II SA/Kr 438/24

II SA/Kr 438/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-05-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Magda Froncisz
Mirosław Bator /sprawozdawca/
Piotr Fronc /przewodniczący/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art 145 par 1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art 46 par 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędzia WSA Magda Froncisz Protokolant: sekretarz sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2024 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję nr 51/2024 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 6 lutego 2024 r. znak WOB.7721.427.2023.PWOL w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz skarżącego M. B. kwotę 780 zł (siedemset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie powiat grodzki decyzją z dnia 9 października 2023 r. nr RPE.5160.11.2023.MKW działając na podstawie art. 151 § 2 i art. 146 § 2 K.p.a. stwierdził, że
1/ decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - powiat grodzki z dnia 8 marca 2023r. kończąca postępowania administracyjne dotyczące legalizacji garażu przylegającego do północnej ściany budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. została wydana z naruszeniem prawa;
2/ uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie- powiat grodzki z dnia 8 marca 2023 r., jest niemożliwe z przyczyny, o której mowa w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia 8 marca 2023r., PINB nakazał inwestorowi - M. B. rozbiórkę garaży przylegającego do północnej ściany budynku mieszkalnego o wymiarach: długość ok. 6,15 m, szerokość ok. 6,77 m i wysokość ok. 3,0 m, tj. powierzchni zabudowy 41,60 m2, zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., zrealizowanego bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej (...). W dniu 31 lipca 2023 r. na dziennik podawczy PINB wpłynął wniosek M. B. reprezentowanego przez adw. M. M., którym zwrócono się o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją PINB w Krakowie- powiat grodzki z dnia 8 marca 2023 r. PINB postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2023 r. wznowił postępowanie administracyjne zakończone wskazaną decyzją.
Odwołanie od decyzji PINB wniósł M. B..
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzja z dnia 6 lutego 2024 r. nr 51/2024 utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że we wniosku z dnia 28 lipca 2023 r. o wznowienie postępowania M. B. stwierdził, że strona bez własnej winy nie brała udziału w toku postępowania zakończonego wydaniem decyzji - decyzja została doręczona byłemu pełnomocnikowi strony, który na dzień wydania decyzji nie posiadał legitymacji do dalszej reprezentacji strony, co sprawiło, iż strona nie miała dotychczas wiedzy o wydaniu przez organ decyzji, aż do dnia 27 lipca 2023 r.
W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że podstawa do wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. opiera się na dwóch przesłankach: fakcie niebrania udziału przez stronę w postępowaniu oraz na braku winy strony. W ślad za piśmiennictwem wskazać należy, że przez udział w postępowaniu należy rozumieć udział stron w całym ciągu czynności rozpoznawczych oraz rozstrzygających postępowania administracyjnego prowadzonych przez organ administracji publicznej. Należy przy tym podkreślić, że chodzi o udział w czynnościach, "które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i udział, w których jest przewidziany w kodeksie" (Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne, s. 232), a zatem obejmuje zarówno przypadki, gdy strona w ogóle nie brała udziału w postępowaniu, jak i gdy nie brała udziału w istotnych czynnościach wyjaśniających organu. Ponadto wskazać należy, że przyczyna wznowienia postępowania, o której mowa powyżej, pozostaje w ścisłym związku z zasadą ogólną czynnego udziału strony w postępowania i stanowi jedną z gwarancji jej przestrzegania, w istocie odpowiada ona bowiem kwalifikowanym postaciom naruszenia tej zasady. Z akt sprawy wynika, że w dniu 25 marca 2022r. w siedzibie PINB stawił się Ł. Ł., zgłaszając swoje pełnomocnictwo w sprawie. Od tej pory korespondencja w sprawie była kierowana prawidłowo do ustanowionego pełnomocnika w osobie Ł. Ł.. M. B. do protokołu oględzin z dnia 21 września 2022 r., przedłożył pismo z dnia 19 września 2022 r. informujące o wycofaniu pełnomocnictwa udzielonego M. W., M. K., Ł. Ł. oraz przedłożył pełnomocnictwo z dnia 12 września 2022 r. dla nowego pełnomocnika - adw. M. B.. Zawiadomienie z dnia 18 stycznia 2023r. informujące o możliwości zapoznania się z kompletem akt sprawy znak jw. przed wydaniem przez PINB decyzji w prowadzonym postępowaniu, zostało skierowane prawidłowo do nowego pełnomocnika M. B. - adw. M. B.. Wskazane zawiadomienie zostało skutecznie doręczone w dniu 25 stycznia 2023 r. Decyzja PINB z dnia 8 marca 2023 r., została skierowana do poprzedniego pełnomocnika - adw. Ł. Ł., który na tamtym etapie postępowania nie reprezentował już strony. Tym samym należy stwierdzić, że aktualny pełnomocnik nie był informowany o przebiegu i wyniku postępowania, a zatem ziściła się przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Brak udziału aktualnego pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym jest równoznaczny z brakiem udziału strony, tym samym stanowi podstawę do wznowienia postępowania w myśl art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Postępowanie wznowieniowe w swojej drugiej fazie - prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania - ma na celu w pierwszej kolejności zbadanie istnienia przesłanek do wznowienia postępowania. Dopiero po ustaleniu faktu wystąpienia jednej z przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., art. 145a § 1 Kpa lub art. 145b § 1 Kpa organ prowadzący postępowanie wznowieniowe rozpoznaje sprawę na nowo i wydaje decyzję kończącą postępowanie wznowieniowe. Wskazać należy, iż w zależności od dokonanych ustaleń, organ wydaje jedną z decyzji, o których mowa w art. 151 Kpa. MWINB wskazał, że organ nadzoru budowlanego nie nakłada obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę automatycznie. Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego oceniany jest bowiem jako najsurowszy sposób likwidacji skutków samowoli budowlanej, który powinien mieć zastosowanie w ostateczności, w sytuacjach, kiedy niemożliwe jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Zasadą jest przeprowadzenie procesu legalizacji i dopiero, gdy okaże się ona niemożliwa, można orzec nakaz rozbiórki (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 2115/09). Zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż zobowiązany nie przedłożył w wyznaczonym terminie wymaganych w ww. postanowieniu dokumentów, a tylko przedłożenie kompletu dokumentów upoważnia organ do podjęcia dalszych kroków legalizacyjnych. Podkreślić należy jednak, że decyzja o rozbiórce może być podjęta tylko jeśli nie ma szans na legalizacje. PINB postanowieniem z dnia 9 sierpnia 2022r., nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów związanych z budową przedmiotowego garażu. Postanowienie zostało skutecznie doręczone do prawidłowego pełnomocnika. Pełnomocnik inwestora w trakcie prowadzonego przez organ I instancji postępowania wniósł na dziennik podawczy w dniu 22 września 2022r. wniosek o zawieszeniu postępowania administracyjnego do czasu uzyskania od Prezydenta Miasta Krakowa decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na brak obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie działki inwestora. W związku z powyższym organ I instancji postanowieniem z dnia 14 października 2022r., zawiesił postępowanie w przedmiotowej sprawie do czasu zakończenia postępowania administracyjnego prowadzonego przez Prezydenta Miasta Krakowa. W tym miejscu należy wskazać, że od dniu 17 grudnia 2022 r. działka inwestora objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", uchwalonym uchwałą nr C/2709/22 Rady Miasta Krakowa z dnia 23 listopada 2022 r. Wobec powyższego, PINB postanowieniem z dnia 18 stycznia 2023 r. podjął z urzędu zawieszone postępowanie administracyjne prowadzone w ww. sprawie z uwagi na wejście w życie z dniem 17 grudnia 2022 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[...] w Krakowie, obejmującego działkę inwestora nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.. Postanowienie to zostało skutecznie doręczone do prawidłowego pełnomocnika. Pomimo powyższego w wyznaczonym terminie inwestor nie wykonał więc ciążącego na nim obowiązku. Z akt sprawy wynika, iż odwołujący M. B. miał realną możliwość wykonania nałożonego na niego obowiązku, jednak z przywileju tego nie skorzystał. Jednocześnie mimo wydania w dniu 18 stycznia 2023r. przez organ I instancji zawiadomienia, w którym to poinformowano ustalone strony postępowania o możliwości zapoznania się z całością zebranego materiału dowodowego oraz złożeniu uwag lub wniosków inwestor do dnia wydania skarżonej decyzji - tj. 8 marca 2023 r. nie przedłożył dokumentów niezbędnych do legalizacji spornego obiektu. Ww. zawiadomienie zostało doręczone przez PINB prawidłowo, do aktualnego na tamtym etapie postępowania pełnomocnika inwestora w dniu 25 stycznia 2023r. Powyższą okoliczność potwierdza sam skarżący w odwołaniu, w którym podnosi iż uwydatnić powtórnie trzeba, że fakt, iż mec. Ł. Ł. nie reprezentuje dalej strony w toku niniejszego postępowania był tutejszemu organowi znany najpóźniej w dniu 21 września 2022 r. z uwagi na przedłożenie przez stronę w toku przeprowadzonych oględzin dokumentów wypowiedzenia pełnomocnictwa mec. Ł. Ł. i ustanowienie nowego pełnomocnika w osobie mec. M. B.. Dlatego też w następstwie powyższego tutejszy organ dalszą korespondencję kierował do nowoustanowionego w tamtym czasie pełnomocnika, tj. mec. M. B.. Powyższa prawidłowość była zachowywana przez organ od dnia 21 września 2022r., za wyjątkiem wysłania w dniu 9 marca 2023r. decyzji rozbiórkowej, która została nadana do poprzedniego pełnomocnika strony mc. Ł. Ł., który na skutek wypowiedzenia pełnomocnictwa utracił wszelką legitymację do dalszego reprezentowania Strony w toku postępowania. Jednocześnie odnosząc się do zarzutów skarżącego dotyczącego naruszenia art. 10 § 1 kpa w zw. z art. 149 § 2 kpa poprzez uniemożliwienie wzięcia stronie czynnego udziału w toku całej sprawy prowadzącej do wydania decyzji rozbiórkowej (...) należy uznać za niezasadne. Do czasu wydania przez organ I instancji decyzji z dnia 8 marca 2023 r., M. B. uczestniczył w prowadzonym postępowaniu administracyjnym na każdym jego etapie. Tym samym miał realną możliwość wykonania nałożonego na niego obowiązku legalizacji spornego obiektu. Ponadto jak zasadnie podniósł organ I instancji doręczenie decyzji poprzedniemu pełnomocnikowi strony nie miała wpływu na zmianę decyzji rozbiórkowej. Organy nadzoru budowlanego związane są wiec stanem faktycznym konkretnej sprawy, bez możliwości stosowania tzw. luzu decyzyjnego. Zaistnienie którejkolwiek z przesłanek wskazanych w ww. przepisie obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji o rozbiórce. Organ wskazał, że podziela zdanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w orzeczeniu z dnia 18 stycznia 2017r., sygn. akt: IV SA/Wa 2657/16, że w świetle jednoznacznego brzmienia art. 40 § 2 KPA nie ulega wątpliwości, że doręczenie decyzji bezpośrednio stronie, z pominięciem jej pełnomocnika, stanowi naruszenie tego przepisu. Niemniej jednak naruszenie takie nie powoduje, że wadliwie doręczona decyzja nie wchodzi do obrotu prawnego. Wejście decyzji do obrotu prawnego nie jest uzależnione od prawidłowego - zgodnego z prawem - doręczenia, lecz od samego dokonania czynności doręczenia, która polega na uzewnętrznieniu woli organu wobec podmiotu usytuowanego poza organem administracji i to niekoniecznie nawet wobec jej adresata. Doręczenie decyzji polegające na skierowaniu jej do podmiotów usytuowanych na zewnątrz organu ma charakter jednorazowy. Nie jest więc dopuszczalne ponowne - prawidłowe doręczenie w miejsce wcześniejszego wadliwego. Nie jest też dopuszczalne przyjęcie, że decyzja weszła do obrotu prawnego w innym momencie niż z chwilą jej doręczenia, chociażby było ono wadliwe. Przyjęcie innej koncepcji godziłoby bowiem w zasadę trwałości ostatecznych decyzji-administracyjnych określoną w art. 16 Kpa (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 lipca 2022 r., sygn. akt: II SA/Gd 86/22). Sytuacja związania organu zachodzi również w przypadku, gdy doręczenie decyzji (a zatem ujawnienie na zewnętrz władczej woli organu) nastąpi do rąk strony mimo, iż ustanowiła ona pełnomocnika i odwrotnie - do rak wadliwie ustanowionego pełnomocnika zamiast wprost do strony - a od tego momentu organ nie może już dokonać zmian w treści wydanego przez siebie aktu, mimo wadliwego jego doręczenia (tak: wyrok WSA w Opolu z dnia 3 września 2021 r., sygn. akt: I SA/Op 125/21).
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł M. B. zarzucając naruszenie:
1/ art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 151 § 2 K.p.a. w zw. z art. 146 § 2 K.p.a., poprzez nieuchylenie decyzji PINB, mimo występowania w sprawie prowadzącej do wydania decyzji rozbiórkowej podstawy, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w postaci braku udziału skarżącego w postępowaniu prowadzącym do wydania decyzji rozbiórkowej bez jego winy. Oraz mylne dalsze przyjmowanie, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji rozbiórkowej oraz że w niniejszym postępowaniu występowała jedynie możliwość stwierdzenia wydania decyzji rozbiórkowej z naruszeniem prawa, podczas, gdy na skutek braku doręczenia decyzji rozbiórkowej skarżącemu oraz jej ustanowionemu ówcześnie pełnomocnikowi skarżącego bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu - w szczególności w fazie orzeczniczej - prowadzącym do wydania decyzji rozbiórkowej, a nadto w sprawie tej nie mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji rozbiórkowej, bowiem strona skarżąca byłaby uprawniona do złożenia dokumentacji legalizacyjnej także na etapie postępowania odwoławczego od decyzji, którego możliwość zainicjowania została skarżącemu odjęta na skutek braku doręczenia decyzji, jak również ze wzgląd na fakt, iż w okresie między dniem 21 września 2022 r. a 17 grudnia 2022 r. doszło do zmiany w przeznaczeniu i parametrach (kwalifikacji) budynku objętego decyzją z garażu samochodowego na budynek gospodarczy związany z produkcją rolną, co w efekcie doprowadziło do wydania mylnej decyzji o krytycznej treści;
2/ art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt4 K.p.a., poprzez błędne przyjmowanie, iż nie było możliwe uchylenie decyzji z uwagi na pozbawienie skarżącego możliwości brania udziału w postępowaniu prowadzącym do wydania decyzji, podczas, gdy naruszenie w postaci braku doręczenia decyzji skarżącemu oraz ówczesnemu pełnomocnikowi skarżącego miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem w szczególności wykluczyło możliwość wniesienia odwołania od decyzji, a nadto z uwagi na okoliczność, że decyzja ta została wydana na podstawie nieaktualnie przyjmowanego stanu faktycznego z uwagi na dokonaną zmianę przeznaczenia dotychczasowego budynku garażu (w okresie między dniem 21 września 2022 r. a 17 grudnia 2022 r. doszło do zmiany w przeznaczeniu i parametrach (kwalifikacji) budynku objętego decyzją z garażu samochodowego na budynek gospodarczy związany z produkcją rolną), zaś brak doręczenia przedmiotowej decyzji niezależnie od powyższego spowodował, iż decyzja ta nie weszła do obrotu prawnego (doręczenie
decyzji nastąpiło do podmiotu niezwiązanego na dzień doręczenia w żaden sposób ze sprawą, tj. osoby trzeciej);
3/ art. 110 § 1 K.p.a. w zw. z art. 109 § 1 K.p.a,. w zw. z art. 40 § 2 K.p.a. w zw. z art. 127 § 1 K.p.a. w zw. z art. 149 § 2 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż decyzja weszła do obrotu prawnego mimo braku jej doręczenia skarżącemu, a także ustanowionemu w tamtym czasie pełnomocnikowi skarżącego, a nadto, iż sam brak doręczenia skarżącemu oraz jej ówczesnemu pełnomocnikowi, decyzji nie spowodował pozbawienia skarżącego możliwości obrony jej praw i nie miał wpływu na wynik sprawy, podczas, gdy brak ten doprowadził do niewprowadzenia decyzji do obrotu prawnego (skarżący dokonał złożenia do PINB wniosku o wznowienie postępowania z daleko posuniętej ostrożności, oprócz złożenia wniosku o prawidłowe doręczenie decyzji, który nie został przez PINB zrealizowany), bowiem organ administracji publicznej jest związany decyzją od chwili jej prawidłowego doręczenia stronie (w postępowaniu jedyną stroną był skarżący, wobec czego nawet wątpliwa teoria "wejścia decyzji do obrotu prawnego" przywołana przez organ nie może znajdować zastosowania, gdyż zakłada prawidłowe doręczenie decyzji, co najmniej do jednej ze stron, przy pominięciu pozostałych stron), a nadto brak ten sprawił pozbawienie skarżącego możliwości wniesienia odwołania od decyzji oraz poddania zapadłego rozstrzygnięcia kontroli instancyjnej;
4/ art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 149 § 2 K.p.a., poprzez niedoprowadzenie do zapewnienia skarżącemu możliwości wzięcia czynnego udziału w toku całego postępowania związanego z wydaniem decyzji, w szczególności w zakresie związanym z możnością wniesienia odwołania od decyzji, co znalazło swój przejaw w niezasadnym utrzymaniu w mocy decyzji PINB, a w konsekwencji decyzji rozbiórkowej;
5/ art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a.
w zw. z art. 15 K.p.a., poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego sprawy oraz niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności koniecznych
do dokładnego wyjaśnienia jej stanu faktycznego, w tym niezebranie w sposób kompleksowy całego materiału dowodowego, a także poprzez poczynienie dowolnej
a nie swobodnej oceny materiału dowodowego, w szczególności w zakresie braku uwzględnienia w toku orzekania okoliczności, iż przed wydaniem decyzji (w okresie między dniem 21 września 2022 r. a 17 grudnia 2022 r.) doszło do zmiany w przeznaczeniu i parametrach budynku objętego decyzją z garażu na budynek gospodarczy związany z produkcją rolną, zaś organ mimo powzięcia aktualnie wątpliwości co do obecnego przeznaczenia w chwili wydawania decyzji nie oparł się na rzutach budynku przedłożonych przez skarżącego oraz nie zebrał i nie uzupełnił samodzielnie z urzędu materiału dowodowego potwierdzającego tę okoliczność, z kolei zaś z uwagi na nadmienione od chwili nastąpienia ww. zmiany w przeznaczeniu budynku nie mogła zostać wydana decyzja o kwestionowanej treści, bowiem organ zobowiązany był do wzięcia pod uwagę stanu występującego aktualnie na nieruchomości na dzień wydawania rozstrzygnięcia, jednocześnie organ nie wykoncypował, iż brak doręczenia decyzji skarżącemu i jego ówczesnemu pełnomocnikowi pozbawił skarżącego możliwości obrony jego praw w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a także spowodował brak wszechstronnego rozpatrzenia złożonego przez skarżącego odwołania z dnia 31 października 2023 r. i odniesienia się do wszystkich podniesionych w nim zarzutów;
6/ art. 8 § 1 K.p.a. w zw. z art. 6 K.p.a., poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób niebudzący zaufania skarżącego do władzy publicznej i niekierowanie się zasadami proporcjonalności, bezstronności, a także równego traktowania, co w efekcie doprowadziło do wydania wadliwej decyzji;
7/ art. 9 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a. poprzez niedostateczne oraz nienależyte wyjaśnienie podstaw oraz przesłanek braku uchylenia decyzji PINB, a w rezultacie niewywołanie u skarżącego pożądanego odczucia, iż wydana decyzja jest jedynym zasadnym rozstrzygnięciem jakie mogło zapaść w przedmiotowej sprawie;
8/ art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji PINB, co w rezultacie
doprowadziło do braku wyeliminowania wadliwej decyzji z obrotu prawnego, a w konsekwencji dodatkowo wywołało naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez nieuchylenie decyzji organu I instancji w całości i nie orzeczenie, co do istoty sprawy,
względnie art. 138 § 2 K.p.a. gdyby organ odwoławczy uznał, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miałby istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie;
9/ art. 29 ust. 2 pkt 33 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 49e pkt 3 Prawa budowlanego, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na mylnym uznaniu przez organ, iż w niniejszej sprawie zachodziłaby konieczność wydania decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego nawet w przypadku uchylenia decyzji, podczas, gdy z uwagi na dokonaną przez skarżącego w okresie między dniem 21 września 2022 r. a 17 grudnia 2022 r. zmianę w przeznaczeniu i parametrach budynku objętego decyzją rozbiórkową z garażu na budynek gospodarczy związany z produkcją rolną, organ zobowiązany byłby do wzięcia pod uwagę stanu faktycznego występującego na nieruchomości na dzień orzekania, stąd w ogóle nie zachodziłaby potrzeba prowadzenia postępowania legalizacyjnego, a w szczególności nie wystąpiłaby podstawa do wydawania decyzji o tożsamym zakresie do decyzji, co w efekcie doprowadziło do niezasadnego wydania decyzji i braku uchylenia decyzji PINB.
W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r., poz.1634 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.
Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności, decyzji wydanej w postępowaniu wznowieniowym, w której stwierdzono, że decyzja o nakazie rozbiórki garażu (nazwana przez organ decyzją kończącą postępowanie legalizacyjne) wydana została z naruszeniem prawa, oraz w której orzeczono o odmowie uchylenia tej decyzji, ze wskazaniem, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Naruszenia prawa przy wydaniu decyzji rozbiórkowej, organ dopatruje się w tym, że strona bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu, ponieważ decyzja została doręczona jego byłemu pełnomocnikowi, zaś skutek w postaci uznania, że wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca decyzji dotychczasowej organ uzasadnia tym, że skarżący nie przedłożył organowi w zakreślonym terminie dokumentów legalizacyjnych dla samowolnie zrealizowanego garażu. W ocenie sądu decyzja jest wadliwa, aczkolwiek nie z uwagi na zarzuty skargi.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Przepis art. 149 k.p.a. przesądza, iż wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia (§ 1). Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (§ ). Z kolei przepis art. 46 § 2 K.p.a. stanowi, że nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie
Podstawową kwestią dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest wyjaśnienie, czy ziściła się przesłanka wznowieniowa, jaką jest niezawiniony brak udziału strony w podstępowaniu administracyjnym. Dla wyjaśnienia tej kwestii niezbędnym jest przytoczenie przepisów dotyczących przebiegu postępowania administracyjnego, które opisują jego poszczególne fazy, a także udział strony w toczącym się postępowaniu. I tak zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. O wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie (art. 61 § 4 K.p.a). W sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony (art. 62 K.p.a.). Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. (art. 28 K.p.a.). Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art 9 K.p.a.). Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 K.p.a.). Organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (art. 104 § 1 K.p.a. Decyzję doręcza się stronom na piśmie (art. 109 § 1 K.p.a.).
W ocenie sądu, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, niezawiniony brak udziału w postępowaniu administracyjnym przez podmiot, którego interesu prawnego dotyczy decyzja wydana w takiej sprawie tj. przesłanka wznowieniowa, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. dotyczy wszystkich faz tego postępowania a nie jedynie wadliwego doręczenia decyzji. Fazy postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ z urzędu (jak w niniejszej sprawie), to zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania, informowanie jej o faktycznych i prawnych czynnościach podejmowanych przez organ, oraz wzywania stron do dokonania czynności, od których uzależnione może być rozstrzygnięcie sprawy. Na koniec, umożliwienie zapoznania się z materiałem dowodowym i wypowiedzeniem się co do tych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Postępowanie administracyjne wieńczy wydanie decyzji, którą organ doręcza stronom. W ocenie sądu wyrażony przez organ pogląd, że brak uczestnictwa w postępowaniu może sprowadzać się jedynie do wadliwego doręczenia decyzji jest nie do przyjęcia, przynajmniej w stosunku do adresatów decyzji administracyjnej.
Jako mowa wyżej zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis ten nie rozróżnia adresata decyzji, od podmiotów, których interesu prawnego sprawa administracyjna dotyczy, lub może dotyczyć, ale które nie są adresatami decyzji. Adresat decyzji, czy to wydanej na wniosek, czy z urzędu, to podmiot, którego sytuację prawną decyzja bezpośrednio kreuje tj. nakłada na niego określone obowiązki lub przyznaje mu uprawnieninia. Stronami postępowania administracyjnego są także podmioty, na których organ w wydanej decyzji nie nakłada obowiązków ani nie przyznaje uprawnień. Są to podmioty, którym nałożenie obowiązków ale przede wszystkim przyznanie praw adresatowi decyzji, pośrednio wpływa na sferę praw, które same posiadają. Jak wskazuje się w doktrynie (Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VIII) związek normatywny między interesem prawnym lub obowiązkiem danego podmiotu a postępowaniem administracyjnym wyraża się w tym, że postępowanie "dotyczy" interesu prawnego lub obowiązku tego podmiotu. Postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu w tym sensie, że w wyniku takiego postępowania wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach lub obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu. W pierwszym wypadku postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku danego podmiotu w sposób bezpośredni w tym znaczeniu, że decyzja administracyjna rozstrzyga o jego prawach i obowiązkach, w drugim – postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku innego podmiotu w sposób pośredni, decyzja nie rozstrzyga bowiem wprost o jego prawach i obowiązkach, lecz jedynie oddziaływa na jego prawa i obowiązki wskutek powiązania sytuacji prawnej adresata decyzji z tym podmiotem.
Zgodnie z art. 104 § 2 K.p.a. decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Z kolei przepis art. 109 § 1 stanowi, że decyzję doręcza się stronom na piśmie. Z regulacji tych wynikają dwie istotne okoliczności. Pierwsza to fakt, że decyzja rozstrzygając o istocie sprawy nakłada na adresata tej decyzji określone obowiązki lub przyznaje mu prawa tj. merytorycznie wieńczy postępowanie administracyjne, które z natury dotyczyć musi sprawy indywidualnej podmiotu, w stosunku do którego organ administracji wszczął postępowanie z urzędu czy na wniosek. Druga kwestia, to wymóg doręczenia decyzji stronie w której to czynności, strona nie tylko dowiaduje się o sposobie rozstrzygnięcia jej sprawy, ale wyznacza też moment, w którym nabywa prawa lub zostaje obciążona obowiązkiem. Od tej czynności (doręczenia decyzji) przysługuje też stronie szereg czynności procesowych, jak złożenie odwołania do organu wyższego stopnia (art. 129 § 2 K.p.a.), zgłoszenia żądania sprostowania decyzji bądź jej uzupełnienia (art. 111 § 1 K.p.a.), złożenia skargi do sądu administracyjnego (art. 53 § 1 P.p.s.a.). Brak doręczenia adresatowi decyzji skutkuje tym, że nie nabywa prawa oraz, że nie zostaje obciążona obowiązkiem. Jak zasadnie przyjęto w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 2128/19 decyzja administracyjna jako indywidualny akt zewnętrzny skierowany do konkretnie oznaczonego podmiotu, chociaż jest podpisana przez organ, który ją wydał nie wchodzi do obrotu prawnego i nie wywołuje żadnych skutków prawnych przed jej prawidłowym doręczeniem adresatom. Uzewnętrznienie decyzji w stosunku do strony stwarza nową sytuacje procesową, a więc możliwość wniesienia odwołania. Doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego. Od tego momentu decyzja wiąże organ administracji publicznej i stronę, a następnie wywołuje skutki określone przez przepisy prawa. (tak samo w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2020 r. II SAB/Wa 478/19).
Należy przy tym rozróżnić sytuację braku doręczenia decyzji stronie będącej jej adresatem, od braku doręczenia decyzji stronie, która jej adresatem nie jest, ale której sfery prawa i obowiązków decyzja ta pośrednio może dotyczyć. W pierwszym przypadku decyzja nie wchodzi do obrotu prawnego, nie kreuje bowiem jakichkolwiek obowiązków ani nie przyznaje praw, które materializują się z chwilą doręczenia decyzji jej adresatowi. W państwie prawa niepodobna bowiem przyjąć, że można na stronę nałożyć obowiązek np. rozbiórki obiektu budowalnego, nie oznajmiając jej o tym obowiązku w prawnie przyjętej formie. Podobnie ma się sprawa z przyznaniem prawa, w sferze regulacji objętych prawem administracyjnym.
Inaczej w przypadku braku doręczenia decyzji (czy jej wadliwego doręczenia) stronie która nie jest adresatem decyzji, jeżeli nastąpiło prawidłowe doręczenie jej adresatowi. Decyzja bowiem z chwilą doręczenia jej adresatowi wywołała skutki prawne (przyznała bowiem konkretnemu podmiotowi prawa lub nałożyła na niego obowiązki) a prawidłowe doręczenie innym stronom tego postępowania uruchamia jedynie możliwości dokonania przez nich czynności procesowych, o których mowa wyżej (złożenia odwołania, wniosku o sprostowania, skargi). Brak doręczenia takiej stronie decyzji, czy to nieumyślne (organ uznaje podmiot za stronę postępowania, ale przez omyłkę nie doręcza jej decyzji lub doręcza wadliwie), czy umyślny (organ danego podmiotu nie traktuje jako strony, pomimo, że sprawa dotyczy jej interesu prawnego) nie zamyka tej stronie możliwości złożenia odwołania w tzw. terminie otwartym, a po uostatecznieniu się decyzji, możliwości wniesienia podania o wznowienie postępowania. Niepodobna jednak przyjąć, że doręczenie decyzji stronom, które nie są adresatami decyzji i niedoręczenie jej adresatowi skutkuje wejściem decyzji do obrotu prawnego z wszelkimi tego konsekwencjami, nie tylko procesowymi ale też materialnymi. Adresat decyzji w teorii może korzystać z prawa do żądania wznowienia postępowania, ale z uwagi na wymóg przestrzegania terminów o których mowa w 148 K.p.a. czy fakt, że nie można uchylić decyzji ostatecznej, po upływie terminów o których mowa w art. 146 § 2 K.p.a., prawo do wzruszenia decyzji ostatecznej jest w tym wypadku niepełne. Nie do przyjęcia jest koncepcja, że decyzja, nie doręczona jej adresatowi (doręczona wadliwie), która nakłada na niego niejednokrotnie uciążliwe obowiązki (lub w której przyznaje mu prawa), spełnia kryteria przestrzegania praworządności w demokratycznym państwie prawa. Decyzja niedoręczona jej adresatowi bądź doręczona wadliwie nie jest źródłem powstania jakiegokolwiek prawa, nie może też stanowić podstawy do nałożenia na niego obowiązków. Innymi słowy, nie wchodzi ona do obrotu prawnego, co za tym idzie nie może uzyskać waloru ostateczności, a w konsekwencji być przedmiotem postępowania wznowieniowego.
W przedmiotowej sprawie po pierwsze, skarżący uczestniczył w postępowaniu, był bowiem informowany o jego wszczęciu, nałożono na niego obowiązek przedłożenia dokumentacji legalizacyjnej, a także był informowany o możliwości wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ nie doręczył mu jedynie decyzji, a w zasadzie doręczył wadliwie, co nie wywołało skutku o jakim mowa w jej osnowie. Decyzja ta nie mogła zatem do obrotu prawnego, tym bardziej, że był on jedyną stroną przedmiotowego postępowania. Podmioty którym decyzję doręczono (Wydział Architektury i Urbanistyki UMK, PINB aa EZD) z pewnością nie były stronami tego postępowania, a doręczeń dokonano jedynie do ich wiadomości. Nie ziściły się zatem przesłanki wznowieniowe o których mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. tj. decyzja o nakazie rozbiórki nie miała przymiotu ostateczności, a skarżący uczestniczył w postępowaniu. Podkreślić należy, że organ który powziął wiadomość, że przez omyłkę nie doręczył decyzji jej adresatowi lub doręczył wadliwe, niezwłocznie powinien czynności tej dokonać, tj. decyzję prawidłowo doręczyć, z czym wiążą się konsekwencje o których mowa wyżej.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" i "c" oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.