II SA/Kr 431/25

II SA/Kr 431/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-10-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Człowiekowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art 61  ust   1 , art 61 ust 4
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Asesor WSA Anna Kopeć Protokolant: sekretarz sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2025 r. sprawy ze skargi A. K. i M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 23 stycznia 2025 r. znak SKO.ZP/415/479/2024 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 13 grudnia 2021 r., na wniosek J. S., Wójt Gminy R. ustalił warunki zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działce nr [...] w m. C. , polegającej na wyburzeniu istniejących budynków gospodarczych i budowie w ich miejscu budynku gospodarczego, budowie murów oporowych w granicach działki i wyburzeniu istniejącego budynku mieszkalno - gospodarczego.
Decyzją z dnia 31 marca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze
w Krakowie uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Kolegium wskazało na m.in. błędy w sposobie wyznaczenia obszaru analizowanego przez organ I instancji, w tym na przyjęciu błędnych odległości obszaru od inwestycji. W ocenie Kolegium wyznaczenie obszaru analizowanego było nieprawidłowe; błędnie zakwalifikowano inwestycję jako zabudowę mieszkaniową, podczas gdy inwestycja stanowi zabudowę zagrodową; w analizie nie wskazano numerów działek, szerokości elewacji frontowych, wysokości głównej kalenicy, kątów nachylenia połaci dachu. Kolegium zwróciło także uwagę, że organ I instancji nie zbadał, czy teren wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.
Decyzją z dnia 2 października 2023 r. Wójt Gminy R. ustalił ponownie warunki dla zabudowy zagrodowej na działce nr [...] w m. C. polegającej na wyburzeniu istniejących budynków gospodarczych i budowie w ich miejsce budynku gospodarczego, budowie murów oporowych w granicach działki, wyburzeniu istniejącego budynku mieszkalno – gospodarczego.
Decyzją z dnia 28 grudnia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze
w Krakowie uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zdaniem Kolegium decyzja organu I instancji została wydana po przeprowadzeniu niepełnego postępowania wyjaśniającego, pozostawiając wiele istotnych aspektów bez wyjaśnienia. Kolegium zaleciło uzupełnić akta sprawy o informacje opisowo-graficzne z mapy ewidencyjnej i rejestru gruntów dot. J. S., opłacone pełnomocnictwo dla M. M., pouczenie o prawie do odwołania, zawiadomienia stron o zgromadzeniu materiału dowodowego w trybie 10 k.p.a., oraz właściwe podpisy decyzji.
Decyzją z dnia 21 sierpnia 2024 r. Wójt Gminy R. ustalił dla J. S. warunki zabudowy dla zabudowy zagrodowej na działce nr [...] w miejscowości C. polegającej na wyburzeniu istniejących budynków gospodarczych i budowie w ich miejscu budynku gospodarczego, budowie murów oporowych w granicach działki, wyburzeniu istniejącego budynku mieszkalno – gospodarczego.
W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że na etapie ustalania zabudowy terenu nie określa się szczegółów technicznych projektowanego obiektu, ani też nie rozstrzyga się o sposobie zagospodarowania działki. Planowany obiekt winien być tak zaprojektowany i usytuowany na terenie objętym inwestycją, by zapewniał ochronę interesów właścicieli nieruchomości sąsiadujących z tym terenem. Zagadnienia te regulują przepisy prawa budowlanego i wszelkie ewentualne zastrzeżenia dotyczące warunków technicznych będą badane na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, w trakcie postępowania o pozwolenie na budowę. Zgodnie z tymi przepisami oraz na podstawie przeprowadzonej analizy terenu, została w pkt. 2-7 załącznika opisowego do decyzji, określona i uzasadniona możliwość zmiany zagospodarowania terenu poprzez lokalizację nowego obiektu budynku gospodarczego, murów oporowych w granicach działki oraz towarzyszących urządzeń infrastruktury technicznej na terenie działki objętej wnioskiem. Na podstawie art. 7. ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 82) stwierdzono, że w obowiązującym do końca 2003 r. MPZP gminy R. teren inwestycji był objęty zgodą ministra rolnictwa na zainwestowanie nierolnicze, gdyż stanowił obszary siedliska, adaptowanej zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej. Parametry techniczne nowopowstającego obiektu, zostaną dodatkowo zweryfikowane przy sporządzeniu projektu budowlanego poprzez uzyskanie stosownych opinii i uzgodnień. Warunki techniczne obiektów budowlanych określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r., poz. 1225). Konieczność spełnienia powyższych warunków wynika wprost z przepisów prawa w sposób zapewniający ochronę interesów osób trzecich.
Od powyższej decyzji odwołanie wniosły A. K. i M. K..
Decyzją z dnia 23 stycznia 2025 r. znak: SKO.ZP/415/479/2024, działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 dalej: u.p.z.p.) w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2023 r., poz. 1688), w zw. z § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588) oraz w zw. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Kolegium ustaliło, że decyzja dotyczy wyburzenia części istniejących budynków oraz budowy nowych. Zgodnie z oznaczeniami na mapie będącej w aktach sprawy - Załącznik nr 2 do decyzji z dnia 21 sierpnia 2024 r. wyburzenie dotyczy budynku nr [...] (budynek jednorodzinny mieszkalny), budynku nr [...] (budynek gospodarczy) oraz budynku nr [...] (budynek gospodarczy). Pozostają natomiast budynki nr [...] (budynek jednorodzinny mieszkalny) oraz budynek nr [...] (budynek gospodarczy).
Organ zauważył, że w kwestionowanej decyzji wskazano, że dotyczy ona zabudowy zagrodowej. Tymczasem w odwołaniu podniesiono, że inwestor prowadzi jednoosobową działalność gospodarczą, jest wpisany do CEIDG i prowadzi przedsiębiorstwo kamieniarskie. Jak wynika z danych w CEIDG, działalność ta jest prowadzona pod kodami [...] Cięcie, formowanie i wykańczanie kamienia, 49.41.Z. Transport drogowy kamienia. W ocenie odwołujących powyższe świadczy o tym, że inwestycja nie stanowi zabudowy zagrodowej. Z poglądem tym nie zgodził się organ odwoławczy. Jak podał organ, pojęcie "zabudowy zagrodowej" nie jest zdefiniowane na gruncie u.p.z.p. Definicję tego pojęcia można znaleźć np.
w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie
(Dz. U. 2022, poz. 1225). Zgodnie z § 3 przez zabudowę zagrodową - należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Jak się jednak podkreśla w orzecznictwie, skoro ustawodawca posłużył się tutaj określeniem "w szczególności" to takie wymienienie ma charakter przykładowy (tak wyrok NSA z 17.11.2010 r., II OSK 1100/09, LEX nr 787123). Z kolei w wyroku z dnia 4 grudnia 2008 r., II OSK1536/07 NSA stwierdził, że "nie zachodzą żadne przesłanki by różnicować możliwości zabudowy gospodarstw rolnych w zależności od ich możliwości produkcyjnych".
Z kolei w piśmie z dnia 15 lipca 2024 r. odwołujący się podali, że inwestor zajmuje się rolnictwem, ale ma to charakter jedynie hobbystyczny. Organ odwoławczy podzielił jednak pogląd NSA, zgodnie z którym skala podejmowanej działalności rolniczej czy jej efekty nie mają znaczenia w perspektywie oceny tego, czy dana osoba prowadzi działalność rolniczą. Nie ma tutaj także znaczenia równoległe prowadzenie innego rodzaju działalności - w tym pozarolniczej, w postaci zakładu kamieniarskiego. W nin. sprawie inwestor przedłożył zaświadczenie, z którego wynika, że jest zarejestrowany w rejestrze prowadzonym na cele podatku rolnego (informacja urzędu gminy R. z dnia 15 kwietnia 2024 r.), zaświadczenie o zameldowaniu na pobyt stały z dnia 15 kwietnia 2024 r. Organ podkreślił, że przepisy u.p.z.p. nie dają podstaw do weryfikowania czy np. dana osoba spełnia kryteria bycia rolnikiem indywidualnym w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. 2024, poz. 423). Są to bowiem inne akty prawne i nie zawierają odesłań do siebie nawzajem. Ponadto w orzecznictwie podkreśla się, że "nie istnieją aktualnie powody, aby pojęcie zagrody rozumianej jako zaplecze mieszkaniowe, maszynowe i infrastrukturalne dla gospodarstwa rolnego ograniczać do pojęcia podwórza lub obejścia, na którym przede wszystkim znajduje się budynek mieszkalny. Poszczególne budynki, budowle i urządzenia mogą być położone w oddaleniu od centralnego punktu zagrody. Istotne jest jednak to, aby były one funkcjonalnie i organizacyjnie powiązane z gospodarstwem rolnym, którego elementem jest zagroda (siedlisko)". Z kolei w wyroku z dnia 18 kwietnia 2018 r., II OSK 2674/17, NSA podkreślił, że "nie sposób bowiem postrzegać współczesnego gospodarstwa rolnego, jako archaicznej zagrody, w której budynek mieszkalny otoczony jest budynkami gospodarczymi zlokalizowanymi na jednej działce czy podwórzu", a pojęcie zabudowy zagrodowej należy interpretować funkcjonalnie jako inwestycje organizacyjnie powiązane w ramach jednego gospodarstwa, tak np. wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., II OSK 2674/1. Zdaniem organu, przedstawione powyżej poglądy przesądzają, że przedmiotowa inwestycja dotyczy zabudowy zagrodowej.
Organ ustalił ponadto, że powierzchnia całej nieruchomości wynosi 2,52 ha (okoliczność wynikająca także z raportu dla jednostki rejestrowej), a grunty rolne gospodarstwa ustalone na potrzeby podatku rolnego to 2,4097 ha. Średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie R. wynosi 1,5 ha (por. pismo urzędu gminy w R. z dnia 29 marca 2023 r.), tym samym powierzchnia gospodarstwa rolnego inwestora przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie R.. Nadto sam inwestor wskazał, że przedmiotowa inwestycja ma być realizowana jako zabudowa zagrodowa, a w oświadczeniu z dnia 13 kwietnia 2023 r. podał, że inwestycja będzie służyć celom rolniczym.
Jak podał organ, cechą zabudowy zagrodowej jest istnienie w jej ramach co najmniej jednego budynku o charakterze mieszkalnym, a sytuacja w ramach której nie będzie żadnego budynku o charakterze mieszkalnym nie może być traktowana jako zabudowa zagrodowa. W nin. sprawie inwestycja obejmuje m.in. wyburzenie jednego budynku jednorodzinnego przy równoczesnym pozostawieniu drugiego domu mieszkalnego jednorodzinnego. Tak wynika z mapy stanowiącej załącznik nr 2, dokument 2/2 załączony do decyzji z dnia 21 sierpnia 2024 r. - budynek mieszkalny jednorodzinny zaznaczony jako nr 1 pozostaje w terenie. W terenie, według zamierzenia inwestycyjnego ma pozostać więc przynajmniej jeden budynek mieszkalny.
Następnie organ dokonał analizy poszczególnych przesłanek art. 61 ust. 1 pkt 2-5. Jeśli chodzi o przesłankę dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.) organ podał, że zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W ramach niniejszej sprawy teren inwestycji ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej, tj. do działki drogowej o numerze [...]. W terenie istnieje zjazd z drogi publicznej. Działka drogowa nr [...] stanowiąca drogę publiczną biegnie od terenu inwestycji w kierunku południowym, a następnie w kierunku wschodnim, łącząc się z drogą publiczną stanowiącą drogę wojewódzką nr [...]. Przesłanka dotycząca dostępu do drogi publicznej jest więc spełniona.
Jeśli chodzi o przesłankę z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p dot. uzbrojenia terenu, organ ustalił, że teren inwestycji posiada dostęp do niezbędnych mediów, teren posiada przyłącz energetyczny. W aktach sprawy znajduje się także przykładowa faktura VAT wystawiona na inwestora za energię elektryczną i usługi dystrybucji. Ponadto jak wynika z treści pierwotnego wniosku o ustalenie warunków zabudowy z dnia 24 stycznia 2021 r., inwestycja nie zakłada potrzeby budowy obiektów towarzyszących takich jak przyłącza energetyczne, gazowe czy inne urządzenia infrastruktury technicznej. Należy mieć także na względzie specyfikę inwestycji, tj. okoliczność, że inwestycja obejmuje wyburzenie istniejących budynków gospodarczych i budowę w ich miejscu budynku gospodarczego, budowę murów oporowych w granicach działki, wyburzenie istniejącego budynku mieszkalno-gospodarczego. Celem tej regulacji jest istnienie uzbrojenia, pozwalającego na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Określenie natomiast, jakie uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, jest kwestią związaną z oceną konkretnego projektu inwestycji (por. wyrok WSA w Gdańsku z 28 lutego 2024 r., II SA/Gd 651/23). Planowana budowa polega na budowie budynku gospodarczego oraz murów oporowych, a inne budynki mają być wyburzone. Do prawidłowego korzystania z obiektów budowlanych, które mają zostać wybudowane (tj. budynku gospodarczego oraz murów oporowych), istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające.
Analizując przesłankę związaną ze zmianą przeznaczeniem gruntów (art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.) organ ustalił, że na działce nr [...] znajdują się następujące rodzaje gruntów: RIVa, RV, BrPsV, LsIV. Grunt LsIV znajduje się w północnej części działki, grunt RV w części środkowej (od północy graniczy z gruntem LsIV), grunt RIVa w części południowo-wschodniej, a grunt BrPsV znajduje się w części południowo-zachodniej, tam gdzie umieszczone są obecnie istniejące zabudowania. Jak wynika z pisma z dnia 10 listopada 2021 r. teren inwestycji był objęty zgodą ministra na zainwestowanie nierolnicze, gdyż leżał jako obszary zaadoptowanej zabudowy zagrodowej, mieszkaniowej i usługowej (ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy R. obowiązującego w latach 1993 – 2003). Ponadto jak wynika z pisma z dnia 24 maja 2024 r., starosta uzgodnił pozytywnie projekty decyzji o warunkach zabudowy dla analizowanej inwestycji
w zakresie gruntów RIVa, RV, BrPsV, znajdujących się na obszarze, który w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R. jest oznaczony jako MW (studium zostało uchwalone na mocy uchwały nr XLIII/321/2022 rady gminy R. z dnia 3 listopada 2022 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R.). Organ odwoławczy ustalił nadto, że teren oznaczony jako MW (tj. obszary mieszkaniowe wypoczynkowe) obejmuje południową część działki nr [...]. Starosta Myślenicki odmówił natomiast pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie RIVa, RV, BrPsV w części, gdzie grunty te znajdują się na terenie oznaczonym w studium jako RP (obszary rolne, gospodarki rolnej) oraz LŁ (obszary leśno-łąkowe). W zakresie gruntu oznaczonego jako LsIV organ uzgadniający odstąpił od uzgodnienia. W trakcie postępowania pismem z dnia 20 czerwca 2024 r. inwestor złożył korektę, ograniczając teren inwestycji do obszaru objętego pozytywnym uzgodnieniem starosty myślenickiego. Dotyczy to południowej części działki nr [...], która była objęta przeznaczeniem jako MW na gruncie studium. Zaskarżona decyzja z dnia 21 sierpnia 2024 r. o warunkach zabudowy dotyczyła terenu stanowiącego południową część działki nr [...], co jest spójne z przedstawionymi powyżej ustaleniami w zakresie gruntów i zakresem pozytywnego uzgodnienia. Ponadto stwierdzono także, że na terenie inwestycji nie znajdują się urządzenia służące do melioracji (pismo Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Nadzór Wodny M. z dnia 8 marca 2021 r.).
Odnosząc się do przesłanki wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. organ stwierdził, że decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, a teren inwestycji nie znajduje się na terenie objętym szczególną regulacją np. regulacji prawa geologiczne i górniczego. Zamierzenie inwestycyjne nie znajdzie się w obszarze
w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji
w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 555 i 834), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, nie znajdzie się w obszarze strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2 ani nie znajdzie się w obszarze strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Organ podkreślił przy tym, że zgodnie z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Skoro przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne stanowi zabudowę zagrodową o której mowa ww. przepisie, przeprowadzenie analizy o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie jest konieczne. Jeśli natomiast taka analiza została przeprowadzona, to ma charakter pomocniczy. Biorąc pod uwagę, że organ I instancji przeprowadził analizę urbanistyczną zabudowy, Kolegium zbadało, czy została ona wykonana prawidłowo.
Organ ustalił, że w nin. sprawie zastosowanie znajdą przepisy sprzed nowelizacji, tj. art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w brzmieniu nie przewidującym maksymalnej odległości obszaru analizowanego (obecnie jest to górna wartość wynosząca 200 metrów). Zatem w niniejszej sprawie możliwe było wyznaczenie obszaru analizowanego w odległości większej niż 200 metrów, przy spełnieniu parametru minimalnej czyli aby obszar analizowany zostało wyznaczony w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów. Główny wjazd na działkę, przesądzający o lokalizacji frontu terenu, znajduje się od strony zachodniej/południowo-zachodniej, wzdłuż granicy z działką drogową numer [...]. Front ma w tym zakresie kształt łuku. Takie ukształtowanie zakresu inwestycji jest spójne - jak wskazano powyżej - z zakresem uzgodnienia dotyczącego gruntów. Obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z dyrektywą wyznaczoną w art. 61 ust. 5a u.p.z.p., tj. w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów. Z treści decyzji oraz załącznika wynika, że obszar analizowany został wyznaczony wokół działki nr [...], co uwzględnia stanowisko Kolegium wydane na gruncie wcześniejszej decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Dalej przeanalizowano sposób ustalenia wskaźników zabudowy ze względu na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które w sprawie znajdują zastosowanie ze względu na § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i
zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2024 r. poz. 116), zgodnie z którym do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe.
W niniejszej sprawie w linię zabudowy wyznaczono w odległości 4,0 m od granicy z działką nr [...] (strona północna) i jest to nieprzekraczalna linia zabudowy, natomiast od strony drogi (tj. działki nr [...]) oraz częściowo od działki nr [...] ma przebiegać mur oporowy. Takie ustalenie linii zabudowy jest uzasadnione wynikami analizy i przede wszystkim tym, że w okolicy nie ma ukształtowanej ściśle linii zabudowy. Istniejąca zabudowa ma charakter bardziej rozproszony i nie występuje na tym terenie jednolita linia zabudowa jak przykładowo spotykana w miastach o gęstej zabudowie tzw. zabudowa pierzejowa, która wymaga ścisłej kontynuacji i przedłużenia w przypadku budowy nowych inwestycji. W przypadku analizowanej okolicy taka zabudowa nie występuje i nie ma funkcjonującej jednolicie linii zabudowy, która mogłaby być kontynuowana. Z tego względu organ uznał, że wyznaczenie linii zabudowy od strony północnej w odległości 4 metrów od granicy jest prawidłowe, gdyż uwzględnia lokalne uwarunkowania terenu. W zakresie muru oporowego w decyzji wyjaśniono, że mur oporowy ma usytuowany na granicy działki i ma pełnić rolę zabezpieczającą przed osuwaniem się ziemi i ma stanowić podstawę pod montaż ogrodzenia. W obszarze analizowanym ze względu na ukształtowanie terenu i występowanie spadku w ramach każdej istniejącej zabudowy występują mury oporowe jako konstrukcje zapobiegające osuwaniu się ziemi, często wykorzystywane jako część konstrukcji ogrodzenia, co świadczy o tym, że mur oporowy wpisuje się w istniejącą na danym terenie zabudowę.
Jeśli chodzi o wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, Kolegium przypomniało, że wyznacza się go na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (§ 5 ust. 1 Rozporządzenia). W ramach analizy wskaźnik ten został ustalony dla inwestycji na poziomie max. 6%. W obszarze analizowanym wskaźnik ten wynosi 5,77%. Zatem wynik z analizy jest odnoszony bezpośrednio do wyniku średniego, co jest zgodne z podejściem mającym na celu zachowanie ładu przestrzennego i zachowanie kontynuacji parametrów w ramach zabudowy istniejącej. W obszarze analizowanym występuje zabudowa w której wskaźnik ten jest odpowiednio wyższy (jest to maksimum wynoszące 17,37%) lub niższy (minimum równe 1,97%). Wartości te - jako skrajne - nie zostały jednak uwzględnione; jako podstawę do odniesienia inwestycji przyjęto wskaźnik średni i jest to prawidłowe podejście. Należy mieć także na względzie, że większość wartości dla zabudowy w obszarze analizowanym oscyluje około 3,4,5%, stąd też prawidłowo przyjęto, że wskaźnik ten powinien przyjmować raczej niższe wartości i nie przekraczać 6%. Kolegium zauważyło, że specyfiką obszaru analizowanego jest posadowienie zabudowy na stosunkowo dużych działkach, a więc ukształtowana w okolicy zabudowa ma charakter rozproszony. Przyjęcie dla inwestycji wartości wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu w wysokości max. 6% ma właśnie na celu zachowanie tego sposobu zagospodarowania terenu i zapewnienie spójności oraz ładu przestrzennego.
Szerokości elewacji frontowej wyznaczono jako przedział między 10 a 20 metrów z tolerancją do 20%. W obszarze analizowanym szerokości elewacji frontowych wynosi średnio około 14-15 metrów, wartość minimalna to 5,60
a maksymalna to 32,50 metra. W decyzji wartości tego wskaźnika ustalono
w odniesieniu do wartości średniej, gdyż wskazano, że szerokości elewacji powinna wynosić co do zasady między 10 a 20 metrów. W obszarze analizowanym najwięcej elewacji frontowych ma szerokości w przedziale między 10 a 20 metrów, co potwierdza także wyliczona średnia. Wskazany parametr został ustalony prawidłowo, w oparciu o wartość średnią dla obszaru analizowanego i uwzględnia istniejącą w terenie zabudowę, co jest zgodne z §6 ww. rozporządzenia.
Jeśli chodzi o parametr dotyczący krawędzi górnej krawędzi elewacji frontowej, to dla inwestycji wartość ta ma wynieść od 3,5 do 5 metrów od poziomu terenu do poziomu kalenicy. Wartości te są spójne z wynikami przeprowadzonej analizy. Działki leżące w najbliższej i bezpośredniej okolicy wobec działki inwestycyjnej, czyli zabudowa na działce nr [...] oraz działce [...] stanowią zabudowę niską, a wysokości okapów, a więc wysokości o którym mowa w § 7 ust. 1 ww. Rozporządzenia wynoszą 3,5 - 5,5 metra, 2,5 - 3,0 metra, 3,0 - 3,5 metra, 6,5 - 7,0 metra. Dominujące w tym przypadku wartości to 3,5 -5,0 metra, biorąc pod uwagę wartości oscylujące wokół poziomu średniego, a nie wokół wartości skrajnych (2,5 oraz 7,0 metra zostały odrzucone). Wartość tego parametru dla inwestycji stanowi przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W obszarze analizowanym dominuje zabudowa niska, głównie jednokondygnacyjna, wysokości okapów to 3-3,5 metra do 4,5 - 5 metrów. Oznacza to, że planowana inwestycja w zakresie nowej zabudowy o wysokości 3,5 - 5 metrów wpisuje się w istniejącą na terenie zabudowę, co zapewni zachowanie ładu przestrzennego.
Odnosząc się do geometrii dachu, organ stwierdził, że w obszarze analizowanym występują różne rodzaje dachów, przy czym minimum wartości występujących kątów nachylenia dachów to 12 stopni, a maksimum 50-55 stopni. Ustalenie nachylenia połaci dachu o wartości 25-45 stopni wpisuje się zabudowę już istniejącą w obszarze analizowanym, gdyż wielkości z tego przedziału występują najczęściej w obszarze analizowanym, w szczególności na działkach najbliższych
(tj. działce nr [...] oraz [...] gdzie posadowiona jest zabudowa.
Odnosząc się do zarzutów ujętych w odwołaniu, a dotyczących naruszenia interesów osób trzecich Kolegium wskazało, że zgodnie z treścią art. 63 ust. 2 u.p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji. Stąd też nie można wywodzić, że decyzja o warunkach zabudowy narusza już w tym momencie czyjeś prawa.
Jeśli chodzi o podnoszone w odwołaniu kwestie immisji, blokowania drogi, pobocza, utrudniania przejazdu i przechodu po drodze gminnej Kolegium wskazało, że sprawy te nie wchodzą w zakres postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy i mogą być ewentualnie rozwiązywane w trybie innych postępowań, w tym postępowań cywilnych.
Na powyższą decyzję A. K. i M. K. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.
Skarżące podniosły, że organy administracji nie ustaliły prawidłowo stanu faktycznego sprawy, w konsekwencji czego wydano błędną decyzję. Między innymi nie przeprowadzono oględzin, aby ustalić, że istnieje spadek terenu i zasadne jest zrealizowanie muru oporowego, tym bardziej, że w dokumentacji dostarczonej przez inwestora nie ma informacji dotyczącej ukształtowania terenu. Nie zbadano kwestii immisji - osypywania się ziemi na nieruchomość skarżących na skutek dokonanej przez inwestora samowoli budowlanej. Zdaniem skarżących, wbrew twierdzeniom organu, mają powstać zabudowania niewiadomego przeznaczenia. Mając na uwadze powyższe, skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W piśmie procesowym uzupełniono stanowisko skarżących, podnosząc argumentację opartą na orzecznictwie sądów administracyjnych, odnoszącą się do kwalifikacji planowanej zabudowy jako zabudowy zagrodowej.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
W piśmie procesowym z dnia 21 sierpnia 2025 r. uczestnik J. S. (inwestor) wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach sprawowanej kontroli sąd bierze pod uwagę wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Należy przy tym wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
W wyniku przeprowadzenia kontroli w tak zakreślonych ramach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że skarga podlegała uwzględnieniu, chociaż Sąd nie podzielił wszystkich argumentów podniesionych przez skarżące.
Materialnoprawną podstawę decyzji w sprawie stanowiły przepisy art. 59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2024 r. poz. 572, dalej: u.p.z.p.). Ustawa ta była przedmiotem zmian dokonanych ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023r. poz. 1688), która weszła w życie 24 września 2023 r. Jednak zgodnie z art. 59 ust. 1 powyższej ustawy nowelizującej do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy, stosuje się przepisy u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym.
Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi, z wyjątkiem terenów zamkniętych, w stosunku do których właściwy jest wojewoda (art. 60 ust. 3). Jak stanowi art. 60 ust. 4 ustawy, sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5 jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych
i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy,
o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji
w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2,
c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Podstawową przesłankę wydania decyzji o warunkach zabudowy, określaną zasadą dobrego sąsiedztwa, precyzuje art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Przepis ten uzależnia dokonanie zmiany w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. W orzecznictwie podkreśla się, że celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, rozumianego zgodnie z art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość i uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 357/15). Jak stanowi przy tym art. 1 ust. 3 u.p.z.p. ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne.
Zgodnie z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.
Z kolei art. 61 ust. 5a u.p.z.p. stanowi, w brzmieniu obowiązującym w przedmiotowej sprawie, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.
Kluczowym dowodem w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest analiza urbanistyczno-architektoniczna (zwana także analizą urbanistyczną), na podstawie której ustala się parametry nowej zabudowy. Sposób ustalania parametrów zamierzenia inwestycyjnego określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji (Dz.U. Nr 164, poz. 1588; dalej: r.n.z.z.t.), które może w sprawie znaleźć zastosowanie z uwagi na treść § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2024 r. poz. 116), zgodnie z którym do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe.
Już w tym miejscu zauważyć należy, że analizę sporządza się niezależnie od tego, czy w sprawie znajduje zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., czy też zachodzi przypadek wyłączenia wyrażonej tam zasady dobrego sąsiedztwa, np. określony w art. 61 ust. 4 u.p.z.p.
Zdaniem Sądu organ pierwszej instancji nie przeprowadził należycie postępowania wyjaśniającego w sprawie, a wad postępowania nie usunęło i nie mogło usunąć Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie. Przedstawiając powody uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji wyjść należy od wadliwości określenia zamierzenia inwestycyjnego, które jest przedmiotem sprawy ustalenia warunków zabudowy oraz granic tego zamierzenia.
Wnioskiem z 24 stycznia 2021 r. (k. 19-47) J. S. zwrócił się do Wójta Gminy R. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pn. "wyburzenie istniejących budynków gospodarczych i budowa w ich miejscu budynku gospodarczego, budowa murów oporowych w granicy działki, wyburzenie istniejącego budynku mieszkalno gospodarczego" na działce nr [...] w C. . W załączeniu do wniosku przedłożono oświadczenie, zgodnie z którym inwestor – wnioskodawca jest właścicielem nieruchomości, której dotyczy wniosek. W formularzu wniosku nie zaznaczono faktu prowadzenia gospodarstwa rolnego. Ponadto, na mapie dołączonej do wniosku (k. 40) wrysowano projektowany mur oporowy, budynki do wyburzenia oraz nowy budynek gospodarczy. Zaznaczono również granice terenu inwestycji na części działki nr [...], opisane jako "granica opracowania", z punktami załamania granic A, B, C, D, E, F, obejmujące obszar istniejącej zabudowy na działce nr [...] wraz z terenem dojazdu opisanym jako j.br. Odnośnie muru oporowego określono opisowo jego długość całkowitą (40,10 m) oraz wysokość (2,00 m).
Następnie w aktach sprawy zalega dokument "Analiza terenu inwestycji do projektu dec. [...]", autorstwa arch. M. U., w którym zamierzenie inwestycyjne określono jako: "zabudowa zagrodowa tj.: "Wyburzenie istniejących budynków gospodarczych i budowa w ich miejscu budynku gospodarczego, budowa murów oporowych w granicy działki, wyburzenie istniejącego budynku mieszkalno gospodarczego". W projekcie decyzji datowanym na 17 maja 2021 r. nie ma informacji o projektowanej zabudowie zagrodowej.
Pismem z 10 listopada 2021 r. Wójt Gminy R. zwrócił się o uzgodnienie projektu decyzji do Starosty Powiatowego w M. (k. 104). Wobec braku odpowiedzi należało przyjąć, że uzgodnienie zostało dokonane milcząco.
Decyzją Wójta Gminy R. z 13 grudnia 2021 r. ustalono warunki zabudowy dla zamierzenia: "wyburzenie istniejących budynków gospodarczych i budowa w ich miejscu budynku gospodarczego, budowa murów oporowych w granicy działki, wyburzenie istniejącego budynku mieszkalno gospodarczego" na działce nr [...] w C. . Załącznik graficzny do decyzji obejmuje granice terenu inwestycji oznaczone punktami załamania A,B,C,D,E,F,G,H,I obejmujące całą działkę nr [...]. Na rysunku zaznaczono również "ustaloną nieprzekraczalną linię zabudowy", poprowadzoną w ten sposób, że z trzech stron otacza istniejącą zabudowę na działce nr [...].
Po uchyleniu decyzji z 31 grudnia 2021 r. decyzją Kolegium z 31 marca 2022 r. w zawiadomieniu z 27 marca 2023 r. Wójt Gminy R. poinformował o "ponownym wszczęciu" przedmiotowego postępowania, a następnie pismem z 29 marca 2023 r. wezwał pełnomocnika wnioskodawcy do uzupełnienia dokumentacji poprzez "korektę charakteru zabudowy tj. czy ma być realizowana w trybie art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie R. wynosi 1,5 h) czy w trybie art. 61 ust. 1 ustawy)".
Następnie w aktach sprawy znajduje się analiza urbanistyczna i projekt decyzji sporządzone przez arch. W. K. (k. 183-199); projekt datowany ołówkiem na 13 września 2023 r.
W decyzji Wójta Gminy R. z 2 października 2023 r. o ustaleniu warunków zabudowy, rozstrzygnięcie sformułowano następująco: "ustala się warunki zabudowy terenu dla inwestycji dz. nr ewidencyjny [...] położonej w miejscowości C. na zabudowę zagrodową tj.: Wyburzenie istniejących budynków gospodarczych i budowa w ich miejscu budynku gospodarczego, budowa murów oporowych w granicach działki, wyburzenie istniejącego budynku mieszkalno gospodarczego". Zarówno w projekcie decyzji, jak i w samej decyzji Wójta z 2 października 2023 r. teren inwestycji obejmuje całą działkę nr [...] (granice oznaczone punktami A, B, C, D, E, F, G, H, I.
Również ta decyzja została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 28 grudnia 2023 r.
W toczącym się ponownie postępowaniu Wójt w piśmie z 28 marca 2024 r. skierował do wnioskodawcy wezwanie o "doprecyzowanie zakresu wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w szczególności w zakresie, które z budynków istniejących pozostaną a które przeznacza się do rozbiórki" oraz "wyraźnego sprecyzowania rodzaju projektowanych budynków o charakterze mieszkalnym, gospodarczo-produkcyjnym i inwentarskim, które będą stanowić zaplecze do prowadzenia gospodarstwa rolnego", a także o przedłożenie "zaświadczenia o figurowaniu w rejestrze podatku rolnego od gruntów stanowiących gospodarstwo rolne", "zaświadczenia o zameldowaniu na terenie gminy R. min. 5 lat" (k. 106).
Wnioskodawca w piśmie z 8 kwietnia 2024 r. oświadczył, że na załączniku graficznym określa budynki przeznaczone do rozbiórki; przedłożył również żądane przez organ zaświadczenia (k. 93-95). Sąd zauważa, że brak w tym miejscu akt brak jest wzmiankowanego w piśmie załącznika graficznego. Na piśmie również brak adnotacji o ilości przedłożonych wraz z pismem dokumentów.
Następnie w aktach znajduje się dokumentacja stanowiąca analizę urbanistyczną oraz projekt decyzji datowany na 13 maja 2024 r. (k. 54-63). W dokumentach tych teren inwestycji obejmuje całą działkę nr [...] (granice oznaczone punktami A, B, C, D, E, F, G, H, I).
Pismem z 13 maja 2024 r. organ pierwszej instancji wystąpił do Starosty Powiatowego w M. o uzgodnienie projektu decyzji (k. 53).
Starosta Myślenicki postanowieniem z 24 maja 2024 r. postanowił: I. Uzgodnić pozytywnie w zakresie ochrony gruntów rolnych projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy terenu na części działki nr ewid.[...], w części posiadającej klaso-użytki: RIVa, RV, Br-PsV, w granicach oznaczonych na załączniku graficznym stanowiących załącznik nr 2 do projektu decyzji nr 49/24 w części ujętej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R. do terenów oznaczonych symbolem "MW", II. Odmówić pozytywnego uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych ww. projektu decyzji na części działki nr [...] posiadającej klaso-użytki RIVa, RV, Br-PsV, w części ujętej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R. do terenów oznaczonych symbolem "RP" i "LŁ", III. Odstąpić od uzgodnienia w/opisanego projektu decyzji na części działki nr ewid.[...] w części posiadającej klaso-użytek "LsIV". Postanowienie zawiera uzasadnienie (k. 44-48).
W piśmie z 20 czerwca 2024 r. inwestor J. S. zwrócił się o korektę zakresu wniosku zgodnie z pozytywnym uzgodnieniem Starosty Myślenickiego z dnia 24 maja 2024 r. (k. 43).
Następnie w aktach sprawy zalega decyzja nr [...] z 21 sierpnia 2024 r. Wójta Gminy R. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji dz. nr ewidencyjny [...] położonej w miejscowości C. na zabudowę zagrodową tj.: wyburzenie istniejących budynków gospodarczych i budowa w ich miejscu budynku gospodarczego, budowa murów oporowych w granicach działki, wyburzenie istniejącego budynku mieszkalno-gospodarczego (k. 1-2). Decyzja zawiera cztery załączniki: Warunki zabudowy i wyniki analizy urbanistycznej (załącznik nr 1), załącznik graficzny nr 2 (w dwóch częściach), załącznik nr 3 (tabela obejmująca wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej), załącznik nr 4 (część graficzna analizy urbanistycznej, w dwóch częściach). Załącznik nr 2 obejmuje oznaczenia: linii rozgraniczającej, nieprzekraczalnej linii zabudowy, oznaczeń budynków istniejących, w tym przeznaczonych do rozbiórki oraz stwierdzeniem: "W miejscu budynków przeznaczonych do rozbiórki wybudowany zostanie budynek gospodarczy związany z działalnością". Załącznik graficzny obejmuje teren inwestycji stanowiący część działki nr [...], a granice tego terenu wyznacza linia łącząca punkty A, B, C, D.
Punktem wyjścia do przeprowadzenia czynności organu w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy powinien być wniosek o ustalenie warunków zabudowy zawierający elementy wymienione w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. odpowiednio stosowany w sprawie ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. wniosek powinien zawierać m.in. charakterystykę inwestycji obejmującą m.in. określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej.
Podkreślić wypada przy tym kwestię, wydawałoby się, oczywistą, że treść wniosku określa wnioskodawca, a zatem podmiot z inicjatywy którego wszczyna się postępowanie. Organ jest tym wnioskiem związany, chociaż nie bezwzględnie. Organ powinien dążyć do tego, by wniosek został przez wnioskodawcę sformułowany w sposób jasny, jednoznaczny, z zastosowaniem nomenklatury umożliwiającej posłużenie się decyzją o warunkach zabudowy na dalszym etapie procesu budowlanego, w szczególności w sprawie pozwolenia na budowę. Organ nie jest natomiast ściśle związany podanymi we wniosku parametrami nowej zabudowy. W kontrolowanej sprawie Wójt Gminy R., z jednej strony, bezkrytycznie zaaprobował nieprecyzyjne określenie przez wnioskodawcę przedmiotu zamierzenia inwestycyjnego, a z drugiej strony dokonał pewnej modyfikacji tego zamierzenia, kwalifikując je początkowo jako zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a potem jako zabudowę zagrodową, bez należytego wyjaśnienia tej kwestii z udziałem inwestora.
Kluczowym elementem przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego jest budynek gospodarczy, który, jak wskazano wcześniej, w toku postępowania zakwalifikowany został jako zabudowa zagrodowa. Finalnie warunki zabudowy określono "dla inwestycji dz. nr ewidencyjny [...] położonej w miejscowości C. na zabudowę zagrodową tj.: wyburzenie istniejących budynków gospodarczych i budowa w ich miejscu budynku gospodarczego, budowa murów oporowych w granicach działki, wyburzenie istniejącego budynku mieszkalno gospodarczego." Pomijając już niezręczność przywołanego sformułowania, należy zwrócić uwagę na to, że tak określony przedmiot sprawy sugeruje, że wszystkie wymienione obiekty na działce nr [...] stanowią zabudowę zagrodową. Takich ustaleń jednak w sprawie nie dokonano, chociaż zgodnie z art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dokonuje analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Wójt w toku postępowania wzywał wprawdzie inwestora do sprecyzowania, które budynki pozostają, a które podlegają rozbiórce, nie ustalano jednak, jakie dokładnie przeznaczenie mają poszczególne obiekty, w szczególności, które z nich służą gospodarstwu rolnemu, a które prowadzonej przez wnioskodawcę na działce nr [...] w C. działalności gospodarczej w postaci zakładu kamieniarskiego. Fakt prowadzenia działalności gospodarczej należy uznać za bezsporny. Kwestia ta jest jedną z okoliczności stanowiących podłoże sporu między skarżącymi a inwestorem. Trzeba już jednak w tym miejscu wyraźnie podkreślić, że prowadzenie działalności gospodarczej na nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] nie stanowi przeszkody do ustalenia warunków zabudowy dla budynku stanowiącego zabudowę zagrodową, o ile zostałoby wykazane, że wnioskodawca jest właścicielem gospodarstwa rolnego, co będzie przedmiotem dalszych ustaleń.
W odniesieniu do przedmiotowego budynku gospodarczego wskazać należy, że błędnie oznaczył organ pierwszej instancji przedmiot inwestycji, określając go szeroko jako "zabudowa zagrodowa", podczas gdy należało przede wszystkim wymienić planowane nowe obiekty, z precyzyjnym przeznaczeniem projektowanego budynku gospodarczego, np. budowa budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej albo budowa budynku gospodarczego przeznaczonego do produkcji rolnej itp. Takie określenie powinno być spójne z częścią graficzną decyzji. Tymczasem w kontrolowanej sprawie w załączniku nr 2 umieszczono stwierdzenie: "W miejscu budynków przeznaczonych do rozbiórki wybudowany zostanie budynek gospodarczy związany z działalnością". Być może omyłkowo pominięto w tym miejscu określenie działalności jako rolniczej, jednak brak takiego sformułowania może mylnie sugerować szersze/inne przeznaczenie budynku gospodarczego.
Co się tyczy muru oporowego, Kolegium Odwoławcze, poprzednio orzekając, zobowiązało organ pierwszej instancji do wyjaśnienia tej kwestii. Z akt sprawy nie wynika jednak, by organ pierwszej instancji działania zmierzające do sprecyzowania charakterystyki planowanego obiektu w kontekście przeznaczenia budowli stanowiącej mur oporowy (podtrzymywanie nasypu ziemnego). Tymczasem Wójt, bez uzyskania stanowiska wnioskodawcy, stwierdził w punkcie 6.25 załącznika nr 1 do decyzji: "Organ rozpatrując ponownie sprawę wyjaśnia, iż mur oporowy jako budowla wymagająca pozwolenia na budowę ma być, zgodnie z wnioskiem, usytuowany w granicy działki. Będzie pełnił rolę zabezpieczającą przed osuwaniem się ziemi jak również będzie podstawą pod montaż ogrodzenia."
Zwrócić trzeba również uwagę na to, że użyte przez inwestora, a zaaprobowane przez organy, określenie "wyburzenie" jest potocznym określeniem znanego ustawie Prawo budowlane pojęcia "rozbiórki", która jednak nie jest tego rodzaju zmianą zagospodarowania terenu, która wymaga ustalenia warunków zabudowy. Określenie w tytule zamierzenia inwestycyjnego rozbiórki (np. poprzez określenie budynek gospodarczy w miejsce innego obiektu przeznaczonego do rozbiórki) ma tylko charakter informacyjny.
Podsumowując ten wątek, Sąd stwierdza, że przedmiot zamierzenia inwestycyjnego określono nie dość precyzyjnie, co narusza art. 54 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.
Z określeniem przedmiotu zamierzenia inwestycyjnego wiąże się bezpośrednio kwestia określenia granic terenu objętego wnioskiem, co jest obowiązkowym elementem wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy (vide: art. 52 ust. 1 pkt 1a u.p.z.p.). Znowu podkreślić należy, że granice terenu objętego wnioskiem określa wnioskodawca – inwestor, dokonując odpowiedniego oznaczenia na załączniku graficznym stanowiącym mapę, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Jak opisano powyżej, w niniejszej sprawie granice terenu objętego wnioskiem podlegały zmianom w toku postępowania. We wniosku z 24 stycznia 2021 r. J. S. granicami terenu inwestycji objął tylko część działki nr [...], w której znajduje się zabudowa, także budynki planowane do rozbiórki, które ma zastąpić nowy budynek gospodarczy. Wskutek decyzji Kolegium Odwoławczego organ pierwszej instancji zmodyfikował granice terenu inwestycji, obejmując nimi całą działkę nr [...]. Taki teren inwestycji został określony w projekcie decyzji datowanym na 13 maja 2024 r. Załączniki graficzne do sporządzonej wówczas analizy urbanistycznej (k. 70 i 76) uwzględniają linie rozgraniczające teren inwestycji obejmujące całą działkę nr [...] z punktami załamania granic A,B,C,D,E,F,G,H,I. W nawiązaniu do treści postanowienia Starosty Myślenickiego z 13 maja 2024 r., który częściowo odmówił uzgodnienia przedstawionego mu projektu decyzji, w piśmie z 20 czerwca 2024 r. J. S. zmienił zakres wniosku "zgodnie z pozytywnym uzgodnieniem Starosty Myślenickiego z dnia 24 maja 2024 r." (k. 43). Rzecz jednak w tym, że pismo wnioskodawcy nie zawiera załącznika graficznego, na którym przedstawione zostałyby zmodyfikowane granice terenu inwestycji, a Wójt Gminy R. nie wezwał wnioskodawcy, by granice terenu inwestycji przedstawił graficznie na właściwej mapie. Pomimo tego w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z 21 sierpnia 2024 r., którą utrzymało w mocy Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją, oznaczono granice terenu inwestycji – jako część działki nr [...], z punktami załamania granic stanowiącymi litery A,B,C,D.
Zauważyć wypada w tym względzie niekonsekwencję organu odwoławczego, który w decyzji z 31 marca 2022 r. wyraził zdecydowany pogląd, zgodnie z którym przez teren inwestycji należy rozumieć działkę lub kilka konkretnych działek ewidencyjnych, natomiast w decyzji z 23 stycznia 2025 r. zaaprobował teren inwestycji stanowiący część działki.
Zdaniem Sądu, co do zasady zgodzić się trzeba ze stanowiskiem, według którego teren inwestycji stanowi działka bądź działki ewidencyjnie, wyodrębnione, o możliwych do ustaleniach parametrach. Przyjąć trzeba jednak za dopuszczalne wyznaczenie terenu inwestycji na części działki bądź działek ewidencyjnych, jeśli wynika to z okoliczności sprawy, np. z charakteru zamierzenia inwestycyjnego (inwestycja liniowa), czy też specyfiki działki ewidencyjnej (duża powierzchnia, częściowe objęcie planem miejscowym, różne kategorie gruntów). Rolą organu jest odpowiednia ocena tej okoliczności przy ustalaniu parametrów nowej zabudowy.
W okolicznościach niniejszej sprawy, zdaniem Sądu, nie jest wykluczone objęcie terenem inwestycji części działki, z ograniczeniem terenu inwestycji do obszaru o określonych klasoużytkach. Dopuszczalne jest również objęcie granicami terenu inwestycji całej działki nr [...], stanowiącej grunt rolny, jednak z takim ustaleniem warunków zabudowy, by teren możliwej zabudowy ograniczony został zgodnie z oczekiwaniami organu współdziałającego. Istotne jest jednak to, by to inwestor określił ostatecznie granice terenu inwestycji na mapie spełniającej wymogi art. 52 ust. 2 pkt 1a u.p.z.p. W kontrolowanej sprawie natomiast decyzja o warunkach zabudowy wydana została pomimo braku obligatoryjnego elementu wniosku o ustalenie warunków zabudowy, tj. określenia granic teren inwestycji, co stanowi istotne naruszenie art. 52 ust. 2 ust. 1a u.p.z.p. Z akt sprawy wynika przy tym, że granice określone w decyzji o warunkach zabudowy dostosowane zostały do stanowiska organu współdziałającego w zakresie ochrony gruntów rolnych, które nawiązywało do ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R.. W aktach nie ma jednak materiałów graficznych, na podstawie których można byłoby stwierdzić, czy w istocie doszło do zmiany granic terenu inwestycji zgodnie z postanowieniem Starosty Myślenickiego.
Zauważyć wypada również, że pomimo zmiany granic terenu inwestycji i dostosowania ich do postanowienia Starosty Myślenickiego, nie zmieniła się nazwa zamierzenia zawarta w rozstrzygnięciu decyzji o warunkach zabudowy.
Osobnego wyjaśnienia wymaga kwestia powyższego uzgodnienia.
Jak wskazano wcześniej, pismem z 13 maja 2024 r. organ pierwszej instancji wystąpił do Starosty Powiatowego w M. (Starosty Myślenickiego) o uzgodnienie nowego projektu decyzji (k. 53). Przedłożono wówczas projekt, w którym teren inwestycji obejmuje całą działkę nr [...] w C. . Starosta Myślenicki postanowieniem z 24 maja 2024 r. uzgodnił przedłożony projekt w zakresie ochrony gruntów rolnych w odniesieniu do "części działki nr ewid.[...], w części posiadającej klaso-użytki: RIVa, RV, Br-PsV, w granicach oznaczonych na załączniku graficznym stanowiących załącznik nr 2 do projektu decyzji nr 49/24 w części ujętej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R. do terenów oznaczonych symbolem "MW", a jednocześnie odmówił uzgodnienia "w części ujętej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R. do terenów oznaczonych symbolem "RP" i "LŁ". Wskazać należy w tym miejscu, że z akt sprawy, ani z załącznika do decyzji nie wynika w jakim miejscu działki nr [...] przebiega linia rozgraniczająca w przywoływanym studium tereny oznaczone symbolem "MW" i tereny oznaczone "RP" i "LŁ". Analiza treści studium przez Kolegium Odwoławcze, nie sanuje tego błędu. Zdaniem Sądu w części graficznej analizy powinien znaleźć się przebieg tej linii, skoro zależy od niego uzgodnienie (pozytywne uzgodnienie) organu właściwego w sprawie ochrony gruntów rolnych, a w konsekwencji możliwość wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy ze względu na to uzgodnienie.
W tym kontekście wskazać należy na jeszcze jedną istotną kwestię związaną z treścią postanowienia Starosty Myślenickiego z 24 maja 2024 r. Postanowienie to, jak wskazano powyżej zawiera trzy elementy: pkt I (uzgodnienie), pkt II (odmowa uzgodnienia), pkt III (odstąpienie od zajęcia stanowiska w zakresie gruntów "LSIV"). Zauważyć należy, że współdziałanie organów administracji publicznej określone w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. jest współdziałaniem obligatoryjnym, zmierzającym do uzyskania uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Stosuje się w tym przypadku procedurę określoną w art. 106 k.p.a. z modyfikacjami określonymi w u.p.z.p. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami.
Ze względu na fakt związania organu wydającego decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy stanowiskiem organu właściwego do uzgodnienia, warunkiem wydania decyzji pozytywnej jest uzyskanie uzgodnienia (rozumianego przez Wójta Gminy R. jako "pozytywne uzgodnienie"), jeśli zachodzi podstawa do zajęcia stanowiska, w formie postanowienia lub w formie milczącego zajęcia stanowiska (vide: art. 53 ust. 5 u.p.z.p.). Jeśli natomiast stanowisko organu współdziałającego jest negatywne (organ odmawia uzgodnienia) istnieje podstawa do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, chyba że organowi współdziałającemu zostanie przedstawiony nowy projekt decyzji, który nie jest obarczony przeszkodą do uzgodnienia ("pozytywnego uzgodnienia").
Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w piśmiennictwie i orzecznictwie sądów administracyjnych. Wskazuje się bowiem, że "odmowa uzgodnienia projektu (dokonywana w formie postanowienia z wyjątkiem uzgodnienia z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, gdzie uzgodnienia dokonuje się w drodze decyzji) decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (oraz decyzji o warunkach zabudowy) nie oznacza konieczności odmowy wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (oraz decyzji o warunkach zabudowy), projekt decyzji będący przedmiotem postępowania uzgodnieniowego powinien bowiem zostać przesłany w ostatecznym kształcie, w jakim organ zamierza wprowadzić decyzję do porządku prawnego jako wiążące rozstrzygnięcie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25.09.2012 r., II OSK 878/11 20 , zgodnie z którym "Przedmiotem uzgodnienia jest zatem projekt decyzji o warunkach zabudowy, a nie wniosek inwestora wszczynający postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Organ dokonujący uzgodnienia nie bada, in abstracto czy zamierzona inwestycja może być zrealizowana na określonej działce z punktu widzenia przepisów szczególnych, ale bada, czy sporządzony projekt decyzji o warunkach zabudowy uwzględnia ograniczenia wynikające z tych przepisów szczególnych. Stąd też podstawowym zagadnieniem jest prawidłowe, zgodne z przepisami sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy. Jeżeli projekt decyzji o warunkach zabudowy nie będzie spełniał wymaganych warunków to uzgodnienie tego projektu nie będzie możliwe, ale to nie oznacza, że takie uzgodnienie nie będzie możliwe w sytuacji gdy projekt decyzji będzie sporządzony poprawnie. Dlatego też dla wyniku rozstrzygnięcia jakie może zapaść w postępowaniu uzgodnieniowym dotyczącym decyzji o warunkach zabudowy istotne znaczenie ma poprawność sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Możliwa jest bowiem sytuacja, że brak uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy jest wynikiem braków, czy nieprawidłowości tkwiących w samym projekcie decyzji o warunkach zabudowy, a nie wynika z rodzaju i charakteru planowanej inwestycji")."
Przenosząc powyższe na okoliczności rozpatrywanej sprawy, należało przyjąć, że skutkiem wydania postanowienia Starosty Myślenickiego z 24 maja 2024 r. powinno być przedłożenie projektu decyzji ustalającego warunki zabudowy, zgodnego z treścią rozstrzygnięcia tego organu, tzn. ograniczającego możliwość zabudowy działki nr [...] do terenu o określonych klasoużytkach z uwzględnieniem treści Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy R.. Tymczasem w niniejszej sprawie, pomimo zmiany terenu inwestycji, a tym samym pomimo zmiany projektu decyzji w zakresie istotnym ze względu na zakres współdziałania ze Starostą Myślenickim, Wójt Gminy R. nie przedłożył Staroście nowego aktualnego projektu decyzji, czym naruszony został art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 106 § 1 u.p.z.p.
Wracając do spornej kwestii kwalifikacji budynku gospodarczego jako zabudowy zagrodowej, przypomnieć warto, że organy orzekające w sprawie przyjęły finalnie, że planowany budynek jest budynkiem gospodarczym w ramach istniejącej na działce nr [...] zabudowy zagrodowej. Zdaniem skarżących nie jest to prawidłowa kwalifikacja dlatego, że inwestor prowadzi na działce nr [...] działalność gospodarczą polegającą na prowadzeniu zakładu kamieniarskiego, a planowany obiekt będzie służył w istocie prowadzeniu tej działalności, nie zaś działalności rolniczej.
Zdaniem Sądu organ odwoławczy dokonał prawidłowej wykładni pojęcia zabudowy zagrodowej. Prawidłowo ustalił w szczególności, że pojęcie to nie jest zdefiniowane w u.p.z.p. Można posiłkować się definicją zawartą w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2022, poz. 1225), według którego przez zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Prawidłowo w tym kontekście przywołano wyrok NSA z 4 grudnia 2008 r., II OSK1536/07, w którym NSA stwierdził, że "nie zachodzą żadne przesłanki by różnicować możliwości zabudowy gospodarstw rolnych w zależności od ich możliwości produkcyjnych", który pozwala przyjąć, że skala podejmowanej działalności rolniczej czy jej efekty nie mają znaczenia w perspektywie oceny tego, czy dana osoba prowadzi działalność rolniczą.
W ocenie Sądu prawidłowo przyjęły organy orzekające w sprawie, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że inwestor J. S. jest właścicielem gospodarstwa rolnego i prowadzi działalność rolniczą w C. , na działce nr [...].
Prawidłowo oceniły organy orzekające w sprawie materiał dowodowy potwierdzający tę okoliczność, a to:
- raport z ewidencji gruntów i budynków dotyczący działki nr [...] J. S., o łącznej powierzchni 2,52 ha (k. 165). Z rejestru wynika, że na działce tej znajdują się budynki produkcyjne, usługowe i gospodarcze dla rolnictwa (8), budynki mieszkalne (2), pozostałe budynki niemieszkalne (1).
- oświadczenie J. S. z 13 kwietnia 2023 r.(k. 173): "Oświadczam, że budowla planowanej inwestycji będzie służyć celom rolniczym".
- decyzja – nakaz płatniczy z 20 stycznia 2022 r. Wójta Gminy R. ustalająca zobowiązanie J. S. z tytułu podatku rolnego (k. 172).
- zaświadczenie o zameldowaniu na pobyt stały z 15 kwietnia 2024 r. (k. 94). Sąd zauważa w odniesieniu do tego zaświadczenia, że fakt zamieszkiwania J. S. na terenie działki nr [...] w zasadzie nie jest kwestionowany. Nie wiadomo, z jakiej przyczyny organ żądał zaświadczenia o zameldowaniu na okres co najmniej 5 lat.
- informacja z 15 kwietnia 2024 r. Wójta Gminy R. (k. 95)o tym, że J. S. figuruje: w rejestrze podatku rolnego od gruntów stanowiących gospodarstwo rolne jako właściciel w udziale [...] gruntów o powierzchni 2,4097 ha fizycznych, w tym 2,4097 ha fizycznych użytków rolnych, co daje 1,5065 ha przeliczeniowych; w rejestrze podatku od nieruchomości (powierzchnia gruntów 200,00 m2); w rejestrze podatku od nieruchomości jako współwłaściciel w udziale [...] (powierzchnia gruntów 562,00 m2).
Nie budzi ponadto wątpliwości ustalenie, zgodnie z którym grunty rolne gospodarstwa ustalone na potrzeby podatku rolnego to 2,4097 ha, a średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie R. wynosi 1,5 ha. W konsekwencji powierzchnia gospodarstwa rolnego inwestora przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie R., co uzasadnia zastosowanie odstępstwa od zasady dobrego sąsiedztwa, o którym mowa w art. 61 ust. 4 u.p.z.p.
Zdaniem Sądu nie dyskwalifikuje opisanych powyżej ustaleń organów, jak i twierdzeń inwestora materiał dowodowy przedłożony przez skarżące na różnych etapach postępowania administracyjnego, czy już w postępowaniu sądowoadministracym. Z przedłożonego wraz z odwołaniem od decyzji z 21 sierpnia 2024 r. wydruku z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, wynika w szczególności, że J. S. prowadzi w C. (nr [...]) działalność gospodarczą pod firmą "S. " polegającą na cięciu, formowaniu i wykańczaniu kamienia oraz transporcie drogowym kamienia. Odwołujące się przedstawiły również m.in. dokumentację zdjęciową obrazującą teren działki inwestora oraz dokumenty wskazujące na to, że sposób prowadzenia tej działalności jest podłożem konfliktu między skarżącymi a inwestorem.
Zdaniem Sądu prowadzenie działalności gospodarczej na działce inwestora nie wyklucza możliwości zlokalizowania na tym terenie obiektu budowlanego służącego prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Podkreślić należy, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie służy ocenie dopuszczalności czy też sposobu wykonywania na tej działce opisanej działalności gospodarczej. Zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, wbrew twierdzeniom skarżących, że na działce nr [...], stanowiącej w zasadniczej części grunt rolny, dopuszczalne jest zlokalizowanie zabudowy zagrodowej. Podkreślić należy, że o charakterze zabudowy decyduje w pierwszej kolejności zamiar inwestora, który w niniejszej sprawie w toku postępowania został sprecyzowany, a przy tym jest on powiązany z prowadzeniem gospodarstwa rolnego przez wnioskodawcę. Podkreślić należy wreszcie, że ani Sąd, ani organy administracji, nie mogą antycypować ewentualnego naruszenia prawa przez inwestora, które – jak sugerują skarżące – polegałoby na faktycznej zmianie przeznaczenia budynku gospodarczego z rolnego na produkcyjny. Istotą decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie dopuszczalności lokalizacji na określonym terenie opisanego przez wnioskodawcę zamierzenia inwestycyjnego, w kształcie opisanym w decyzji o warunkach zabudowy. Tak zdefiniowane zamierzenie będzie mogło być zrealizowane, po uzyskaniu właściwej zgody budowlanej.
Podsumowując, Sąd podkreśla, że w świetle powyższego możliwe i dopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowego budynku gospodarczego jako budynku przeznaczonego do działalności rolniczej. Rzecz tylko w tym, by organ doprowadził do jednoznacznego określenia przeznaczenia tego budynku, w szczególności do sprecyzowania w nazwie inwestycji, że jest to budynek gospodarczy służący działalności rolniczej, czy też budynek gospodarczy stanowiący część zabudowy zagrodowej.
Przechodząc do kwestii oceny sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej i ustalonych parametrów zabudowy, Sąd zauważa, że brak zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ze względu na wyjątek, o którym mowa w art. 61 ust. 4 u.p.z.p., nie oznacza, że nie sporządza się analizy urbanistycznej, a ustalone parametry zabudowy mogą być dowolne. Prawidłowa wykładnia art. 61 ust. 5a u.p.z.p. nakazuje przyjąć, że analizę sporządza się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu niezależnie od tego, czy ze względu na przedmiot sprawy nie stosuje się określonych przepisów. Ta analiza powinna pozwolić na ustalenie, czy spełnione zostały pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jak też na ustalenie parametrów nowej zabudowy, z uwzględnieniem przepisów odrębnych, zasad ochrony ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, jak i wyników uzgodnień innych organów (vide: art. 53 ust. 4 u.p.z.p.), jeśli takie miały miejsce. Sąd podziela przy tym stanowisko organu odwoławczego, że nie dyskwalifikuje decyzji ustalenie parametrów dla zabudowy zagrodowej, przy spełnieniu wymogu, o którym mowa w art. 61 ust. 4 u.p.z.p., na podstawie wyników analizy urbanistycznej, z uwzględnieniem zasady dobrego sąsiedztwa, czyli zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W takiej sytuacji jednak analiza i jej wyniki muszą odpowiadać przepisom prawa regulującym sporządzenie analizy.
W niniejszej sprawy wyniki analizy określono w załączniku nr 1 decyzji Wójta pt. "Warunki zabudowy i wyniki analizy urbanistycznej". Konsekwentnie przyjmując wcześniejsze założenie, należałoby oczekiwać, że ta część decyzji określi konkretne parametry nowej zabudowy z uzasadnieniem wynikającym z wniosków z analizy urbanistycznej. Parametry te rzeczywiście określono w tabeli zamieszczonej w punkcie I jako "orientacyjne parametry techniczne projektowanej zabudowy". Zdaniem Sądu, nie można w decyzji o warunkach zabudowy określać parametrów nowej zabudowy jako "orientacyjnych". Rolą organu jest określenie parametrów dopuszczalnych, tj. takich, które wskazują możliwe (dokładne albo minimalne i maksymalne) parametry nowej zabudowy.
Treść tej tabeli może budzić wątpliwości ze względu na to, że w tytule tabeli wskazano na parametry "projektowanej zabudowy", którą jest budynek gospodarczy i mur oporowy. W treści tabeli natomiast, kolejne parametry ustala się bądź to dla "zabudowy zagrodowej" (wskaźnik powierzchni zabudowy, wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej, wskaźnik powierzchni utwardzonej), bądź to dla budynku gospodarczego (powierzchnia zabudowy, kubatura). Osobno ustalono długość i wysokość muru oporowego. O ile, odrębność parametrów muru oporowego nie budzi wątpliwości, tak rozróżnienie zabudowy zagrodowej od budynku gospodarczego jest niezrozumiałe i może budzić wątpliwości na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Nie wiadomo bowiem, czy parametry zabudowy zagrodowej dotyczą budynku gospodarczego, skoro zostały one odrębnie opisane.
W tabeli tej parametry zabudowy wskazano następująco:
dla zabudowy zagrodowej
- wskaźnik powierzchni zabudowy - max 6%, jako średni dla terenu analizowanego 5,77%,
- wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej – minimum 80%, jako średni dla terenu analizowanego
- wskaźnik powierzchni utwardzonej -7%", jako średni dla terenu analizowanego 6,09%,
dla budynku gospodarczego
- powierzchnia zabudowy – "200 z tolerancją 20%",
- kubatura – do 1000 m3 z tolerancją do 20%,
dla muru oporowego ustalono
- długość - do 40 m,
- wysokość dostosowana do potrzeb wynikających z naturalnego ukształtowania terenu".
Osobno, w punkcie II umieszczono wymogi dotyczące formy architektury, podając wymogi co do kształtu dachu (jedno, dwuspadowy lub wielospadowy o nachyleniu połaci 25ş-45ş), oraz wysokości budynku (do 2 kondygnacji od poziomu terenu do okapu dachu, 3,5 do 5,0 m od poziomu terenu do poziomu kalenicy maks. 8 m. Szerokość elewacji frontowej budynków od 10 mb do 20,0 mb (z tolerancją do 20%), przy czym stwierdzono, że dopuszcza się szerszą elewację "pod warunkiem zastosowania uskoków o wymiarach nie przekraczających maksymalnej dopuszczonej szerokości."
Trzeba zauważyć, że wyznaczone parametry zabudowy nie zostały w istocie uzasadnione. Załącznik nr 3 do decyzji zawierający analizę urbanistyczną ma postać tabeli, w której zebrano informacje dotyczące zabudowy występującej w terenie analizowanym: nr działki, rodzaj zabudowy, powierzchnia zabudowy, powierzchnia utwardzona terenu, wskaźnik zabudowy, powierzchnia biologicznie czynna, ilość kondygnacji, wysokość okapów, wysokość kalenicy, szerokość elewacji frontowej i kąt nachylenia dachu. Tak sporządzona część tekstowa analizy urbanistycznej nie jest wystarczająca dla uzasadnienia przyjętych parametrów zabudowy. Autor analizy nie wyjaśnił, w jaki sposób ustalił granice obszaru analizowanego, jaki front działki przyjęto. W punkcie IV załącznika nr 1 do decyzji wyjaśniono tylko, że analizę przeprowadzono na aktualnej mapie 1:1000, a "do analizy wzięto pod uwagę budynki i obiekty w najbliższym sąsiedztwie wnioskowanego terenu". Nie wyjaśniono, czy parametry zabudowy na działce nr [...] (teren inwestycji) wzięte zostały pod uwagę dla ustalania zabudowy na tej działce, jako "zabudowa sąsiednia" (co nie powinno mieć miejsca), także zważywszy na to, że szeroko rozumiane zamierzenie inwestycyjne obejmuje rozbiórkę części zabudowy na tej działce. Ustalone parametry zabudowy na działkach w obszarze analizy nie zostały w żaden sposób podsumowane przez autora analizy. Ustalone parametry nowej zabudowy działce nr [...] nie zostały wyjaśnione. Część z nich nawiązuje do sposobu ustalenia parametrów zabudowy według r.n.z.z.t., w szczególności według średniego parametru w obszarze analizowanym. W przedmiotowej sprawie jednak w przypadku wskaźnika powierzchni zabudowy (powinno być wielkości powierzchni działki w stosunku do powierzchni terenu) przyjęto zaokrąglenie wskaźnika podanego jako średni, nie precyzując, czy dotyczy on terenu inwestycji (ostatecznie stanowiącego część działki nr [...]), czy też całej działki nr [...]. Sąd dostrzega, że Kolegium Odwoławcze podjęło próbę szerszego uzasadnienia wyznaczonych parametrów zabudowy, jednak wobec istotnych braków analizy ta próba musiała okazać nieskuteczna.
Zauważyć należy również, że § 2 pkt 3 r.n.z.z.t. zobowiązuje do ustalenia linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy, w tym szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu. Tymczasem w analizie i w decyzji ustalono dodatkowe wskaźniki zabudowy, a w ślad za tym parametry zabudowy w załączniku nr 1 do decyzji, obejmujące: wskaźnik powierzchni utwardzonej, powierzchnia zabudowy, kubatura. Parametry te nie zostały w żaden sposób wyjaśnione.
Co się tyczy linii zabudowy, została ona wyznaczona – jako nieprzekraczalna – z trzech stron terenu inwestycji: od strony działki nr [...], od strony działki nr [...] (działka drogowa) oraz, od południa, wewnątrz działki nr [...], oddzielając obszar działki na którym występuje zabudowa z trzech stron. Dostrzec należy w tym miejscu rozbieżność między załącznikiem nr [...] a częścią tekstową warunków zabudowy (zał. 1, pkt IV). Na rysunku linia zabudowy od strony działki nr [...] przebiega wzdłuż ściany budynku oznaczonego numerem 5 (istniejący budynek gospodarczy, stodoła z przybudówkami, do rozbiórki). W załączniku nr [...] ustalono linię zabudowy jako nieprzekraczalną wyznaczoną w odległości 4,0 m od granicy z dz. nr [...], a linię zabudowy muru oporowego w granicy z dz. 609 oraz dz. [...]. W ocenie Sądu mylące jest sformułowanie "linia zabudowy" w odniesieniu do planowanego przebiegu muru oporowego, której nie zaznaczono na załączniku graficznych do decyzji. W załączniku nr 2 (graficznym) zdefiniowano "linię nieprzekraczalną" jako "linię poniżej której można lokalizować projektowane obiekty kubaturowe, które mogą osiągnąć, ale nie mogą przekroczyć elementy konstrukcji zewnętrznych ścian i słupów projektowanych obiektów". Planowanym obiektem kubaturowym jest tylko budynek gospodarczy. Mur oporowy ma przebiegać przed nieprzekraczalną linią zabudowy.
W tym miejscu, w nawiązaniu do przepisów § 4 r.n.z.z.t., dostrzec należy specyfikę parametru linii zabudowy. Zasadniczo jest ona ustalana jest od frontu działki, a więc od tej części działki, która przylega do drogi, z której jest główny wjazd lub wejście na działkę. W orzecznictwie sądów administracyjnych zauważa się, że ustalenie linii zabudowy służy zachowaniu odpowiedniego odstępu od drogi publicznej celem zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz zapewnienia ładu przestrzennego. Dostrzega się, że potrzeba wyznaczenia linii zabudowy może zachodzić również w przypadku drogi, która nie posiada statusu drogi publicznej, lecz faktycznie ogólnodostępnej i służącej obsłudze komunikacyjnej szeregu nieruchomości, w tym co najmniej kilku zabudowanych budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi i funkcjonalnie pełniącej rolę drogi publicznej (zob. wyrok NSA z 25 lipca 2019 r., II OSK 2327/17). W orzecznictwie podkreśla się również, że ustalenie linii zabudowy nie może być oderwane od okoliczności konkretnej sprawy. Rolą organu, wspartego wiedzą z zakresu urbanistyki i architektury osoby sporządzającej projekt decyzji, jest ustalenie tego parametru w sposób najbardziej adekwatny do konkretnych uwarunkowań faktycznych, które często odbiegają od rozwiązań "modelowych". Możliwe jest zatem np. ustalenie więcej niż jednej linii zabudowy (zob. wyrok NSA z dnia 19 marca 2015 r., II OSK 1987/13); możliwe jest wyznaczenie linii "łamanej" (zob. wyrok WSA w Krakowie z 12 września 2016 r., II SA/Kr 1281/14); dopuszcza się też niewyznaczanie linii zabudowy, zwłaszcza jeśli teren planowanej inwestycji nie znajduje się przy drodze publicznej lub drodze ogólnodostępnej, ale w głębi zabudowy (zob. wyroki NSA z 25 lipca 2019 r., II OSK 2327/17, z 7 października 2020 r., II OSK 2145/20). W przedmiotowej sprawie nie wyjaśniono, jak jest cel wyznaczenia linii zabudowy z trzech stron planowanej inwestycji. Zdaniem Sądu wyznaczenie innej linii zabudowy niż linia zabudowy od strony drogi, mogłoby mieć sens na przykład dla oddzielenia terenu, który może być zabudowany od terenu, który nie może być zabudowany ze względu na ochronę gruntów rolnych. Takiej jednak potrzeby, jak się wydaje, nie było na dzień wydania zaskarżonej decyzji, skoro organy orzekające w tej sprawie przyjęły zasadność zmniejszenia terenu inwestycji w nawiązaniu do stanowiska Starosty Myślenickiego wyrażonego w postanowieniu z 24 maja 2024 r.
W przypadku wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki (terenu), szerokości elewacji frontowej, wysokości budynku r.n.z.z.t. dopuszcza w orzecznictwie określenie parametrów nowej zabudowy z zapewnieniem pewnego zakresu swobody dotyczącej sposobu wykorzystania poszczególnych parametrów. Dopuszcza się zatem określenie parametrów zabudowy "od – do" jak również przez podanie określonej wartości liczbowej "z tolerancją ±". W zaskarżonej decyzji nieprawidłowo skorzystano z tej możliwości, podając parametr szerokości zabudowy w sposób nieprecyzyjny i niejasny: "szerokość elewacji frontowej budynków od 10 mb do 20 mb (z tolerancją 20%)." Nie wyjaśniono, dlaczego obok "widełek" przewidziano "tolerancję 20%". Dodatkowo wskazano: "Dopuszcza się szerszą elewację pod warunkiem zastosowania uskoków o wymiarach nie przekraczających maksymalnej dopuszczonej szerokości". Zdaniem Sądu z przywołanego zdania wynika, że elewacja frontowa projektowanego budynku może być większa niż 20 m, z tolerancją 20%, o ile przewidziane zostaną w tej elewacji uskoki, nie przekraczające maksymalnej szerokości. Na tej podstawie można przyjąć, że nie wyznaczono w istocie maksymalnej szerokości elewacji frontowej. Zdaniem Sądu jest to niedopuszczalne, nawet przy założeniu, że nie stosuje się art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Tym samym zarzuty skargi w części okazały się zasadne. Doszło bowiem w sprawie do istotnego naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., art. 52 ust. 2 u.p.z.p., art. 53 ust. 3 u.p.z.p., art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., art. 54 ust. 1 pkt 1 i.p.z.p., co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.
Odnosząc się do zarzutów skargi, których Sąd nie podzielił, trzeba zaakcentować, że ustalenie warunków zabudowy nie jest uzależnione od zgody właściciela nieruchomości sąsiedniej. Udział właścicieli nieruchomości sąsiedniej ma zapewniać możliwość ochrony własnych praw w tym postępowaniu, w tym przedstawienia własnego stanowiska. Właściciel nieruchomości sąsiedniej nie jest jednak władny do wskazywania dopuszczalnego sposobu zagospodarowania terenu. To wnioskodawca określa planowany sposób zagospodarowania terenu, a organ ocenia, czy jest on dopuszczalny na danym terenie, a jeśli tak, wyznacza przy tym parametry nowej zabudowy. W decyzji ustalającej warunki zabudowy nie określa się również precyzyjnie umiejscowienia obiektów budowlanych, jak i konkretnych rozwiązań technicznych co do planowanych obiektów. Te kwestie określa się dopiero w projekcie budowlanym, na następnym etapie procesu inwestycyjnego.
Ponownie rozpatrując sprawę organy uwzględnią stanowisko Sądu. Organ pierwszej instancji zobowiązany będzie ponadto wziąć pod uwagę konieczność prawidłowej konstrukcji decyzji, z należytym uwzględnieniem art. 107 § 1 k.p.a., w szczególności co do uzasadnienia faktycznego i prawnego (pkt 6) oraz podpisu z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji (pkt 8). Powyższa uwaga wynika z tego, że decyzja organu pierwszej instancji z 21 sierpnia 2024 r. zawiera wyodrębnioną część pt. "Uzasadnienie Na podstawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie". Takie oznaczenie istotnego elementu decyzji nie jest prawidłowe, jako że uzasadnienie powinno wskazywać tok rozumowania organu pierwszej instancji, ze wskazaniem faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (uzasadnienie faktyczne), oraz wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (uzasadnienie prawne). Sąd zauważa przy tym, że istotna część rozważań, które de facto stanowi uzasadnienie znajduje się w punkcie VI załącznika nr 1 do decyzji Wójta pt. "Wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich". W tej części decyzji powinny znaleźć się wytyczne (wymagania, warunki) co do sposobu realizacji inwestycji ze względu na działki sąsiednie. Tymczasem przedstawiono tam obszernie tok postępowania oraz odniesiono się do wniosków i żądań zgłoszonych przez skarżące w toku postępowania. Stanowisko organu co do podjętych w sprawie czynności wyjaśniających, jak i co do zapewnienia stronom prawa czynnego udziału w postępowaniu, powinno stanowić element uzasadnienia decyzji, nie zaś załącznika określającego warunki zabudowy.
W odniesieniu do podpisu decyzji, należy zwrócić uwagę, że decyzję Wójta Gminy R. podpisał Zastępca Wójta, przy czym ani z treści decyzji, ani z akta administracyjnych nie wynika, że działał on z upoważnienia Wójta, któremu przysługuje kompetencja do wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy.
Zwrócić należy również uwagę na to, by decyzja zawierała właściwe pouczenia i nie wprowadzała w błąd co do skutków prawnych decyzji. Na wątpliwości w tym zakresie naprowadza chociażby punkt 9 (strona 1) decyzji organu pierwszej instancji, w którym odnośnie do terminu ważności decyzji wskazano, że obowiązuje ona "bezterminowo, chyba że inny wnioskodawca w okresie obowiązywania niniejszej decyzji uzyskał pozwolenie na budowę lub uchwalono inny plan miejscowy, którego ustalenia są niniejszą decyzją sprzeczne. Stwierdzenie nieważności decyzji następuje w trybie art. 162 kpa." Niewłaściwie Wójt wiąże kwestię stwierdzenia wygaśnięcia decyzji (art. 162 k.p.a.), dotyczącą zakończenia obowiązywania decyzji prawidłowej, z kwestią stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 k.p.a.), która dotyczy decyzji wadliwych, i to obciążonych najpoważniejszymi wadami. Treść decyzji nie powinna adresatów decyzji wprowadzać w błąd i naruszać ich zaufania do organów administracji publicznej także w zakresie informacji o obowiązującym prawie.
Końcowo Sąd zwraca uwagę na niewłaściwy sposób prowadzenia akt administracyjnych przez organ pierwszej instancji. Akta sprawy powinny być prowadzone w sposób, który uniemożliwia ich dekompletację, a jednocześnie umożliwia łatwe zapoznanie się z nimi, a ponadto powinny przedstawiać chronologicznie czynności podejmowane w sprawie przez organ i strony uczestniczące w sprawie. W związku z tym kolejne karty akt sprawy należy numerować w sposób ciągły od wszczęcia postępowania do ostatniej czynności podjętej w sprawie. Tylko na marginesie można zauważyć, że w postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia warunków zabudowy tylko raz dochodzi do wszczęcia postępowania i następuje to wraz ze złożeniem wniosku o ustalenie warunków zabudowy, a datą wszczęcia postępowania w tym przypadku jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (vide: art. 61 § 1 i 3 k.p.a.). Uchylenie decyzji, czy to przez organ odwoławczy, czy to przez sąd administracyjny, nie powoduje ani kolejnego wszczęcia postępowania, ani jego wznowienia (vide: art. 145 k.p.a. i nast.).
Wobec powyższego Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a.