II SA/KR 431/24

II SA/Kr 431/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-05-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel
Joanna Człowiekowska /przewodniczący/
Magda Froncisz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Gospodarka gruntami
Sygn. powiązane
I OSK 1861/24 - Wyrok NSA z 2025-09-19
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 40
art. 18 ust. 2 pkt 15
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2023 poz 344
art. 198i ust. 1 i art. 198h ust. 2
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie: WSA Magda Froncisz (spr.) WSA Agnieszka Nawara – Dubiel Protokolant: starszy referent sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2024 r. sprawy ze skargi P. W. na uchwałę nr LXI/630/23 Rady Miasta Bochnia z dnia 26 października 2023 r. w sprawie: określenia szczegółowych warunków sprzedaży nieruchomości gruntowych stanowiących własność Gminy Miasta Bochnia na rzecz ich użytkowników wieczystych oddala skargę.
Uzasadnienie
Rada Miasta Bochnia podjęła w dniu 26 października 2023 r. uchwałę nr LXI/630/23 w sprawie określenia szczegółowych warunków sprzedaży nieruchomości gruntowych stanowiących własność Gminy Miasta Bochnia na rzecz ich użytkowników wieczystych. Powyższa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego w dniu 8 listopada 2023 r. (Dz.Urz.Woj.Małop. z 2023r., poz.7265).
P. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na ww. uchwałę Rady Miasta Bochnia nr LXI/630/23 z 26 października 2023r., zaskarżając ją w całości.
Skarżący zarzucił tej uchwale naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:
a) art. 28 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.) poprzez arbitralne określenie ceny nieruchomości sprzedawanej użytkownikowi wieczystemu na maksymalnym poziomie wraz z obowiązkiem pokrywania przez niego kosztów wyceny nieruchomości, całości kosztów notarialnych oraz kosztów wpisu w księgach wieczystych, w sytuacji gdy w przypadku sprzedaj nieruchomości bez przetargu warunki sprzedaży ustala się w drodze rokowań z nabywcą,
b) art. 198i ust. 1 w zw. z art. 198h ust. 2 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że ustalenia w zakresie ponoszenia kosztów wyceny nieruchomości, wszelkich opłat kosztów związanych z zawarciem umowy notarialnej oraz wpisami sądowymi mieszczą się w pojęciu "szczegółowych warunków sprzedaży nieruchomości gruntowych", w sytuacji gdy delegacja ustawowa umożliwia jedynie ustalanie ceny nieruchomości,
c) art. 198h ust. 2 u.g.n. poprzez ustalenie ceny nieruchomości sprzedawanej użytkownikowi wieczystemu na poziomie wyższym niż wartość nieruchomości gruntowej określona na dzień zawarcia umowy sprzedaży, tj. ceny równej wartości nieruchomości gruntowej powiększonej o koszty wyceny nieruchomości, kosztów notarialnych oraz kosztów wpisów w księgach wieczystych,
d) art. 30 ust. 2 pkt 3 z dnia 8 marca 1990 r. ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 11 ust. 1 i art. 25 ust. 1 u.g.n., poprzez przekroczenie delegacji ustawowej w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym gminy i reprezentowania tej jednostki samorządu terytorialnego na zewnątrz i wejście w kompetencje wójta (burmistrza, prezydenta miasta),
e) art. 3531 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny poprzez arbitralne narzucenie warunków sprzedaży gruntów użytkownikom wieczystym bez zachowania obowiązującej w polskim systemie prawnym zasady swobody umów, zgodnie z którą strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego,
f) art. 23 ust. 1 pkt. 2 u.g.n. z zw. art. 25 ust. 1 i 2 u.g.n, a także art. 35 ust. 1 u.g.n. poprzez obciążenie użytkownika wieczystego występującego w roszczenie o sprzedaż nieruchomości kosztami wyceny nieruchomości, w sytuacji gdy to wójt, burmistrz lub prezydent odpowiada za gospodarowanie mieniem gminy, w tym zapewnia wycenę tych nieruchomości wchodzących do zasobu gminy,
g) art. 2 oraz art. 32 Konstytucji RP poprzez ustalenie warunków sprzedaży nieruchomości użytkownikom wieczystym, będących we własności Gminy Miasta Bochnia, w sposób: sprzeczny z zasadą sprawiedliwości społecznej, naruszający prawo do równego traktowania przez władzę publiczną i dyskryminujący w życiu gospodarczym.
Wskazując na powyższe uchybienia, w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Gminy Bochnia w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu interesu prawnego skarżącego wskazano, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zaskarżona uchwała Rady Miasta Bochni kształtuje i modyfikuje uprawnienia wystąpienia przez użytkownika wieczystego z żądaniem sprzedaży nieruchomości, która jest przez niego użytkowana. Ustawodawca w art. 198i ust. 1 u.g.n. upoważnił odpowiednią radę albo sejmik w terminie 4 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 26 maja 2023 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o społecznych formach rozwoju mieszkalnictwa, ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustawy o podatku od czynności cywilnoprawnych oraz niektórych innych ustaw do określenia, w drodze uchwały, szczegółowych warunków sprzedaży nieruchomości gruntowych na rzecz ich użytkowników wieczystych. Skarżący jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Gminy Miasta Bochnia, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] obręb [...], o pow. 5649 m2. Zaskarżona uchwała dotycząca szczegółowych warunków sprzedaży nieruchomości gruntowych stanowiących własność Gminy Miasta Bochnia na rzecz ich użytkowników wieczystych narusza jego interes prawny i uprawnienia, w szczególności w zakresie wystąpienia z żądaniem sprzedaży oraz samych możliwości i warunków wykupu powyższej nieruchomości.
Co do ustalonej zaskarżoną uchwałą ceny sprzedawanej nieruchomości gruntowej skarżący wskazał, że zgodnie z art. 198h ust. 1 u.g.n. w odniesieniu do nieruchomości gruntowych stanowiących własność Skarbu Państwa cenę nieruchomości ustala się w przypadku zapłaty ceny jednorazowo - jako dwudziestokrotność kwoty stanowiącej iloczyn dotychczasowej stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego oraz wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień zawarcia umowy sprzedaży, zaś w przypadku rozłożenia ceny na raty - jako dwudziestopięciokrotność kwoty stanowiącej iloczyn dotychczasowej stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego oraz wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień zawarcia umowy sprzedaży. W myśl zaś ust. 2 w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego cenę nieruchomości ustala się w wysokości nie niższej niż dwudziestokrotność kwoty stanowiącej iloczyn dotychczasowej stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego oraz wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień zawarcia umowy sprzedaży, jednak nie wyższej niż wartość nieruchomości gruntowej określona na dzień zawarcia umowy sprzedaży.
Zaskarżona uchwała Rady Miasta Bochnia: a) ustaliła cenę nieruchomości gruntowej sprzedawanej jej użytkownikowi wieczystemu w wysokości równej wartości nieruchomości gruntowej określonej dzień zawarcia umowy sprzedaży (§ 1 pkt 1 uchwały); b) wskazała, że zapłata ceny może być dokonana tylko jednorazowo, nie później niż do dnia zawarcia umowy przenoszącej własność (§ 1 pkt 2 uchwały); c) obciążyła nabywców kosztami wyceny nieruchomości gruntowych zlecanych przez Gminę Miasta Bochnia, wszelkimi kosztami notarialnymi oraz kosztami wpisów w księgach wieczystych (§ 1 pkt 3 uchwały); d) wprowadziła wymóg braku posiadania zaległości wobec Gminy Miasta Bochnia w regulowaniu zobowiązań z tytułu opłat za użytkowanie wieczyste (§ 1 pkt 4 uchwały).
Mając powyższe na względzie, zdaniem skarżącego, z łatwością można dostrzec znaczące dysproporcje pomiędzy warunkami, w jakich użytkownik wieczysty gruntów należących do Skarbu Państwa może nabyć nieruchomość, a warunkami w jakich może to uczynić użytkownik wieczysty gruntów należących do Gminy Miasta Bochnia (do tego grona należy skarżący). Co więcej, użytkownik wieczysty gruntu Gminy Miasta Bochnia jest postawiony w gorszej sytuacji niż każdy podmiot trzeci, bowiem cena nieruchomości musi być zapłacona jednorazowo (w standardowych negocjacjach opartych na zasadzie swobody umów kwestia ta mogłaby się zmienić), a ponadto użytkownik wieczysty zostaje obciążony całością kosztów wyceny nieruchomości, kosztów notarialnych oraz wpisów do ksiąg wieczystych. W przypadku sprzedaży nieruchomości podmiotom trzecim w warunkach wolnorynkowych nabywca nie musiałby ponosić kosztów wyceny, bowiem zgodnie z często stosowaną zasadą ekwiwalentności świadczeń koszty notarialne, a także koszty wpisów do ksiąg wieczystych ponoszone są po połowie.
Powyższa nieuzasadniona dyskryminacja użytkowników wieczystych gruntów należących do Gminy Miasta Bochnia nie tylko wobec innych użytkowników wieczystych, ale także wszystkich innych podmiotów trzecich, jest zupełnie nieuzasadniona i sprzeczna z intencją ustawodawcy, który wprowadził przepisy epizodyczne działu Vla u.g.n.
Skarżący powołał się na uzasadnienie rządowego projektu ustawy z dnia 26 maja 2023 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o społecznych formach rozwoju mieszkalnictwa, ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustawy o podatku od czynności cywilnoprawnych oraz niektórych innych ustaw (druk nr 3146). Zgodnie z treścią uzasadnienia do projektu ustawy regulacja tego rodzaju zapewniająca jednolite na danym obszarze zasady kwalifikowania gruntów do sprzedaży była szczególnie pożądana wobec spodziewanego wzrostu zainteresowania użytkowników wieczystych skorzystaniem z nowego mechanizmu ustalania ceny gruntu poniżej wartości rynkowej tego gruntu, z równoczesnym poszanowaniem zasad udzielania pomocy publicznej użytkownikom wieczystym będącym przedsiębiorcami. Ustawodawca zwrócił uwagę na doświadczenia stosowania w praktyce przewidzianego w przedmiotowej ustawie modelu odpłatności za przekształcenie, które dowiodły celowości przyjęcia analogicznego mechanizmu opartego na cenie ustalonej jako wielokrotność dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, z możliwością rozłożeń płatności w czasie. Koncepcja ta miała zapewnić poszanowanie zasady równości i sprawiedliwości społecznej oraz spójność koncepcji wygaszania użytkowania wieczystego w sposób ewolucyjny - począwszy od przekształcenia z mocy prawa gruntów mieszkaniowych, przez realizowany niniejszą ustawą etap pośredni dedykowany użytkownikom wieczystym gruntów o innym przeznaczeniu, w tym w ramach ograniczonego w czasie roszczenia o sprzedaż, a także, aż do zakładanej w dalszej perspektywie czasowej kompleksowej reformy użytkowania wieczystego w Polsce, która będzie wiązała się z ingerencją w system polskiego prawa cywilnego.
Projekt miał przyznawać stronom umowy swobodę zarówno w odniesieniu do decyzji o jej zawarciu (cywilnoprawny tryb sprzedaży nieruchomości na rzecz użytkownika wieczystego), jak i w negocjowaniu i ustalaniu ceny zbywanej nieruchomości. Co szczególnie ważne, zaproponowany mechanizm miał pozwolić wynegocjować cenę w taki sposób, aby zminimalizować wysokość pomocy publicznej udzielanej w ramach limitu de minimis. Pomocą miała być kwota stanowiąca różnicę między wartością rynkową gruntu a jego ceną, która miała być udzielana przedsiębiorcy w ramach limitu pomocy de minimis. W przypadku przedsiębiorców, którzy mieli wykorzystany w całości limit pomocy lub wartość udzielonej pomocy przekroczy dostępny limit, organ miał ustalać dopłatę do wartości rynkowej bądź przyjąć cenę na poziomie wartości rynkowej gruntu. Cena gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, podlegającego obligatoryjnemu zbyciu na rzecz użytkownika wieczystego, miała zostać określona ustawowo i odpowiadać będzie, co do zasady, 20-krotności dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego - w przypadku płatności jednorazowej, a przy płatności ratalnej - 25 opłat rocznych. Samorządy będą mogły przyjąć tę samą zasadę lub negocjować cenę z nabywcą.
Analizując zaskarżoną uchwałę nie sposób uznać, że Rada Miasta Bochnia dopuściła jakiekolwiek negocjacje w przedmiocie ceny, bowiem ustaliła je na sztywnym poziomie równym wartości nieruchomości na dzień zawarcia umowy sprzedaży, a ponadto arbitralnie określiła jednorazowość zapłaty ceny oraz poniesienie przez użytkownika wieczystych wszystkich kosztów, dotyczących zawarcia samej umowy sprzedaży. Organowi wykonawczemu Gminy Miasta Bochnia nie pozostawiono w tym zakresie pola do negocjacji.
Nie powinno być przy tym budzić wątpliwości, iż sytuacja każdego użytkownika wieczystego jest inna i winno dopuszczać się chociażby częściowe negocjacje warunków umowy, w tym dostosowanie ich do indywidualnych preferencji nabywcy.
Przedmiotowa nieruchomości jest użytkowana od 1993 r. i w tym okresie zawsze płacono regularnie oraz terminowo opłatę roczną. Godzi się przy tym zauważyć, że skarżący wnosi znaczny wkład finansowy i czasowy w rozwijanie i utrzymanie danej przestrzeni. Nie powinno też budzić wątpliwości, że długoletni użytkownik wieczysty, którym jest skarżący, jest związany z okoliczną społecznością, co przyczynia się do stabilności społecznej. Skarżący powinien mieć możliwość zakupu użytkowanej nieruchomości na warunkach zbliżonych do tych, które dotyczą nieruchomości Skarbu Państwa, bowiem dana cena za wykup powinna być postrzegana jako forma nagrody za trwałe zaangażowanie w danym miejscu, co z kolei korzystnie mogłoby wpłynąć na ogólną atmosferę społeczności. Sami użytkownicy wieczyści, którzy czują się związani z daną miejscowością, są bardziej skłonni do aktywnego uczestnictwa w życiu społeczności, co przynosi korzyści dla wszystkich mieszkańców. Preferencyjna cena za wykup stanowiłaby znaczny bodziec do inwestowania w rozwój nieruchomości. Bez wątpienia długoletni użytkownicy, widząc szansę na stałe posiadanie nieruchomości, mogą być bardziej skłonni inwestować w modernizację czy ekologię, co z kolei przynosi korzyści całej społeczności. Umożliwienie wykupu dla długoletnich użytkowników wieczystych może także przeciwdziałać spekulacjom nieruchomościami. Osoby, które inwestują w nieruchomość z zamiarem długoterminowego użytkowania, są mniej skłonne do jej spekulacyjnej sprzedaży, co może przyczynić się do stabilizacji rynku nieruchomości.
Zdaniem skarżącego zupełnie nieuzasadnione jest tak znaczące różnicowanie warunków wykupu dla użytkowników wieczystych gruntów należących do Skarbu Państwa, a gruntów należących do jednostek samorządu terytorialnego. Warto zaznaczyć, że zasada równości stanowi fundament demokratycznego społeczeństwa. Równe traktowanie użytkowników wieczystych zabezpiecza przed ewentualnymi niesprawiedliwościami i dyskryminacją na podstawie przynależności do danego organu władzy. Wszyscy obywatele powinni mieć równe szanse i prawa, bez względu na to, kto jest właścicielem danej nieruchomości.
Równe traktowanie użytkowników wieczystych sprzyja również uczciwej konkurencji między różnymi obszarami. Gdyby preferencje były nadawane jednej grupie użytkowników, mogłoby to zakłócać równowagę rynkową i wprowadzać nieuczciwą konkurencję. Jednakowe warunki dla wszystkich w sposób prawidłowy zabezpieczają uczciwe relacje między różnymi obszarami geograficznymi. Równe traktowanie wszystkich użytkowników buduje również zaufanie społeczne do instytucji publicznych. Gdy obywatele widzą, że reguły są stosowane konsekwentnie i bezstronnie, wzmacnia to ich zaufanie do organów centralnych i lokalnych władz. Równe traktowanie ułatwia utrzymanie prostych, zrozumiałych i transparentnych zasad dotyczących użytkowania wieczystego. W przypadku istnienia różnic w traktowaniu różnych grup użytkowników wieczystych wyłącznie w zależności od tego, w jakiej konkretnie gminie znajduje się użytkowana nieruchomość, oznacza system gospodarczo-prawny bardziej skomplikowany i trudny do zrozumienia, co prowadzi do konfuzji i błędów interpretacyjnych.
Powyższe ma bezpośredni związek z koniecznością zachowania w możliwie jak najszerszym zakresie zasady pewności prawa. Nie powinno budzić wątpliwości, że pewność prawa jest kluczowym elementem funkcjonowania sprawiedliwego systemu prawnego. Równe traktowanie użytkowników wieczystych nieruchomości przyczyni się do utrzymania pewności prawa, co jest istotne zarówno dla przedsiębiorców, jak i dla obywateli, zapewniając im klarowność co do ich praw i obowiązków.
Równość preferencyjnych stawek wykupu dla wszystkich użytkowników wieczystych ma również znaczenie przez ich możliwy wkład jako przedsiębiorców w rozwój lokalnej społeczności i gospodarki. Związany z daną społecznością od wielu lat użytkownik wieczysty po wykupie ma z pewnością większą świadomość, jakie są potrzeby i oczekiwania lokalnej wspólnoty. Zarówno użytkownicy wieczyści nieruchomości Skarbu Państwa, jak i jednostek samorządu terytorialnego, jako przedsiębiorcy, często odpowiadają za tworzenie nowych miejsc pracy. Przedsiębiorstwa działające na tych obszarach są ważnym źródłem zatrudnienia dla lokalnej społeczności, co przyczynia się do podnoszenia poziomu życia i zmniejszenia bezrobocia.
Ponadto przedsiębiorstwa zlokalizowane na użytkowanych wieczyście nieruchomościach często inwestują w rozwój lokalnej infrastruktury. Działa to na korzyść całej społeczności, wpływając na poprawę dostępności do dróg, komunikacji publicznej, a także innych udogodnień, co z kolei przyczynia się do ogólnego rozwoju obszaru.
Powyższa kwestia ma również przełożenie na podatki i opłaty lokalne: zarówno użytkownicy wieczyści nieruchomości Skarbu Państwa, jak i tych należących do jednostek samorządu terytorialnego, przyczyniają się do finansowania lokalnego budżetu poprzez opłaty podatkowe i lokalne. Równość w traktowaniu przedsiębiorców na tym polu sprawia, że środki finansowe z tytułu podatków mogą być równomiernie dystrybuowane w celu wsparcia różnych obszarów lokalnych. Przedsiębiorcy działający na użytkowanych nieruchomościach często angażują się także w lokalne inicjatywy społeczne i kulturalne, do których są przywiązani po wielu latach obecności.
Skarżący wskazał, że w okolicznych do Bochni gminach organy wydają obecnie liczne uchwały, które za dobrym wzorem ustawodawcy, wprowadzają stawki preferencyjne wykupu nieruchomości dla użytkowników wieczystych (np. uchwała nr XII/632/2023 Rady Gminy Dębno (pow. brzeski) z dnia 28 grudnia 2023 r. (DZ. URZ. WOJ. 2024.172), która w § 1 pkt 1 określiła cenę nieruchomości gruntowej sprzedawanej jej użytkownikowi wieczystemu w wysokości 75% wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień zawarcia umowy sprzedaży; uchwała nr LXIV/613/23 Rady Miejskiej w Dąbrowie Tarnowskiej (pow. dąbrowski) z dnia 24 listopada 2023 r. (DZ. URZ. WOJ. 2023.7976), która w § 3 ustaliła cenę nieruchomości gruntowej wykorzystywanej przez użytkownika wieczystego do prowadzenia działalności gospodarczej w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. w przypadku zapłaty ceny jednorazowo – jako dwudziestokrotność kwoty stanowiącej iloczyn dotychczasowej stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego oraz wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień zawarcia umowy sprzedaży, co jest rozwiązaniem tożsamym do przyjętego przez ustawodawcę dla gruntów należących do Skarbu Państwa).
Skarżący wskazał, że również większe miasta przyjęły rozwiązania ustawowe (np. uchwała nr CXIX/3248/23 Rady Miasta Krakowa (pow. m. Kraków) z dnia 11 października 2023 r. (DZ. URZ. WOJ. 2023.6775), która w § 2 cenę nieruchomości gruntowej, wykorzystywanej przez użytkownika wieczystego do prowadzenia działalności gospodarczej również ustaliła (w przypadku zapłaty ceny jednorazowo) jako dwudziestokrotność kwoty stanowiącej iloczyn dotychczasowej stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego oraz wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień zawarcia umowy sprzedaży).
Tymczasem ukształtowane warunki ceny sprzedaży nieruchomości użytkownikom wieczystym przez Radę Miasta Bochnia w zaskarżonej uchwale są sprzeczne z zasadą sprawiedliwości społecznej, a także naruszają prawo do równego traktowania przez władzę publiczną i dyskryminują określoną grupę obywateli w życiu gospodarczym.
Zasada równości polega na tym, iż wszystkie podmioty prawa mają być traktowani równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących (zob. wyrok z 5 listopada 1997 r., sygn. K. 22/97, OTK ZU Nr 3-4/1997, s. 370). Z konstytucyjnej zasady równości wynika więc dla ustawodawcy obowiązek równego traktowania obywateli i innych podmiotów. Zasada ta wiąże nie tylko, gdy władza publiczna ogranicza prawa lub obowiązki, ale także gdy przyznaje prawa lub nakłada obowiązki. W każdym przypadku podmioty należące niewątpliwie do tej samej kategorii muszą być traktowane równo, a podmioty należące do istotnie różnych kategorii mogą być traktowane różnie.
Ocena zgodności z zasadą równości wymaga więc ustalenia, czy możliwe jest wskazanie wspólnej istotnej cechy faktycznej lub prawnej uzasadniającej równe traktowanie podmiotów prawa (orzeczenie z 28 listopada 1995 r., sygn. K. 17/95, OTK w 1995 r., cz. II, s. 182). Oczywiście w sytuacjach szczególnych zasada ta może mieć swoje ograniczenia. Co jednak istotne, odstąpienie od zasady równości ma jednak zawsze charakter wyjątkowy i powinno być dobrze uzasadnione. Jeżeli więc kontrolowana norma traktuje odmiennie adresatów, konieczna jest jeszcze ocena kryterium, na podstawie którego dokonano owego zróżnicowania. Wszelkie odstępstwo od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych musi zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. Argumenty te muszą, po pierwsze, mieć charakter relewantny, a więc pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma oraz służyć realizacji tego celu i treści. Innymi słowy, wprowadzone zróżnicowania muszą mieć charakter racjonalnie uzasadniony. Nie wolno ich dokonywać według dowolnie ustalonego kryterium (zob. orzeczenie TK z 12 grudnia 1994 r., sygn. K. 3/94). Argumenty te muszą też mieć charakter proporcjonalny, a więc waga interesu, któremu ma służyć różnicowanie sytuacji adresatów normy, musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego potraktowania podmiotów podobnych. Ponadto argumenty te muszą pozostawać w jakimś związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych (n0 orzeczenie z 23 października 1995 r., sygn. K. 4/95, OTK w 1995 r., cz. II, s. 93). Jedną z takich zasad konstytucyjnych jest zasada sprawiedliwości społecznej.
Usankcjonowana przez zaskarżoną uchwałę dysproporcja ustalenia warunków pomiędzy użytkownikami gruntów Skarbu Państwa i gruntów Gminy Miasta Bochnia jest zatem niezgodna z podstawowymi zasadami, wynikającymi z Konstytucji.
Co do przekroczenia delegacji ustawowej skarżący wskazał, że zaskarżoną uchwałę należy zaliczyć do kategorii aktów prawa miejscowego. Przedmiotowe kategorie aktów prawnych muszą odpowiadać wszystkim wymogom, jakie prawo stawia w odniesieniu do zasad tworzenia i obowiązywania systemu źródeł prawa. W stosunku do aktów prawa miejscowego istotne znaczenie ma norma zawarta w art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która stanowi, że organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach.
Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu (1. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Dz. U. z 2023 r. poz. 344 z póżn. zm.; 2. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.), czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu ani wykraczać poza granice delegacji ustawowej. Realizacja kompetencji zamieszczonej w ustawie o gospodarce nieruchomościami nie może zatem polegać na określeniu kosztów, jakie ponieść ma nabywca nieruchomości, czego dokonała Rada Miasta Bochnia, lecz na unormowaniu, na jakich warunkach "cenowych" nastąpi sprzedaż tej nieruchomości. Regulując powyższe kwestie organ wykroczył więc poza granice upoważnienia zawartego w powołanym przepisie ustawowym.
W ocenie skarżącego wprowadzone w zaskarżonej uchwale obciążenia kosztami wyceny, notarialnymi oraz wpisami sądowymi, nie mieszczą się w pojęciu "szczegółowych warunków sprzedaży nieruchomości gruntowych" (§ 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały). To samo dotyczy wymogu braku posiadania zaległości wobec Gminy Miasta Bochnia w regulowaniu zobowiązań z tytułu opłat za użytkowanie wieczyste (§ 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały).
Co prawda ustawodawca nie reguluje jakiego rodzaju warunki sprzedaży mają być sformułowane przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, a jedyną wytyczną w tym zakresie jest określenie "szczegółowych warunków", to zwrócić należy jednak uwagę, że przepis art. 198i ww. ustawy zawiera kompetencję udzieloną Radzie do określenia szczegółowych warunków sprzedaży nieruchomości gruntowych na rzecz ich użytkowników wieczystych, zastrzegając jednocześnie, że w przypadku niepodjęcia uchwały we wskazanym terminie (4 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej), przepis art. 198h ust. 1 stosuje się odpowiednio. Skoro art. 198h ust. 1 u.g.n. dotyczy sposobu ustalania ceny nieruchomości to przez określenie "szczegółowych warunków sprzedaży" należy rozumieć sposób ustalania ceny nieruchomości. Niepodjęcie w terminie uchwały, o której mowa w art. 198i ust. 1 ww. ustawy powoduje konieczność stosowania art. 198h ust. 1 u.g.n., to uchwała organu stanowiącego podjęta na podstawie art. 198i ust. 1 u.g.n. powinna określać zakres spraw, o którym mowa w art. 198h ust. 1, tj. sposób ustalania ceny. Tymczasem Rada Miasta Bochnia w zaskarżonej uchwale określiła, że nabywający ponosi opłaty z tytułu wszelkich kosztów związanych z zawarciem umowy notarialnej oraz wpisami sądowymi, wynikających z ujawnienia praw do nabytej nieruchomości (zob. tak podobnie rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego z dnia 5 stycznia 2024 r. NK-II.4131.306.2023.AB stwierdzające nieważność uchwały nr LX/405/23 Rady Miasta Sejny).
W odniesieniu do interpretacji oraz przepisów epizodycznych działu Vla u.g.n., w szczególności art. 1981. u.g.n., skarżący przytoczył poglądy literatury prawa: "Wykładnia systemowa wskazuje przy tym, że przez "warunki" należy w szczególności rozumieć sposób ustalenia ceny. Skoro bowiem niepodjęcie uchwały w terminie powoduje konieczność stosowania przepisu ustawowego, który określa sposób ustalenia ceny, to również uchwała powinna ustalać, na jakich warunkach nieruchomość zostanie sprzedana poprzez określenie sposobu ustalenia ceny. Rzecz zatem nie w tym, aby określać, jakie warunki muszą zostać spełnione, aby nieruchomość mogła zostać sprzedana jej użytkownikowi wieczystemu, lecz aby ustalić, na jakich warunkach dokona się sprzedaży, a więc elementy późniejszej umowy" (zob. Jakub Wilk, Komentarz do art. 198(i) [w;] Elżbieta Klat- Górska (red.). Gospodarka nieruchomościami. Komentarz, Lex 2024). Skoro zatem organ jednostki samorządu terytorialnego miał zająć stanowisko wyłącznie w zakresie ustalenia ceny, nie zaś dodatkowych obciążeń nabywców lub przeformułowania wymogów, które mają spełniać użytkownicy wieczyści występujący z żądaniem sprzedaży, zaskarżona uchwała Rady Miasta Bochni znacznie wykroczyła poza delegację ustawową i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.
Co do modyfikacji rozwiązań ustawowych skarżący wskazał, że zgodnie z art. 198g ust. 2 pkt. 2 u.g.n. żądanie sprzedaży nieruchomości użytkownikowi wieczystemu nie przysługuje jeżeli użytkownik wieczysty nie wykonał zobowiązania określonego w umowie o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste. Powyższy przepis odnosi się ogólnie do nieruchomości gruntowych, bez rozróżnienia na nieruchomości gruntowe stanowiące własność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego. Powinien być on zastosowany w każdym przypadku zbycia nieruchomości gruntowej na rzecz jej dotychczasowego użytkownika wieczystego w oparciu o przepisy epizodyczne działu Vla ustawy. Tymczasem § 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały stanowi, że użytkownicy wieczyści nie posiadają zaległości wobec Gminy Miasta Bochnia w regulowaniu zobowiązań z tytułu opłat za użytkowanie wieczyste.
Nie powinno budzić wątpliwości, że brak zaległości z tytułu opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste zawiera się w ogólnym wymogu wykonania zobowiązań określonych w umowie o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Powyższa część uchwały w sposób nieuzasadniony zawęża zatem zakres normowania art. 198g ust. 2 pkt 2 ustawy, a zatem modyfikuje rozwiązanie ustawowe.
Organ stanowiący gminy nie posiada upoważnienia do modyfikowania przepisów ustawowych. Modyfikacja bądź uzupełnienie przepisami stanowionymi przez organy jednostek samorządu terytorialnego jest niezgodne z zasadami przyzwoitej legislacji i stanowi wykroczenie poza zakres ustawowego upoważnienia.
Modyfikacja przepisów ustawy może wypaczyć ich sens (zob. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 21 grudnia 2023 r. w sprawie NPII.4131.1.1237.2023 stwierdzające nieważność uchwały Nr LXXIX/960/2023 Rady Miasta Knurów z dnia 15 listopada 2023 r.).
Obecnie za utrwalony należy uznać pogląd orzecznictwa, że zmodyfikowany przepis będzie interpretowany w kontekście postanowień uchwały, co może spowodować całkowitą lub częściową zmianę intencji prawodawcy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego oz. w Lublinie z dnia 28 lutego 2003 r. wydany w sprawie do sygn. akt I SA/Lu 882/02; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2009 r. wydany w sprawie do sygn. akt II OSK 1077/09; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 stycznia 2013 r. wydany w sprawie do sygn. akt IV SA/GI 391/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 lutego 2020 r. wydany w sprawie sygn. akt III SA/Wr 555/19).
Ingerencja Rady Miasta Bochnia w intencję ustawodawcy była w tym przypadku całkowicie niedopuszczalna.
Co do sprzeczności uchwały z ustawami samorządowymi oraz Kodeksem Cywilnym skarżący wskazał, że uchwała jest sprzeczna z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 11 ust. 1 i art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którymi gospodarowanie mieniem komunalnym gminy i reprezentowanie tej jednostki samorządu terytorialnego na zewnątrz należy do wójta (burmistrza, prezydenta miasta), jak również stoi w sprzeczności z zasadą swobody umów wyrażoną w ustawie Kodeks cywilny. W myśl obowiązujących przepisów to organ wykonawczy upoważniony jest do dokonywania wszystkich czynności z zakresu obrotu nieruchomościami gminnymi, w tym zawierania umów i umownego ustalania kwestii tam wskazanych. Rada gminy nie może natomiast podejmować działań, które należą do sfery wykonawczej, gdyż byłoby to naruszeniem konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze, która zobowiązuje do ścisłego przestrzegania kompetencji przyznanych poszczególnym organom (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 31 stycznia 2008 r. II SA/Wr 554/07). Zgodnie z art. 353 1 ustawy Kodeks cywilny strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Zbycie nieruchomości następuje w drodze umowy cywilnoprawnej. Ustalenie warunków takiej umowy podlega woli jej stron. Wyłącznie zatem równorzędne strony stosunku cywilnoprawnego będą władne określić w umowie kwestie dotyczące ponoszenia kosztów związanych z przeniesieniem własności nieruchomości. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 maja 2008 r. wydanym do sygn. akt II SA/Wr 139/08 "Zapisy dotyczące obciążenia nabywcy nieruchomości kosztami przygotowania tej nieruchomości do sprzedaży (opłaty notarialne, sądowe, skarbowe, założenia księgi i wieczystej, wycena nieruchomości, podział i inne), określające obowiązek nabywcy nieruchomości utrzymania obiektu w należytym stanie oraz obowiązek wpłacenia zaliczki przed nabyciem nieruchomości, należą do postanowień, które powinny być konkretyzowane w umowie sprzedaży nieruchomości. Nie można ich kwalifikować jako podstawowych reguł postępowania w zakresie gospodarowania nieruchomościami".
To organ wykonawczy oraz nabywca nieruchomości samodzielnie kształtują treść umowy w granicach wyznaczonych przez przepis art. 353 1 Kodeksu cywilnego. Rada stanowiąc o powyższym zaingerowała bezpośrednio w treść stosunków cywilnoprawnych i związała ze skutkiem wobec osób trzecich w zakresie spraw łączących się z zawieraniem umów przez organ wykonawczy, co - w sytuacji, w której ustawa takich uprawnień radzie nie przyznaje - należy uznać za niedopuszczalne.
Dodatkowo skarżący wskazał, że zgodnie z art. 25 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Gospodarowanie zasobem polega w szczególności na wykonywaniu czynności, o których mowa w art. 23 ust. 1, a ponadto na sporządzaniu planów wykorzystania zasobu, przygotowywaniu opracowań geodezyjnoprawnych i projektowych, dokonywaniu podziałów oraz scaleń i podziałów nieruchomości, a także wyposażaniu ich, w miarę możliwości, w niezbędne urządzenia infrastruktury technicznej. Z kolei art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, iż zasobem nieruchomości Skarbu Państwa gospodarują, z zastrzeżeniem ust. 1e, art. 43 ust. 2 i 4, art. 51, art. 57 ust. 1, art. 58-60, starostowie, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, a w szczególności zapewniają wycenę tych nieruchomości. Oznacza to, że w świetle ustawy o gospodarce nieruchomościami zarówno dokonanie wyceny, jak i jej koszty obciążają organ administracji publicznej, w tym przypadku Gminę Miasta Bochnia. Regulacje ustawy o gospodarce nieruchomościami nie dają zatem podstawy do obciążania kosztami wyceny nabywców nieruchomości - przed zawarciem umowy sprzedaży. Zaprezentowane stanowisko zostało również potwierdzone w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2012 r. wydanego w sprawie o sygn. akt I OSK 1807/11, z którego jednoznacznie wynika, iż pokrycie kosztów za przygotowanie nieruchomości gminnych do sprzedaży leży w kompetencji wójta, burmistrza albo prezydenta, a w zakresie nieruchomości Skarbu Państwa - starosty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 listopada 2008 r. wydanego w sprawie do sygn. akt III SA/Lu 250/08 wskazał nadto, iż: "Z treści przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami można wyprowadzić generalny wniosek, iż koszty wyceny nieruchomości co do zasady obciążają organ zapewniający wycenę. Nie oznacza to wprawdzie, jak wydaje się sugerować Wojewoda, że zasada ta obowiązuje bezwzględnie. Trzeba zauważyć, że zbycie nieruchomości następuje w drodze umowy cywilnoprawnej. Ustalenie jej warunków, w tym odnoszących się do kosztów zawarcia umowy, do których należy wycena nieruchomości i koszty sporządzenia aktu notarialnego, podlega woli stron tej umowy, zgodnie z generalną zasadą autonomii woli stron i wyrażoną w art. 353 1 Kodeksu cywilnego zasadą swobody umów. Nie można przyjąć, aby ustawa o gospodarce nieruchomościami wyłączała w tym zakresie wskazane wyżej podstawowe zasady obrotu cywilnoprawnego. Zasadne jest natomiast twierdzenie Wojewody, iż uchwała narusza właśnie art. 353 1 Kodeksu cywilnego. Ponieważ zaskarżona uchwała ma, jak wyżej wskazano, charakter aktu prawa miejscowego, nie może w sposób powszechnie wiążący w stosunku do wszystkich potencjalnych adresatów normy prawnej wyłączać podstawowej w obrocie cywilnoprawnym zasady swobody umów. Obciążenie nabywcy lokalu kosztami wyceny i kosztami aktu notarialnego jest dopuszczalne tylko jako element indywidualnej umowy, ukształtowany w następstwie zgodnej woli stron stosunku prawnego."
Podobne stanowisko zostało zawarte także w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 27 grudnia 2023 r. w sprawie P-1.4131.417.2023.KD stwierdzającym nieważność § 3, § 5 i § 6 uchwały Nr LXX/542/2023 Rady Gminy Ustronie Morskie, a także w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Mazowieckiego z dnia 3 stycznia 2024 r. w sprawie WNP-S.4131.20.2023 stwierdzającym nieważność uchwały nr CV/915/2023 Rady Miejskiej Góry Kalwarii.
Nie można zatem zaakceptować sytuacji, w której strony przyszłej umowy nie mają wpływu na jej treść z uwagi na to, iż jej postanowienia reguluje uchwała rady gminy narzucająca jednostronne rozwiązania dla stron umowy.
Zawarcie umowy sprzedaży nieruchomości należy do organu wykonawczego gminy. Umowa jest dwustronną czynnością prawną równorzędnych podmiotów, regulowaną przepisami prawa cywilnego. O treści umowy decydują strony przyszłej umowy. Kształtowanie postanowień umowy, w tym kwestii dotyczącej tego, kto poniesie koszty wyceny nieruchomości gruntowych, koszty notarialne umowy sprzedaży prawa własności nieruchomości oraz związane z tym wszystkie koszty wpisów w księgach wieczystych, powinno mieć miejsce przy zawieraniu umowy, a nie w uchwale podejmowanej przez Radę Miasta Bochnia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości i o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu stanowiska organ wskazał, że Rada Miasta Bochnia działając na postawie przepisów art.18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz.40 z póź.zm.) oraz art. 198i ust. 1 i art.198h ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz.344 z póź.zm.), zw. dalej u.g.n., określiła szczegółowe warunki sprzedaży nieruchomości gruntowych stanowiących własność Gminy Miasta Bochnia na rzecz ich użytkowników wieczystych. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego w dniu 8 listopada 2023 r.
Organ nadzoru (Wojewoda Małopolski) nie znalazł podstaw do wszczęcia we własnym zakresie postępowania nadzorczego w terminie 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały, zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, celem ewentualnego jej unieważnienia, jak również nie wpłynęła jak dotąd skarga od organu nadzoru, po upływie terminu trzydziestodniowego, zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Przedmiotowa skarga jest pierwszą wniesioną na uchwałę Nr LXI/630/23 Rady Miasta Bochnia z dnia 26 października 2023 r.
W ocenie organu wskazane w skardze zarzuty są niezasadne.
Z dniem 31 sierpnia 2023 r. ustawodawca dodał do dotychczasowych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami nowy dział VIa zatytułowany Przepisy epizodyczne dotyczące roszczenia o sprzedaż nieruchomości gruntowej na rzecz jej użytkownika wieczystego (nowelizacja - ustawa z dnia 26 maja 2023 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o społecznych formach rozwoju mieszkalnictwa, ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustawy o podatku od czynności cywilnoprawnych oraz niektórych innych ustaw, poz.1463).
Przepisem art. 198i ust. 1 u.g.n. ustawodawca zobowiązał rady gmin do podjęcia najpóźniej do 31 grudnia 2023 r. uchwały określającej szczegółowe warunki sprzedaży nieruchomości gruntowych na rzecz ich użytkowników wieczystych albo uchwały zobowiązującej organ wykonawczy do indywidualnego określania tych warunków w drodze zarządzenia. Niepodjęcie żadnej z tych dwóch uchwał we wskazanym terminie będzie skutkowało stosowaniem przez organ gminy ustawowych cen sprzedaży określonych w art. 198h ust. 1 u.g.n., w następujących, ściśle określonych wysokościach:
1) w przypadku zapłaty ceny jednorazowo - jako dwudziestokrotność kwoty stanowiącej iloczyn dotychczasowej stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu Dz.U.2023 r.. użytkowania wieczystego oraz wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień zawarcia umowy sprzedaży;
2) w przypadku rozłożenia ceny na raty - jako dwudziestopięciokrotność kwoty stanowiącej iloczyn dotychczasowej stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego oraz wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień zawarcia umowy sprzedaży.
Z racji tej, że ustawodawca dał pierwszeństwo gminie w kształtowaniu szczegółowych warunków sprzedaży, Rada Miasta Bochnia skorzystała z tej możliwości i przyjęła w dniu 26 października 2023 r. uchwałę, mocą której określiła szczegółowe warunki sprzedaży nieruchomości gruntowych stanowiących własność Gminy Miasta Bochnia na rzecz ich użytkowników wieczystych. Przyjęto w niej założenia spełnienia czterech podstawowych warunków skutecznego ubiegania się o nabycie prawa własności, tj. wysokość ceny nabycia, sposób jej zapłaty, koszty związane z zawarciem umowy oraz niezaleganie z opłatami rocznymi za użytkowanie wieczyste.
Wysokość ceny nabycia stała się niewątpliwie głównym i najistotniejszym warunkiem. Przy ustalaniu jej wysokości organ był obowiązany wziąć pod uwagę wytyczne ustawodawcy określone w art. 198h ust.2 i 3 u.g.n., zgodnie z którymi:
2. W odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego cenę nieruchomości ustala się w wysokości nie niższej niż dwudziestokrotność kwoty stanowiącej iloczyn dotychczasowej stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego oraz wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień zawarcia umowy sprzedaży, jednak nie wyższej niż wartość nieruchomości gruntowej określona na dzień zawarcia umowy sprzedaży.
3. Jeżeli w dniu wystąpienia z żądaniem zawarcia umowy nie obowiązywała opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo toczy się postępowanie w sprawie aktualizacji stawki procentowej opłaty rocznej, właściwy organ ustala cenę, o której mowa w ust 1 i 2, przyjmując stawkę procentową określoną w art. 72 ust. 3 stosownie do celu wynikającego ze sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej.
Wprowadzenie w ust. 2 art. 198h tzw. widełek cenowych, poprzez określenie ceny minimalnej (20 x stawka procentowa opłaty rocznej x wartość nieruchomości z dnia sprzedaży) i ceny maksymalnej (wartość nieruchomości z dnia sprzedaży) pozwoliło poszczególnym organom uchwałodawczym gminy na swobodne ukształtowanie ceny nieruchomości będącej przedmiotem sprzedaży, we wskazanych granicach. Rada Miasta Bochnia przyjęła cenę nieruchomości według jej wartości z dnia sprzedaży. Tym samym została wyłączona możliwość negocjacji ceny przez strony przyszłej umowy.
Ustalenie ceny sprzedaży na poziomie wartości rynkowej nieruchomości podyktowane było racjonalnością ekonomiczną i dbałością o gwarancję bezpieczeństwa finansowego Gminy Miasta Bochnia. Określona w ten sposób cena sprzedaży miała zrekompensować Gminie definitywną utratę prawa własności nieruchomości i dochodów, które mogłaby uzyskać w przyszłości z tytułu użytkowania wieczystego.
Analogiczne rozwiązanie zostało przyjęte przez wiele gmin w woj. małopolskim, np.: uchwała Nr LX\/III/515/2023 Rady Miejskiej w Brzesku z dnia 29 listopada 2023 roku, uchwała Nr LXIX/572/2023 Rady Miejskiej w Dobczycach z dnia 29 listopada 2023 roku, uchwała Nr LIII/423/2023 Rady Gminy Szczurowa z dnia 30 listopada 2023 roku, uchwała Nr LIX/459/2023 Rady Gminy Wietrzychowice z dnia 20 grudnia 2023 roku, uchwała Nr LXVII/435/2023 Rady Gminy Jerzmanowice - Przeginia z dnia 27 listopada 2023 roku, uchwała Nr 1X1/615/2023 Rady Miejskiej w Brzeszczach z dnia 19 grudnia 2023 roku, uchwała Nr 1X11/420/23 Rady Gminy Dobra z dnia 21 grudnia 2023 roku oraz z obszaru innych województw, np.: uchwała Nr LXIX/774/2023 Rady Gminy Słupsk z dnia 30 listopada 2023 roku, uchwała Nr LXXV/491/23 Rady Miejskiej w Lwówku Śląskim z dnia 30 listopada 2023 roku, uchwała Nr 527/LXX/23 Rady Miejskiej w Nowej Rudzie z dnia 28 grudnia 2023 roku, uchwała Nr XCII/705/2023 Rady Miejskiej Bystrzycy Kłodzkiej z dnia 28 grudnia 2023 roku, uchwała Nr L/343/2023 Rady Gminy Ludwin z dnia 28 grudnia 2023 roku.
Organ wskazał, że w styczniu 2024 r. Rada Miasta Bochnia przyjęła kolejną uchwałę dot. sprzedaży prawa użytkowania wieczystego nieruchomości użytkownikom wieczystym, w oparciu o delegację ustawową określoną w art. 32 ust. 1b u.g.n. (uchwała Nr LXV/667/24 Rady Miasta Bochnia z dnia 25 stycznia 2024 r. w sprawie: zasad przeznaczania do sprzedaży nieruchomości gruntowych oddanych w użytkowanie wieczyste oraz szczegółowych wytycznych sprzedaży nieruchomości gruntowych na rzecz ich użytkowników wieczystych, opublikowana w dniu 8 lutego 2024 r., Dz.Urz.Woj.Małop. poz.1090). W takich okolicznościach, użytkownik wieczysty może w tej chwili, w drodze indywidulanego wyboru korzystniejszych dla siebie warunków, ubiegać się o nabycie prawa własności posiadanej nieruchomości.
Odnosząc się do szczegółowego warunku, jakim jest sposób zapłaty ceny, przyjąć należało, że zgodnie z art. 198i ust. 2 u.g.n. niepodjęcie przez organ uchwały w terminie do 31 grudnia 2023 r. zalegalizowałoby z mocy art. 198h ust. 1 u.g.n. dwie równocześnie dopuszczalne formy zapłaty ceny, tj. ratalną i jednorazową.
Stąd można było wyprowadzić wniosek przeciwny o treści takiej, że podjęcie przez Radę uchwały we wskazanym terminie, dawało jej możliwość wyboru sposobu zapłaty ceny (jednorazowa lub ratalna, lub obie formy), co zostało przyjęte w uchwale.
W zakresie warunku dot. kosztów związanych z umową sprzedaży, uchwała nie reguluje wprost, że w całości będzie je ponosić przyszły nabywca nieruchomości. Ustalenia co do ich wysokości i zasad ponoszenia będą określone na etapie zawierania umowy. Przepis uchwały jedynie informuje, że przyszły nabywca będzie uczestniczył w poniesieniu kosztów, których wartość nie będzie stanowiła składowej ceny zapłaty za nieruchomość. Odrębną wartością będzie cena zapłaty za nieruchomość, a odrębną wartością będą koszty związane z realizacją transakcji sprzedaży nieruchomości.
Analogiczne rozwiązania dot. kosztów zostały np. przyjęte przez Radę Miasta Krakowa uchwałą Nr CXIX/3248/23 z dnia 11 października 2023 roku, Radę Miejską w Brzesku uchwałą Nr LXVIII/515/2023 z dnia 29 listopada 2023 roku, Radę Miejską w Dobczycach uchwałą Nr LXIX/572/2023 z dnia 29 listopada 2023 roku.
W przypadku warunku dot. niezalegania z płatnościami opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego, wydaje się to być oczywiste, że potencjalny nabywca nieruchomości powinien nie posiadać takich zaległości. Przepis uchwały ma w tym przypadku znaczenie informujące.
Odnosząc się zatem do przedstawionych zarzutów skarżącego organ stwierdził, że pomimo, iż ustawa o gospodarce nieruchomościami nie precyzuje, jakiego rodzaju warunki sprzedaży mają być przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określone, wskazując jedynie, że mają być one szczegółowe, to jednak na podstawie treści powołanych w/w przepisów, tj. art. 198h ust. 1 i art. 198i ust. 1 i 2 u.g.n. przyjąć należy, że "szczegółowe warunki" oznaczają m.in. sposób ustalenia ceny nieruchomości i jej zapłaty, jak również dotyczą kosztów sprzedaży nieruchomości i braku zaległości w opłatach rocznych. Zgodnie z delegacją ustawową określoną w art. 198i ust. 1 u.g.n. podjęcie przez organ przedmiotowej uchwały w ustawowym terminie dało możliwość władczego ustalenia szczegółowych warunków sprzedaży, z poszanowaniem zasad swobody zawierania umów. Gmina, jako właściciel nieruchomości, miała prawo tak, a nie inaczej określić warunki sprzedaży własnego mienia, co stanowiło wyraz dbałości o jej finanse, które mają charakter publiczny.
Biorąc pod uwagę, że zaskarżona uchwała nie narusza powołanych przepisów, a tym samym nie narusza interesu prawnego skarżącego, organ wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634) - dalej "p.p.s.a.", kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa art. 3 § 2 pkt 5, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Odnośnie do uchwał organów gminy przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 609, zwanej w skrócie "u.s.g."), zgodnie z którym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O sprzeczności z prawem, skutkującej stwierdzeniem nieważności, stosownie do art. 91 ust. 4 u.s.g., można mówić w sytuacji "istotnego naruszenia prawa". Wobec braku ustawowej definicji tego pojęcia, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowano pogląd, że są to takie naruszenia prawa jak: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, przepisów wyznaczających podstawę prawną podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.
Przedmiotem zaskarżenia jest cała uchwała Rady Miasta Bochni z dnia 26 października 2023 r., nr LXI/630/23 w sprawie określenia szczegółowych warunków sprzedaży nieruchomości gruntowych stanowiących własność Gminy Miasta Bochnia na rzecz ich użytkowników wieczystych, która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego w dniu 8 listopada 2023 r. (Dz.Urz.Woj.Małop. z 2023r., poz.7265).
Skarga wniesiona w niniejszej sprawie została oparta na art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Zgodnie z art. 101 ust. 2 u.s.g., przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie.
Kontrola sądowa zaskarżonego aktu wymaga zatem w pierwszej kolejności ustalenia kwestii interesu prawnego skarżącego.
W myśl art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżącemu przysługuje legitymacja skargowa, bowiem jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Gminy Miasta Bochnia, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] obręb [...] o pow. 5649 m2 (okoliczność bezsporna między stronami).
Jak wynika ze złożonego na rozprawie wyjaśnienia pełnomocnika skarżącego, wskazana w skardze nieruchomość, której skarżący jest użytkownikiem wieczystym, służy do prowadzenia działalności gospodarczej – hurtowni.
W niniejszej sprawie żądaniem skargi objęto stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
Wykazanie przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego jest nie tylko warunkiem skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., ale też determinuje zakres merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu. Weryfikacja przez Sąd zaskarżonej uchwały może dotyczyć tych jej elementów, które pozostają w związku z indywidualnym interesem podmiotu skarżącego i powodują dla niego następstwa w postaci ograniczenia, bądź pozbawienia konkretnych uprawnień.
Kwestia różnicy między ustaleniem braku indywidualnego interesu prawnego a jego istnieniem, ale nie stwierdzeniem w sprawie naruszenia prawa, jest nieostra. Dystynkcję tą uwypukla art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.
Sąd wskazuje, że co do zasady instytucja odrzucenia skargi powinna bowiem służyć do wykluczania skarg kierowanych przeciwko aktom, w których brak jest jakiegokolwiek "łącznika materialnoprawnego" i które to w oczywistym zakresie nie spełniają wymaganego prawem kryterium indywidualizacji naruszonego interesu prawnego.
W tej mierze Sąd podziela wyrażany już w orzecznictwie pogląd, że regulacja art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. dotyczy jedynie tych przypadków, gdy brak naruszenia interesu prawnego jest oczywisty. Jeśli natomiast przepis szczególny, jako warunek skutecznego wniesienia skargi, formułuje naruszenie interesu prawnego skarżącego, zaś owo naruszenie może być wykazane jedynie w toku postępowania sądowoadministracyjnego, a ocena w tym zakresie pozostaje w związku z badaniem legalności zaskarżonych aktów, brak jest podstaw do odrzucenia skargi (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 lipca 2018 r., II SA/Łd 155/18, CBOSA; teza wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 10 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Go 422/20).
Wobec uznania istnienia legitymacji skargowej skarżącego (bezsporne) należało przystąpić do badania zarzutów skargi, które – zdaniem Sądu - nie zasługują na uwzględnienie.
Sąd wskazuje, że naruszenie interesu prawnego danego podmiotu przez uchwałę rady gminy nie oznacza jednakże tego, że naruszenie to było nielegalne.
O powodzeniu skargi przesądza wykazanie naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Uchwała, czy też jej konkretne postanowienie, musi naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego, pojmowany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem lub czynnością (teza postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 listopada 2019 r., sygn. II SA/Rz 1118/19).
Rozważania dotyczące legalności zaskarżonego aktu należy rozpocząć od wskazania, że będąca przedmiotem oceny Sądu uchwała należy do aktów prawa miejscowego. W tym zakresie wyjaśnić trzeba, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego akty prawa miejscowego ustanowione przez organy na obszarze ich działania (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Takie zaliczenie pociąga za sobą konsekwencje w postaci konieczności odnoszenia do nich (i spełniania przez nie) wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych, i zasady, że wszelkie inne akty prawotwórcze mogą być stanowione wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie (por. D. Dąbek: "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Bydgoszcz - Kraków 2003 r., s. 58).
W stosunku do aktów prawa miejscowego zasady te wyraża art. 94 Konstytucji RP, według którego organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Przeniesienie tej zasady na grunt ustawowy, gdy chodzi o szczebel samorządu gminnego, następuje w art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Właściwe odczytanie sensu tych przepisów prowadzi do wniosku, że możliwość tworzenia źródeł prawa powszechnie obowiązującego - tu: aktów prawa miejscowego - przez organy administracji publicznej przynależne do władzy wykonawczej stanowi w demokratycznym państwie prawnym wyjątek. Zasadniczo kompetencje do tworzenia prawa powszechnie obowiązującego przysługują władzy ustawodawczej, zaś organy administracji publicznej mogą to prawo tworzyć jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, co wynika z szerzej ujmowanej relacji władzy wykonawczej do władzy ustawodawczej oraz stanowi przejaw zasady, że w państwie tym administracja publiczna działa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Prowadzi to do wniosku, że treść upoważnień ustawowych do tworzenia prawa przez organy administracyjne, w tym organy samorządowe, muszą zawsze być poddawane wykładni ścieśniającej. Rolą organu jest wykonanie upoważnienia, a nie swobodna działalność prawodawcza. Organ jest przy tym obowiązany wykonać upoważnienie w całości, a nie jedynie w części, tj. zawierając regulację prawną w kilku różnych akta prawnych, bądź też odsyłając w nieuregulowanym zakresie do innych aktów nieustalonej rangi normatywnej.
W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że w hierarchii źródeł prawa akty prawa miejscowego zajmują pozycję zależną, gdyż są uwarunkowane normami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu.
Zaskarżona uchwała, jak wyżej wskazano, jest aktem prawa miejscowego. Została podjęta przez Radę Miasta Bochnia na postawie normy art.18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. Jej materialnoprawną podstawę stanowią normy art. 198i ust. 1 i art. 198h ust.2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz.344 ze zm.), zw. dalej u.g.n.
Należy zauważyć, że z dniem 31 sierpnia 2023 r. ustawodawca dodał do dotychczasowych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami nowy dział VIa zatytułowany "Przepisy epizodyczne dotyczące roszczenia o sprzedaż nieruchomości gruntowej na rzecz jej użytkownika wieczystego". Dział VIa został dodany przez art. 3 pkt 14 ustawy z dnia 26 maja 2023 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o społecznych formach rozwoju mieszkalnictwa, ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustawy o podatku od czynności cywilnoprawnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 poz.1463) zmieniającej ustawę o gospodarce nieruchomościami z dniem 31 sierpnia 2023 r.
Zgodnie z art. 198i ust. 1 u.g.n., odpowiednia rada albo sejmik w terminie 4 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 26 maja 2023 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o społecznych formach rozwoju mieszkalnictwa, ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustawy o podatku od czynności cywilnoprawnych oraz niektórych innych ustaw określi, w drodze uchwały, szczegółowe warunki sprzedaży nieruchomości gruntowych na rzecz ich użytkowników wieczystych albo zobowiąże, w drodze uchwały, organ wykonawczy do indywidualnego określania tych warunków w drodze zarządzenia. Zgodnie z ust. 2, w razie niepodjęcia uchwał w terminie, o którym mowa w ust. 1, przepis art. 198h ust. 1 stosuje się odpowiednio.
Zgodnie natomiast z art. 198h u.g.n.:
1. W odniesieniu do nieruchomości gruntowych stanowiących własność Skarbu Państwa cenę nieruchomości ustala się:
1) w przypadku zapłaty ceny jednorazowo - jako dwudziestokrotność kwoty stanowiącej iloczyn dotychczasowej stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego oraz wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień zawarcia umowy sprzedaży;
2) w przypadku rozłożenia ceny na raty - jako dwudziestopięciokrotność kwoty stanowiącej iloczyn dotychczasowej stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego oraz wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień zawarcia umowy sprzedaży.
2. W odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego cenę nieruchomości ustala się w wysokości nie niższej niż dwudziestokrotność kwoty stanowiącej iloczyn dotychczasowej stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego oraz wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień zawarcia umowy sprzedaży, jednak nie wyższej niż wartość nieruchomości gruntowej określona na dzień zawarcia umowy sprzedaży.
3. Jeżeli w dniu wystąpienia z żądaniem zawarcia umowy nie obowiązywała opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo toczy się postępowanie w sprawie aktualizacji stawki procentowej opłaty rocznej, właściwy organ ustala cenę, o której mowa w ust. 1 i 2, przyjmując stawkę procentową określoną w art. 72 ust. 3 stosownie do celu wynikającego ze sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej.
Zatem przepisem art. 198i ust. 1 u.g.n. ustawodawca zobowiązał rady gmin do podjęcia najpóźniej do 31 grudnia 2023 r. uchwały określającej szczegółowe warunki sprzedaży nieruchomości gruntowych na rzecz ich użytkowników wieczystych albo uchwały zobowiązującej organ wykonawczy do indywidualnego określania tych warunków w drodze zarządzenia. Niepodjęcie żadnej z tych dwóch uchwał we wskazanym terminie będzie skutkowało stosowaniem przez organ gminy wyżej przywołanych ustawowych cen sprzedaży określonych w art. 198h ust. 1 u.g.n.
Jak wynika z powyższych regulacji, ustawodawca dał pierwszeństwo gminom w kształtowaniu szczegółowych warunków sprzedaży nieruchomości gruntowych na rzecz ich użytkowników wieczystych, co skutkowało tym, że Rada Miasta Bochnia skorzystała z tej możliwości i podjęła w dniu 26 października 2023 r. zaskarżoną uchwałę, mocą której określiła szczegółowe warunki sprzedaży nieruchomości gruntowych stanowiących własność Gminy Miasta Bochnia na rzecz ich użytkowników wieczystych.
Przyjęto w niej założenia spełnienia czterech podstawowych warunków skutecznego ubiegania się o nabycie prawa własności, tj. wysokość ceny nabycia, sposób jej zapłaty, koszty związane z zawarciem umowy oraz niezaleganie z opłatami rocznymi za użytkowanie wieczyste.
Wysokość ceny nabycia, co oczywiste, stała się głównym i najistotniejszym warunkiem. Przy ustalaniu jej wysokości organ był obowiązany wziąć pod uwagę wskazania ustawodawcy, określone w cytowanym wyżej art. 198h ust. 2 i 3 u.g.n.
Zdaniem Sądu wprowadzenie w ust. 2 art. 198h u.g.n. tzw. widełek cenowych, poprzez określenie ceny minimalnej (20 x stawka procentowa opłaty rocznej x wartość nieruchomości z dnia sprzedaży) i ceny maksymalnej (wartość nieruchomości z dnia sprzedaży) pozwoliło poszczególnym organom uchwałodawczym gminy na swobodne ukształtowanie ceny nieruchomości będącej przedmiotem sprzedaży, we wskazanych granicach.
Rada Miasta Bochnia przyjęła cenę nieruchomości według jej wartości z dnia sprzedaży. Tym samym została wyłączona możliwość negocjacji ceny przez strony przyszłej umowy, co jednak jest zgodne z u.g.n., w ramach uchwalenia szczegółowych warunków sprzedaży nieruchomości gruntowych na rzecz ich użytkowników wieczystych.
Zdaniem Sądu ustalenie w zaskarżonej uchwale ceny sprzedaży na poziomie wartości rynkowej nieruchomości było zgodne z prawem, a co przekonująco wyjaśniono w odpowiedzi na skargę, podyktowane było racjonalnością ekonomiczną i dbałością o gwarancję bezpieczeństwa finansowego Gminy Miasta Bochnia. Określona w ten sposób cena sprzedaży miała zrekompensować Gminie definitywną utratę prawa własności nieruchomości i dochodów, które mogłaby uzyskać w przyszłości z tytułu użytkowania wieczystego, co jawi się jako racjonalne w aspekcie interesy majątkowego gminy.
Warto też ubocznie zauważyć, że 25 stycznia 2024 r. Rada Miasta Bochnia przyjęła kolejną uchwałę w sprawie zasad przeznaczania do sprzedaży prawa użytkowania wieczystego nieruchomości użytkownikom wieczystym, w oparciu o delegację ustawową określoną w art. 32 ust. 1b u.g.n. (uchwała Nr LXV/667/24 Rady Miasta Bochnia z dnia 25 stycznia 2024 r. w sprawie: zasad przeznaczania do sprzedaży nieruchomości gruntowych oddanych w użytkowanie wieczyste oraz szczegółowych wytycznych sprzedaży nieruchomości gruntowych na rzecz ich użytkowników wieczystych, opublikowana 8 lutego 2024 r., Dz.Urz.Woj.Małop. poz.1090). Wobec tego użytkownik wieczysty może obecnie, w drodze indywidulanego wyboru korzystniejszych dla siebie warunków, ubiegać się o nabycie prawa własności posiadanej nieruchomości.
Sąd podziela argumentację z odpowiedzi na skargę, że odnosząc się do szczegółowego warunku jakim jest sposób zapłaty ceny, należało przyjąć, że zgodnie z art. 198i ust. 2 u.g.n. niepodjęcie przez organ uchwały w terminie do 31 grudnia 2023 r. zalegalizowałoby z mocy art. 198h ust. 1 u.g.n. dwie równocześnie dopuszczalne formy zapłaty ceny, tj. ratalną i jednorazową. Stąd można wyprowadzić wniosek przeciwny o treści takiej, że podjęcie przez Radę uchwały we wskazanym terminie, dawało jej możliwość wyboru sposobu zapłaty ceny (jednorazowa lub ratalna lub obie formy), co zostało przyjęte w zaskarżonej uchwale.
Z uchwały wynika, że odrębną wartością będzie cena zapłaty za nieruchomość, a odrębną wartością będą koszty związane z realizacją transakcji sprzedaży nieruchomości.
Co do regulacji z § 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którą "nabywcy ponoszą koszty wyceny nieruchomości gruntowych zlecanych przez Gminę Miasta Bochnia w toku postępowania, wszelkie koszty notarialne związane z umową sprzedaży prawa własności nieruchomości oraz związane z tym koszty wpisów w księgach wieczystych", to – wbrew stanowisku z odpowiedzi na skargę – z powyższego zapisu jednoznacznie wynika, że koszty te ponoszą nabywcy, co jednak nie narusza prawa.
Nie ma podstaw, czego chciałby z oczywistych finansowych względów skarżący, do tego by ww. kosztami obciążać gminę.
Nie mają uzasadnienia zarzuty skargi dotyczące dyskryminacji, czy nierównego traktowania skarżącego. Sąd podkreśla, że mocą zaskarżonej uchwały sytuacja prawna skarżącego jest – co do szczegółowych warunków sprzedaży nieruchomości gruntowych na rzecz ich użytkowników wieczystych - analogiczna jak wszystkich innych użytkowników wieczystych, chcących nabyć nieruchomość gruntową stanowiącą własność Gminy Miasta Bochnia.
Nie doszło też, zdaniem Sądu, do przekroczenia kompetencji uchwałodawczych Rady Miasta Bochnia i wejścia w kompetencje organu wykonawczego gminy.
Zrozumiałe z ekonomicznego punktu widzenia dążenie skarżącego do nabycia przedmiotowej nieruchomości po jak najniższej cenie nie doprowadziło do stwierdzenia przez Sąd niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały.
Natomiast co do warunku z § 1 pkt 4 uchwały, dotyczącego niezalegania przez użytkowników wieczystych z płatnościami opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego, wydaje się to być oczywiste, że potencjalny nabywca nieruchomości nie powinien posiadać takich zaległości. Leży w interesie majątkowym gminy, by nie dokonywać dalszych transakcji z podmiotem będącym dłużnikiem gminy.
Odnosząc się zatem do przedstawionych zarzutów skarżącego Sąd podziela zasadne stanowisko organu, że pomimo, iż ustawa o gospodarce nieruchomościami nie precyzuje, jakiego rodzaju warunki sprzedaży mają być przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określone, wskazując jedynie, że mają być one szczegółowe, to jednak na podstawie treści powołanych w/w przepisów, tj. art. 198h ust. 1 i art. 198i ust. 1 i 2 u.g.n. przyjąć należy, że "szczegółowe warunki" oznaczają m.in. sposób ustalenia ceny nieruchomości i jej zapłaty, jak również dotyczą kosztów sprzedaży nieruchomości i braku zaległości w opłatach rocznych. Zgodnie z delegacją ustawową określoną w art. 198i ust. 1 u.g.n. podjęcie przez organ przedmiotowej uchwały w ustawowym terminie dało możliwość władczego ustalenia szczegółowych warunków sprzedaży, z poszanowaniem zasad swobody zawierania umów. Gmina, jako właściciel nieruchomości, miała prawo tak a nie inaczej określić warunki sprzedaży własnego mienia, co stanowiło wyraz dbałości o jej finanse, które mają charakter publiczny.
Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.
Zatem, mając na uwadze stan prawny obowiązujący w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, Sąd stwierdził, że skarga jest nieuzasadniona. Z przedstawionych powyżej względów Sąd oddalił skargę, jako bezzasadną, na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzekł jak w sentencji.
Podzielając argumentację odpowiedzi na skargę Sąd wskazuje także, że za wadę uzasadnienia wyroku nie można uznać powtórzenia argumentacji organu, skoro sąd rozpoznający sprawę uznał tę argumentację za trafną w obowiązującym stanie prawnym (por. wyroki NSA: z dnia 5 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 2559/20; z dnia 16 września 2022 r., sygn. akt I GSK 2913/18; opubl. CBOSA).
Odnosząc się natomiast do złożonego w odpowiedzi na skargę wniosku organu o zasądzenie kosztów postępowania należy wskazać na art. 200 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem prawa, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji. Z powyższego wynika zatem, że w postępowaniu przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi ustanowiono zasadę, że zwrot kosztów postępowania może nastąpić jedynie na rzecz skarżącego i tylko w sytuacji, gdy skarga została uwzględniona. W świetle powyższego nie jest możliwe zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, gdy skarga została oddalona.