II SA/Kr 433/21

II SA/Kr 433/21 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2021-07-20
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-04-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel /sprawozdawca/
Paweł Darmoń /przewodniczący/
Tadeusz Kiełkowski
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 241/22 - Wyrok NSA z 2024-11-19
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 29 , 30
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Darmoń SWSA Tadeusz Kiełkowski SWSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. P. na decyzję Wojewody z dnia 8 lutego 2021 r., znak [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia robót budowlanych skargę oddala.
Uzasadnienie
W dniu 8 kwietnia 2020 r. J. P. zgłosił zamiar wykonania robót budowlanych polegających na budowie budynku rekreacji indywidualnej rozumianej jako budynek do okresowego wypoczynku o powierzchni zabudowy 35 m2 przy ul. [...] w Krakowie, teren inwestycji: działka nr [...] obr. [...] jedn. ewid. Podgórze.
Wobec tego zgłoszenia Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 1 czerwca 2020 r., znak: [...] wniósł sprzeciw. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 30 ust. 6 pkt 2 Pb oraz art. 104 kpa. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji napisał, że zgłaszane roboty budowlane naruszają ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Opatkowice - Wschód w Krakowie, zatwierdzonego uchwałą Uchwała Nr CIII/1040/06 Rady Miasta Krakowa z dnia 1 marca 2006 r. (Dz. Urz. Województwa Małopolskiego.2006.407.2562) - zwanego dalej mpzp, oraz że inwestor nie wskazał w dokumentacji w sposób jednoznaczny, czy przedmiotowy budynek rekreacji indywidualnej jest budynkiem parterowym.
Od decyzji tej odwołał się Inwestor.
Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 8 lutego 2021 r., znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W jej uzasadnieniu organ II instancji przypomniał, że w dacie zgłoszenia obowiązywały przepisy zawarte w art. 15zzr ust. 1 pkt 2 i 5, a także art. 15zzs ust. 1 pkt 6 oraz ust. 8 pkt 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2020.374 ze zmianami) - dalej ustawa covidowa, tj. wszystkie terminy dotyczące postępowań w sprawie udzielania pozwolenia na budowę, czy związane ze zgłoszeniem robót budowlanych nie rozpoczynają się, a rozpoczęte ulegają zawieszeniu na okres stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19.
Zgodnie z uchylonym od 16 maja 2020 r. art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy covidowej (Dz. U. z 2020 r. poz. 374, 567, 568, 695, 875), terminy dotyczące postępowań w sprawie udzielania pozwolenia na budowę, czy związane ze zgłoszeniem robót budowlanych zaczęły biec od 24 maja 2020 r. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie termin na rozpatrzenie sprawy biegł od 24 maja 2020 r. Organ I instancji, niezależnie od poczynionych wcześniej działań w przedmiotowej sprawie, miał obowiązek w razie stwierdzenia zaistnienia przesłanek, określonych w art. 30 ust. 6 pkt 2 Pb, wydać decyzję o wniesieniu sprzeciwu do 15 czerwca 2020 r. Decyzja sprzeciwu została wydana przez organ I instancji 1 czerwca 2020 r., czyli zgodnie z terminem określonym w obowiązujących przepisach prawa. Zatem inwestor błędnie uznał, że 25 maja 2020 r. uzyskał milczącą zgodę organu I instancji na zrealizowanie zgłaszanych robót budowlanych.
Zgodnie z art. 28 Pb, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady zostały określone w art. 29 - 31 Pb, gdzie wyliczono w sposób enumeratywny rodzaje budów oraz innych robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2a Pb pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m2 powierzchni działki.
Zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 2 Pb organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy; organ odwoławczy w trakcie prowadzenia przedmiotowego postępowania jest zobowiązany do oceny zgodności omawianej inwestycji z obecnie obowiązującym mpzp.
Inwestycja opisana przez Inwestora w zgłoszeniu obejmuje budowę parterowego budynku rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy 35 m2 na działce nr [...], o powierzchni 1481 m2, obr. [...] jedn. ewid. Podgórze w Krakowie. Działka ta znajduje się w terenie objętym ustaleniami przywołanego mpzp. Na załączniku graficznym mpzp, zlokalizowana jest w obszarze oznaczonym symbolem 16MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniowa jednorodzinną (§ 9 ust. 1 mpzp).
Zgodnie z § 9 ust. 2 mpzp, na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dopuszcza się lokalizację:
1) zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, realizowanej w budynkach wielorodzinnych zawierających nie więcej niż cztery mieszkania, spełniającej wymagania określone w ust. 3 pkt 1 i 2,
2) zabudowy usługowej, z zastrzeżeniem § 6 ust. 1 pkt 2 lit. b i c, nie kolidującej z podstawowym przeznaczeniem terenów, realizowanej na działce wydzielonej lub w formie lokalu użytkowego na działce jednorodzinnej, o powierzchni tego lokalu nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku mieszkalnego,
3) zabudowy usługowej, z zastrzeżeniem jak w pkt 2, w terenach objętych zasięgiem potencjalnej strefy uciążliwości ponad normatywnego oddziaływania drogi krajowej nr 7 na środowisko, z możliwością wykorzystania tych terenów w 100% dla dopuszczalnego przeznaczenia usługowego,
4) terenów sportu i rekreacji,
5) terenów zieleni urządzonej takich jak: ogrody, zieleń towarzysząca obiektom budowlanym, zieleńce, skwery,
6) terenów komunikacji związanych z obsługą wyznaczonych terenów zabudowy mieszkaniowej, zwłaszcza:
a) dojazdów nie wydzielonych, zapewniających dostępność komunikacyjną działek nie przylegających bezpośrednio do terenów wyznaczonego na rysunku planu układu dróg publicznych i wewnętrznych
b) parkingów, zwłaszcza w przypadku lokalizacji obiektów usługowych, o których mowa w pkt 2 i 3,
c) ścieżek rowerowych,
d) ciągów pieszych,
7) obiektów oraz urządzeń infrastruktury technicznej i komunalnej służących obsłudze wyznaczonych terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinne.
Zgodnie z definicją określoną w § 3 pkt 7 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz.U.2019.1065) - dalej WT), budynek rekreacji indywidualnej jest to budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku.
Zgodnie z definicją budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawartą w art. 3 pkt 2a Pb przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku.
Nie ulega wątpliwości, że dopuszczenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, nie obejmuje budynków rekreacji indywidualnej. Nie stosuje się tutaj rozumowania, zgodnie z którym "skoro można wybudować budynek jednorodzinny, to tym bardziej można wybudować budynek rekreacji indywidualnej". Między tymi obiektami nie zachodzi stosunek zawierania się (zabudowy rekreacyjnej w zabudowie jednorodzinnej), lecz są to dwie, niezależne kategorie budynków. Budynek rekreacji indywidualnej służy okresowemu wypoczynkowi, a nie stałemu zamieszkaniu, jak to jest w przypadku zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Tym samym stanowisko wskazujące na niezgodność realizacji budynku rekreacji indywidualnej na działkach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oznaczonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego jest słuszne.
Rozważyć należy jednak, czy budynki rekreacji indywidualnej można lokalizować na tym terenie, w związku z tym, że oprócz podstawowego przeznaczenia, mpzp dopuszcza we wskazanej jednostce "tereny sportu i rekreacji" (§ 9 ust. 2 pkt 4 mpzp).Zgodnie z jedną tezą, w dopuszczeniu tym chodzi wyłącznie o zagospodarowanie niekubaturowe, co wyklucza budynki rekreacji indywidualnej. Zgodnie z drugą tezą, w dopuszczeniu tym chodzi o niezdefiniowaną "rekreację", a więc nie można dowolnie zawężać jej zakresu, w szczególności nie można wyłączać z jej zakresu elementu z definicji o charakterze rekreacyjnym, jakim jest budynek rekreacji indywidualnej.
Przy wykładni tego postanowienia należy brać pod uwagę zasady:
1. Wątpliwości co do treści mpzp są wykładane na korzyść wnioskodawcy; (zasada wynikająca z ugruntowanego orzecznictwa sadowego).
2. W braku definicji legalnej, bierze się pod uwagę potoczne, słownikowe rozumienie słowa (Zasady techniki Prawodawczej, mające charakter załącznika do rozporządzenia w tej sprawie).
3. Wykładnia systemowa (biorąca pod uwagę przepisy towarzyszące znajdujące się w tym samym akcie prawnym lub nawet w innych aktach prawnych pokrewnych, regulujących tę samą dziedzinę) oraz dodatkowo wykładnia celowościowa (mająca charakter oceny spójności celu podjętej regulacji jako całości).
Co składa się na przeznaczenie na "teren sportu i rekreacji" można próbować wywieść z kontekstu przepisów mpzp o zakresie dopuszczeń. Przeznaczenie dopuszczone przez mpzp obejmuje kilka kategorii ogólnych, poniekąd opisowych, takich jak "zabudowa", "tereny" oraz "obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej".
Pojawia się pytanie, czy, jeśli dopuszczenia przewidują osobno zabudowę kubaturową ("zabudowa", "obiekty"), a osobno przeznaczenie na tereny określonego rodzaju, to oznacza, że zabudowa kubaturowa w tych terenach nie jest możliwa, nawet jeśli spełnia funkcję przewidzianą dla danego terenu, np. sportu i rekreacji. Oczywiście jest możliwe, że autorzy mpzp mówiąc o "terenie sportu i rekreacji", mieli na myśli teren, jako płaszczyznę, jak np. Błonia Krakowskie. Jednak nawet jeśli taki był zamysł, nie znalazł odzwierciedlenia w mpzp. Autorzy mpzp mogli tereny takie zdefiniować, żeby uniknąć wątpliwości, zwłaszcza mając na uwadze zbieżność pojęć takich jak kategoria budynku rekreacji indywidualnej i funkcja rekreacyjna terenu. Przykładowo, w § 3 ust. 3 pkt 7 uchwały nr XLV/189/06 Rady Miasta Rejowiec Fabryczny z dnia 6 marca 2006 r. (Dz. Urz. Województwa Lubelskiego.2006.104.1832) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren miasta Rejowiec Fabryczny, zdefiniowano:
"US - tereny sportu i rekreacji, przez co rozumie się grunty, na których wznoszone są budynki, urządzenia towarzyszce i infrastruktura techniczna niezbędna dla rozwoju infrastruktury sportowej, wypoczynku krótko pobytowego oraz turystyki pieszej".
Takie wyjaśnienie zawarte w mpzp pozwala na uniknięcie wątpliwości, które mogą się pojawić, choćby z uwagi na użycie słowa "rekreacja", zarówno w kategorii obiektu jako i przeznaczeniu terenu.
Skoro prawodawca nie zdefiniował tego terenu w mpzp, to trzeba ustalić treść sformułowania "tereny sportu i rekreacji" w drodze wykładni systemowej wspomaganej celowościową. Analizując wyłącznie językowo, nie dałoby się zakazać zabudowy budynkiem rekreacji indywidualnej, w terenie o funkcji rekreacji i sportu. Jednocześnie jednak, stosując ww. wykładnię systemową i celowościową, uznać można, że skoro mpzp mówi w dopuszczeniach osobno o "terenach", a osobno o "zabudowie" lub "obiektach", to należy przeciwstawiać te drugie, w szczególności w formie zabudowy kubaturowej, w tym budynkami rekreacji indywidualnej, tym pierwszym jako przestrzeni (terenie) pozbawionym zabudowy kubaturowej. Z tego też powodu tut. organ uznał, że należy utrzymać sprzeciw, mając jednak na uwadze, że cytowane postanowienia mpzp mogą wprowadzać przeciętnego właściciela danego terenu w błąd, co nie powinno mieć miejsca i może stanowić podstawę do uznania, że wszelkie błędy mpzp, w tym polegające na niewłaściwym zapisie ewentualnych intencji autora mpzp, nie powinny szkodzić wnioskodawcom i wpływać na ograniczenie prawa własności. Jednocześnie tut. organ stwierdza, że rodzaj wątpliwości powstałych w tym stanie faktycznym i prawnym daje się wyjaśnić na podstawie całokształtu mpzp w ten sposób, że tereny sportu i rekreacji nie dopuszczają zabudowy kubaturowej, jak to wyjaśniono wyżej.
Odnosząc się do kwestii dotyczącej zachowania zgodności zgłaszanych robót budowlanych z ustaleniami obowiązującego mpzp, w zakresie kolorystyki pokrycia dachowego budynku, należy wyjaśnić, że w przedmiotowej sprawie spełnienie tego warunku jest niewystarczające, gdyż budynek rekreacji indywidualnej nie mieści się ani w podstawowym przeznaczeniu, ani w dopuszczalnym przeznaczeniu terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.
Reasumując zgłaszane roboty budowlane pn.: Budowa budynku rekreacji indywidualnej rozumianej jako budynek do okresowego wypoczynku o powierzchni zabudowy 35 m2 przy ul. [...] w Krakowie, teren inwestycji: działka nr [...] obr. [...] jedn. ewid. Podgórze, są niezgodne z ustaleniami obowiązującego mpzp na tym terenie, gdyż ustalenia te nie przewidują możliwości realizacji budynków rekreacji indywidualnej na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, z dopuszczeniem terenów sportu i rekreacji.
Opisaną wyżej decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. P.. Zaskarżonej decyzji zarzucił:
1. Naruszenie przepisów postępowania a to:
• art. 9 k. p. a oraz art. 126 k.p.a. w zw. z art. 112 k.p.a. poprzez naruszenie zasady informowania stron na skutek błędnego pouczenia skarżącego, iż zobligowany jest do uzupełnienia zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych poprzez przedłożenie wskazanych w postanowieniu z dnia 22 kwietnia 2020 r. dokumentów w terminie do dnia 9 czerwca 2020 r. i pouczenia, iż nałożenie obowiązku z art. 30 ust. 5 c Prawa budowlanego przerywa bieg terminu do ewentualnego wniesienia sprzeciwu, a nieudzielenia skarżącemu informacji, iż w związku z pandemią COVID - 19 terminy w sprawie zgłoszenia robót budowlanych są zawieszone, przez co skarżący został wprowadzony w błąd w zakresie rozpoznania jego sprawy i biegu terminu do wyrażenia rzeczonego sprzeciwu,
• art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie istoty sprawy oparcie decyzji o dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i wydaniu decyzji z naruszeniem słusznego interesu skarżącego.
2. Naruszenie przepisów prawa materialnego a to:
• art. 30 ust. 5 oraz ust. 6 pkt. 2 ustawy Prawo Budowlane - poprzez ich niezasadne zastosowanie i wniesienie sprzeciwu pomimo, iż wykonanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a organ niezasadnie dokonał rozszerzającej wykładni treści mpzp na niekorzyść skarżącego
Skarżący wniósł o wyznaczenie rozprawy i rozpoznanie tej sprawy na rozprawie. Ponadto wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zgodnie z art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane Organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie.
Skarżący nie został poinformowany przez organy administracji, że na mocy ustawy z dnia z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, bieg terminu nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.
Obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 KPA) powinien być rozumiany tak szeroko, jak to jest tylko możliwe. Udowodnione naruszenie tego obowiązku powinno być rozumiane jako wystarczająca podstawa do uchylenia decyzji, szczególnie wówczas, gdy urzędnik stwierdza (lub powinien stwierdzić), że strona zamierza podjąć działania wiążące się dla niej z niekorzystnymi skutkami lub nawet z ryzykiem wystąpienia podobnych skutków. W takim wypadku urzędnik ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko wiążące się z zaplanowanymi działaniami.
Podkreślono, że "fikcja powszechnej znajomości prawa nie ma zastosowania na gruncie prawa administracyjnego, gdzie jedną z naczelnych zasad jest obowiązek udzielenia informacji prawnej stronom przez organy prowadzące postępowanie, dlatego skarżący nie może ponieść szkody z powodu nieznajomości prawa o zawieszeniu terminów i błędnym przyjęciu, że termin do wniesienia sprzeciwu upłynął.
Niezależnie od powyższego wskazano, iż organ II instancji przy wydawaniu decyzji dokonał dowolnej i rozszerzającej wykładni treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego interpretując jego treść na niekorzyść skarżącego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnych ustaleń, iż zgłaszane roboty budowlane są niezgodne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - przy jednoczesnym dostrzeżeniu, iż postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzają w błąd i mogą szkodzić wnioskodawcom i wpływać na ograniczenie prawa własności. W związku z powyższym zdaniem skarżącego doszło do naruszenia słusznego interesu strony przy wydaniu decyzji tak przez organ I, jak i II instancji.
Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z innymi przepisami prawa, kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, co w praktyce oznacza, że ograniczają to prawo. Prawo własności jest prawem chronionym konstytucyjnie, jednak w niektórych przypadkach w drodze ustawy może być ograniczone ( art. 64 Konstytucji RP). Z tego też względu, wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, a w tym również ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być interpretowane rozszerzające - bardziej ograniczając prawo własności niż wynika to z literalnego brzmienia ustaleń planu. Zgodnie z zasadą "złotego środka", odzwierciedlającą najlepiej istotę konstytucyjnej ochrony prawa własności, postanowienia miejscowego planu nie powinny być interpretowane w sposób nadmiernie ograniczający prawo własności, ani w sposób nadmiernie rozszerzający istniejące ograniczenia praw właścicielskich, tak aby nie naruszało to istoty prawa własności, (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 490/05, Baza NSA).
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Na wstępie należy wskazać, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.
Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany.
Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) - w brzmieniu obowiązującym w dacie wyznaczania posiedzenia - w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3).
Na mocy art. 15zzs4 zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 10 czerwca 2021 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według tak określonych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że jest ona prawidłowa, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że w niniejszej sprawie znajdowała zastosowanie ustawa Prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2020.471 ze zmianami), bowiem na mocy art. 25 tej ustawy "Do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym". Wspomniana nowelizacja weszła w życie 19 września 2020 r., a postępowanie w kontrolowanej sprawie wszczęto 8 kwietnia 2020 r. tj. w dacie dokonania zgłoszenia.
Dalej, zaaprobować należy dokonaną przez organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ocenę dotyczącą dotrzymania przez organ I Instancji terminu do wniesienia sprzeciwu. Organ prawidłowo powołał przepisy w art. 15zzr ust. 1 pkt 2 i 5; art. 15zzs ust. 1 pkt 6 oraz ust. 8 pkt 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2020.374 ze zmianami), z których wynika, że wszystkie terminy dotyczące postępowań w sprawie udzielania pozwolenia na budowę, czy związane ze zgłoszeniem robót budowlanych nie rozpoczynają się, a rozpoczęte ulegają zawieszeniu na okres stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Terminy dotyczące postępowań w sprawie udzielania pozwolenia na budowę, czy związane ze zgłoszeniem robót budowlanych zaczęły biec od 24 maja 2020 r., a zatem w przedmiotowej sprawie termin na rozpatrzenie sprawy biegł od 24 maja 2020 r., a zatem organ I Instancji miał czas na wydanie decyzji sprzeciwu do dnia 15 czerwca 2020 r. Decyzja sprzeciwu została wydana przez organ I instancji 1 czerwca 2020 r., wysłana 2 czerwca 2020 r. czyli zgodnie z terminem określonym w obowiązujących przepisach prawa.
Zgodnie z przepisem art. 29 ust. 1 pkt 2a ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m2 powierzchni działki.
Jednakże w myśl art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane budowa taka wymaga zgłoszenia. Jak z tego wynika organy rozstrzygające niniejszą sprawę wszczęły postępowanie we właściwym trybie.
Zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy. Na podstawie tego właśnie przepisu od dokonanego przez inwestora zgłoszenia wniesiono sprzeciw.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy budowa wolno stojącego budynku rekreacji indywidualnej, rozumianego jako budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2 przy ul. [...] w Krakowie, na działce nr [...] obr. [...] jedn. ewid. Podgórze, jest zgodna z obowiązującym w tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego tj. z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Opatkowice - Wschód w Krakowie, zatwierdzonego uchwałą Uchwała Nr CIII/1040/06 Rady Miasta Krakowa z dnia 1 marca 2006 r. (Dz. Urz. Województwa Małopolskiego.2006.407.2562) - zwanego dalej mpzp
Działka objęta inwestycją zlokalizowana jest w planie w obszarze oznaczonym symbolem 16MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniowa jednorodzinną (§ 9 ust. 1 mpzp).
Zgodnie z § 9 ust. 2 mpzp, na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dopuszcza się lokalizację:
1) zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, realizowanej w budynkach wielorodzinnych zawierających nie więcej niż cztery mieszkania, spełniającej wymagania określone w ust. 3 pkt 1 i 2,
2) zabudowy usługowej, z zastrzeżeniem § 6 ust. 1 pkt 2 lit. b i c, nie kolidującej z podstawowym przeznaczeniem terenów, realizowanej na działce wydzielonej lub w formie lokalu użytkowego na działce jednorodzinnej, o powierzchni tego lokalu nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku mieszkalnego,
3) zabudowy usługowej, z zastrzeżeniem jak w pkt 2, w terenach objętych zasięgiem potencjalnej strefy uciążliwości ponad normatywnego oddziaływania drogi krajowej nr 7 na środowisko, z możliwością wykorzystania tych terenów w 100% dla dopuszczalnego przeznaczenia usługowego,
4) terenów sportu i rekreacji,
5) terenów zieleni urządzonej takich jak: ogrody, zieleń towarzysząca obiektom budowlanym, zieleńce, skwery,
6) terenów komunikacji związanych z obsługą wyznaczonych terenów zabudowy mieszkaniowej, zwłaszcza:
a) dojazdów nie wydzielonych, zapewniających dostępność komunikacyjną działek nie przylegających bezpośrednio do terenów wyznaczonego na rysunku planu układu dróg publicznych i wewnętrznych
b) parkingów, zwłaszcza w przypadku lokalizacji obiektów usługowych, o których mowa w pkt 2 i 3,
c) ścieżek rowerowych,
d) ciągów pieszych,
7) obiektów oraz urządzeń infrastruktury technicznej i komunalnej służących obsłudze wyznaczonych terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinne.
W szczególności organ ma rację, wskazując na to, że § 9 mpzp w poszczególnych rodzajach przeznaczenia obszaru MN rozróżnia "zabudowę" (mieszkaniową, usługową) od "terenów" (sportu i rekreacji, zieleni urządzonej, komunikacji). Trzeba przy tym przypomnieć, że zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Takim aktem prawa miejscowego jest również miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a zatem jego zapisy podlegają wykładni, tak jak każdego innego aktu prawnego. Zarówno pojęcie "zabudowa" jak i "teren" nie zostały w szczególny sposób zdefiniowane ani w powszechnie obowiązujących przepisach, ani też na potrzeby planu miejscowego, jednak potoczne ich znaczenie jest dość jednoznaczne, szczególnie gdy przeciwstawić sobie te dwa pojęcia. W tym kontekście "teren" oznacza bowiem obszar wolny od zabudowy kubaturowej.
Zdaniem Sądu organy obu instancji doszły do prawidłowego wniosku, że w świetle powyższych zapisów, nie jest możliwe wybudowanie w tym terenie budynku rekreacji indywidualnej. Tego typu budynek nie mieści się ani w zakresie przeznaczenia podstawowego (tereny zabudowy jednorodzinnej), ani w zakresie przeznaczenia dopuszczalnego (zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, zabudowy usługowej), a w szczególności budynek rekreacji indywidualnej nie wypełnia określonego w mpzp przeznaczenia dopuszczalnego, określonego jako "teren sportu i rekreacji".
Nie jest uzasadniony także zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 9, art. 126, art. 112 Kpa poprzez naruszenie zasady informowania stron na skutek błędnego pouczenia skarżącego, iż zobligowany jest do uzupełnienia zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych poprzez przedłożenie wskazanych w postanowieniu z dnia 22 kwietnia 2020 r. dokumentów w terminie do dnia 9 czerwca 2020 r. i pouczenia, iż nałożenie obowiązku z art. 30 ust. 5 c Prawa budowlanego przerywa bieg terminu do ewentualnego wniesienia sprzeciwu, a nieudzielenia skarżącemu informacji, iż w związku z pandemią COVID - 19 terminy w sprawie zgłoszenia robót budowlanych są zawieszone, przez co skarżący został wprowadzony w błąd w zakresie rozpoznania jego sprawy i biegu terminu do wyrażenia rzeczonego sprzeciwu.
Prawdą jest, że na gruncie prawa administracyjnego obowiązuje zasada informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Jednak realizacja przez organ administracji publicznej tego obowiązku nie nakłada na organy administracji obowiązku udzielenia porad prawnych, czy też doradztwa, nie jest także równoznaczny z obowiązkiem zawiadamiania strony o konsekwencjach niedostosowania się do konkretnych przepisów. (por. Wyrok NSA z 26.04.2021 r., I OSK 332/21, LEX nr 3177596). Nie można też wymagać od organów, aby w czasie, gdy wpłynęło zgłoszenie skarżącego, czyli w najwcześniejszym okresie epidemii, informowały wszystkie strony wszystkich toczących się postępowań administracyjnych o szczególnych przepisach, które wówczas zostały uchwalone. Skoro nie było warunków do terminowego rozstrzygania spraw administracyjnych, to nie można oczekiwać, że zamiast tego będą warunki do sporządzania i wysyłania pism informacyjnych. Zawieszenie biegu terminów dokonane art. 15zzr ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, miało na celu w głównej mierze zabezpieczyć interesy stron postępowania. Jednak rozwiązanie to brało także pod uwagę tę okoliczność, że urzędy obsługujące organy wydające decyzje w poszczególnych sprawach administracyjnych stanowią duże skupiska osób tam pracujących, szczególnie zatem narażonych na rozprzestrzenianie się chorób zakaźnych, co z kolei pozwalało przypuszczać, że pracownicy urzędów nie będą mogli wykonywać swoich obowiązków w dotychczasowy sposób.
Reasumując Sąd całkowicie podziela wykładnię przepisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonaną przez organy orzekające w niniejszej sprawie, zgodnie z którą ten akt prawa miejscowego nie dopuszcza na wnioskowanym terenie lokalizacji budynku rekreacji indywidualnej. W kontrolowanym postępowaniu organy obu instancji prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego, a także dochowały wszystkich wymogów wynikających z przepisów postępowania. Z powyższych względów skargę oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a.