II SA/KR 446/21

II SA/Kr 446/21 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2021-09-14
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-04-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Magda Froncisz
Mirosław Bator /sprawozdawca/
Paweł Darmoń /przewodniczący/
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 359/22 - Wyrok NSA z 2024-11-27
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art 156 par 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Mirosław Bator (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...]. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego skargę oddala
Uzasadnienie
Wójt Gminy R. decyzją z dnia 19 listopada 2020 r. znak: [...] odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla budowy stacji bazowej telefonii komórkowej operatora sieci [...] Sp.z.o.o. o numerze [...] wraz z kablową linią zasilającą na działce nr [...] w miejscowości R. gm. R.. W decyzji tej wskazano, że w toku postępowania administracyjnego zgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, w wyniku której ustalono: Gmina R. w obszarze wskazanym we wniosku nie posiada aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z tym inwestycja polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] Sp. z o.o. o numerze [...] wraz z kablową linią zasilającą wymaga w myśl art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przedmiotowy teren nie leży na obszarze Chronionego Krajobrazu, na działce nr [...] nie występuje żaden obiekt objęty formą ochrony przyrody, w szczególności pomnik przyrody. Teren objęty wnioskiem zlokalizowany jest poza obszarem objętym ochroną uzdrowiskową. Teren inwestycji znajduje się poza obszarem objętym ochroną konserwatorską. Teren objęty wnioskiem nie leży w granicach terenu górniczego. Teren nie leży na obszarze zagrożenia osuwaniem się mas ziemnych. Działki nr [...] w miejscowości R. stanowi grunt rolny RIVb, teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Na terenie inwestycji nie znajdują się grunty leśne podlegające ochronie na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Na terenie przeznaczonym pod inwestycję nie występują urządzenia melioracji wodnych . Przez teren inwestycji oraz przez tereny w najbliższym sąsiedztwie nie są prowadzone trasy linii kolejowych. Wnioskowana działka nie jest terenem kolejowym. Przedmiotowa działka nr [...] posiada dostęp do drogi gminnej dz. nr [...]. Zgodnie z przedstawioną przez inwestora kwalifikacją przedsięwzięcia przedmiotowa inwestycja nie wymaga (wg. inwestora) przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Jednak we wniosku nie przedstawiono szczegółowych parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej decydujących o wpływie na środowisko takich jak: rodzaj i liczba anten - instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, moc promieniowania poszczególnych anten, emisja pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny, odległość instalacji od miejsc dostępnych dla ludzi (konkretne umiejscowienie inwestycji na terenie objętym wnioskiem. Określenie powyższych parametrów technicznych inwestycji i ustalenie okoliczności jej lokalizacji pozwoli na dokonanie kwalifikacji inwestycji i jej charakteru. Jest to niezbędne dla prawidłowej oceny w zakresie kwalifikowania przedsięwzięć jako mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Należy ustalić oddziaływanie całego przedsięwzięcia na środowisko (a nie jego poszczególnych elementów). Na obecnym etapie postępowania - nie można stwierdzić zgodności przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego z w/w przepisami odrębnymi. Planowana inwestycja: budowa stacji bazowej telefonii komórkowej [...] Sp. z o.o. o numerze [...]wraz z kablową linią zasilającą na działce nr: [...] w miejscowości R., gmina R. narusza interesy osób trzecich tj. właścicieli działek sąsiadujących z przedmiotowym terenem. Mieszkańcy miejscowości R. zainteresowani planowaną inwestycją (w tym strony biorące udział w postępowaniu) złożyli liczne protesty przeciwko budowie stacji bazowej telefonii komórkowej. W związku z lokalizacją planowanej inwestycji na obszarze położonym w sąsiedztwie terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wzięto pod uwagę ład przestrzenny jako element nadrzędny przy ocenie warunków lokalizacji przedmiotowej inwestycji. Zabudowa jednorodzinna w sąsiedztwie projektowanej inwestycji charakteryzuje się podobnymi gabarytami i formą architektoniczną budynków o wysokości do II kondygnacji naziemnych i jest czytelnie wkomponowana w otaczający ją krajobraz. Analizowana przestrzeń zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej charakteryzuje się wysokim udziałem powierzchni biologicznie czynnej. Natomiast planowana inwestycja polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej posadowionej na nowej wieży stalowej o wysokości ok. 67,95/7 wraz z zestawem anten nadawczo odbiorczych będzie odbiegać znacznie od sąsiedniej zabudowy gabarytami i formą architektoniczną stanowiąc tym samym element obcy stylistycznie i funkcjonalnie. Ponadto planowana wieża stanowiłaby dysonans w sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej. Brak jest zatem powiązań funkcjonalnych i przestrzennych planowanej inwestycji z istniejącym zagospodarowaniem terenu. Wobec powyższego stwierdzono, że lokalizacja planowanej stacji bazowej telefonii komórkowej [...] Sp. z o.o. o numerze [...]wraź ż kablową linią zasilającą w miejscu określonym we wniosku o funkcji i parametrach odbiegających od dominujących w tym rejonie byłaby sprzeczna z wymaganiami ładu przestrzennego w tym urbanistyki i architektury o którym mowa m.in. w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 w związku z a/t 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.(...). Pomimo przesłanek wskazujących na pozytywne rozpatrzenie wniosku o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla budowy stacji bazowej telefonii komórkowej [...] Sp. z o.o. o numerze [...] wraz z kablową linią zasilającą na działce nr: [...] w miejscowości R., gmina R., interes społeczny przemawia w kierunku odmowy lokalizacji przedmiotowej inwestycji w pobliżu miejsca zamieszkania osób protestujących. Decyzja ta z uwagi na jej niezaskarżenie stała się decyzją ostateczną w administracyjnym toku instancji.
Inwestor [...] Sp. z o. o. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 19 listopada 2020 r. W obszernym wniosku zarzucono rażące naruszenie: art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak jakiegokolwiek wyjaśnienia, dlaczego zdaniem organu l instancji należy uznać za zasadne zarzuty protestujących, iż inwestycja Spółki negatywnie wpłynie na walory przyrodnicze i krajobrazowe oraz ograniczy możliwości inwestycyjne w sąsiedztwie wnioskowanego terenu, nie wyjaśnienie co organ rozumie pod pojęciem "dysonansu" i dlaczego tak kwalifikuje inwestycję [...], brak wskazania, na podstawie jakich dowodów dokonał przedmiotowych ustaleń, jak również nie przytoczenie treści przepisów stanowiących podstawę prawną wydania decyzji i wyjaśnienia zasadności ich zastosowania w sprawie, art. 80 k.p. a. z uwagi na przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i dowolne ustalenie, że interes społeczny przemawia za odmową ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego Spółki przyjmując bezkrytycznie argumenty protestujących, art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. art. 6 k.p.a., 7 oraz 8 k.p.a, poprzez nie działanie przez Wójta Gminy R. w niniejszym postępowaniu w granicach i na podstawie przepisów prawa, nie stanie na straży zasady praworządności oraz prowadzanie niniejszego postępowania w taki sposób, iż nie budzi to zaufania do organów władzy publicznej, art. 1 ust. 2, art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 54 i art. 58 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i wadliwe zastosowanie jako przepisów odrębnych uzasadniających odmowę ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, podczas gdy przepisy te nie są przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 56 u.p.z.p., jak również z uwagi na to, że planowana inwestycja nie narusza tych przepisów, art. 56 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji odmownej w sytuacji, gdy zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez zastosowanie tj. powołanie się w uzasadnieniu na wynikającą z tego przepisu tzw. "zasady dobrego sąsiedztwa" do inwestycji celu publicznego, do której w ogóle ten przepis nie ma zastosowania. Samorządowego Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia 22 stycznia 2021 r. zawiadomiło o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 23 lutego 2021 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy R. z dnia 19 listopada 2020 r. W uzasadnieniu organ podał, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej pod kątem wystąpienia kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., przy czym postępowanie to nie zmierza do ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją kończącą postępowanie zwykłe. W postępowaniu tym organ nie może bowiem przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej. Przechodząc do rozstrzygnięcia kwestii, czy decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa wyjaśnić należy, że problematyka "rażącego naruszenia prawa", jako przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 kpa, była wielokrotnie przedmiotem rozważań orzecznictwa sądowo-administracyjnego oraz nauki prawa administracyjnego. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie przesądzone zostało, że rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Z tego wynika, że naruszenia prawa mają charakter rażący w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub części. Zatem o rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażącego" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji. Dodatkowo przy pojęciu rażącego naruszenia prawa należy brać pod uwagę skutki, które to naruszenie prawa wywołuje niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. W rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że wskazane wyżej przepisy zarówno postępowania, jak i prawa materialnego zostały naruszone w sposób rażący. Przedmiotem wniosku jest rażące naruszenie art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 Kpa oraz art. 80 Kpa i dalej art. 6 i art. 8 Kpa. Zdaniem Kolegium stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo, nie naruszono zasad zbierania i oceny dowodów, uzasadnienie decyzji odpowiada treści art. 107 § 3, decyzja wydana została w oparciu o obowiązujące przepisy prawa (art. 6 Kpa) i - jakkolwiek nie spełnia oczekiwań Inwestora - nie narusza zasady zaufania wyrażonej w art. 8 Kpa. We wniosku nie wskazano na jakieś wadliwości w powyższych ustaleniach, ani też nie podniesiono, że jakieś dowody nie zostały przeprowadzone. Stwierdzić należy, że w sprawie wydana została decyzja w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego (nie zaś np. decyzja o warunkach zabudowy), zatem przepis art. 50 ust. 1 został prawidłowo zastosowany. Nie sposób przyjąć, aby organ l instancji naruszył art. 50 ust. 1 i to jeszcze w sposób rażący. Kolejny zarzucany przepis - art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - stanowi: , w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego decyzje wydają: w odniesieniu do inwestycji celu publicznego o znaczeniu powiatowym i gminnym - wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Zaskarżoną decyzję wydał Wójt Gminy R., a zatem organ właściwy. Powoduje to, że zarzut powyższy jest nieuzasadniony. Wydana w niniejszej sprawie decyzja jest decyzją negatywną, zatem jej treść – z powyższego powodu - nie może odpowiadać literalnej treści art. 54 ustawy. Zarzut ten byłby uzasadniony, gdyby wydana została decyzja pozytywna, ale niezawierająca wszystkich elementów zawartych w art. 54 ustawy. Wówczas można by rozpatrywać zasadność tego zarzutu. W niniejszej sprawie zarzut ten nie może jednak się ostać, z uwagi na rozstrzygnięcie zawarte w decyzji. Zarzucany kolejny przepis - art. 56 ustawy stanowi, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W ocenie Kolegium organ l instancji nie naruszył tego przepisu w sposób rażący. Przepis ten nie stanowi samoistnej podstawy do wydania decyzji pozytywnej. Warunki wydania i treść decyzji określają inne przepisy. Argumenty, które przedstawiono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie naruszają w sposób rażący przywołanego wyżej przepisu. Ponownie należy je przywołać: "w związku z lokalizacją planowanej inwestycji na obszarze położonym w sąsiedztwie terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wzięto pod uwagę lad przestrzenny jako element nadrzędny przy ocenie warunków lokalizacji przedmiotowej inwestycji. Zabudowa jednorodzinna w sąsiedztwie projektowanej inwestycji charakteryzuje się podobnymi gabarytami i formą architektoniczną budynków o wysokości do II kondygnacji naziemnych i jest czytelnie wkomponowana w otaczający ją krajobraz. Analizowana przestrzeń zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej charakteryzuje się wysokim udziałem powierzchni biologicznie czynnej. Natomiast planowana inwestycja polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej posadowionej na nowej wieży stalowej o wysokości o/c. 61,95m wraz z zestawem anten nadawczo odbiorczych będzie odbiegać znacznie od sąsiedniej zabudowy gabarytami i formą architektoniczną stanowiąc tym samym element obcy stylistycznie i funkcjonalnie. Ponadto planowana wieża stanowiłaby dysonans w sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej. Brak jest zatem powiązań funkcjonalnych i przestrzennych planowanej inwestycji z istniejącym zagospodarowaniem terenu. Wobec powyższego stwierdzono, że lokalizacja planowanej stacji bazowej telefonii komórkowej [...] Sp. z o.o. o numerze [...]wraz z kablową linią zasilającą w miejscu określonym we wniosku o funkcji i parametrach odbiegających od dominujących w tym rejonie byłaby sprzeczna z wymaganiami ładu przestrzennego w tym urbanistyki i architektury o którym mowa m.in. w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 w związku z art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Ostatni z zarzucanych przepisów, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie znajdował w sprawie zastosowania i nie mógł zostać rażąco naruszony. Przepis ten stanowi: wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten dotyczy zatem wydania decyzji o warunkach zabudowy i prawidłowo nie został przez organ l instancji zastosowany. Przepis ten dotyczy innego rodzaju decyzji lokalizacyjnej, niż decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Reasumując, wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nie mógł odnieść oczekiwanego rezultatu. Przestawiona powyżej analiza zarzutów prowadzi bowiem do konkluzji, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy R..
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła [...] Sp.z.o.o. z siedzibą w W. zarzucając naruszenie:
1/ art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności podczas gdy zachodziły ku temu przesłanki oraz z uwagi na: a/ brak uznania, iż w rozpatrywanej sprawie doszło do rażącego naruszenie prawa materialnego, tj. art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sytuacji, gdy zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi oraz wskazanie, jako przepisu będącego wyłączną podstawą odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 54 i art. 58 u.p.z.p., co jest sprzeczne z literalną treścią art. 56 ustawy, bowiem nie są to przepisy nakładające w sposób wyraźny jakieś ograniczenia w lokalizacji tego rodzaju inwestycji a w konsekwencji wydanie przez Wójta decyzji o odmowie ustalenia lokalizacji celu publicznego wyłącznie na podstawie art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy; b/ brak uznania, iż w rozpatrywanej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. pomimo potwierdzenia przez organ w uzasadnieniu decyzji, iż przepis ten dotyczy innego rodzaju decyzji lokalizacyjnej, niż decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego przy jednoczesnym braku uwzględnienia okoliczności, iż Wójt zastosował przedmiotową normę przy wydawaniu swojej decyzji; c/ brak uznania, iż w rozpatrywanej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa
procesowego, tj. art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. pomimo braku jakiegokolwiek wyjaśnienia, dlaczego zdaniem organu nie doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa przy wydaniu decyzji odmownej przez Wójta w sytuacji gdy nie wskazując jakichkolwiek przepisów odrębnych odmówił lokalizacji inwestycji celu publicznego uznając za wystarczające w tym względzie i zasadne zarzuty protestujących, iż inwestycja Spółki negatywnie wpłynie na walory przyrodnicze i krajobrazowe oraz ograniczy możliwości inwestycyjne w sąsiedztwie, wnioskowanego terenu, w sytuacji nie wyjaśnienia przez Wójta co rozumie pod pojęciem "elementu obcego" i dlaczego tak kwalifikuje inwestycję [...] braku wskazania przez Wójta, na podstawie jakich dowodów dokonał przedmiotowych ustaleń, jak również nie przytoczenie treści przepisów stanowiących podstawę prawną wydania decyzji i wyjaśnienia zasadności ich zastosowania w sprawie, d/ brak uznania, iż w rozpatrywanej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa procesowego, tj. art. 6 k.p.a., 7 oraz 8 § 1 k.p.a. pomimo nie działania przez Wójta Gminy R. w niniejszym postępowaniu w granicach i na podstawie przepisów prawa, nie stania na straży zasady praworządności oraz prowadzanie niniejszego postępowania w taki sposób, iż nie budzi to zaufania do organów władzy publicznej, e/ brak uznania, iż w rozpatrywanej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa procesowego, t.j. art. 80 k.p.a. pomimo przekroczenia zasady swobodnej oceny dowodów polegającego na dowolnym ustaleniu przez Wójta, że interes społeczny przemawia za odmową ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego Spółki przyjmując bezkrytycznie argumenty protestujących które nie maja oparcia w przepisach odrębnych mogących stanowić podstawę odmowy wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego;
2/ art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. z uwagi na nieodniesienie się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze do większości zarzutów spółki powołanych w we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, niewyjaśnienie dlaczego zdaniem organu nie były to rażące naruszenia prawa, brak analizy decyzji I instancji w kontekście innych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji.
W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji ze względu na naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył, co następuje:
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.
Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu podlega ocena legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. odmawiająca stwierdzenia nieważność decyzji wydanej w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego – stacji bazowej telefonii komórkowej. W ocenie organu odwoławczego, żaden ze wskazanych we wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji przepisów, nie został przez organ wydający tą decyzję - Wójta Gminy R. w sposób rażący naruszony. Skarżący zarzuca natomiast, iż wbrew zakazowi wynikającemu art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm.; dalej ustawa) odmowę ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego organ oparł o przesłanki wynikające z art. 1 ust 2 pkt 1 i 2 ustawy, co stanowi rażące naruszenie prawa. W ocenie sądu decyzja organu jest wadliwie uzasadniona, jednakże skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z dyspozycją art.156 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały (pkt 5).
Co do pierwszej z dwu wyżej wymienionych przesłanek nieważnościach, w doktrynie i orzecznictwie przyjęło się powszechnie, iż rażąco wadliwie wydaną decyzje cechować winno to, że obraza przepisów na podstawie których jest wydana jest oczywista (nie wynika z wadliwej wykładni) a jej skutki nie są akceptowalne w państwie prawa. Rozwijając tę tezę przywołać należy choćby na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 14 marca 2012 r. II OSK 2525/10 w którym orzekł, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. W podobnym duchu wypowiedział się Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 27 marca 2012 r. III UK 77/11 LEX nr 1213420 wskazując, iż decyzja administracyjna może zostać uznana za wydaną "z rażącym naruszeniem prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tylko wówczas, gdy w odniesieniu do niej spełnią się kumulatywnie następujące przesłanki: oczywistość naruszenia prawa polegająca na widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną; przepis, który został naruszony, nie wymaga przy jego stosowaniu wykładni prawa; skutki, które wywołuje decyzja, są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia tej decyzji.
Interpretacja pojęcia "rażące naruszenie prawa" jako kwalifikowana wadliwość decyzji polegająca na naruszenia przez organ przepisów w sposób oczywisty, nie budzący wątpliwości a więc występującej w rozstrzygnięciu organu administracji sprzeczności między treścią tego rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną z jednoczesnym skutkiem tej wadliwości - powstaniem następstw, które nie są do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym tj. wywołujących skutki których nie sposób zaakceptować jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa, jest ugruntowana w orzecznictwie sądowym. Podkreśla się przy tym konieczność komutatywnego spełnienia obu tych przesłanek. Poza wyżej przytoczonymi orzeczeniami wskazać tu można dla przykładu wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 czerwca 2008 r. II OSK 387/07 LEX nr 486051, z dnia 8 kwietnia 2008 r. II OSK 368/07 LEX nr 468745, z dnia 15 marca 2012 r. z dnia 8 marca 2012 r. I OSK 363/11 oraz z dnia 24 listopada 2011 r. II OSK 1667/10.
W ocenie sądu zgodzić się należy ze stroną skarżącą, iż decyzja z dnia 19 listopada 2020 r. wydana w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego – stacji bazowej telefonii komórkowej jest wadliwa a wadliwość ta jest oczywista. Zgodnie bowiem z art. 56 ustawy, nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przepis art. 1 ust 2 ustawy stanowi natomiast, iż w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza:
1) wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury;
2) walory architektoniczne i krajobrazowe;
3) wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych;
4) wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej;
5) wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób ze szczególnymi potrzebami, o których mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1062);
6) walory ekonomiczne przestrzeni;
7) prawo własności;
8) potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa;
9) potrzeby interesu publicznego;
10) potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych;
11) zapewnienie udziału społeczeństwa w pracach nad studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz planem zagospodarowania przestrzennego województwa, w tym przy użyciu środków komunikacji elektronicznej;
12) zachowanie jawności i przejrzystości procedur planistycznych;
13) potrzebę zapewnienia odpowiedniej ilości i jakości wody, do celów zaopatrzenia ludności.
Decyzja z dnia 19 listopada 2020 r. jako podstawę do odmowy ustalenia lokalizacji celu publicznego opiera wyłącznie na oprotestowaniu tej inwestycji przez okolicznych mieszkańców, braku kontynuacji funkcji przedmiotowego zamierzenia z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu oraz kwestiami ładu przestrzennego urbanistyki i architektury. Kwestie te (poza kontynuacją funkcji) to cele i zasady kształtowania polityki przestrzennej, jakie ustawa wymienia w art. 1 ust 2. Z kolei kontynuacja funkcji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu to warunek ustalenia warunków zabudowy a nie lokalizacji inwestycji celu publicznego, która to decyzja z założenia takiej kontynuacji nie musi a często nie powinna spełniać. Trudno by uznać za zasadnym argument, że tyko wtedy można budować stację bazową telefonii komórkowej, jeżeli w pobliżu już jakaś inna funkcjonuje.
Organ oparł się więc w tym zakresie na przesłance nieznanej ustawie (kontynuacja funkcji) i wbrew wyraźnemu zakazowi ustawowemu orzekł opierając się na ogólnych przesłankach kształtowaniu ładu przestrzennego, czyniąc tym samym wydane przez siebie rozstrzygnięcie decyzją uznaniową. Jak natomiast podkreśla się w orzecznictwie, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest decyzją uznaniową, lecz jej ustalenia są zależne od regulacji prawnych dotyczących projektowanego zamierzenia inwestycyjnego i obszaru, na którym takie zamierzenie ma być zlokalizowane. W konsekwencji, właściwy organ jest zobowiązany wydać decyzję zgodną z wnioskiem inwestora, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom, wynikającym z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Jej ustalenia są zależne od regulacji prawnych dotyczących projektowanego zamierzenia inwestycyjnego i obszaru, na którym takie zamierzenie ma być zlokalizowane. Decyzja ta stanowi zatem prawnie określoną formę oceny dopuszczalności lokalizacji inwestycji w danym miejscu, w świetle powszechnie obowiązującego prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2019 r. II OSK 3398/1, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 czerwca 2021 r. II SA/Go 59/21 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 maja 2021 r. II SA/Rz 35/210). Odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji musi się opierać na wyraźnej sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisem nakładającym expressis verbis konkretne ograniczenia. Aby norma ogólna mogła oddziaływać na rozstrzygnięcie musi być skonkretyzowana przez taki przepis, tym samym niedopuszczalne jest wydanie decyzji odmownej wyłącznie na podstawie oceny projektowanej inwestycji z normami ogólnymi, w tym chroniącymi ład przestrzenny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 marca 2021 r. II SA/Gd 774/20). Na żadną taką przesłankę organ wydając decyzję z dnia 19 listopada 2020 r. się nie powołał, orzekając nie tylko niezgodnie z ustawą, ale wręcz wbrew wyraźnemu zakazowi opierania nie wyłącznie o ogólne zasady kształtowania ładu przestrzennego i urbanistyki.
Tym niemniej nie zaistniały przesłanki by stwierdzić nieważność tej decyzji. Jak mowa wyżej sama oczywistość naruszenia prawa nie jest warunkiem wystarczającym do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Sama instytucja "stwierdzenia nieważności decyzji" jest regulacją nazwaną trybem nadzwyczajnym. Nie służy eliminacji z obrotu prawnego dowolnej wadliwej decyzji ostatecznej, nie jest też regulacją funkcjonującą niejako poza zwykłym trybem instancyjnym. Tryb ten nie zastępuje odwołania ani nie jest trzecim (czy drugim jeżeli strona poniechała zwykłego odwołania) trybem odwoławczym. Aby rozważyć czy można z tego trybu skorzystać strona musi wykazać (chyba, że jest to kwestia oczywista) że na skutkiem wydania decyzji jaskrawo wadliwej powstał stan którego nie można zaakceptować w państwie praworządnym. Poza przytoczonym wyżej orzecznictwem przytoczyć można wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2021 r. III OSK 1310/21w którym wskazano, iż w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa oraz z dnia z dnia 27 maja 2021 r. I OSK 3431/15 gdzie podniesiono, iż oczywisty charakter naruszenia prawa jest warunkiem koniecznym, ale niewystarczającym do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa; o tym bowiem, czy naruszenie prawa jest rażące, decyduje również ocena skutków społeczno - gospodarczych, wywołanych kontrolowaną decyzją.
Tymczasem strona skarżąca na takie okoliczności nawet się nie powołuje. Nie wskazuje, jakie to skutki wywołała przedmiotowa decyzji a których to skutków nie można w państwie praworządnym tolerować. Strona nie powołuje się nawet na naruszenie jej prawa własności do terenu objętego zamierzeniem. Podkreślić należy, że sama decyzja lokalizacyjna ma charakter deklaratoryjny. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 3 lutego 2012 r. II OSK 2202/10 decyzja lokalizacyjna jest tylko aktem stosowania prawa, ma charakter deklaratoryjny, gdyż organ stwierdza w niej jedynie, czy w świetle powszechnie obowiązującego prawa dopuszczalna jest realizacja danej inwestycji na wskazanym przez inwestora terenie. Organ nie ma więc uprawnień kształtujących, nie może w niej wprowadzać według własnego uznania samoistnych ograniczeń dla inwestora wyprowadzonych z norm ogólnych zawartych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Także w wyroku 10 sierpnia 2016 r. II OSK 2874/14 Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, iż decyzja w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter deklaratoryjny, nie konstytuuje żadnych praw czy obowiązków nieprzewidzianych w ustawie lub akcie wykonawczym. Organ nie ma więc luzu decyzyjnego (uznanie administracyjne), ani swobody interpretacyjnej, innych niż przewidziane w przepisach odrębnych. Także w wyroku.
Skoro zatem, decyzja lokalizacyjna nie kształtuje bezpośrednio sytuacji prawnej jej adresata a jedynie stwierdza, czy inwestycja przez niego planowana w przedstawionym kształcie może być realizowana przy uwzględnieniu przepisów ustawy oraz innych regulacji to sąd przynajmniej z urzędu nie może dopatrzeć się skutków wydania takiej decyzji które są nie do zaakceptowania w państwie praworządnym. Nie została zatem spełniona (wykazana) druga przesłanka warunkująca możliwość stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej
Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności sąd na zasadzie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.