II SA/Kr 431/03

II SA/Kr 431/03 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2007-01-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-02-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Andrzej Irla /przewodniczący/
Janusz Kasprzycki /sprawozdawca/
Małgorzata Brachel - Ziaja
Symbol z opisem
632  Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Małgorzata Brachel-Ziaja AWSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2003 r. Nr Kol.[...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rzecz adwokata M. M. -,kwotę 240 zł. (dwieście czterdzieści złotych + 22% VAT), tytułem nieopłaconej pomocy prawnej.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] 2002 r., znak:[...], na podstawie § 3 uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] 1991 r. w sprawie utworzenia Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., zmienionej uchwałą Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] 1999 r. i uchwałą Rady Miasta Nr [...] z dnia [...] 2001 r. oraz art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), art. 1 ust.1 i 3, art. 2, art. 4 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt. 2, art. 32, art. 43 ust.1 i 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 1998 r. Nr 64 póz. 414, z późn. zm. , zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej) Kierownik Filii Nr [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. odmówił przyznania R. K. zasiłku celowego na dofinansowanie do zakupu odzieży.
W uzasadnieniu tej decyzji Kierownik Filii Nr [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. wskazał, że R. K. wnioskiem z dnia [...] 2002 r. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Filii Nr [...] w K. o przyznanie pomocy na dofinansowanie do zakupu odzieży.
W toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego uruchomionego w/w wnioskiem ustalono, że R. K. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Kryterium dochodowe obliczone w oparciu o art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, stanowiące jedną z przesłanek udzielania świadczeń z pomocy społecznej wynosi w przypadku wnioskodawcy - 461 zł. Miesięczny dochód R. K. stanowi renta inwalidzka wraz z zasiłkiem pielęgnacyjnym, w wysokości
611, 45 zł.
Wobec powyższego Kierownik stwierdził, że wnioskodawca przekracza kryterium dochodowe, określone w art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, o kwotę 150, 45 zł (611,45 zł - 461 zł =150,45 zł).
Ponadto Kierownik ustalił, że od miesiąca czerwca 2002 r. wnioskodawca. przebywa w leczeniu szpitalnym w 5 Wojskowym Szpitalu Klinicznym, na Oddziale Psychiatrycznym. W tym stanie rzeczy, w ocenie Kierownika, wnioskodawca ma zapewnione całodobowe utrzymanie w zakresie wyżywienia. Kierownik stwierdził, że w takiej sytuacji R. K. dochód swój powinien przeznaczać na wszelkie inne potrzeby, w tym na zakup odzieży. Kierownik wskazał także, że podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego ustalono, iż ojciec wnioskodawcy – W. K. - pokrywa całość opłat za wspólnie zajmowane mieszkanie. Kierownik podniósł także, że w trakcie postępowania pracownik socjalny ustnie zobowiązał R. K. do przedstawienia w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej rachunków za leki, których zakup na własny koszt pomimo pobytu w szpitalu był konieczny. Było to związane z potrzebą rozeznania się w skali wydatków związanych z leczeniem wnioskodawcy. Jednak wnioskodawca nie przedłożył tych rachunków.
Zdaniem Kierownika poczynione ustalenia w postępowaniu wyjaśniającym wskazują, że wnioskodawca posiada wystarczające środki na zakup odzieży. Zdaniem Kierownika w kwocie 461 zł kryterium dochodowego ustawodawca przewidział zaspokojenie wszystkich podstawowych potrzeb bytowych, takich jak np. zakup żywności, leków, uregulowanie opłat mieszkaniowych.
Kierownik podniósł także, że z nieznanych przyczyn wspólnie zamieszkujący
z wnioskodawcą ojciec nie wyraża zgody na ujawnienie wysokości swoich dochodów. Jednocześnie nie ulega wątpliwości, w ocenie Kierownika, że interesuje się on losem wnioskodawcy, odwiedza go w szpitalu, załatwia przepustki. Nasuwa to wątpliwości, czy gospodarstwo domowe nie jest prowadzone wspólnie.
Uwzględniając trudną sytuację materialną wnioskodawcy, w szczególności zdrowotną, Kierownik w ostatnim okresie czasu, kolejnymi decyzjami: z dnia
[...] 2002 r., znak: MOPS [...] oraz MOPS [...] przyznał wnioskodawcy pomoc w postaci zasiłków celowych na dofinansowanie do zakupu leków, każdorazowo w wysokości 100 zł.
Analizując zebrane dokumenty Kierownik nie znalazł podstaw, aby uznać sytuację wnioskodawcy za szczególny przypadek i przyznać mu świadczenie
z obowiązkiem jego późniejszego zwrotu, tj. na zasadzie art. 5 ustawy o pomocy społecznej lub udzielić pomocy w formie bezzwrotnego zasiłku celowego specjalnego, tj. na zasadzie art. 31 a. ustawy o pomocy społecznej. W związku
z powyższym Kierownik orzekł jak na wstępie.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł R. K. Podniósł w nim, że
w całości nie zgadza się z wydaną decyzją organu I instancji. W jego ocenie jest ona nieporozumieniem i jest absurdalna. Nie uwzględnia bowiem jego trudnej sytuacji życiowej, w szczególności zdrowotnej.
Odwołanie to nie zostało jednak uwzględnione. Decyzją z dnia [...] 2003 r., Nr[...], działając na podstawie art. 4 ust. 1,
art. 32 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 138 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zgodnie z zapisami zasad ogólnych, zawartych w ustawie o pomocy społecznej, celem tej ustawy jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia (art. 1 ust. 1). Rodzaj, forma i rozmiar pomocy winny być udzielane stosownie do okoliczności uzasadniających jej udzielanie (art. 2 ust.3).
Zgodnie z art. 4 ust. 1 i art. 32 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Warunkiem jego otrzymania jest jednak spełnienie przesłanki nieprzekroczenia w rodzinie ubiegającego się o pomoc, określonego ustawą kryterium dochodowego. Ponieważ wnioskodawca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo, w przedmiotowej sprawie powyższe kryterium wynosi, zgodnie z przepisami ustawy, 461 zł. Z zebranych
w sprawie dowodów wynika, iż miesięczny dochód R. K., na który składa się jego renta inwalidzka wraz z zasiłkiem pielęgnacyjnym wynosi 611,45 zł.
i przekracza kwotę kryterium dochodowego o 150,45 zł. Z uwagi na wskazaną okoliczność, zdaniem Kolegium decyzja organu I instancji odmawiająca R. K. przyznania zasiłku celowego jest prawidłowa. Kolegium podkreśliło, że rozstrzygnięcia dotyczące m.in. przyznawania zasiłków celowych należą do zakresu tzw. uznania administracyjnego. Zdaniem Kolegium w tego typu sprawach organy odwoławcze badają jedynie, czy w trakcie prowadzonego postępowania nie zostały złamane przepisy prawa oraz granice uznania. Decyzja organu I instancji została podjęta po przeprowadzeniu wyczerpującego postępowania administracyjnego,
w trakcie którego ustalono sytuację finansową, zawodową i zdrowotną ubiegającego się o pomoc. Warte podkreślenia jest również to, że decyzja została należycie uzasadniona. Uzasadnienie decyzji jest elementem bardzo istotnym zwłaszcza
w przypadkach rozstrzygnięcia niekorzystnego dla strony. Brak należytego uzasadnienia jest w sprawach uznaniowych bardzo częstą przyczyną uchylenia decyzji.
Kolegium zwróciło również uwagę na fakt, iż odwołujący się korzysta
z pomocy społecznej, a organ I instancji kilkakrotnie przyznał mu wcześniej niemały zasiłek celowy na dofinansowanie zakupu leków. Nadmieniło, iż pomimo niespełnienia przez R. K. kryterium dochodowego istnieje możliwość przyznania zasiłku celowego, zgodnie bowiem z art. 31a ustawy o pomocy społecznej w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie nie spełniającej kryterium dochodowego określonego w art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej może być przyznany bezzwrotny specjalny zasiłek okresowy lub celowy. Opierając się na tym przepisie R. K. otrzymał wcześniej wspomniane wyżej zasiłki celowe. W tej jednak sprawie organ I instancji nie znalazł podstaw do zastosowania tego przepisu, do czego również był uprawniony.
W przedmiotowej sprawie, zdaniem Kolegium, granice uznania nie zostały przekroczone. Organ I instancji w sposób wystarczający wskazał przyczyny, dla których nie mógł przyznać stronie zasiłku celowego. Zgodnie z art. 2 ust.4 ustawy
o pomocy społecznej, potrzeby osoby korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Nie ulega wątpliwości, że ograniczone środki finansowe MOPS-u, wobec konieczności uwzględniania potrzeb wielu osób, mogą mieć również wpływ na treść wydawanych przez organ I instancji orzeczeń.
Decyzja ta jest również prawidłowa pod względem formalnym. Nie zawiera braków, które uzasadniałyby jej uchylenie. Zgodnie z art. 107 k.p.a., decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis
z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Wszystkie te elementy są zawarte w przedmiotowej decyzji.
Mając powyższe na uwadze Samorządowe Kolegium Odwoławcze
orzekło jak na wstępie.
Skargę na tą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Ośrodek Zamiejscowy w K. wniósł R. K. Podniósł w niej okoliczności związane z jego ciężką sytuacją życiową, w szczególności z niezrozumieniem jego choroby psychicznej.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wnosząc o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o Ustroju Sądów Administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1271), sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U.
z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Dlatego też właściwym do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w K.
W świetle art. 1 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, w tym w zakresie - legalności decyzji administracyjnych ( art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). Przy czym, zgodnie
z art. 134 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, dlatego też kontroli legalności dokonują również z urzędu.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie jest odmowa przyznania zasiłku celowego na zakup odzieży.
Stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, celem pomocy społecznej jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwianie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Celem pomocy społecznej jest także zapobieganie powstawaniu sytuacji określonych w art. 1 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, tj. przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych osób, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne środki, możliwości
i uprawnienia (art. 2 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej).
Zgodnie z treścią art. 32 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, obowiązującą
w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może zostać przyznany zasiłek celowy z pomocy społecznej.
Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów leków i leczenia, remontu mieszkania, opału i odzieży, pobytu dziecka w żłobku lub przedszkolu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2 art. 32 ustawy
o pomocy społecznej). Zasiłek ten może być przyznany również osobie i rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego, a także osobie lub rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (ust. 3 i 4 art. 32 ustawy
o pomocy społecznej).
Stosownie do treści ust. 4a. art. 32 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy, o którym mowa w ust. 3 i 4, może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi.
W myśl natomiast ust. 5 art. 32 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany w formie biletu kredytowanego. Przyznanie biletu kredytowanego nie wymaga wydania decyzji. Decyzja o odmowie przyznania biletu kredytowanego nie wymaga przeprowadzenia wywiadu środowiskowego (rodzinnego).
Analiza treści wyżej przedstawionego unormowania wskazuje, że decyzja organu pomocy społecznej, wydawana w oparciu o art. 32 ustawy o pomocy społecznej jest decyzją podejmowaną w ramach tzw. uznania administracyjnego (swobodnego uznania).
Nie oznacza to jednak całkowitej dowolności. Właściwy w sprawie organ administracji, mając możliwość, a nie obowiązek przyznania zasiłku celowego jest bowiem związany zarówno przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (art. 2 - "Rzeczpospolita Polska jest państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.", art. 7 - "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.", art. 32 - "1. Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. ....") jak również przepisami k.p.a. – w szczególności art. 7, 77 § 1 i 80.
Zakres kontroli decyzji uznaniowych ogranicza się do oceny legalności decyzji, ale uzasadnienie decyzji uznaniowej musi wskazywać motywy potwierdzające zasadność dokonanego przez organ rozstrzygnięcia i nie może opierać się na ogólnych stwierdzeniach.
Organ administracji działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany, zgodnie z art. 7 k.p.a., załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków (wyrok NSA z dnia czerwca 1981 r., sygn. akt SA 820/81, ONSA 1981/1/57).
W rozpatrywanej natomiast sprawie, wbrew twierdzeniom organu odwoławczego doszło w ocenie Sądu, do przekroczenia granic uznania administracyjnego.
Nie ulega wątpliwości, że zasadniczą przesłanką przyznania zasiłku celowego jest spełnienie przez wnioskodawcę kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej.
Ustawodawca jednak przewidział wyjątkową sytuację dla ubiegających się
o przyznanie pomocy społecznej, mianowicie stanowiąc regulację art. 31 a ustawy
o pomocy społecznej.
W świetle tego ostatniego przepisu w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie nie spełniającej kryterium dochodowego, określonego w art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej może być przyznany bezzwrotny specjalny zasiłek okresowy lub celowy.
Oznacza to, że każdorazowo, w sytuacji, gdy ubiegający się o przyznanie pomocy społecznej nie spełnia ustanowionego kryterium dochodowego organ winien rozważyć, czy w sytuacji konkretnej strony nie mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem".
W niniejszej sprawie organ I instancji wskazał ogólnikowo, że analizując zebrane dokumenty nie znaleziono podstaw, aby uznać sytuację wnioskującego za szczególny przypadek i przyznać świadczenie z obowiązkiem jego późniejszego zwrotu. Bezkrytycznie odniósł się do tego organ odwoławczy stojąc na stanowisku, że organ I instancji wyczerpująco wskazał przyczyny, dla których zasiłku celowego nie mógł przyznać, a decyzja jest prawidłowa również pod względem formalnym, gdyż spełnia ona wszystkie wymogi art. 107 k.p.a. Dodał jedynie, że, zgodnie z art. 2 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej potrzeby osoby korzystającej z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwością pomocy społecznej. Podniósł, że ograniczone środki finansowe MOPS-u, wobec konieczności uwzględnienia potrzeb wielu osób mogą mieć wpływ na treść wydawanych orzeczeń przez organ I instancji.
Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. Obowiązek wnikliwego
i każdorazowego rozważenia sytuacji ubiegającego się o pomoc społeczną, wynikający z powołanych wyżej zasad postępowania administracyjnego, nabiera szczególnego znaczenia wówczas, gdy strona powołuje się na wyjątkowość swojej sytuacji, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Rzeczą organu było więc podanie powodów odmowy przyznania zasiłku celowego w oparciu o art.. 31 a ustawy o pomocy społecznej, a więc podanie takich motywów decyzji negatywnej, które by wskazywały, że mimo sytuacji życiowej w jakiej znalazł się R. K. – osoba cierpiąca na chorobę psychiczną – nie można tej sytuacji zaliczyć do "szczególnie uzasadnionego przypadku" w rozumieniu art. 31 a ustawy o pomocy społecznej. Tego jednak organy nie uczyniły. Ograniczyły się jedynie do, jak już wyżej wskazano, ogólnikowych stwierdzeń.
W żaden też sposób nie może być, zdaniem Sądu, uznane za wystarczające, uzasadnienie decyzji odmownej odwołaniem się również do posiadania przez organy administracji niewystarczających środków na realizację ustawowych zadań, jak to podnosił organ odwoławczy.
Organ prowadzący postępowanie ma obowiązek, co już wyżej podkreślono, zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w takim stopniu, ażeby należycie ustalić stan faktyczny, tj. zgodnie z rzeczywistością (art. 7 i 77 k.p.a.). Powyższy obowiązek dotyczy zatem nie tylko ustalenia przesłanek, jakie powinna spełniać osoba zainteresowana w świetle przepisów ustawy o pomocy społecznej, ażeby przyznać jej świadczenie, ale również i postępowania wyjaśniającego dotyczącego pozostałych okoliczności, decydujących o odmowie przyznania pomocy (por. wyrok NSA z 10 kwietnia 2002 r., I SA 3098/01, LEX nr 83731).
Fakt nie posiadania wystarczających środków przez organ I instancji nie znalazł potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy.
Podobnie, odwoływanie się przez organ I instancji jak i II instancji do faktu objęcia skarżącego świadczeniami z pomocy społecznej także nie może być uznane jako wystarczająca przesłanka odmowy przyznania zasiłku celowego lub okresowego z art. 31 a ustawy o pomocy społecznej. Każdorazowo bowiem należy uwzględniać wszelkie okoliczności dotyczące osoby danego wnioskodawcy (por. wyrok NSA z 21 lutego 2003 r., I SA 2037/02, LEX nr 149689).
Zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji uchybiają przepisom postępowania: artykułom: 7, 8, 9, 11, 77 § 1 i 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak
w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia
30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., Nr 153, poz. 1271 ze zm.).
O kosztach orzeczono natomiast, w punkcie II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 97
§ 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo
o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., Nr 153, poz. 1271 ze zm.).
.