II SA/Kr 436/18

II SA/Kr 436/18 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2018-09-13
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2018-04-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa
Magda Froncisz /przewodniczący/
Tadeusz Kiełkowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2516/23 - Wyrok NSA z 2024-11-04
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1202
art. 51 ust,.1 pkt 1 i 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie : Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2018 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję nr [...] [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Uzasadnienie
Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania J. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2017 r., znak: [...], którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. orzeczono: na rzecz J. K. (...) jako inwestora robót budowlanych polegających na przebudowie, remoncie, dociepleniu ścian wraz z rozbudową i budową instalacji wewnętrznych w budynku mieszkalnym oraz utwardzeniu powierzchni działki, lokalizacja: [...] przy ul. [...] na działce nr [...], jako wykonywanych bez uzyskania stosownego orzeczenia administracyjnego uprawniającego do ich wykonania, o nakazie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego poprzez: 1) demontaż okien w połaci dachowej wraz z wymianą dachówki na betonową układaną "w romb" jak na karcie akt nr 26, karta 2, zdjęcie nr 2; 2) demontaż instalacji odgromowej; 3) demontaż instalacji wody w budynku; 4) demontaż kominka wraz z rozprowadzeniem ciepłego powietrza na pokoje kondygnacji parteru oraz piętra; 5) odtworzenie pieców kaflowych wraz z połączeniami do trzonów kominowych; 6) odtworzenie układu funkcjonalnego pomieszczeń higieniczno – sanitarnych kondygnacji piętra i parteru; 7) demontaż schodów krętych na poddasze; 8) w kondygnacji poddasza demontaż: posadzki w poziomie jętek konstrukcji drewnianej więźby dachowej, docieplenia połaci dachowej, wykończenia skosów dachu płytami g-k, ścianek działowych; 9) demontaż pieca na paliwo stałe wraz z instalacją c.o. miedzianą rozprowadzoną do pomieszczeń kondygnacji parteru, piętra i "ślepego pułapu"; 10) demontaż izolacji przeciwwilgociowej z folii kubełkowej fundamentów wraz z drenażem wokół budynku; 11) demontaż docieplenia ścian budynku mieszkalnego wraz z wyprawą tynkarską, doprowadzenie ścian obiektu w zakresie kolorystyki jak w karcie akt nr 26, karta 3, zdjęcie nr 6; 12) demontaż utwardzenia z kostki betonowej, kamienia łamanego + gres + dolomit, betonowego – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Za pismem z dnia 6 sierpnia 2012 r., znak: [...], Burmistrz Gminy [...] działając na podstawie art. 84 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane w związku z art. 65 § 1 k.p.a. przekazał Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] pismo S. K. dotyczące robót budowlanych wykonywanych w [...] przy ul. [...] na dz. ew. nr [...]. W dniu [...] listopada 2012 r. pracownicy PINB przeprowadzili czynności kontrolne na nieruchomości zlokalizowanej w [...] przy ul. [...]. Podczas tych czynności stwierdzono, iż od lat 70 ubiegłego wieku J. K. wykonała na nieruchomości szereg robót budowlanych polegających na m.in. wykonaniu utwardzenia terenu kostką betonową częściowo tłuczniem kamiennym wraz z odwodnieniem, dociepleniu północnej i wschodniej ściany budynku z wykończeniem warstw wyprawy kolorem, remoncie elewacji południowej i wschodniej, wykonaniu izolacji przeciwwilgociowej fundamentów, wykonaniu instalacji odgromowej budynku, wymianie dachówki, przemurowaniu kominów, wykonaniu instalacji wodnej w budynku, montażu okien w połaci dachowej, wykonaniu przydomowej oczyszczalni ścieków, wykonaniu kominka wraz z rozprowadzeniem ciepłego powietrza na pokoje kondygnacji parteru oraz piętra, przebudowaniu pomieszczeń higieniczno – sanitarnych na poziomie piętra oraz parteru, wykonaniu robót związanych ze zmianą sposobu użytkowania do celów mieszkalnych ślepego pułapu wykonanego na poziomie kleszczy konstrukcji drewnianej dachu, wykonaniu schodów krętych, wykonaniu posadzek, dociepleniu połaci dachowej oraz jej wykończeniu płytami G-K, wykończeniu połaci dachowej, wydzieleniu pomieszczeń ściankami działowymi. Podczas kontroli pracownicy PINB stwierdzili, cyt.: "niefachowy sposób prowadzenia robót budowlanych (...) zdemontowano elementy konstrukcyjne: jętki, przycięto krokwie oparte na krokwiach koszowych by wmontować ściankę działową, widać korozję więźby porażonej szkodnikami, podłoga wykonana została na kleszczach, pod naciskiem wyczuwalne poddawanie się warstw podłogi, uganianie konstrukcji, elementy więźby drewnianej spękane. W pomieszczeniach piwnicznych (wysokość max 1,80) wykonano kotłownię na paliwo stałe, piec z podajnikiem dwufunkcyjny, w pomieszczeniach brak wentylacji nawiewnej i wywiewnej, w pomieszczeniu zamontowano zbiornik na ciepłą wodę. (...) J. K. wykonała instalację C O. miedzianą z rozprowadzeniem na dwie kondygnacje mieszkalne oraz kondygnacje "ślepego pułapu". Przed wykonaniem instalacji C.O. w budynku dokonano demontażu pieców kaflowych (...). Obecni podczas czynności kontrolnych S. K., K. K. oraz Z. P. jako pełnomocnik G. P. oświadczyli, iż cyt.: nigdy nie wyrazili zgody na wykonywanie jakichkolwiek robót budowlanych na przedmiotowej nieruchomości. Do protokołu kontroli dołączono szkic sytuacyjny oraz dokumentację fotograficzną.
Pismem z dnia 7 grudnia 2012 r., znak: [...], Starosta [...] poinformował PINB, iż J. K. dnia 21 lipca 2009 r. dokonała zgłoszenia zamiaru budowy ogrodzenia. Ponadto poinformowano, że dnia 5 listopada 2012 r. organ ten wniósł sprzeciw do zgłoszenia J. K. robót budowlanych polegających na dociepleniu budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...] Starosta [...] wskazał również, że od 2004 r. nie odnotowano w rejestrach Starostwa pozwoleń na budowę informacji dotyczącej inwestycji realizowanej w przedmiotowej nieruchomości. Burmistrz Gminy [...] pismem z dnia 11 grudnia 2012 r., znak: [...], poinformował PINB, iż w archiwum nie odnotowano w rejestrach udzielonych pozwoleń na budowę i zgłoszeń żadnych informacji na temat inwestycji realizowanej na przedmiotowej działce w latach 2002-2003.
Za pismem z dnia 27 listopada 2012 r. J. K. przedłożyła ekspertyzę techniczną poddasza budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. [...] w [...], autorstwa inż. J. G.. Za pismem z dnia 4 października 2013 r. J. K. przedłożyła kserokopię ekspertyzy dotyczącej remontu elewacji przedmiotowego budynku. PINB, działając na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane w dniu 3 grudnia 2013 r. wydał postanowienie, znak: [...], którym nałożył na J. K. obowiązek sporządzenia i dostarczenia ekspertyzy stanu technicznego obiektu, zawierającej ocenę wykonanych robót budowlanych; postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez organ II instancji działający na skutek zażalenia S. K. i G. P.. Pismem z dnia 20 lipca 2016 r., znak: [...], PINB wezwał J. K. do przedłożenia w terminie 60 dni od daty doręczenia wezwania ekspertyzy technicznej stanu technicznego budynku znajdującego się na działce ewid. nr [...] w [...]. Ponownie pismem z dnia 19 czerwca 2017 r., znak: [...], PINB wezwał J. K. do przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w [...].
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] października 2017 r., znak: [...], działając na podstawie art. 51 ust 1 pkt 1 w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustaw z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.) oraz art. 104 § 1 k.p.a. orzekł na rzecz J. K. jako inwestora robót budowlanych polegających na przebudowie, remoncie, dociepleniu ścian wraz z rozbudową i budową instalacji wewnętrznych w budynku mieszkalnym oraz utwardzeniu powierzchni działki, lokalizacja: [...] przy ul. [...] na działce nr [...], jako wykonywanych bez uzyskania stosownego orzeczenia administracyjnego uprawniającego do ich wykonania, o nakazie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego poprzez: 1) demontaż okien w połaci dachowej wraz z wymianą dachówki na betonową układaną "w romb" jak na karcie akt nr 26, karta 2, zdjęcie nr 2; 2) demontaż instalacji odgromowej; 3) demontaż instalacji wody w budynku; 4) demontaż kominka wraz z rozprowadzeniem ciepłego powietrza na pokoje kondygnacji parteru oraz piętra; 5) odtworzenie pieców kaflowych wraz z połączeniami do trzonów kominowych; 6) odtworzenie układu funkcjonalnego pomieszczeń higieniczno – sanitarnych kondygnacji piętra i parteru; 7) demontaż schodów krętych na poddasze; 8) w kondygnacji poddasza demontaż: posadzki w poziomie jętek konstrukcji drewnianej więźby dachowej, docieplenia połaci dachowej, wykończenia skosów dachu płytami g-k, ścianek działowych; 9) demontaż pieca na paliwo stałe wraz z instalacją c.o. miedzianą rozprowadzoną do pomieszczeń kondygnacji parteru, piętra i "ślepego pułapu"; 10) demontaż izolacji przeciwwilgociowej z folii kubełkowej fundamentów wraz z drenażem wokół budynku; 11) demontaż docieplenia ścian budynku mieszkalnego wraz z wyprawą tynkarską, doprowadzenie ścian obiektu w zakresie kolorystyki jak w karcie akt nr 26, karta 3, zdjęcie nr 6; 12) demontaż utwardzenia z kostki betonowej, kamienia łamanego + gres + dolomit, betonowego.
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał w szczególności, że roboty budowlane prowadzone przez J. K. w obiekcie wykonywane były w sposób samowolny. Część z nich wymagała uzyskania zgłoszenia, część wymagała uzyskania decyzji pozwolenia na budowę. Z akt sprawy wynika, że roboty te były prowadzone wbrew woli pozostałych współwłaścicieli obiektu. Celem wszczętego postępowania administracyjnego oraz wydania nakazu dostarczenia ekspertyzy technicznej była próba legalizacji wykonanych robót tak, aby doprowadzić je do stanu zgodnego z przepisami, a w szczególności warunkami technicznymi. W zakresie ochrony konserwatorskiej inwestor winien uzyskać pozytywną opinie WKZ w K.. W licznych wezwaniach kierowanych do inwestora organ w sposób jasny określił jaki charakter mają mieć dokumenty mogące być podstawą wydania decyzji legalizacyjnej, czyli decyzji nakazującej wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych samowolnie robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami. Od wydania postanowienia na podstawie art. 81 c upłynęły ponad 3 lata. W ocenie organu I instancji okres ten był wystarczający by sporządzić dokumentację. W piśmie z dnia 30 czerwca 2017 r. inwestorka próbowała scedować obowiązek na pozostałych współwłaścicieli. Prowadzone postępowanie legalizacyjne jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem. Niedostarczenie dokumentów organ I instancji zinterpretował jako odstąpienie inwestorki od możliwości legalizacji.
Odwołanie od powyższej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] złożyła J. K.. Za pismem z dnia 16 stycznia 2018 r., znak: [...], organ I instancji przekazał do organu odwoławczego przesłane doń przez J. K. upoważnienie udzielone S. W., ekspertyzę techniczną wraz z inwentaryzacją stanu istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce ewid. nr [...] w [...] autorstwa inż. S. W., projekt wykonawczy odciążenia stropów nad wysokim parterem i nad poddaszem, odciążenia i wzmocnienia elementów konstrukcyjnych i więźby dachowej oraz przebudowy istniejącej kotłowni w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w [...] przy ul. [...] autorstwa inż. S. W. oraz inwentaryzację instalacji elektrycznych w przedmiotowym budynku autorstwa mgr. inż. J. M..
Działając na skutek odwołania Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia [...] lutego 2018 r., którą utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił przedbieg postępowania oraz stan faktyczny i wskazał w szczególności, że prawidłowo organ I instancji wdrożył w niniejszej sprawie tzw. postępowanie naprawcze w oparciu o art. 50 – 51 u.p.b. Tryb ten ma zastosowanie jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, wykonane zostały w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 u.p.b. W niniejszej sprawie wykonane przez J. K. roboty budowlane wyszczególnione w protokole z czynności kontrolnych przeprowadzonych przez pracowników PINB w dniu [...] listopada 2012 r., zakwalifikowane jako remont i przebudowa budynku mieszkalnego oraz przebudowa i budowa instalacji wewnątrz budynku, w dacie ich realizacji wymagały od inwestora częściowo zgłoszenia i częściowo pozwolenia na budowę. Podobnie roboty budowlane polegające na wykonaniu utwardzenia terenu działki ewid. nr [...] w [...], jak również na dociepleniu przedmiotowego obiektu, objęte były w dacie ich realizacji (lipiec - sierpień 2012 r.) obowiązkiem zgłoszenia zamiaru ich realizacji właściwemu organowi administracji architektoniczno – budowlanej. Ponadto jak wynika z przedłożonej przez J. K. ekspertyzy zrealizowanych w przedmiotowym budynku robót budowlanych wykonane one zostały w sposób niezgodny z przepisami, sztuką budowlaną i w sposób zagrażający bezpieczeństwu jego użytkowników. Ponadto całość przedmiotowych robót budowlanych J. K. wykonała mimo braku posiadania przez nią prawa do dysponowania nieruchomością ewid. nr [...] w [...] na cele budowlane. Z treści księgi wieczystej nr [...] wynika, że J. K. nie jest wyłącznym właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Część pozostałych właścicieli przedmiotowej nieruchomości tj. S. K., K. K. oraz G. P. nie wyrażali zgody na wykonywanie przez J. K. jakichkolwiek robót budowlanych na przedmiotowej nieruchomości, a obecnie jak wynika z licznych pism kierowanych przez nich do organów nadzoru budowlanego sprzeciwiają się ich legalizacji. Ponadto J. K. roboty budowlane w budynku na działce ewid. nr [...] w [...] wykonała bez wymaganego uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, mimo iż przedmiotowy budynek figuruje w wojewódzkiej oraz gminnej ewidencji zabytków. Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. w piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...], wskazał natomiast, iż w jego ocenie przeprowadzone w budynku przy ul. [...] prace polegające na dociepleniu, wymianie stolarki okiennej i drzwiowej, a przede wszystkim agresywna, przypadkowa kolorystyka elewacji negatywnie wpłynęły na ochronę walorów zabytkowych ww. nieruchomości.
Dalej organ odwoławczy przytoczył i wyjaśnił art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.b. i podał, że w niniejszej sprawie wykonanych przez J. K. samowolnie robót budowlanych nie sposób zalegalizować z uwagi na brak zgody pozostałych współwłaścicieli działki ewid. nr [...] w miejscowości [...] na ich wykonanie, a obecnie na legalizację. W związku z tym wobec braku możliwości wykazania się przez J. K. prawem do dysponowania działką ewid. [...] w miejscowości [...] na cele budowlane wystąpiło naruszenie prawa, którego ze względu na brak zgody pozostałych właścicieli przedmiotowej działki na zalegalizowanie przeprowadzonych robót nie da się usunąć w postępowaniu naprawczym. Stan zgodności inwestycji z prawem oznacza nie tylko zgodność z przepisami techniczno – budowlanymi, lecz także możliwość wykazania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Co prawda w postępowaniu naprawczym organy nadzoru budowlanego nie mają podstawy prawnej do żądania od inwestora złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jednakże nie oznacza to, iż organy nadzoru budowlanego mogą odstąpić od badania legitymowania się przez inwestora tym prawem. Mogłoby to bowiem prowadzić do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności osób trzecich, co inwestora realizującego samowolę budowlaną stawiałoby w sytuacji korzystniejszej niż inwestora realizującego zabudowę z wszelkimi ograniczeniami wynikającymi z przepisów prawa. J. K., przystępując do realizacji przedmiotowych robót budowlanych, miała pełną świadomość, iż pozostali właściciele działki ewid. [...] w [...] sprzeciwiają się ich wykonaniu. Stan niezgodności z prawem polegający na braku posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest wystarczającą przesłanką do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. i nakazania inwestorowi przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego.
Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że z ekspertyzy technicznej stanu istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce ewid. nr [...] w [...] autorstwa inż. S. W. z grudnia 2017 r. wynika, iż roboty budowlane polegające na wykonaniu przez J. K. ścianek działowych konstrukcji drewnianej z wypełnieniem, biegnących prostopadle do belek stropowych, wypełnieniu stropów polepą wapna z trocinami oraz dociążeniu konstrukcji więźby dachowej spowodowały dociążenia stropów przedmiotowego budynku, które doprowadziło do przekroczenia dopuszczalnych ugięć belek stropowych. Wykonane przez J. K. roboty budowlane spowodowały przekroczenie normatywnych stanów granicznych nośności i użytkowalności, w związku z czym stwarzają one zagrożenie bezpieczeństwa obiektu i jego użytkowników. Ponadto zamontowane przez J. K. schody kręcone prowadzące na pomieszczenia strychowe nie zostały zakotwione do elementów konstrukcyjnych i charakteryzują się brakiem odpowiedniej sztywności. Zarówno w ww. ekspertyzie technicznej, jak również podczas przeprowadzonych na ww. działce kontroli PINB w dniu [...] listopada 2012 r. stwierdzono także, iż pomieszczenie kotłowni, w której zamontowano piec na paliwo stałe ekogroszek nie posiada wentylacji ani kanału nawiewnego typu "Z". Pomieszczenie kotłowni nie spełnia zatem warunków określonych w Polskiej Normie PN-87/B-02411. Stwierdzono ponadto zły stan techniczny komina dymowo – wentylacyjnego. Okoliczności te spowodowały, iż dalsze korzystanie z kotła na paliwo stałe – ekogorszek – grozi zaczadzeniem. Brak poszanowania przez J. K. jakichkolwiek zasad sztuki budowlanej jak również przepisów techniczno – budowlanych spowodował, że wykonane roboty stwarzają realne ryzyko wystąpienia katastrofy budowlanej w przedmiotowym obiekcie. W niniejszej sprawie zatem konieczność usunięcia stanu zagrożenia spowodowanego przez wykonane przez J. K. roboty budowlane również determinuje konieczność zobowiązania jej do przywrócenia robót budowlanych do stanu poprzedniego. Organ odwoławczy zalecił organowi I instancji rozważenie wdrożenia równoległego postępowania administracyjnego w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku na działce ewid. nr [...] w miejscowości [...] w ramach rozdziału 6 u.p.b. pn. "utrzymanie obiektów budowlanych". Organ odwoławczy zaznaczył, że organ I instancji prawidłowo, zgodnie z art. 52 u.p.b. adresatem decyzji nakazującej przywrócenie nieruchomości zlokalizowanej na działce ewid. nr [...] w [...] do stanu poprzedniego uczynił inwestora przedmiotowych robót budowlanych tj. J. K.. Adresatem decyzji powinien być w pierwszym rzędzie inwestor, pod warunkiem, iż w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego posiada on tytuł prawny do obiektu, który pozwoliłoby mu na legalne wykonanie orzeczonego obowiązku. W niniejszej sprawie J. K. jako jego współwłaścicielka posiada tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości. Ponadto przedmiotowe roboty budowlane wykonała pomimo sprzeciwu pozostałych współwłaścicieli ww. nieruchomości, w związku z czym solidarne obciążanie wszystkich właścicieli ww. działki stanowiłoby dla nich nieuzasadnione obciążenie. Ponadto pozostali właściciele działki ewid. nr [...] w [...], w pismach kierowanych do organów nadzoru budowlanego domagają się, aby J. K. przywróciła przedmiotową nieruchomość do stanu poprzedniego, a zatem nie ma podstaw, aby przypuszczać, iż będą oni uniemożliwiać inwestorowi wykonanie nałożonego na niego obowiązku. W ocenie organu odwoławczego wadliwe jest natomiast wyrażone w decyzji organu I instancji stanowisko, iż niewywiązanie się przez inwestora z nałożonego przez organy nadzoru budowlanego w myśl art. 81c obowiązku należy traktować jako odstąpienie przez inwestora od możliwości legalizacji, które mogłoby skutkować zastosowaniem sankcji z art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b., albowiem to stanowisko nie znajduje oparcia w przepisach prawa.
Pismem z dnia 2 marca 2018 r. J. K. wniosła skargę na powyższą decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia okoliczności związanych ze sprawą w sposób należyty i wyczerpujący, w szczególności : a) bezpodstawne przyjęcie, że robót budowlanych wykonanych przez skarżącą nie sposób zalegalizować z uwagi na brak zgody pozostałych współwłaścicieli działki ewidencyjnej nr [...]; b) niewyjaśnienie czy i ewentualnie które konkretnie z robót budowlanych wskazanych w zaskarżonej decyzji były prowadzone bez wymaganych zezwoleń administracyjnych; c) niewyjaśnienie jakie roboty budowlane były prowadzone przez skarżącą, a jakie przez poprzednich właścicieli np. [...] F. K. w latach 20 tych ubiegłego wieku; d) niewyjaśnienie jakie roboty budowlane prowadzone przez skarżącą były prowadzone w sposób zgodny z zasadami sztuki budowlanej a jaki nie; 2) naruszenie prawa materialnego poprzez :niewłaściwe zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo Budowlane i bezzasadne orzeczenie na rzecz skarżącej o nakazie doprowadzenia obiektu budowlanego położonego w [...] ul. [...] na działce nr [...] do stanu poprzedniego. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. W uzasadnieniu skargi oraz w późniejszych pismach procesowych przytoczono argumentację na poparcie sformułowanych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
Uczestnicy K. K., A. B. i G. P. w pismach procesowych oraz na rozprawie wnieśli o oddalenie skargi, akcentując w szczególności niezgodność z prawem wykonanych robót, w tym z przepisami o ochronie zabytków, a także brak ich zgody, jako współwłaścicieli, na legalizację wykonanych robót.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.
Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że zachodzą podstawy do pozbawiania jej mocy wiążącej. Na zasadzie art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił także decyzję organu I instancji.
W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że Sąd podziela stanowisko Inspektor Nadzoru Budowlanego, w myśl którego w niniejszym przypadku zachodziły podstawy do wdrożenia tzw. postępowania naprawczego w oparciu o art. 50 – 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 – Prawo budowlane (obecnie t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., dalej "pr.bud."). Zasadnie organ przyjął, że wykonane przez J. K. roboty budowlane wyszczególnione w protokole z czynności kontrolnych przeprowadzonych przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu [...] listopada 2012 r., zakwalifikowane jako remont i przebudowa budynku mieszkalnego oraz przebudowa i budowa instalacji wewnątrz budynku, w dacie ich realizacji wymagały od inwestora częściowo zgłoszenia i częściowo pozwolenia na budowę. Podobnie roboty budowlane polegające na wykonaniu utwardzenia terenu działki ewid. nr [...] w [...], jak również na dociepleniu przedmiotowego obiektu, objęte były w dacie ich realizacji (lipiec – sierpień 2012 r.) obowiązkiem zgłoszenia zamiaru ich realizacji właściwemu organowi administracji architektoniczno – budowlanej. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie ulega też wątpliwości, że J. K. nie uzyskała pozwolenia na budowę tudzież nie dokonała wymaganych zgłoszeń. Hipoteza normy wynikającej z powołanych przepisów jest zatem w sposób niebudzący wątpliwości spełniona.
Zaskarżona decyzja została podjęta na tym etapie postępowania naprawczego, na którym organowi przyszło dokonać wyboru jednego z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 51 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 pr.bud. Wspomniany wybór nie jest, rzecz jasna, dowolny ani nawet oparty na uznaniu administracyjnym. Decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 pr.bud., nakazujące zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części albo doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, wydaje się wtedy, gdy nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonywanych lub już wykonanych robót budowlanych, o czym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 pr.bud. – innymi słowy, gdy nie ma technicznej i prawnej możliwości doprowadzenia danego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem w drodze wydania decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 pr.bud. Wydanie decyzji na podstawie pkt 1 ust. 1 art. 51 pr.bud., z uwagi na jej skutki, musi się opierać na dogłębnie i wszechstronnie zgromadzonym i ocenionym materiale dowodowym. Istotne jest tutaj jednoznaczne i niepodważalne wykluczenie możliwości, które wynikają z ust. 1 pkt 2 i 3 (por. A. Gliniecki, Komentarz do art. 51 ustawy - Prawo budowlane, LEX/el, teza 6). Dla oceny legalności zaskarżonej decyzji kluczowa jest zatem odpowiedź na pytanie, czy poczynione przez organ ustalania faktyczne i sformułowana przezeń argumentacja jest wystarczająca do przyjęcia, że możliwość zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 pr.bud. (art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud. w założeniu nie wchodzi w rachubę) – jest w odnośnej sprawie wykluczona. W ocenie Sądu odpowiedź na to pytanie winna być negatywna. U podstaw tej oceny Sądu leży przede wszystkim inna niż przyjęta w zaskarżonej decyzji wykładnia art. 51 ust. 1 pkt 2 pr.bud., a ściśle biorąc występującego tam pojęcia "prawo".
Sąd prezentuje pogląd, że desygnatem pojęcia "prawo", występującego w art. 51 ust. 1 pkt 2 in fine pr.bud., są przepisy administracyjnego prawa materialnego. Doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem to doprowadzenie do stanu zgodności z tymi przepisami, a nie z przepisami innych gałęzi prawa. "Takie zawężenie rozumienia zwrotu "do stanu zgodnego z prawem" użytego w art. 51 ust. 1 pkt 2 co prawda nie wynika z jego literalnego brzmienia, jednak nie można przyjąć, aby w drodze decyzji administracyjnej nakładać na stronę postępowania administracyjnego obowiązki dotyczące innych gałęzi prawa, np. prawa cywilnego, czy też wynikające z nich (...). Organy administracji architektoniczno-budowlanej oraz organy nadzoru budowlanego mogą zgodnie z przepisami prawa budowlanego, w ściśle określonych sytuacjach, żądać wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale nie mogą np. nałożyć obowiązku uzyskania prawa własności albo zawarcia stosownej umowy cywilnoprawnej w celu uzyskania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jeżeli natomiast wykonywanie robót budowlanych spowodowało naruszenie dóbr chronionych przepisami prawa cywilnego, to doprowadzanie do stanu zgodnego z prawem w tym zakresie powinno nastąpić w postępowaniu przed sądem powszechnym na podstawie odpowiednich przepisów kodeksu cywilnego (np. art. 144, 145, 147, 151, 222 k.c.)" (A. Gliniecki, Komentarz do art. 51 ustawy - Prawo budowlane, LEX/el, teza 7). "W systemie prawa, zwłaszcza w razie sporów na tle prawa do terenu, jest możliwość ich rozstrzygania przez sądy powszechne jako spraw cywilnych, bez potrzeby angażowania organów administracji publicznej" (uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 10 stycznia 2011 r., ONSAiWSA 2011, z. 2, poz. 22).
Dodać warto, że kwalifikacja danego stanu, zachowania czy też żądania z punktu widzenia przepisów prawa cywilnego może być nieraz znamienna licznymi niuansami i nader skomplikowana – niemożliwa do dokonania przez organy administracji nie tylko ze względu na odmienny charakter kompetencji jurysdykcyjnej, ale także ze względu na brak adekwatnych instrumentów procesowych. I tak, przykładowo, wspomniana kwalifikacja może być determinowana nie tylko zgodnością ze szczegółową normą prawną, ale także niesprzecznością ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa lub z zasadami współżycia społecznego (art. 5 k.c.). Niepodobna przyjąć, by w jakimś obszarze działania podmiotów prawa cywilnego miały być spod takiej oceny wyłączone, i zarazem niepodobna przyjąć, bo oceny tej miał dokonywać organ administracji. Niechybnie prowadzi to do wniosku, że cywilnoprawna kwalifikacja takiego czy innego stanu rzeczy musi pozostać domeną sądu powszechnego. W realiach niniejszej sprawy – hipotetycznie rzecz ujmując – można by na przykład rozważać, czy np. domaganie się demontażu instalacji wody w budynku (gdyby okazało się, że ta jest zgodna z przepisami techniczno-budowlanymi) jest nadal czynieniem użytku z prawa, podlegającym ochronie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w swoim dotychczasowym orzecznictwie również niejednokrotnie prezentował stanowisko, że "ratio legis art. 51 ust. 1 pkt 2 pr.bud. polega na doprowadzeniu wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego. W takim przypadku organ nadzoru budowlanego nie może żądać od inwestora wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 stycznia 2015 r., II SA/Kr 1115/14, CBOSA oraz powołane tam orzecznictwo).
Transponując powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że na skutek – zdaniem Sądu – błędnej wykładni art. 51 ust. 1 pkt 2 pr.bud. organ nieprawidłowo przyjął, że "stan niezgodności z prawem polegający na braku posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest wystarczającą przesłanką do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 pr.bud. i nakazania inwestorowi przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego". To z kolei implikowało niezasadne odstąpienie od szczegółowego zbadania wykonanych robót pod kątem możliwości doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, tj. z przepisami administracyjnego prawa materialnego, do których należy zaliczyć w szczególności przepisy techniczno-budowlane oraz przepisy o ochronie zabytków (co stanowi istotne naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a.). Wprawdzie w dalszej części uzasadnienia organ nawiązuje do pisma Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. oraz naruszenia przepisów techniczno-budowlanych, ale nie ulega wątpliwości, iż ta argumentacja w założeniu ma jedynie posiłkowy i sygnalizacyjny charakter i nie może uchodzić za wyczerpujące i kompleksowe rozważanie relewantnych okoliczności – choćby dlatego że nie jest zrelatywizowana do wszystkich robót objętych rozstrzygnięciem.
W ponownym postępowaniu organ, uwzględniając zaprezentowaną w niniejszym wyroku wykładnię prawa materialnego, poczyni ustalenia faktyczne pozwalające na ocenę możliwości doprowadzenia przedmiotowych robót do stanu zgodnego z prawem i stosownie do ich wyniku rozstrzygnie sprawę.
Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji wyroku.