I OSK 622/22

I OSK 622/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Iwona Bogucka
Joanna Skiba /sprawozdawca/
Karol Kiczka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Gd 398/21 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2021-10-27
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1145
art. 229
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.D. i L.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 października 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 398/21 w sprawie ze skargi G.D. i L.D. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 27 października 2021r. sygn. akt II SA/Gd 398/21, oddalił skargę G.D. i L.D. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli G. i L.D. zaskarżając wyrok w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez sąd I instancji skargi na decyzję organu II instancji tj. Wojewody Pomorskiego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, pomimo, że została ona wydana z naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego tj.:
1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na wydaniu decyzji z pominięciem przepisu art. 8 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735) (dalej jako: k.p.a.), poprzez oparcie się jedynie na wykładni językowej przepisów u.g.n., z pominięciem celów tej ustawy oraz z pominięciem przepisów Konstytucji, tj. wydanie decyzji z pominięciem zasad bezstronności, proporcjonalności i równego traktowania.
Zarzucono także naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, tj.:
1. art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm., dalej "u.g.n.") w związku z przepisem art. 21 ust. 1 i 2 oraz 31 ust. 3, a także 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej "Konstytucja") poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie doszło do ustanowienia na działkach wchodzących w skład Nieruchomości skarżących prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej, podczas gdy doszło do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego przez Skarb Państwa na rzecz Przedsiębiorstwa Państwowego, tj. podmiotu, którego wyłącznym właścicielem jest Skarb Państwa, co nie pozwala stwierdzić, żeby Przedsiębiorstwo Państwowe stanowiło "osobę trzecią" w stosunku do Skarbu Państwa;
2. art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez pominięcie prawnie uzasadnionych celów tej ustawy oraz utrzymanie w mocy decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości, podczas gdy nieruchomość powinna podlegać zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela (skarżących), stosownie do przepisu art. 137 u.g.n., gdy stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu lub umowie sprzedaży nieruchomości dokonanej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (art. 137 ust. Pkt 1 w zw. z art. 216 u.g.n.).
Ostatecznie przedmiotowemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji, poprzez odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a w konsekwencji naruszenie istoty prawa własności Skarżących.
Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej, na podstawie art. 188 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Pomorskiego.
Względnie, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania.
Skarżący wnieśli również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania przed sądem I instancji oraz postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. wniesiono o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.
Końcowo, na podstawie art. 193 Konstytucji, wniesiono o rozważenie przez Sąd możliwości przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, co do zgodności art. 229 u.g.n. z Konstytucją RP (tj. art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP) oraz art. 1 Protokołu 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w zakresie w jakim pozwala organom administracji na odmowę zwrotu wywłaszczonej Nieruchomości na rzecz byłego właściciela albo jego spadkobiercy pomimo braku istnienia celu publicznego uzasadniającego wywłaszczenie, ale w oparciu jedynie o fakt ustanowienia, (w drodze decyzji organu administracji publicznej) prawa użytkowania wieczystego na rzecz Przedsiębiorstwa Państwowego, co w istocie budzi poważne wątpliwości czy Przedsiębiorstwo Państwowe może być traktowane jako osoba trzecia w stosunku do Skarbu Państwa, w szczególności biorąc pod uwagę fakt, że Skarb Państwa był jedynym właścicielem Przedsiębiorstw Państwowych oraz czy ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w drodze decyzji administracyjnej mieści się w hipotezie art. 229 u.g.n., także czy ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości wywłaszczonej zasługuje na większą ochronę prawną niż prawo własności pierwotnego właściciela, w szczególności biorąc pod uwagę treść art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 31 ust. 3, a także art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP, zważywszy, iż Konstytucja wprost chroni prawo własności, nie odnosi się zaś do użytkowania wieczystego.
Względnie w razie przyjęcia przez tut. Sąd, iż na gruncie sprawy zachodzi oczywista niezgodność art. 229 u.g.n. z Konstytucją, wniesiono o odmowę zastosowania art. 229 u.g.n.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
W rozpoznawanej sprawie powołano się na obie podstawy kasacyjne tj. zarzut naruszenia przepisów postępowania oraz naruszenia prawa materialnego ( art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.).
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że w rozpoznawanej sprawie organy odmówiły zwrotu nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], stanowiącej uprzednio własność K.F., oznaczonej w dacie nabycia jej przez Skarb Państwa aktem notarialnym z [...] kwietnia 1974 rep. A nr [...] r., zawartym w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ( DZ. U. z 1974 r. Nr 10 poz. 64). jako działka nr [...] o pow. 5021 m2 - w zakresie części obecnej działki nr [...] o pow. 3063 m2 z całości. Działka ta została nabyta pod budowę G.
Następnie decyzją z [...] czerwca 1992 r. Wojewoda Gdański stwierdził nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. przez "P." prawa użytkowania wieczystego gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, w tym m.in. działki nr [...]. Okres użytkowana wieczystego został ustanowiony na okres 99 lat. W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano, że zarządzeniem Ministra Przemysłu Chemicznego z 9 lipca 1976 r. dokonano połączenia trzech Przedsiębiorstw: - "P." w G. w budowie; - "P."; - "P." w ten sposób, że Przedsiębiorstwo "P. " - w G. - w budowie przejęło nieodpłatnie majątek i zobowiązania, etaty oraz zadania i środki na ich realizację "P." oraz "P." wg stanu na dzień 30.06.1976 r. Następnie decyzją z [...] lipca 1992 r. Wojewoda Gdański za zgodą stron uchylił pkt 2 ww. decyzji z [...] czerwca 1992 r. dotyczący nieodpłatnego nabycia prawa własności budynków i urządzeń budowlanych i zmienił go w sposób opisany w ww. decyzji. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z [...] października 1992 r. utrzymał zaskarżoną decyzję Wojewody Gdańskiego z [...] czerwca 1992 r. w mocy.
Prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] zostało wpisane w księdze wieczystej nr KW [...] w dniu 13 grudnia 1993 r. Jak wynika z zapisów w dziale II księgi wieczystej nr [...] obecnym właścicielem działki [...] (która pochodzi z działki nr [...]) jest Skarb Państwa, w użytkowaniu wieczystym L.P. i D.P. Umowa przeniesienia prawa użytkowania wieczystego została zawarta w roku 2013.
Kluczowym zagadaniem rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy jest kwestia czy Sąd I instancji zasadnie zaakceptował decyzje administracyjne organów administracji publicznej - rozstrzygających wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, którymi odmówiono zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 5021 m2 - w zakresie części obecnej działki nr [...] o pow. 3063 m2 z całości.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego powyższy pogląd znajduje uzasadnienie w treści art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. 2204 z późn. zm. dalej u.g.n.).
Stanowisko powyższe Sąd Kasacyjny akceptuje w całości.
Należy wskazać, że zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Jednocześnie w myśl art. 229 u.g.n. roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.
Wystąpienie sytuacji opisanej w art. 229 u.g.n. powoduje, że organ nie ma obowiązku badać, czy zostały spełnione przesłanki zwrotu nieruchomości. Sam fakt, że nieruchomość wywłaszczona została zbyta osobie trzeciej, bądź na rzecz tej osoby ustanowiono prawo użytkowania wieczystego, a zarówno zbycie (ustanowienie), jak i ujawnienie prawa w księdze wieczystej (złożenie wniosku o wpis do księgi wieczystej) nastąpiło przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli najpóźniej 31 grudnia 1997 r., wyłącza możliwość skutecznego zgłoszenia roszczenia o jej zwrot (zob.m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2643/18 czy z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2458/19 te i niżej przywołane orzeczenia publik. CBOSA). Zawarte w art. 229 u.g.n. wyłączenie możliwości dochodzenia roszczenia z art. 136 ust. 3 u.g.n. stanowi zatem samodzielną, negatywną przesłankę zwrotu nieruchomości (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 2569/20).
W rozpoznawanej sytuacja taka miała miejsce. Nieruchomość, której zwrotu domagają się skarżący, została bowiem decyzją Wojewody Gdańskiego z [...] czerwca 1992 r. przekazana w użytkowanie wieczyste "P.", a wpis prawa użytkowania wieczystego został uwidoczniony w księdze wieczystej 13 grudnia 1993r. tj. przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Kategoryczny sposób sformułowania przepisu art. 229 u.g.n. wskazuje, że w razie spełnienia omówionych w nim przesłanek, roszczenie o zwrot nieruchomości wywłaszczonej nie przysługuje, a zatem uwzględnienie wniosku o zwrot jest wykluczone. Z punktu widzenia tego przepisu obojętne jest zatem, czy prawo to powstało: ex lege, na mocy decyzji administracyjnej, czy umowy cywilnoprawnej - ważne jest jedynie, aby prawo użytkowania wieczystego powstało na rzecz innego podmiotu niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego.
Należy zwrócić uwagę, że art. 229 u.g.n. został zamieszczony w Dziale VII u.g.n. zatytułowanym "Przepisy przejściowe, zmiany w przepisach obowiązujących i przepisy końcowe", jest więc przepisem o charakterze intertemporalnym. Istota tego rodzaju regulacji polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzenia w życie nowej regulacji prawnej i mają na celu specjalne uregulowanie tych stosunków prawnych w świetle wchodzących w życie nowych przepisów prawa. Z samej istoty tego typu regulacji wynika, że punktem odniesienia jest dotychczasowy stan prawny oraz ukształtowane na jego podstawie stosunki prawne trwające w momencie wejścia w życie nowych przepisów. Jak wskazuje się w orzecznictwie, art. 229 u.g.n. ma na celu ochronę praw podmiotów, które w dobrej wierze uzyskały prawo użytkowania wieczystego lub prawo własności nieruchomości.
Za nieuzasadniony należało również uznać zarzut naruszenia art. 229 u.g.n. przez nieprawidłową wykładnię pojęcia "osoba trzecia". Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że osobą trzecią w rozumieniu tego przepisu jest każda osoba fizyczna, a także każda osoba prawna, niebędącą skarbem Państwa lub jednostką samorządu terytorialnego. Nie ulega zatem wątpliwości, że Przedsiębiorstwo Państwowe "P." w G. jest również osobą trzecią w rozumieniu tego przepisu, ponieważ w dacie wydania przez Wojewodę Gdańskiego decyzji uwłaszczeniowej z 1992 r. przedsiębiorstwa państwowe były osobami prawnymi (art. 33 k.c. w zw. z art. 1 ustawy z 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych - aktualnie Dz. U. z 2017 r. poz. 2152 z późn. zm.). Zatem okoliczności faktyczne, które podnoszą skarżący kasacyjnie, a dotyczące przedsiębiorstwa państwowego nie mają żadnego znaczenia prawnego. Niedopuszczalna jest bowiem taka wykładnia art. 229 u.g.n., która prowadzi do nadania mu treści sprzecznej z jego treścią, deprecjonującego konieczność ochrony praw do nieruchomości nabytych przez użytkownika wieczystego. Organy administracji, które są właściwe w sprawach zwrotu wywłaszczonych nieruchomości nie tylko nie są, ale i nie mogą ustalać i badać okoliczności i trybu ustanowienia prawa użytkowana wieczystego (por. wyrok NSA z 10 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 1664/21). W związku z powyższym roszczenie o zwrot działki stronom postępowania nie przysługuje, ponieważ jak wynika z zebranego materiału dowodowego przed dniem 1 stycznia 1998 r., tj. przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami z 1997 r., sporna nieruchomość stała się przedmiotem użytkowania wieczystego osób trzecich.
Jeśli zaś chodzi o kolejny zarzut skargi kasacyjnej wyjaśnić należy, że powołane tam wzorce konstytucyjne (art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 w zw. z art. 64 ust. 1,2,3 Konstytucji) przywołane są tylko z jednego punktu widzenia na zaistniały problem, tj. ochrony praw podmiotu wywłaszczonego, wywodzonej z art. 21 ust. 2 Konstytucji. Tymczasem art. 21 Konstytucji w ust. 1 poręcza także ochronę własności i prawa dziedziczenia. W kontekście art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji dotyczy to także innych praw majątkowych, w tym użytkowania wieczystego, ale przede wszystkim chodzi tu o ochronę obecnie istniejących praw. Zatem ochronie praw podmiotów wywłaszczonych w postaci roszczenia zwrotowego, można na gruncie aksjologii Konstytucji przeciwstawić także ochronę praw osób trzecich (względem podmiotu publicznego), w tym właścicieli i użytkowników wieczystych.
Należy w tej sytuacji zauważyć, że brak możliwości uwzględnienia roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w sytuacji wcześniejszego zbycia lub utraty władztwa nad nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, nie oznacza pozbawienia w ogóle jakichkolwiek praw wywłaszczonego właściciela lub jego następcy prawnego. Sytuacja ta oznacza jedynie, że roszczenie to nie może być zrealizowane w drodze restytucji własności na podstawie aktu administarcyjnego. Jeżeli orzekanie o zwrocie nieruchomości w postępowaniu administracyjnym stało się niemożliwe wskutek powyższych okoliczności, to sąd powszechny uprawniony jest do badania przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej. W takiej sytuacji sądy powszechne oceniają zadysponowanie wywłaszczoną nieruchomością w kontekście deliktu uzasadniającego odpowiedzialność odszkodowawczą Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (vide: wyrok SN z dnia 29 maja 2014 r., V CSK 384/13; wyrok SN z dnia 11 sierpnia 2011 r., I CSK 573/10; uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 13 kwietnia 2015 r., I OPS 3/14). Jeśli więc roszczenie zwrotowe, mimo że w okolicznościach tej sprawy niemożliwe do realizacji w formie restytucji w naturze w drodze aktu administracyjnego, może przybrać formę odszkodowania za delikt podmiotu publicznego (przy wykazaniu przed sądem powszechnym przesłanek do zwrotu nieruchomości, o czym była mowa wyżej), to taki stan rzeczy jest właściwym wyważeniem zasad konstytucyjnych i nie narusza wskazanych w zarzucie wzorców konstytucyjnych
Z kolei w zakresie wniosku o zbadanie konstytucyjności art. 229 u.g.n. przez Trybunał Konstytucyjny wskazać należy, że zgodnie z art. 193 Konstytucji RP każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Podkreślić w tym miejscu należy, że wystąpienie z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego jest prawem, a nie obowiązkiem sądu i jego realizacja – zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą – uzależniona jest od powstania wątpliwości po stronie składu orzekającego co do zgodności określonego przepisu rangi ustawowej z przepisami Konstytucji i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 405/18, z dnia 25 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2422/17, czy z dnia 12 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3262/15). W rozpoznawanej sprawie wątpliwości takie nie wystąpiły, w związku z czym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak było podstaw do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego.
Wobec zasadnego zastosowania przez organy art. 229 u.g.n., zarzuty naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. także należy uznać za bezzasadne.
Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.
Stosownie do art. 193 zd. drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W konsekwencji, na mocy tego przepisu, Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji publicznej oraz wojewódzki sąd administracyjny. Taka sytuacja miała miejsce w przypadku uzasadnienia niniejszego wyroku.
.