II SA/Kr 445/03

II SA/Kr 445/03 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2006-08-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2003-02-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Janusz Kasprzycki
Małgorzata Brachel - Ziaja /przewodniczący sprawozdawca/
Mariusz Kotulski
Symbol z opisem
618  Wywłaszczanie i zwrot nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 67/07 - Wyrok NSA z 2008-04-08
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
stwierdzono niewaśżność dec. I i II inst w częśći w pozostałej części uchylono dec. I i II inst
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Brachel - Ziaja /spr./ Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant: Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2006 r. skargi M. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia 12 lutego 2003 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości I. stwierdza, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu l instancji zostały wydane z naruszeniem prawa w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...]/47 położonej w M. Gm. W. w granicach wywłaszczonych parcel gruntowych I. kat. [...]01 o pow. [...] ha, I. kat. [...]4/1 o pow. [...] ha, l. kat. [...]3/1 o pow. [...] ha, l. kat. [...]7/1 o pow. [...]ha, II. w pozostałej części uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej M. G. kwotę 285 /dwieście osiemdziesiąt pięć/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 12.02.2003 r., znak: [...], Wojewoda [...] na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., o gospodarce nieruchomościami /tekst jedn. Dz. U. Nr 46, poz. 543 z 2000 r. ze zm.) i art. 138 par 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania M. G. od decyzji Starosty Powiatu K. z dnia [...].10.2002 r., znak: [...], orzekającej o na jej rzecz zwrotu części działki ewiden. nr [...]/47 i nr [...]/62 położonych w M. gm. W. w granicach wywłaszczonych parcel gruntowych, a to: 1. kat. [...]4/1 o pow. [...] ha, 1. kat. [...]3/1 o pow. [...] ha, 1. kat [...]6/1 o pow. [...] ha, 1. kat [...]7/1 o pow. [...] ha i 1. kat. [...]01 o pow. [...] ha położonych b. gm. kat. M. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] stwierdził, co następuje:
Przedmiotowe parcele gruntowe zostały wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K., z dnia [...].10.1969 r. Nr: [...], z przeznaczeniem na cele budownictwa zgodnie z decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K., o lokalizacji szczegółowej Nr: 36/[...] z dnia [...].08.1965 r.
W dacie wywłaszczenia parcele gruntowe 1. kat [...]4/1, [...]3/1, [...]6/1 stanowiły własność J. K., natomiast parcela 1. kat. [...]01 stanowiła własność M. K. Wnioskodawczyni niniejszego postępowania – M. G. - jest spadkobierczynią po swoich rodzicach J. i M. K., co zostało stwierdzone prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego [...] sygn. akt [...]. Biorąc pod uwagę materiał dowodowy pochodzący z okresu wywłaszczenia, Starosta Powiatu K. uznał, że cel wywłaszczania został w sposób nieprecyzyjny w decyzji o wywłaszczeniu, a zatem zaszła konieczność jego oceny na podstawie decyzji lokalizacyjnej Nr 36/[...]z dnia [...].08.1965 oraz Nr 20/[...] z dnia [...].04.1965 r. Na ich podstawie stwierdził, że wywłaszczona parcela wraz z innymi przeznaczona została pod urządzenie placu ćwiczeń zabezpieczającego proces szkolenia wojsk Garnizonu K. Obiekt wojskowy - plac ćwiczeń na "P." utworzony został przez władze miasta K. w zamian za zlikwidowany obiekt i plac ćwiczeń "B. – M." w związku z realizacją na jego terenie wielorodzinnego budownictwa mieszkaniowego. Z dokonanych przez organ I instancji oględzin nieruchomości wynika, że wnioskowane do zwrotu parcele weszły w skład kompleksu areału stanowiącego działki ewid. nr [...]/47 i [...]/62.
Działka nr [...]/62 jest porośnięty trawą, chwastami, samosiejkami drzewami i rami. Znajdują się na niej trzy zdewastowane budynki wyglądające na strzelnice oraz nieczynna zdewastowana linia energetyczna. W pobliżu budynków znajduje się stanowisko strzelnicze otoczone wałem ziemnym, znajdujące się przy drodze rowy strzelnicze są zdewastowane i pośnięte trawą. Oznacza to, że teren był użytkowany przez Wojsko Polskie zgodnie z treścią decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K., Nr 20/[...], a tym samym cel wywłaszczenia został realizowany. Zatem część działki nr [...]/62 w granicach wywłaszczonej parceli 1. kat. [...]7/1 nie może być zwrócona gdyż w stosunku do niej nie występują przesłanki z art. 137 par 1 ustawy o gospodarce gruntami. Działka ta stanowi własność Skarbu Państwa w zarządzie ministerstwa Obrony Narodowej. Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy W. przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenach oznaczonych symbolem IS - tereny specjalne MON. Natomiast wywłaszczone parcele gruntowe: 1. kat [...]4/1, 1. kat [...]3/1, 1. kat [...]7/1 i 1. kat [...]01 znajdujące się w granicy działki ewid. nr [...]/47, stanowią obecnie własność [...] Giełdy [...] "M." S.A. z siedzibą w K. Dlatego organ I instancji odmówił jej zwrotu. Skoro ani Skarb Państwa jednostka samorządu terytorialnego nie jest właścicielem nieruchomości, to organ nie może orzec o jej zwrocie, a roszczenie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest bezskuteczne.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyła M. G. zarzucając naruszenie przepisów art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odwołująca się podniosła, że obowiązkiem organu orzekającego jest pozytywne i przekonywujące udowodnienie, iż wywłaszczona nieruchomość jest w dalszym ciągu niewątpliwie niezbędna dla realizacji określonych w decyzji wywłaszczeniowej celów publicznych. Skoro w niniejszej sprawie cel ten jest określony nieprecyzyjnie, to nie jest też możliwe jednoznaczne wykazanie przez administrację, że nieruchomość w dalszym ciągu jest wykorzystywana na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. A skoro tak, to pociąga za sobą skutek niemożności udowodnienia, że nieruchomość wywłaszczona jest wykorzystywana na określony w decyzji wywłaszczeniowej cel, - co z kolei jest jednoznaczne z tym, iż winna ona zostać zwrócona jej byłym właścicielowi. Dalej odwołująca się wskazała, iż "cel wywłaszczenia w przedmiotowej sprawie niejako następczo był precyzowany i zmieniany". Pierwsze bowiem decyzje lokalizacyjne, które precyzowały ten szeroko określony cel zezwalały na zajęcie wywłaszczonych gruntów Dyrekcję Inwestycji Miejskich I w K., a więc na "cele cywilne". Tymczasem cel ten został zmieniony, z celów cywilnych na wojskowe a ponadto część wywłaszczonej nieruchomości została przekazana na cele komercyjne Spółce "M.", co z kolei stanowi naruszenie art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wymagało zgody poprzedniego właściciela. Odwołująca się podnosi również, że nawet przy założeniu, że nieruchomość była przez pewien czas wykorzystywana na cele określone w decyzji wywłaszczeniowej, ale w czasie orzekania jest już zbędna na ten cel, winna zostać zwrócona zgodnie z obowiązującym orzecznictwem NSA / wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11.02.1992 r. sygn. akt SA/Ka 1093/91 /.
Rozpatrując wniesione odwołanie oraz materiał dowodowy zebrany w sprawie Wojewoda [...] stwierdził, iż podstawową materialnoprawną przesłanką zwrotu nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest jej zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Organ prowadzący postępowanie ma obowiązek ustalić posługując się legalną definicją zbędności zawartą w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czy zaistniała ta przesłanka, od tego bowiem zależy rozstrzygnięcie w sprawie. Organ I instancji prawidłowo ustalił, że wnioskowane do zwrotu parcele zostały wywłaszczone na cel ogólnie określony jako "budowlany". Jednakże zwrot nieruchomości w trybie art. 136 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest możliwy w wypadku, gdy spełnione zostaną równocześnie dwie przesłanki prawne: po pierwsze - nieruchomość okazała się zbędna na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu, po drugie - aktualny w chwili orzekania stan prawny nieruchomości nie stanowi przeszkody dla jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. W obecnym stanie prawnym skoro wywłaszczone przedmiotowe parcele gruntowe wchodzące w skład działki ozn. obecnie nr [...]/47 stanowią aktualnie własność [...] Giełdy [...] "M." S.A., to okoliczności tej nie można pominąć rozważając kwestię zwrotu nieruchomości w kontekście art. 136 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podkreślenia zdaniem Wojewody wymaga fakt, iż możliwości zwrotu nieruchomości, stanowiących własność osób trzecich, są szczególnie ograniczone. Wprawdzie wywłaszczona nieruchomość nie może być użyta na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, a podmiot na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie zamierzając nią zadysponować na inny cel ma obowiązek zawiadomić o swym zamiarze poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę, to jednak ustawa o gospodarce gruntami nie określa skutków naruszenia zakazu z art. 136 ust. 1 tej ustawy. Wojewoda w związku z tym informuje, że "możliwe może być wniesienie powództwa do sądu powszechnego o stwierdzenie nieważności umowy zawartej z naruszeniem art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stosownie do art. 58 par 1 k.c., bądź żądanie uznania takiej umowy za bezskuteczną w stosunku do właściciela nieruchomości lub jego spadkobiercy na podstawie art. 59 k.c.". Ewentualne stwierdzenie nieważności takiej umowy lub uznanie jej za bezskuteczną wobec podmiotów żądających zwrotu doprowadzi do prawnego, który dopuszcza wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości, w stosunku do której zaistnieją przesłanki zbędności.
Natomiast pozostała część wywłaszczonej nieruchomości tj. 1. kat [...]6/1, stanowiąca obecnie część działki ewid. nr [...]/62, jest wykorzystywana nadal w sposób zgodny z celem określonym przy wywłaszczeniu. Nie zachodzą zatem w do niej przesłanki zwrotu określone w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Dlatego też za trafną należy uznać decyzję organu I instancji.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. G. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając, że narusza ona zarówno przepisy prawa materialnego przez błędną ich interpretację jaki i przepisy postępowania. Ponadto skarżąca podniosła że:
- Przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, a zatem spełnione zostały przesłanki jej zwrotu, gdyż przynajmniej dwa razy zmieniano cel jej przeznaczenia, bez zgody i wiedzy poprzedniego właściciela bez powiadomienia go o tym, wbrew obowiązkowi wynikającemu z ustawy.
- Skarb Państwa rozporządził przedmiotową nieruchomością - wbrew zakazowi użycia wywłaszczonej nieruchomości - na inny cel niż określony w decyzji o jej wywłaszczeniu.
- Rozporządzenie wywłaszczoną nieruchomością, która podległa zwrotowi, nie zwalnia Skarbu Państwa od obowiązków wobec poprzedniego jej właściciela. Rozporządzenie takie jest bezskuteczne w stosunku do poprzedniego właściciela i nie stanowi przeszkody do zwrotu na jego rzecz wywłaszczonej nieruchomości.
- Jeżeli nieruchomość przestaje być potrzebna dla określonego celu publicznego, co w przedmiotowej sprawie jest okolicznością bezsporną - to musi być ona zwrócona poprzedniemu właścicielowi. Wywłaszczenie nieruchomości tylko na cele czasowe jest sprzeczne z obowiązującą Konstytucją RP, a odmowa zwrotu nieruchomości i ciągłe zmienianie jej przeznaczenia jest jawnym łamaniem art. 21 Konstytucji przez organy zobowiązane do należytego przestrzegania zagwarantowanych nią praw.
Nadto w uzupełnieniu skargi pismem z dnia [...].08.2006 r. skarżąca zarzuciła, iż w toku postępowania wywłaszczeniowego został zmieniony podmiot, na rzecz którego dokonano wywłaszczania, co było niezgodne z obowiązującą wówczas ustawą wywłaszczeniową.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podnosząc jedynie, że zarzuty zawarte w skardze nie mają wpływu na zgodność prawem zaskarżonej decyzji, gdyż nie może zostać zwrócona nieruchomość wywłaszczona, której właścicielem aktualnie, w czasie rozpatrywania wniosku o jej zwrot nie jest Skarb Państwa lub Gmina. Właścicielem części przedmiotowej nieruchomości odpowiadającej w operacie gruntów części działki nr [...]/47, jest [...] Giełda [...] "M." S.A. z siedzibą w K. W takiej sytuacji właściwy organ administracji nie może wydać decyzji o zwrocie nieruchomości poprzedniemu właścicielowi. Natomiast na pozostałej części przedmiotowej działki oznaczonej obecnie nr [...]/62, został zrealizowany cel wywłaszczenia. Nie stała się więc ona zbędna w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami, a tym samym podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela. Cel wywłaszczenia został prawidłowo ustalony na postawie analizy dokumentacjo pochodzącej z okresu wywłaszczenia jako urządzenie obiektu wojskowego - placu ćwiczeń dla Wojska Polskiego.
Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 30.08.2006 pełnomocnik uczestników postępowania, a to MON i Rejonowego Zarządu Infrastruktury w K. przyznał okoliczność, że działka ewiden, nr [...]/47 została przekazana przez Agencję Mienia Wojskowego na własność Spółce [...] "M." w K., natomiast działka ewiden. nr [...]/62 w granicach której zostaje działka 1. kat [...]6/1 stanowi nadal własność Skarbu Państwa i została przekazana jako zbędna na cele poligonu wojskowego, Agencji Mienia Wojskowego w użytkowanie do 2025 r. Grunty przekazane na własność Spółce "M." były oddane jako zbędne na cele wojskowe "na trwałe" do dyspozycji Agencji Mienia Wojskowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznając skargę zważył, co następuje:
Zgodnie z przepisem art. 97 par 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz. 1271/ sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne. Przeto właściwym do rozpoznania niniejszej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.
Stosownie do treści art. 134 par. 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak mym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga jest zasadna.
Zarzutom skargi nie można odmówić słuszności. W toku postępowania administracyjnego o zwrot nieruchomości doszło bowiem do naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. art. 6, 7, 8, 9, 12, 77, 97 par 1 pkt 4 k.p.a., a także trybu postępowania nakazanego przepisem art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i przepisów art. 136 ust. 1, 2, 3 w zw. z art. 137 tej ustawy, które istotny wpływ na wynik sprawy.
Jak wynika z akt sprawy; Skarb Państwa przejął w trybie ustawy uwłaszczeniowej z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości /jedn. tekst Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94/, decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K., z dnia [...].10.1969 r. Nr: [...], nieruchomości oznaczone: 1. kat [...]4/1 o pow. [...] m2, 1. kat [...]3/1 pow. [...] m2, 1. kat [...]6/1 o pow. [...] m2, 1. kat [...]7/1 o pow. [...] m2, położone w M. gm. W., obj. lwh [...] c.d. Kw [...], stanowiące własność M. K. (inaczej niż ustalił to organ I instancji, który przypisał własność tych działek J. K. - por. decyzję k. 10 - 8), jako niezbędne na cele budownictwa zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej Nr: 36/[...], z dnia [...].08.1965 r., wydaną przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K.
Nadto Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K., decyzją z tej samej daty i do tego samego znaku, na tej samej podstawie i dla realizacji tego samego celu, z powołaniem się na tę samą decyzję o lokalizacji szczegółowej nr 36/[...] z dnia [...].08.1965 r. wydaną przez PWRN - Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury w K., wywłaszczyło na rzecz Państwa nieruchomość ozn. 1. kat. [...]01 o pow. [...] m2 obj. Iwh [...] stanowiącą własność J. K. /por. k. 10-8 i k.7-6/.
Wnioskującą wywłaszczenie była Dyrekcja Inwestycji Miejskich I w K. – N., a z treści powołanej w decyzji o wywłaszczeniu, decyzji o lokalizacji szczegółowej Nr 36/[...] z dnia [...].08.1965 r. określającej bliżej cel wywłaszczenia, którym była budowa magazynów, zaś adresatem tej decyzji była Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych K. - Miasto I.
Bezsporną okoliczność, że przedmiotowe wywłaszczone działki 1. kat. [...]4/1, 1. kat [...]3/1, 1. kat [...]01, 1. kat [...]7/1 weszły w skład nowoutworzonej z kompleksu wywłaszczonych terenów "P." działki ewid. nr [...]/47 o łącznej pow. [...] ha, [...] m2 obj. Kw Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] w K., zaś działka 1. kat [...]6/1 weszła w skład działki ewid. nr [...]/62.
Na wywłaszczonych działkach nigdy nie został realizowany cel wywłaszczenia w postaci budowy magazynów ani innych obiektów budowlanych. /por. prot. rozprawy z dnia [...].04.2001 r./ Działka nr [...]/62, w skład której weszła m.in. wywłaszczona parcela gr. 1. kat. [...]6/1 o pow. [...] m2, jako zbędna na cele wojskowego placu ćwiczeń została przekazana w użytkowanie Agencji Mienia Wojskowego do 2025 r. /por. oświadczenie B. M. – pełnomocnika MON i RZI w K., złożone na rozprawie w dn. 30.08.2006 r./. Należy dodać, że z opisu tej działki wynika jest porośnięta wysoką trawą, pojedynczymi drzewami i krzewami samosiejkami /por. prot. oględzin jw./
Poprzedni właściciele przedmiotowych nieruchomości, a to: małżonka M. K. i J. K. zmarli, a spadek po nich nabyła w całości ich córka M. G. - co zostało stwierdzone postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] w K. / [...] /. M. G. złożyła wniosek o zwrot przedmiotowych wywłaszczonych nieruchomości w dniu [...].02.2000 r.
W toku postępowania zwrotowego, aktem notarialnym z dnia [...].04.2001r. Rep. A Nr [...] - co jest też okolicznością bezsporną, Skarb Państwa – Agencja Mienia Wojskowego przeniosła m.in. własność niezabudowanej nieruchomości składającej się z działki nr [...] /47 o pow. [...] ha [...]a, w granicach której znajdują się wywłaszczone parcele gr. 1. kat [...]4/1, 1. kat [...]3/1, 1. kat. [...]7/1 - stanowiące poprzednio własność M. K. oraz działka 1. kat [...]01 stanowiąca poprzednio własność J. K. - na [...] Giełdę [...] "M." S.A. z siedzibą w K., która następnie przeniosła własność przedmiotowej działki na rzecz innego podmiotu, a to S. Z. - Ltd. Spółka z o.o.
Na tle powyższych bezspornych okoliczności trzeba stwierdzić, że w toku postępowania zwrotowego nie były przestrzegane zasady wynikające z przepisów ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami zawarte w dziale III, rozdział 6 tej ustawy. W szczególności organy orzekające nie wykazały w należyty sposób braku przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Stosownie do przepisów ustawy dotyczących instytucji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie można opierać się na dowolnej ich interpretacji. Odmawiając zwrotu nieruchomości bez dokonania niezbędnych ustaleń, co do istnienia (lub nieistnienia) przesłanek zwrotu naruszono przepisy art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami w sposób mający wpływ na wynik sprawy.
1/ Wywłaszczona nieruchomość nie może być wykorzystana dla innych celów, niż realizacja celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu. Ta podstawowa zasada prawa wywłaszczeniowego zawarta w przepisie art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi gwarancję, że instytucja wywłaszczenia nieruchomości nie będzie wykorzystywana w sposób sprzeczny z jej ratio legis np do przebudowy stosunków własnościowych w społeczeństwie lub nadużywana ponad potrzeby wynikające z celów społecznych, które nie mogą być zrealizowane w inny sposób, jak przez odjęcie lub ograniczenie prawa własności do nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego /por Tadeusz Woś "Wywłaszczanie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości" - Warszawa 2004, s. 171 - 174/.
2/ Istota zakazu przeznaczania wywłaszczonej nieruchomości na inne cele, niż określony w decyzji o jej wywłaszczeniu, jest ściśle powiązana z inną zasadą zamieszczoną w art. 136 tej ustawy - zwracania wywłaszczonych nieruchomości na rzecz poprzednich właścicieli lub ich spadkobierców, jeżeli stały się ona zbędne do realizacji celu publicznego określonego w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis ten stanowi, iż: "Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu /.../". Wynikające wprost z ustawy uprawnienie podmiotowe poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powstaje wówczas, gdy stosownie do przepisu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
Nie ma przy tym ograniczeń czasowych dla tego roszczenia.
3/ W świetle powołanego przepisu art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami zbędność wywłaszczonej nieruchomości stanowi materialnoprawną przesłankę do jej zwrotu uprawnionemu podmiotowi. W związku z czym należało przy zastosowaniu dwóch kryteriów ustawowych określonych w przepisach art. 137 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 tej ustawy tj. faktycznym i prawno-faktycznym, ustalić w sposób nie budzący wątpliwości czy przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel, dla którego została przejęta na rzecz Skarbu Państwa, a tym samym czy istnieje (lub nie) przesłanka jej zwrotu. Oba te kryteria opierają się na założeniu wygaśnięcia celu wywłaszczenia; pierwsze z powodu zaniechania zadania inwestycyjnego ("pomimo upływu 7 lat od dnia w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu"), a drugie, ze względu na ustanie prawnej podstawy rozpoczęcia zadania inwestycyjnego ("utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany").
Przy czym cel wywłaszczenia należy interpretować ściśle, stosownie do przepisu art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zakazującego użycia nieruchomości i na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Późniejsza zmiana celu wywłaszczenia określonego w decyzji o wywłaszczeniu stosownie do art. 119 ust. 1 u. g. n. jest niedopuszczalna, jak również jego rozszerzająca interpretacja ze względu na wyjątkowy charakter instytucji wywłaszczenia.
Zrealizowanie innego celu, niż zakładany przy wywłaszczeniu nie stoi na przeszkodzie zwrotu nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami /por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 28.01.2000 r., I SA 1650/99 LEX nr 54429/.
Trzeba tu zauważyć, że w świetle bezspornych okoliczności związanych z wywłaszczeniem, konkretny cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości jest oczywisty. Wynika on wprost z osnowy ww. decyzji o wywłaszczeniu; "na cele budownictwa", powtórzony w uzasadnieniu tych decyzji "na cele budownictwa zgodnie z decyzją, o lokalizacji szczegółowej Nr 36/[...] z dnia [...].08.1965 r. wydanej przez Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K.". Zatem powołana w uzasadnieniu decyzji wywłaszczeniowych decyzja o lokalizacji szczegółowej zawiera dookreślenie celu wywłaszczenia precyzując go w sposób jednoznaczny "budowa magazynów". Jest bezspornym w sprawie, że cel ten nigdy nie został zrealizowany.
Powołana natomiast w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewody, decyzja lokalizacyjna nr 20/[...], z dnia [...].04.1965 r. /nr [...]/ wydana przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. nie ma znaczenia dla ustalenia celu wywłaszczenia wobec doprecyzowania go w późniejszej, powołanej wyżej, decyzji o lokalizacji szczegółowej dnia [...].08.1965 r., a w każdym razie organy nie wykazały doniosłości tej decyzji - nr 20/[...] w niniejszej sprawie o zwrot nieruchomości, lub by dotyczyła ona właśnie przedmiotowych wywłaszczonych terenów. Być może, że decyzja o lokalizacji szczegółowej Nr 36/[...] z dnia [...].08.1965 r. obejmowała budowę obiektów wojskowych postaci magazynów na terenie M. W każdym razie nie znalazło to odbicia w decyzji wywłaszczeniowej. Faktyczna zmiana pierwotnego przeznaczenia terenu z budowlanego "na plac ćwiczeń Wojska Polskiego" nastąpiła już po wywłaszczeniu, prawdopodobnie w latach 1971-72r., kiedy zagospodarowywano cały kompleks wywłaszczonych terenów "P." na plac ćwiczeń pod potrzeby Wojska. Wynikałoby to z pisma PWRN z dnia [...].04.1972r. znak: [...] znajdującego się w aktach sprawy /brak numeracji stron uniemożliwia wskazanie odnośnej karty w aktach administracyjnych/ dotyczącego lokalizacji szczegółowej nr 20/[...] (a nie przedmiotowej nr 36/[...]). Pismo to jednak wskazujące na brak postępu w wykonaniu obiektów kubaturowych i pismem tym Prezydium WRN "po stwierdzeniu przez Wojskowy Rejonowy Zarząd Kwat. Bud. w K. potrzeby wywłaszczenia pozostałego terenu w granicach lokalizacji", anuluje swoje pismo z dnia [...].02.1971 r. [...] (w aktach brak tego dokumentu) "wydane w przedmiotowej sprawie i przywraca ważność decyzji o lokalizacji szczegółowej nr 20/[...]".
O tym zaś, że wywłaszczony przedmiotowy teren ten nie jest użytkowany jako poligon świadczy ponad wszelką wątpliwość fakt przekazania własności działki [...]/47 Spółce "M." S.A., a także fakt przekazania działki nr [...]/62 w użytkowanie Agencji Mienia Wojskowego. Kwestie te nie zostały jednak należycie wyjaśnione, a zwłaszcza kwestia własności przedmiotowej działki wobec zarzutu, że Agencja Mienia Wojskowego rozporządziła nieruchomością wyzbywając się jej własności na rzecz innego podmiotu tj. [...] Giełdy [...] "M." S.A. w K., na cele nie komercyjne nie związane z publicznymi bez zachowania trybu z art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
4/ Istota zakazu przeznaczania wywłaszczonej nieruchomości na inne cele, niż określony w decyzji o jej wywłaszczeniu, zawartym w art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, pod rządami której Skarb Państwa przeniósł własność wywłaszczoną nieruchomość na rzecz [...] Giełdy [...] "M." S.A. w K. - polega na tym, że w razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu właściwy organ jest obowiązany zawiadomić poprzedniego właściciela tej nieruchomości (wywłaszczonego) lub jego spadkobiercę o tym zamiarze informując go jednocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Taki obowiązek wynika z art. 136 ust. 2 u.g.n., a nie został on niezrealizowany w tym postępowaniu. Bezsporną bowiem jest okoliczność, że skarżąca nie została zawiadomiona o zamiarze wykorzystania przedmiotowej nieruchomości na cele komercyjne, nie pozostające w żadnym związku z celem wywłaszczenia. Nie uzyskano stanowiska skarżącej, czy jest ona zainteresowana odzyskaniem nieruchomości na zasadach określonych w art. 139 i 140 i 141 u.g.n., a więc w szczególności z jednoczesnym dokonaniem rozliczeń, o których mowa w ust. 2 tego przepisu. Dopiero wówczas bowiem, jeżeli uprawniony do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości właściciel lub jego spadkobierca nie złoży wniosku o jej zwrot lub jej części w terminie 3 miesięcy od otrzymania zawiadomienia o możliwości zwrotu, uprawnienie do zwrotu nieruchomości lub jej części wygasa i wówczas ustaje zakaz użycia nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu stosownie do treści przepisu 136 ust. 5 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami /por, też T. Woś "Wywłaszczanie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości" Warszawa 2004, s. 171-174/.
Przepis art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest normą o charakterze imperatywnym w konsekwencji czego czynność prawna dokonana z naruszeniem zakazu wynikającego z tego przepisu jest nieważna (art. 58 k.c.).
5/ Nie może zostać jednak zwrócona nieruchomość wywłaszczona, której właścicielem aktualnie, w czasie rozpatrywania wniosku o jej zwrot nie jest Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Jeżeli te podmioty zbyły wywłaszczoną nieruchomość nie może być ona zwrócona. Jednakże istniejący stan prawny tej nieruchomości nie oznacza, że starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, który rozpatruje wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, stwierdzając w toku przeprowadzanego postępowania dowodowego, że istnieją przewidziane w art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. przesłanki jej zwrotu, a w szczególności, że nieruchomość stała się zbędna na cel, na jaki została wywłaszczona, n i e może wydać decyzji odmawiającej takiego zwrotu, z tym uzasadnieniem, że nieruchomość nie pozostaje we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Winien on - stosownie do postanowień art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - zawiesić postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości do czasu zakończenia sporu dotyczącego zgodności z prawem czynności cywilnoprawnej, wyniku której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego utraciła władanie wywłaszczoną nieruchomością i podjąć właściwe czynności procesowe celem usunięcia przeszkody powodującej zawieszenie postępowania lub wezwać stronę do ich podjęcia (art. 100 § 1 k.p.a.). Wydanie decyzji w przedmiocie zwrotu nieruchomości z naruszeniem powyższej powinności oznacza naruszenie zarówno powyższych przepisów, przepisu art. 7 k.p.a., jak i postanowień art. 136 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Taka jest bowiem konsekwencja zakazu przeznaczania nieruchomości na cele inne, niż określone w decyzji o wywłaszczeniu, zawartego w art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami /szerzej T. Woś "Wywłaszczanie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości" s. 235/.
Biorąc pod uwagę powyższe i uwzględniając różny stan prawny działek ewid. nr [...]/47 i nr [...]/62 w granicach których znajdują się wywłaszczone przedmiotowe parcele gruntowe, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku:
I/ stwierdzając, iż decyzje organów obu instancji w części dotyczącej działki ewid. nr [...]/47 położonej w M. w granicach wywłaszczonych parcel gruntowych 1. kat [...]01, 1. kat, [...]4/1, 1. kat, [...]3/1, 1. kat. [...]7/1 zostały wydane z naruszeniem prawa,
II/ uchylając w pozostałej części zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (w zakresie działki ewiden. nr [...]/62 w granicach wywłaszczonej parceli gruntowej 1. kat 6).
Ad. I / Stosownie do treści art. 145 par 1 ust. 3 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Oznacza to, że stwierdzenie niezgodności decyzji z prawem może nastąpić jedynie wówczas gdy jest ona dotknięta wadą stanowiącą przesłankę nieważności z art. 156 par 1 k.p.a., a jednocześnie uchodzi negatywna przesłanka do stwierdzenia nieważności określona w par 2 tegoż przepisu.
W omawianym przypadku zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją organu I instancji, zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, co wyczerpuje przesłankę nieważności wymienioną w art. 156 par 1 pkt. 2 (drugi człon). Jednocześnie jednak istnieje negatywna przesłanka stanowiąca przeszkodę do stwierdzenia nieważności tej decyzji z art. 156 par in fine gdyż wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. W takiej sytuacji mimo trafności zarzutów skargi, co do rażącego naruszenia prawa, Sąd ogranicza się do stwierdzenia niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji.
Przesłanka rażącego naruszenia prawa odnosi się bowiem do sytuacji, gdy podstawa do wydania decyzji istnieje, jednak rozstrzygnięcie zawarte w decyzji w sposób oczywisty odbiega od obiektywnie istniejącego i możliwego do zastosowania stanu prawnego. Jej cechą jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Przy czym nie chodzi o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny /por M. Wierzbowski "Postępowanie administracyjne" C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 215, po J. Borkowski; Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz" WP str. 237/.
W ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego za rażące naruszenie prawa uznaje się takie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punku widzenia praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nie można usprawiedliwić ani tolerować /wyroki NSA: z dnia 9.09.1998, II SA 1249/97, LEX nr 41819, ,z dnia 14.01.1999, IV SA 2252/96, LEX nr 41819, z dnia 26.09.2000. ,V SA 2998/99, LEX 51249/.
W niniejszej sprawie stan prawny działki ewid. nr [...]/47 w granicach wywłaszczonych ww. parcel gruntowych uzasadniał wydanie pozytywnej w treści decyzji o zwrocie tej nieruchomości na rzecz uprawnionego z mocy ustawy spadkobiercy poprzedniego właściciela. Poza sporem jest, że w dacie złożenia wniosku o zwrot (luty 2000 r.) działka ta stanowiła własność Skarbu Państwa i była zbędna na cel wywłaszczenia, o czym świadczą wyżej przywołane fakty. W toku zawansowanego postępowania zwrotowego tj. w dniu [...].04.2001r. z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość ta wbrew ustawowemu zakazowi została użyta na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu z uwzględnieniem art. 137 tj. cele niepubliczne i z rażącym naruszeniem art. 132 ust. 2 ustawy przekazana aktem notarialnym na własność innemu podmiotowi na cele komercyjne nie pozostające w żadnym związku z celem wywłaszczenia. Zatem z obejściem prawa tj. przepisów art. 136 ust. 1, 2, 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami Skarb Państwa zbył własność wywłaszczonej nieruchomości będącej przedmiotem trwającego postępowania o jej zwrot i w rezultacie tego wydano decyzję o odmowie zwrotu nieruchomości na tej podstawie, że Skarb Państwa nie jest jej właścicielem.
Taka decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.
W świetle przepisów art. 58 par. 1 kodeksu cywilnego czynność sprzeczna z ustawą, albo mająca na celu obejście ustawy jest nieważna. Nieważna jest też czynność prawna sprzeczna z zasadami współżycia społecznego (art. 58 par 2 k.c.).
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organu II instancji znajduje się informacja o możliwości wniesienia przez odwołująca się M. G. powództwa do sądu powszechnego stosownie do art. 58 k.c. o stwierdzenie nieważności czynności prawnej polegającej na przeniesieniu z naruszeniem art. 136 ust. 1 u.g.n. własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz Spółki "M." lub o uznanie tej umowy stosownie do art. 58 par 1 k.c. za bezskuteczną w stosunku do b. właściciela (jego spadkobiercy) celem doprowadzenia "do stanu prawnego który dopuszcza wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości w stosunku do której zaistnieją przesłanki zbędności na cel wywłaszczenia". Należy stwierdzić, że zarówno to pouczenie strony jak i wywód o braku w ustawie "zschynchronizownia pomiędzy ustawowo przewidzianym obowiązkiem zwrotu nieruchomości zbędnej a przewidzianym również ustawowo uprawnieniem Skarbu Państwa i jednostki samorządu terytorialnego do sprzedaży /.../ takiej nieruchomości innym osobom" i brakiem sankcji, którą organ prowadzący postępowanie w sprawie zwrotu mógłby zastosować w sytuacji naruszenia zakazu użycia nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, nie mogą usprawiedliwić wadliwości rozstrzygnięcia. Jeśli idzie o możliwość użycia nieruchomości na inny cel, w tym zmianę jej stanu prawnego, ustawa o gospodarce nieruchomościami jednoznacznie wskazuje na obowiązek zachowania trybu z art. 136 ust. 2 w zw. z ust. 5 o czym była mowa wyżej (w pkt 4/). Natomiast w przypadku dokonania czynności sprzecznej w ustawą albo mającej na celu obejście ustawy, sankcją jest jej nieważność z mocy prawa, o czym stanowi przytoczony wyżej przepis art. 58 k.c.
Analizując postępowanie poprzedzające wydanie decyzji trzeba stwierdzić, że organy orzekające w sprawie zwrotu nie dopełniły obowiązku wynikającego z art. 97 par 1 pkt 4 k.p.a. tj. obligatoryjnego zawieszenia postępowania z urzędu.
Jak to już powiedziano w pkt. 5/ niniejszego uzasadnienia obowiązkiem starosty rozpatrującego wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (prezydenta miasta na prawach powiatu - wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej) było, po obiektywnym stwierdzeniu jej zbędności na cel wywłaszczenia stosownie do postanowień art. 97 par 1 pkt 4 k.p.a. - zawiesić postępowanie w sprawie zwrotu do czasu zakończenia sporu dotyczącego zgodności z prawem czynności, w wyniku której Skarb Państwa wyzbył się własność tej nieruchomości. Poza sporem w świetle powyższych okoliczności i przytoczonych rozważań organu odwoławczego jest bezprawność tej czynności. Przeto kwestia własności wywłaszczonej nieruchomości stała się zagadnieniem wstępnym dla postępowania zwrotowego w rozumieniu art. 94 par 1 pkt 4 k.p.a., od rozstrzygnięcia którego zależało rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w przedmiocie zwrotu tej nieruchomości. Nie zawieszenie postępowania z urzędu, i nie podjęcie przez organ właściwych działań w kierunku "doprowadzenia na powrót nieruchomości do stanu prawnego umożliwiającego jej zwrot" i nie poinformowanie wówczas strony wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 9 k.p.a. (ale i także z art. 6, 7, 8 k.p.a.) o możliwości wniesienia powództwa o stwierdzenie nieważności lub o bezskuteczność w stosunku do niej czynności prawnej przeniesienia własności tej nieruchomości na rzecz Spółki "M." spowodowało, że niezgodna z prawem czynność stała się przesłanką negatywną rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, której skutki negatywne dla uprawnionej do zwrotu skarżącej są nieodwracalne.
Należy jeszcze dopowiedzieć, że Skarb Państwa lub gmina, które z naruszeniem zakazu przewidzianego w art. 136 ust. 1 u.g.n. utraciły własność wywłaszczonej nieruchomości, nie mogą skutków tych niezgodnych z prawem działań przerzucać wyłącznie na byłego właściciela nieruchomości (lub jego spadkobiercy). To przede wszystkim na organie spoczywa obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym Skarb Państwa lub gmina na powrót władają i są właścicielami nieruchomości podlegającej zwrotowi. Do czasu zakończenia takich działań postępowanie w przedmiocie zwrotu powinno zostać zawieszone na podstawie art. 97 par 1 pkt 4 k.p.a. / taki pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w niepubl. uzasadnieniu wyroku z dnia 29.08.2006 r. sygn. akt I OSK 879/05 /.
Obecnie przedmiotowa nieruchomość nie stanowi już własności Spółki "M.", jest ona własnością innego podmiotu "S. Z. Ltd. Spółka z o.o.". Dla każdego prawnika jest oczywistym, że przy dalszym obrocie prawnym nieruchomością, jej "doprowadzenie do stanu, w którym Skarb Państwa na powrót jest jej właścicielem" staje się w gruncie rzeczy niemożliwe gdyż nabywcę chroni rękojmia księgi wieczystej (z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece) oraz domniemanie dobrej wiary po jego stronie (art. 7 k.c.). Fakt dalszego obrotu prawnego nieruchomością aczkolwiek nastąpił już po wydaniu decyzji przez organ odwoławczy uwidacznia nieodwracalność skutków prawnych funkcjonującej w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji.
Biorąc pod uwagę powyższe trzeba stwierdzić, że decyzja o odmowie zwrotu działki nr [...]/47 w granicach wywłaszczonych przedmiotowych parcel gruntowych ma doniosłe konsekwencje w postaci nieodwracalności jej skutków prawnych w rozumieniu art. 156 par 2 in fine. W związku z czym Sąd na podstawie art. 145 par 1 ust. 3 w zw. z art. 135 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt I sentencji wyroku: stwierdzając wydanie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją z naruszeniem prawa. Takie orzeczenie sięgające "w głąb" sprawy tym przypadku było niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Ad. II/ Sąd uwzględnił skargę na decyzję w pozostałej części (w zakresie działki ewid. nr [....]/62 w granicach wywłaszczonej parceli gr. 1. kat [...]6/1) stwierdzając naruszenie przepisów postępowania art. 7 i 77 k.p.a., a tym samym prawa materialnego tj. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które to naruszenia miały doniosły wpływ na wynik sprawy.
Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w II pkt sentencji wyroku na podstawie art. 145 par 1 pkt 1 lit "a" i "c" w zw. z art. 135 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.