II SA/KR 440/22

II SA/Kr 440/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2022-06-14
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-04-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Magda Froncisz
Paweł Darmoń /przewodniczący/
Piotr Fronc /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Wywłaszczanie nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 2034/22 - Wyrok NSA z 2025-10-27
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
art 136 ust 3 zd. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Dz.U. 2021 poz 1376
art 2a i art 4
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
Sentencja
Dnia 14 czerwca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: Sędzia WSA Piotr Fronc (spr.) Sędzia WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi S. B. i W. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia 31 stycznia 2022r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości skargę oddala.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Wojewody z dnia 31 stycznia 2022 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miejskiej L. oraz Miejskiego Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej sp. z o. o., uchylono decyzję Starosty [...] z 17 marca 2021 r. znak: [...] i orzeczono:
1. o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działki: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i część działki nr [...] – odpowiadającej częściom parcel I. kat. 1. kat.: [...], [...], [...] i [...] oraz część działki nr [...] - odpowiadającej częściom parcel 1. kat. 1. kat.: [...], [...], [...], [...], [...] i [...] - położonej w L., stanowiącej własność Miasta L. na rzecz W. B. i S. B.;
2. o umorzeniu postępowania przed organem I instancji w części dotyczącej działek nr [...] -odpowiadającej części parceli 1. kat. [...] - części działki nr [...] - odpowiadającej części parceli l. kat. [...] - działki nr [...] – odpowiadającej części parceli l. kat. [...] - oraz części działki nr [...] - odpowiadającej częściom parcel l. kat. [...] i l. kat. [...].
Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Starosta [...] orzekł o zwrocie opisanych powyżej nieruchomości stanowiących własność Miasta L. na rzecz W. B. i S. B. i o rozliczeniach z tym związanych, uznając, że cel wywłaszczenia w postaci budowy oczyszczalni ścieków nie został zrealizowany. Część wywłaszczonych działek stanowi bowiem teren zielony, leżący poza ogrodzeniem oczyszczalni.
Od powyższej decyzji odwołania złożyły Gmina Miejska L. oraz Miejski Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej sp. z o.o., sprzeciwiając się tak wąskiemu potraktowaniu celu wywłaszczenia i wskazując, że zieleń okalająca oczyszczalnię stanowi swoisty bufor, pełniący rolę ochronną i jest częścią inwestycji.
Gmina Miejska L. zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
1. art. 136 i 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2020 poz. 1990) poprzez przyjęcie, iż w sytuacji zrealizowania celu wprost wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej wskazane w decyzji nieruchomości mogą być uznane za zbędne,
2. art. 138 § 2 kpa, albowiem Starosta [...] zaniechał wykonania wskazań Wojewody co do zwrócenia się do odpowiednich jednostek celem ustalenia obszaru niezbędnego dla strefy ochronnej oczyszczalni ścieków,
3. art. 7. 77 kpa poprzez dowolne, nieznajdujące oparcia w materiale dowodowym przyjęcie, że na oznaczonych w decyzji nieruchomościach nie został zrealizowany cel wywłaszczenia.
Z kolei Miejski Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej sp. z o.o. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
1. art. 7, 77 kpa poprzez niewłaściwą i dowolną ocenę materiału dowodowego, w szczególności poprzez przyjęcie, iż zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw do przyjęcia, że cel wywłaszczenia został w całości zrealizowany, na obszarze obejmującym także działki objęte decyzją (dz. ewid. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...] w L.) oraz odmówienie wartości dowodowej kopii planu sytuacyjnego będącego załącznikiem do decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, jak również pominięcie okoliczności wskazujących na faktyczne zagospodarowanie działek objętych skarżoną decyzją, które jest zgodne z celem wywłaszczenia, albowiem cześć działek stanowi drogę publiczną - dojazd do oczyszczalni, na części tych działek znajduje się infrastruktura podziemna stanowiąca fragment instalacji wewnętrznych oczyszczalni ścieków (rurociąg kanalizacji sanitarnej odprowadzającej ścieki oczyszczone do odbiornika), a część tych działek stanowi strefę ochronną chroniącą otoczenie przed negatywnym oddziaływaniem pochodzącym z oczyszczalni nieruchomości sąsiednie;
2. art. 138 § 2 kpa poprzez niezastosowanie się do wskazań organu II instancji zawartych w decyzji z dnia 5 grudnia 2019 r. znak [...] i niezwrócenie się do odpowiednich jednostek celem ustalenia obszaru niezbędnego dla strefy ochronnej oczyszczalni ścieków,
3. art. 136 i 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2020 póz. 1990) poprzez przyjęcie, iż na objętych decyzją nieruchomościach cel wywłaszczenia nie został zrealizowany oraz poprzez nieuwzględnienie faktu, iż nieruchomość została zagospodarowana na cele związane z funkcjonowanie oczyszczalni ścieków - jako obszar strefy ochronnej,
4. błąd w ustaleniach faktycznych poczynionych w ramach postępowania poprzez określenie, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany jedynie w odniesieniu do nieruchomości znajdującej w granicach istniejącego ogrodzenia, w sytuacji, gdy zgromadzony materiał dowodowy potwierdza, iż nieruchomości objęte decyzją wywłaszczeniowa zostały wywłaszczone na cel budowy oczyszczalni ścieków wraz z urządzeniami towarzyszącymi, w tym jej strefą ochronną, która biorąc pod uwag ówczesne potrzeby i uwarunkowania została wytyczona jako "minimum" z możliwością jej powiększenia, a cel ten został w całości zrealizowany.
Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję, na wstępie powołał zastosowane przepisy, w szczególności w postaci art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
W ramach ustaleń faktycznych wskazano, że oględziny wnioskowanych do zwrotu części nieruchomości, wykazały, iż położone są one poza ogrodzeniem wybudowanej oczyszczalni ścieków, zajęte są pod łąki, tereny częściowo porośnięte trawami, tereny zadrzewione oraz zakrzewione. Wnioskodawcy etapie postępowania wskazali, iż tereny te w części są porośnięte samosiejkami. Obecny właściciel - Miasto L. oraz zarządzający gruntem - Miejski Zakład Gospodarki Komunalnej w L. nie wykazali dowodów na jakąkolwiek ingerencję inwestycyjną w przeszłości w granicach części parcel wnioskowanych do zwrotu.
Dalej wskazano, że wywłaszczenia dokonano na podstawie decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego L.dz. [...] z 15 czerwca 1971 r., która stanowi między innymi, że zatwierdzenie planu realizacyjnego oczyszczalni ścieków obejmuje: ustalenie lokalizacji szczegółowej, ustalenie strefy ochronnej oraz rozwiązań urbanistycznych i architektoniczno-budowlanych.
W świetle powyższych ustaleń organ odwoławczy podkreślił, że inwestycja składała się zarówno z obiektów budowlanych samej oczyszczalni zlokalizowanych na ogrodzonej części inwestycji, jak również z zazielenionego terenu poza ogrodzeniem, stanowiącego strefę ochronną oczyszczalni, a także dróg dojazdowych i infrastruktury technicznej.
W związku z powyższym fakt, że wnioskowane do zwrotu nieruchomości stanowią tereny zielone, bezpośrednio przylegające do ogrodzonego terenu oczyszczalni, na których częściowo znajduje się podziemna infrastruktura techniczna oraz droga dojazdowa oczyszczalni, zdaniem Wojewody są dowodem na to, że przedmiotowa nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia, a tym samym nie można uznać ją za zbędną na cel wywłaszczenia i orzec o jej zwrocie.
Organ odwoławczy przychylił się w tym zakresie do stanowiska stron odwołujących się, które argumentowały, że oczyszczania ścieków jest złożonym zespołem budynków i instalacji tak naziemnych jak i podziemnych, negatywnie oddziałująca na nieruchomości sąsiednie, a zatem wymaga istnienia odpowiedniego obszaru otaczającego pełniącego rolę swoistego "bufora". Strefa ta spełnia swoją rolę niezależnie do faktu czy jest pozostawiona w stanie naturalnym czy też dochodzi do jej zagospodarowania. Jeżeli zatem na nieruchomości będącej przedmiotem wywłaszczenia znajduje się roślinność, której istnienie gwarantuje spełnienie wymogu określonego przepisami prawa (strefy ochronnej) to utrzymanie takiej roślinności można uznać realizację celu wywłaszczenia.
Jak wynika ze znajdujących się w sprawie dokumentów, a w szczególności mapy do celów prawnych z naniesionymi na kopii mapy zasadniczej granicami wywłaszczonych parcel katastralnych, zagospodarowanie wnioskowanych do zwrotu nieruchomości w całości wpisuje się w inwestycję stanowiącą cel wywłaszczenia. Stanowią one teren zielony wokół oczyszczalni, pełniący swoisty "bufor" zabezpieczający środowisk przed negatywnym oddziaływaniem takiego zakładu (w kontekście zarówno zanieczyszczenia wód jak i powietrza, nadmiernego hałasu itp.), a ponadto przez teren działki nr [...], która znajduje się bezpośrednio przy ogrodzeniu oczyszczalni oraz tuż przy głównym kolektorze dopływowym oczyszczalni ścieków, przebiega kanalizacja deszczowa. Działka nr [...], znajduje się bezpośrednio przy ogrodzeniu oczyszczalni i stanowi dojazd do oczyszczalni ścieków. Działka nr [...] znajduje się bezpośrednio przy ogrodzeniu oczyszczalni, stanowi teren zielony, a przez teren działki nr [...] przebiega kanalizacja sanitarna. Z kolei działka nr [...] znajduje się bezpośrednio przy ogrodzeniu oczyszczalni, położona jest pomiędzy drogą ziemną, stanowiącą dojazd do oczyszczalni ściek a działką nr [...], na której znajduje się ww. infrastruktura podziemna.
Wojewoda wskazał, że powstanie infrastruktury technicznej oczyszczalni (kanalizacja sanitarna i deszczowa) było także celem wywłaszczenia i wobec tego zdaniem organu odwoławczego zrealizowanie tych elementów infrastruktury również stanowi realizację celu wywłaszczenia na przedmiotowych nieruchomościach. Co prawda infrastruktura techniczna nie znajduje się na całej wnioskowanej do zwrotu nieruchomości, jednakże dla prawidłowiej eksploatacji i konserwacji sieci muszą istnieć strefy ochronne.
Działki nr [...] i nr [...] oraz nr [...] stanowią drogę dojazdową do oczyszczalni ścieków, a zatem również w tym przypadku mamy do czynienia z realizacją celu wywłaszczenia bowiem inwestycja w postaci budowy oczyszczalni ścieków składała się zarówno z obiektów budowlanych samej oczyszczalni, jak również dróg dojazdowych.
Z kolei działka nr [...] zaliczona jest do kategorii dróg publicznych i jako taka nie może podlegać zwrotowi.
W podsumowaniu tej części rozważań organ odwoławczy stwierdził, że wbrew twierdzeniom wnioskodawców na obszarze objętych żądaniem zwrotu nieruchomości zrealizowano cel wywłaszczenia, a zatem żądanie zwrotu nie mogło być uwzględnione.
Częściowe umorzenie postępowanie zostało z kolei podyktowane tym, że wnioskodawcy zrezygnowali z ubiegania się o zwrot niektórych parcel.
Od powyższej decyzji S. B. i W. B. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której zarzucili naruszenie:
1. naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2021, poz. 735 z późn. zm.) poprzez wadliwą kontrolę w pełni prawidłowej decyzji Starosty [...] z dnia 17 marca 2021 roku, znak: [...] i jej błędne uchylenie wraz jednoczesnym orzeczeniem o odmowie zwrotu nieruchomości i umorzeniu postępowania przed organem I instancji, podczas gdy prawidłowa analiza materiału dowodowego sprawy winna była doprowadzić organ II instancji do zastosowania art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i utrzymania w mocy korzystnej dla Skarżących decyzji Starosty;
2. naruszenie art. 6 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej) w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 81a § 1 k.p.a. poprzez:
- oparcie się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji w dużej części na argumentacji i opiniach przytoczonych wyłącznie w odwołaniach od decyzji Starosty [...] z dnia 17 marca 2021 roku, znak: [...], podczas gdy organ obowiązany był dokonać samodzielnej oceny tak co do ustaleń faktycznych, jak i ocen prawnych pod kątem ziszczenia się przesłanek zwrotu nieruchomości, i też do uwzględnienia domniemania z art 81a § 1 k.p.a.;
- niedopełnienie obowiązku wyczerpującego zbadania stanu faktycznego sprawy;
- brak dokonania precyzyjnych ustaleń co do treści decyzji wywłaszczeniowych, pod kątem ustalenia celu wywłaszczenia;
- dowolne uznanie, że infrastruktura techniczna jest tożsama z (notabene niebędącymi w ogóle celem wywłaszczenia) strefami ochronnymi:
- jednolite traktowanie pod kątem oceny ziszczenia się przesłanek zwrotu poszczególnych części nieruchomości, mimo zasygnalizowanego nawet przez sam organ w treści zaskarżonej decyzji odmiennego stanu ich faktycznego zagospodarowania w chwili orzekania przez organ;
- posługiwanie się przez organ II instancji licznymi domniemaniami na niekorzyść skarżących, a więc sprzecznie z art 7a § 1 k.p.a. i art. 81a § 1 k.p.a., czy wręcz swego rodzaju postulatami, zamiast dokonania rzeczywistej analizy sposobu zagospodarowania poszczególnych części nieruchomości;
- zaniechanie precyzyjnego ustalenia, i dania temu wyraz z uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jaka konkretnie infrastruktura techniczna miałaby znajdować się na wnioskowanych do zwrotu nieruchomościach (działkach), i na których jej częściach, jakie są granice tej infrastruktury (czy zamyka się ona w granicach ww. nieruchomości) i czy infrastruktura ta ma w ogóle jakikolwiek związek z realizacją celu wywłaszczenia, np. parking dla autobusów lub mini-elektrownia fotowoltaiczna;
- brak precyzyjnego wskazania konkretnych przyczyn (z odniesieniem tego stanowiska do poszczególnych, konkretnych części nieruchomości), dla których odmówiono zwrotu nieruchomości, ogólnikowe używanie argumentu "strefy ochronnej" zamiennie i dowolnie z "infrastrukturą’’;
- arbitralność zawartych w uzasadnieniu twierdzeń, polegającą na niedopuszczalnym zrównaniu pojęcia "infrastruktury" z pojęciem "strefy ochronnej" i zaniechanie wyjaśnienia rzeczywistego celu wywłaszczenia oraz odmienności powyższych pojęć;
- kontrfaktyczne uznanie części wnioskowanych działek za drogę (a nawet drogę publiczną), mimo braku potwierdzenia tego stanu na gruncie, podczas gdy tylko i wyłącznie oparcie się przy orzekaniu w przedmiocie zwrotu nieruchomości na rzetelnej, dokładnej analizie stanu zagospodarowania nieruchomości i pełnej a nie wybiórczej analizie decyzji wywłaszczeniowych uprawnia do wydania władczego rozstrzygnięcia w tego rodzaju sprawach;
3. naruszenie art. 76 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie jasnej i niebudzącej wątpliwości treści dokumentów urzędowych, tj. decyzji wywłaszczeniowych wydanych w stosunku do nieruchomości w latach 1976 i 1972, a w szczególności poprzez zignorowanie wskazanego w tych decyzjach "celu wywłaszczenia" i bezpodstawne uznanie, że cel ten obejmował bliżej nieokreślone "strefy ochronne, podczas gdy jak organ sam przyznał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, poszukiwanie celu wywłaszczenia w innych dokumentach jest dopuszczalne wyłącznie, gdy brak określenia tego celu w samej decyzji wywłaszczeniowej;
4. naruszenie art. 8 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 i 81a k.p.a. polegające na naruszeniu zasady prawdy obieklywnei, pobieżnym i zbyt wąskim zbadaniu sprawy, zaniechaniu wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz wyciągnięciu wniosków, które nie znajdują dostatecznego poparcia w zebranym materiale dowodowym;
5. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania) w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez sformułowanie uzasadnienia decyzji w sposób niepełny i z zaniechaniem odniesienia się do podstawowych okoliczności sprawy i precyzyjnego wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ przy wydawaniu decyzji a w szczególności:
- posługiwanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji licznymi uogólnieniami i nieprecyzyjnymi określeniami/opisami, i brak konkretnego określenia, jakie są podstawy odmowy zwrotu poszczególnych części objętych wnioskiem o zwrot nieruchomości;
- liczne arbitralne stwierdzenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, niepowiązane z przedmiotem postępowania, którym było niewyrażenie przez Wojewodę subiektywnej opinii o bieżących potrzebach w zakresie ochrony środowiska (niepopartych jednak jakimikolwiek konkretnymi analizami), lecz ocena, czy na wnioskowanych do zwrotu częściach nieruchomości doszło w rzeczywistości do realizacji celu wywłaszczenia;
- oparcie się przez organ II instancji przy uzasadnianiu rozstrzygnięcia w znacznej części na cytowanych wprost obszernymi fragmentami (1 strona i więcej), stanowiskach Gminy Miejskiej L. i MZGKiM, i zastąpienie nimi samodzielnej analizy, jaka powinna była pochodzić od samego organu, nie zaś od zainteresowanych określonym rozstrzygnięciem stron postępowania;
- odwołanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wyroków sądów
administracyjnych, nieadekwatnych w sprawie, podczas gdy uzasadnienie decyzji administracyjnej winno odzwierciedlać tok rozumowania organu, oparty na rzetelnie przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, przeprowadzonym w powiązaniu z przedmiotem prowadzonego przed jej wydaniem postępowania, nie zaś na przedstawieniu przez organ arbitralnych twierdzeń, ogólnikowej prezentacji dowodów i opisie stanu faktycznego sprawy i ogólnikowej, jedynie luźno powiązanej z konkretnym stanem faktycznym danej sprawy analizą prawną;
6. naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. oraz w związku z art. 104 § 1 i § 2 k.p.a., art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. (w zw. z art. 140 k.p.a.) poprzez błędne uchylenie decyzji Starosty [...] z dnia 17 marca 2021 roku, znak: [...] i częściowe orzeczenie o odmowie zwrotu nieruchomości (pkt 1 decyzji), a częściowe orzeczenie o umorzeniu postępowania przed organem I instancji (pkt 2 decyzji), mimo iż organ:
- nie wyjaśnił w sposób niebudzący wątpliwości zakresu żądań wnioskodawców dotyczących zwrotu nieruchomości, które z punktu widzenia wydania decyzji o zwrocie nieruchomości miało kluczowe rozstrzygnięcie;
- nie przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szczegółowego równoważnika, ani jego opisu w stosunku do poszczególnych parcel katastralnych (działek) objętych postępowaniem i żądaniem, oraz nie zawarł w uzasadnieniu precyzyjnej informacji o ich aktualnym oznaczeniu geodezyjnym;
- nie odwołał się także w sposób czytelny dla adresatów zaskarżonej decyzji do jakiegokolwiek załącznika (decyzja żadnych załączników nie zawiera) czy też innego dokumentu, który pozwoliłby na weryfikację prawidłowości ustalenia rzeczywistego zakresu przeprowadzonego przez organ II instancji postępowania w tym zakresie decyzje Wojewody wymyka się spod kontroli sądowej);
- całkowicie pominął opisowy i skomplikowany charakter zgłoszonych wniosków o zwrot, jak i pism precyzujących te żądania, których należyta ocena wymagała od organu szczególnej precyzji w celu właściwego określenia przedmiotu żądań w sprawie;
- posłużył się określeniem zakresu zgłoszonych żądań wyłącznie w oparciu
o kontrolowaną decyzję Starosty [...] z dnia 17 marca 2021 roku, nie dokonując w tym względzie wystarczającej weryfikacji;
- przy formułowaniu rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji nie uwzględnił ponadto różnic pomiędzy opisem nieruchomości stanowiących przedmiot postępowania, który zawarty został w punkcie 1 kontrolowanej decyzji Starosty [...] z dnia 17 marca 2021 roku (określonych m.in. poprzez wskazanie powierzchni zwracanych działek) a opisem tych nieruchomości zawartym w rozstrzygnięciu, które sam organ II instancji wydał (pozbawionym określenia powierzchni i odmiennie identyfikującym nieruchomości, których dotyczy), co szczególnie biorąc pod uwagę również mającą charakter opisowy, i odnoszącą się dodatkowo do jeszcze innych kryteriów modyfikację żądań wnioskodawców, budzi poważne wątpliwości co do rzeczywistego zakresu rozstrzygnięcia; podczas gdy:
- zaskarżona decyzja, jak każda decyzja administracyjna, winna rozstrzygać
o żądaniu/wszystkich żądaniach strony (art. 104 k.p.a. oraz art. 107 § 1 pkt
5 k.p.a.), i oczywistym jest, że rozstrzygnięcie w niej zawarte winno mieć charakter precyzyjny, co do czego w przypadku zaskarżonej decyzji istnieją
poważne wątpliwości;
- zwłaszcza, gdy organ II instancji zmienia wcześniejszą decyzję i orzeka merytorycznie, precyzja rozstrzygnięcia jest konieczna tak aby było zrozumiałe dla stron również co do zakresu dokonanej przez organ II instancji zmiany;
7. naruszenie art. 79a § 1 i § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie wskazania skarżącym jako stronom postępowania, wbrew obowiązkowi wynikającemu z ww. § 1, przesłanek, które na dzień wysłania informacji nie zostały spełnione lub wykazane, i że może to skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem zwrotu nieruchomości, podczas gdy informacja w tym zakresie, skierowana do skarżących jako wnioskodawców, mogła się przyczynić do prawidłowego wyjaśnienia stanu sprawy i doprowadzić do złożenia przez wnioskodawców dodatkowych wyjaśnień czy dowodów na poparcie zgłoszonych (w tym zmodyfikowanych w toku postępowania żądań);
8. naruszenie art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2021 roku, poz. 1889), poprzez:
- odmowę zwrotu nieruchomości, mimo iż materiał dowodowy zgromadzony w sprawie i stan potwierdzony na gruncie świadczy o braku realizacji celu wywłaszczenia;
- uznanie celu wywłaszczenia za spełniony na całej nieruchomości, mimo braku jakiegokolwiek zagospodarowania objętego wnioskiem o zwrot terenu, co potwierdza również dobitnie brak jego ogrodzenia przez właściwe organy czy instytucje i brak podejmowania na nim jakichkolwiek działań inwestycyjnych, związanych z celem wywłaszczenia;
- zaniechanie rozważenia zwrotu jakiejkolwiek części nieruchomości, mimo wyraźnego potwierdzenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że tylko na jej części znajdować się ma bliżej nieokreślona "infrastruktura";
9. naruszenie art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 roku, poz. 1376) poprzez sprzeczne z tym przepisem uznanie, iż w skład drogi wchodzą również tereny w ogóle pod jakąkolwiek drogę niezagospodarowane, wbrew jasnej definicji drogi (i "drogi publicznej").
W świetle powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na rzecz skarżących od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 poz. 329; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie zawierają przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie: t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm. – dalej w skrócie jak dotychczas "u.g.n.").
Jak stanowi art. 136 ust. 1 u.g.n., nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137 u.g.n., chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 u.g.n., nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.
W świetle przytoczonych powyżej przepisów pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest obiektywnie stwierdzona jej zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia. Wykładnia pojęcia "zbędności" wywłaszczonej nieruchomości, o którym mowa w art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n., prowadzi do wniosku, że o zwrocie nie decyduje wyłącznie niedochowanie wskazanych tam terminów. Podstawową przesłanką zwrotu jest bowiem w ogóle niezrealizowanie celu wywłaszczenia. Dopiero wówczas, gdy nie doszło do jego zrealizowania, ma miejsce ocena, czy upłynął już siedmioletni okres dla rozpoczęcia realizowania celu albo dziesięcioletni dla jego ukończenia, przy czym ten drugi termin ma zastosowanie tylko wówczas, gdy doszło do rozpoczęcia realizacji celu. Zrealizowanie celu w każdym przypadku wyklucza możliwość zwrotu chociażby do niego doszło z naruszeniem terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 991/18). Określone w punktach 1 i 2 terminy 7 i 10 lat stanowią tylko dopełnienie przesłanki zbędności. Istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest (i nie był) zrealizowany. Użyte w przepisie sformułowanie "pomimo upływu" znaczy tylko tyle, że zgłoszone przed upływem wyżej wymienionych terminów roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie będzie mogło zostać zaspokojone.
W przedmiotowej sprawie żądaniem zwrotu objęte zostały części nieruchomości, które wywłaszczono na podstawie decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego L.dz. [...] z 15 czerwca 1971 r., na cele budowy oczyszczalni ścieków wraz z urządzeniami towarzyszącymi, która stanowi m.in., że zatwierdzenie planu realizacyjnego oczyszczalni ścieków obejmuje ustalenie lokalizacji szczegółowej, ustalenie strefy ochronnej oraz zatwierdzenie rozwiązań urbanistycznych i architektoniczno-budowlanych.
W sprawie zgromadzono materiał dowodowy m.in. w postaci map katastralnych oraz oględzin, z którego wynika dokładnie, jakie fragmenty działek objęte są żądaniem zwrotu. Poza sporem pozostaje ustalenie, że na wywłaszczonych działkach zrealizowany został cel wywłaszczenia w postaci budowy oczyszczalni ścieków. Kwestia ta jest ewidentna. Strona skarżąca domaga się jednakże zwrotu tych części nieruchomości, które – mówiąc obrazowo – leżą poza ogrodzeniem oczyszczalni.
W tym zakresie odmowa zwrotu dokonana przez organ odwoławczy jest oparta na trzech podstawach. Organ odwoławczy wskazał, że sporne działki:
- stanowią teren zielony wokół oczyszczalni stanowiący "bufor bezpieczeństwa";
-stanowią dojazd do oczyszczalni bądź obejmują obszar, na którym zlokalizowana jest infrastruktura techniczna związana z działaniem oczyszczalni w postaci kanalizacji deszczowej, sanitarnej i podziemnej;
- bądź są częścią drogi publicznej.
Sąd zgodził się z organem odwoławczym, że wykorzystanie nieruchomości na wszystkie powyższe sposoby wyklucza możliwość zwrotu wywłaszczonych działek.
Jeżeli chodzi o ocenę zbędności na cel wywłaszczenia, to musi być ona dokonana w pierwszym rzędzie w świetle decyzji wywłaszczeniowej z 15 czerwca 1971 r. Analiza treści tej decyzji wskazuje, że wywłaszczenie zostało dokonane w związku z zatwierdzeniem planu realizacyjnego oczyszczalni ścieków który obejmował nie tylko ustalenie lokalizacji szczegółowej, ale także ustalenie strefy ochronnej oraz rozwiązań urbanistycznych i architektoniczno-budowlanych. Z brzmienia już samej decyzji wynika zatem jednoznacznie, że cel wywłaszczenia obejmował nie tylko budowę oczyszczalni sensu stricte ale również utworzenie strefy ochronnej oraz potrzebnej infrastruktury.
Również z utrwalonej linii orzeczniczej przyjmuje się, że realizacja inwestycji obejmuje także konieczną dla jej funkcjonowania infrastrukturę w postaci dojazdu, czy kanalizacji. Przykładowo w wyroku NSA z 20 stycznia 2022 r. sygn. akt I OSK 399/19 wskazano, że "zapewnienie koniecznej infrastruktury służy inwestycji podstawowej, określonej jako cel wywłaszczenia. W przypadku realizacji inwestycji, na którą składa się kompleks obiektów i urządzeń, to realizacja celu wywłaszczenia, w całości lub w części, winna być oceniana z uwzględnieniem specyfiki tej inwestycji, czy i w jakim zakresie planowane obiekty i elementy infrastruktury są ze sobą powiązane i w jakim zakresie wykonanie poszczególnych elementów stanowi realizację celu inwestycji. Zatem w przypadku realizacji inwestycji, na którą składa się kompleks obiektów i urządzeń, oceny przesłanek, o jakich mowa w art. 137 ust. 1 u.g.n., nie można dokonywać w odniesieniu do każdego z poszczególnych elementów zorganizowanej całości". W innym wyroku z kolei wskazano, że "cel wywłaszczenia nieruchomości będzie osiągnięty nie tylko wtedy, gdy zostanie wybudowany główny cel wywłaszczenia, lecz również wtedy, gdy zostanie utworzona infrastruktura dla tego przedsięwzięcia oraz pas zieleni stanowiący strefę ochronną" (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 1433/10).
Konsekwencją powyższego jest stanowisko, zgodnie z którym "budowa infrastruktury technicznej z natury rzeczy nie koliduje ze zwrotem nieruchomości, jednakże jedynie w sytuacji, gdy ta infrastruktura techniczna nie stanowi celu wywłaszczenia, a związana jest jedynie z realizacją innej inwestycji będącej celem wywłaszczenia" (wyrok NSA z 20 września 2013 r. sygn. akt I OSK 643/12).
Skoro zatem w przedmiotowej sprawie na spornych działkach zlokalizowany jest dojazd do oczyszczalni, a także infrastruktura w postaci kanalizacji deszczowej, sanitarnej i podziemnej, która bezsprzecznie służy funkcjonowaniu oczyszczalni, a nie żadnej innej inwestycji, to nie można mówić, że na tym terenie nie został zrealizowany cel wywłaszczenia.
Analiza treści uzasadnienia skargi prowadzi do wniosku, że zastrzeżenia budzi u skarżących odmowa zwrotu nieruchomości, na których zlokalizowana jest zieleń ochronna. W tym miejscu raz jeszcze należy wrócić do treści decyzji wywłaszczeniowej, która jako cel wywłaszczenia wskazuje również stworzenie strefy ochronnej. Utworzenie strefy ochronnej stanowiło co więcej obowiązek, wynikający z ustawy z dnia z dnia 21 kwietnia 1966 r. o ochronie powietrza atmosferycznego przed zanieczyszczaniem (Dz. U. Nr 14, poz. 87) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 marca 1967 r. w sprawie stref ochronnych ustanawianych dla ochrony powietrza atmosferycznego przed zanieczyszczaniem (Dz. U. Nr 15, poz. 66).
Jeżeli zatem na spornej nieruchomości znajduje się roślinność, której istnienie gwarantuje spełnienie powyższego wymogu, to utrzymanie takiej roślinności można uznać za realizację celu wywłaszczenia. Potwierdza to stanowisko judykatury wyrażone m. w wyroku NSA sygn. akt. I OSK 2151/15, w którym wskazano, że "utrzymanie istniejącego zadrzewienia terenu pozwalające na pełnienie przez teren funkcji strefy ochronnej, zgodnie z celem wywłaszczenia, może oznaczać, w zależności od okoliczności konkretnej sprawy, cel wywłaszczenia został w ten sposób zrealizowany".
W innym orzeczeniu podkreśla się, że "cel wywłaszczenia w postaci budowy oczyszczalni ścieków wraz ze strefą ochronną nie musiał być zatem zrealizowany poprzez dokonanie w tej strefie nasadzeń określonych roślin. Dla istnienia strefy ochronnej nie ma też istotnego znaczenia, czy istniejące w niej zadrzewienie, czy też inna roślinność, jest rezultatem adaptacji zieleni istniejącej w chwili wywłaszczenia. W przypadku tego typu inwestycji chodzi bowiem o faktyczne powstanie strefy ochronnej, izolującej otoczenie od uciążliwych wpływów oczyszczalni ścieków, nie zaś o jej zagospodarowanie poprzez utworzenie (zasadzenie) pasa zieleni izolacyjnej (por. poglądy wyrażone w wyrokach Naczelnego Sadu Administracyjnego: z dnia 2 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2128/14 i z dnia 9 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2151/15).
W świetle powyższego rację miał organ odwoławczy, który przekreślił możliwość zwrotu nieruchomości, na której zlokalizowany jest pas zieleni. Pomimo tego, że zieleń ta znajduje się poza ogrodzeniem oczyszczalni, pełni funkcję ochronną, niwelującą skutki działania oczyszczalni, szczegółowo opisane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zwrot tej działki oznaczałby w praktyce pozbawienie oczyszczalni jej strefy ochronnej, co organ odwoławczy słusznie uznał za niedopuszczalne. Wbrew twierdzeniom skarżących odmowa zwrotu tej nieruchomości jest podyktowana wyłącznie faktem, że stanowi ona strefę ochronną wokół oczyszczalni, a nie tym, że przylega ona bezpośrednio do ogrodzenia oczyszczalni. O braku realizacji celu wywłaszczenia nie świadczy wbrew zarzutom skargi fakt, że zieleń nie została ogrodzona, czy też, że na jej terenie nie są prowadzone żadne działania inwestycyjne. Z zacytowanych powyżej orzeczeń wynika, że funkcję ochronną może spełniać istniejąca zieleń i nie ma potrzeby dokonywania dodatkowych nasadzeń. O prowadzeniu na jej obszarze innych działań inwestycyjnych nie może być mowy, z racji funkcji ochronnych, którą dana działka pełni. Nie ma również przepisów prawnych, ani innych racjonalnych wskazań, które nakazywałyby ogrodzenie całego pasu zieleni, który otacza budynek oczyszczalni. Brak ogrodzenia nie oznacza, że nie zrealizowano na spornym terenie celu wywłaszczenia. Funkcję ochronną pełni bowiem zieleń sama w sobie, bez względu na to, czy została ogrodzona, czy też nie.
Przechodząc do analizy ostatniego elementu, jakim jest odmowa zwrotu działki stanowiącej ulicę zaliczoną do kategorii dróg publicznych należy i w tym zakresie przyznać rację organowi odwoławczemu.
Zgodnie z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz.1376 ze zm., zwanej dalej u.d.p.), który na mocy art. 2 u.g.n. musi być uwzględniony w przedmiotowej sprawie, wynika, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Z przepisu tego wynika zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. Wyłączenie takich nieruchomości z obrotu ma charakter bezwzględny; jest dokonywane tylko ustawą i oznacza niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany podmiotowej w osobie właściciela, niezależnie od sposobu jej dokonania, nikt więc poza Skarbem Państwa lub jednostkami samorządu nie może być właścicielem gruntu przeznaczonego pod drogi publiczne.
W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że niedopuszczalny jest zwrot nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Innymi słowy zrealizowanie na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot inwestycji celu publicznego - wybudowanej drogi publicznej, stanowi przeszkodę nie tylko realizacji roszczenia o zwrot, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., lecz również czyni bezprzedmiotowym badanie, czy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
Skoro zatem z poczynionych ustaleń wynika, że na jednej z działek, które strona skarżąca chciałaby odzyskać, znajduje się obecnie droga publiczna, to nie może ona zostać zwrócona bez względu na to, czy ma w chwili obecnej związek ze zrealizowaną inwestycją, czy też nie.
Odnosząc się do argumentacji skargi należy wskazać, że niezasadny jest zarzut nieprecyzyjnego wyjaśnienia przesłanek warunkujących odmowę zwrotu nieruchomości, czy też zamiennego używania zwrotów "strefy ochronnej" oraz "infrastruktury". W opinii Sądu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy precyzyjnie podał powody rozstrzygnięcia, w odniesieniu do każdej działki, zwróconej przez organ I instancji. Wskazał przy tym numery działek oraz rodzaj infrastruktury, która na danej działce się znajduje. W opinii Sądu nie posługiwano się zamiennie pojęciami strefy ochronnej i infrastruktury, powołano bowiem orzecznictwo oraz argumentację przemawiającą za odmową zwrotu zarówno działek, na których znajduje się zieleń ochronna, jak i działek, na których poprowadzono konieczną kanalizację, czy drogi dojazdowe. Fakt, że efekt dokonanej przez organ odwoławczy analizy w odniesieniu do wszystkich powyższych kategorii był jednakowy nie oznacza, że organ nie zróżnicował tych pojęć.
Autor skargi zarzucił, że w zaskarżonej decyzji w sposób zbyt obszerny cytowano fragmenty złożonych odwołań oraz powołano orzecznictwo nieadekwatne do okoliczności niniejszej sprawy. W opinii Sądu wskazane przez organ wyroki przybliżają pojęcia ustawowe, które w przedmiotowej sprawie podlegały wykładni, nawet, jeżeli okoliczności, w których zapadły w pełni nie pokrywają się z niniejszą sprawą. Fakt powoływania się na stanowisko stron odwołujących się także nie było bezprzedmiotowe. Organ odwoławczy czynił to wskazując, że zawarta tam argumentacja jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Choć zawarte w uzasadnieniu cytaty są faktycznie bardzo obszerne, to fakt ten nie stanowi naruszenia, przemawiającego za koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.
Wbrew zarzutom skargi, organ nie naruszył norm procesowych w postaci art. 8, art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 8 k.p.a. Zgromadzony materiał dowodowy wystarczył do tego, aby wyczerpująco ustalić stan faktyczny. To, że organ orzekł o odmowie zwrotu wywłaszczonych działek nie było spowodowane ustaleniem błędnego stanu faktycznego, lecz dokonaną analizą prawną i rozbieżnym od strony skarżącej rozumieniem pojęcia celu wywłaszczenia. Skoro organ doszedł – do słusznego zdaniem Sądu – przekonania, że zakreślone wnioskiem działki nie mogą z różnych względów zostać zwrócone wnioskodawcom, był nie tylko uprawniony ale i zobowiązany do wydania adekwatnego rozstrzygnięcia, bez względu na to, że decyzja organu I instancji zawierała odwrotne rozstrzygnięcie. Diametralność tej zmiany, którą wytyka autor skargi, nie świadczy o wadliwości zaskarżonego rozstrzygnięcia. Z kolei wydanie niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia, z którym strona skarżąca się nie zgadza nie oznacza, że organ naruszył zasadę przekonywania.
Oddaleniu podlega również zarzut naruszenia art. 79a § 1 i 2 k.p.a. Przepis ten nakłada bowiem na organ obowiązek wskazania niespełnienia lub niewykazania przesłanek, zależnych od strony. W przedmiotowej sprawie ustalenie sposobu zagospodarowania spornych działek oraz ustalenie, czy sposób ten realizował cel wywłaszczenia miało charakter obiektywny i nie było w żaden sposób zależne od strony, co oznacza, że wskazany przepis nie miał w niniejszej sprawie zastosowania.
Również częściowe umorzenie postępowania, o którym orzeczono w pkt 2 zaskarżonej decyzji miało swoje uzasadnienie w treści art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.Dz.U. z 2020 r. poz.256 ze zm.), który stanowi, że "gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części." Wobec faktu, że wnioskodawcy cofnęli żądanie zwrotu w odniesieniu do niektórych działek, a postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się na wniosek, postępowanie to stało się częściowo bezprzedmiotowe.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.