawie. Istotne jest to czy budynek został wybudowany z istotnymi odstępstwami i czy w związku z tym inwestor wywiązał się z obowiązku przedłożenia projektu zamiennego. Przepisy prawa w ramach tzw. postępowania naprawczego dają bowiem możliwość zalegalizowania poczynionych odstępstw. Skoro mimo dania dwukrotnie szansy inwestor tego obowiązku nie wykonał zasadnie organy orzekły o rozbiórce budynku.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono, jak na wstępie.