II SA/Kr 43/21

II SA/Kr 43/21 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2021-03-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Małgorzata Łoboz
Paweł Darmoń
Tadeusz Kiełkowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne
Wywłaszczanie nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 1748/21 - Wyrok NSA z 2024-11-19
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
art 124 b ust 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Sędziowie : WSA Paweł Darmoń WSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 marca 2021 r. sprawy ze skargi [...] Spółka Gazownictwa Sp. z o.o. w T. Oddział Zakład Gazowniczy w K. na decyzję Wojewody z dnia [...] października 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji zobowiązującej do udostepnienia nieruchomości oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją z 20 października 2020 r., znak [...], Wojewoda, działając na podstawie art. 9a w związku z art. 124b ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Polskiej Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. z siedzibą w T. Oddział Zakład Gazowniczy w K. od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 15 lipca 2020 r. znak [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Wnioskiem z dnia 14 stycznia 2020 r. Polska Spółka Gazownictwa Sp. z o.o. z siedzibą w T. Oddział Zakład Gazowniczy w K. zwróciła się o wydanie decyzji w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] obr. [...]. ewid. K. – N. H. oraz zezwolenie w trybie art. 124 ust.1a powołanej ustawy na niezwłoczne zajęcie nieruchomości ze względu na ważny interes gospodarczy wyrażający się w konieczności zachowania prawidłowości i bezpieczeństwa dostaw paliwa gazowego. Zgodnie z treścią ksiąg wieczystych nr [...] i [...] przedmiotowe nieruchomości stanowią własność B. M. C. c. J. i B. w całości. We wniosku wskazano, że wnioskodawca próbował podjąć z właścicielką nieruchomości rozmowy mające na celu uzyskanie zgody na wykonanie prac, jednakże do porozumienia nie doszło. W przedmiotowym wniosku wskazano również, że na działkach nr [...] i nr [...] obr [...]. ewid. K. – N. H. zlokalizowana jest sieć gazociągu średniego ciśnienia DN 50 stal. Planowane prace mają polegać na wymianie istniejących przewodów sieci gazowej na nowy o większej średnicy. Dodatkowo wnioskodawca wyjaśnił, że wymiana gazociągu nastąpi metodą częściowego rozkopu i przepychu, w związku z czym w czasie prac związanych z wymianą gazociągu (do 14 dni), konieczne będzie wykonanie siedmiu komór o maksymalnych wymiarach 2 metry na 2 metry. W czasie prac związanych z wymianą gazociągu zajętość związana z komorami wynosić będzie łącznie 112 m2. Działki objęte wnioskiem podlegają ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru: "[...]". Zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 3 listopada 2010 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. z dnia 8 grudnia 2010 r. Nr [...] poz. [...] przedmiotowe działki znajdują się w terenach dróg publicznych – lokalnych (KDL) oraz terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN1). Ustalenia planu nie wskazują na niemożność przebudowy sieci gazowej średniego ciśnienia DN 50. Jednocześnie, zgodnie z postanowieniami § 21 pkt 7 planu – "nowo projektowane gazociągi powinny być prowadzone w liniach rozgraniczających istniejących dróg, poza pasem jezdni, w uzasadnionych przypadkach dopuszcza się lokalizację w pasie jezdni, po uzgodnieniu z zarządcą drogi".
Przy piśmie z dnia 20 marca 2020 r. wnioskodawca sprecyzował wniosek i wskazał jako podstawę prawną żądania art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednocześnie wniósł o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności oraz wyjaśnił, że planowana inwestycja dotyczy remontu istniejącej sieci gazowej z uwagi na awarię jaka miała miejsce na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Do pisma dołączono uwierzytelnioną kopię dokumentu potwierdzającego wystąpienie awarii na działce nr [...] obr. [...]. ewid. K. – N. H., decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 20 września 1978 r., a także oświadczenie mieszkańców Osiedla [...] wyrażające zgodę na wejście na teren działek pracowników Zakładów Gazownictwa w przypadku awarii sieci gazowej. Pismem z dnia 13 maja 2020 r. inwestor poinformował, że pismem z dnia 30 marca 2020 r. wystąpił do właściciela nieruchomości o wyrażenie zgody na wykonanie remontu sieci gazowej na działkach nr [...] i nr [...] obr. [...]. ewid. K. – N. H.. Wysłana korespondencja Pocztą Polską zwrócona została z adnotacją – nie podjęto w terminie, a doręczona przez pracownika spółki pozostała bez odpowiedzi.
Prezydent Miasta K., decyzją z dnia 15 lipca 2020 r., znak [...], działając na podstawie art. 124b ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.), art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) oraz upoważnienia nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia 25 marca 2009 r. – po rozpoznaniu wniosku [...] Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. z siedzibą w T. Oddział Zakład Gazowniczy w K. – odmówił wydania decyzji zobowiązującej do udostępnienia na okres 3 miesięcy nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] obr [...]. ewid. K. – N. H. stanowiącej własność B. C., w celu wykonania czynności związanych z remontem sieci gazociągu średniego ciśnienia DN 50 stal w pasie o długości 29 m i szerokości 1 m na działce nr [...] i w pasie o długości 90 ma i szerokości 1 m na działce nr [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał w szczególności, że zakres planowanych prac wskazany przez wnioskodawcę (rozbiórka istniejącego gazociągi i ułożenie nowego o większej średnicy) nie mieści się w definicji remontu i w związku z tym brak jest możliwości uwzględniania wniosku [...] Spółki Gazownictwa sp. z o.o. Celem remontu obiektu budowlanego jest odtworzenie jego stanu pierwotnego. Natomiast w wyniku robót budowlanych planowanych przez inwestora nastąpi zmiana parametrów użytkowych, technicznych oraz rozmiarów przedmiotowej linii. Planowane przez inwestora prace doprowadziłyby do zwiększenia funkcjonalności sieci gazowej, a tym samym nie mogą zostać zakwalifikowane jako jej remont. Zgodnie z treścią złożonego wniosku wnioskodawca planował na nieruchomościach nie tylko wymianę istniejącej sieci gazowej, ale również posadowienie na działkach siedmiu komór o wymiarach 2 metry na 2 metry, co spowoduje zajęcie nieruchomości na powierzchni łącznej 112 m2.
Odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta Miasta K. złożyła [...] Spółka Gazownictwa sp. z o.o. z siedzibą w T. Oddział Zakład Gazowniczy w K., zarzucając tej decyzji: "1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 124b ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (...) w zw. z art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej jako prawo budowlane) poprzez błędną ich wykładnię i uznanie, że wymiana odcinka gazociągu stalowego średniego ciśnienia (o maksymalnym ciśnieniu roboczym 0,5 MPa), o średnicy 50 mm, wybudowanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 20 września 1978 r. znak: [...], na gazociąg polietylenowy średniego cieśnienie (o maksymalnym ciśnieniu roboczym 0,5 MPa), o średnicy 160 mm, na długości 29 m, na działce położonej w K., o numerze ewidencyjnym nr [...], obręb [...] ewidencyjna K. - N. H. oraz długości 90 m, na działce położonej w K., o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...] ewidencyjna K. - N. H., nie stanowi remontu, o którym mowa w art. 124 b ust. 1 u.g.n. i art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, lecz przebudowę, o której mowa w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego lub rozbudowę, nadbudowę, odbudowę, o której mowa w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, z uwagi na zmianę średnicy gazociągu stanowiącą zmianę parametrów użytkowych, technicznych oraz rozmiarów gazociągu, podczas gdy średnica gazociągu, którego dotyczy niniejsze postępowania nie jest parametrem użytkowym, technicznym i charakterystycznym miarodajnym dla przebudowy, rozbudowy, nadbudowy lub odbudowy w rozumieniu Prawa budowlanego; 2) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiałów dowodowych oraz brak należytego uzasadnienia decyzji, a to poprzez pominięcie następujących okoliczności: – decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 20 września 1978 r., znak: [...] nie precyzowała średnicy gazociągu, który podlegać ma remontowi zgodnie z wnioskiem, – w świetle aktualnie obowiązujących przepisów zmiana średnicy gazociągu nie stanowi istotnego odstępstwa od projektu budowlanego, a sposób odbioru gazociągów i związanego z nim badania ich szczelności nie różni się w przypadku gazociągów średniego ciśnienia w zależności od średnicy, – w budownictwie gazociągów średniego cieśnienia nie mają już zastosowanie rury stalowe o średnicy 50 mm, lecz rury polietylenowe o innych średnicach, – zmiana średnicy gazociągu średniego cieśnienia (o maksymalnym cieśnieniu roboczym 0,5 MPa) nie powoduje zmiany szerokości strefy kontrolowanej zgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie, – wymiana stalowego gazociągu średniego ciśnienia wybudowanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 20 września 1978 r. na nowy polietylenowy gazociąg średniego ciśnienia spowoduje 3-krotne zmniejszenie strefy kontrolowanej zgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie, – średnica nie jest parametrem charakterystycznym gazociągu w rozumieniu Prawa budowlanego".
Na skutek odwołania Wojewoda wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 20 października 2020 r., którą utrzymał zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał w szczególności, że wymienione w art. 124b ust. 1 u.g.n. czynności winny być związane z "konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii określonych obiektów linowych", a więc mają służyć ogólnie określonej konserwacji i utrzymywaniu w należytym stanie takich obiektów. Niemniej ocena konkretnego przypadku nie może abstrahować od szczególnego charakteru omawianej instytucji, ingerującej wszak w prawa rzeczowe do nieruchomości, a tym samym pomijać definicji legalnych uregulowanych w innych aktach prawnych. Z wyjaśnień pełnomocnika wnioskodawcy przedstawionych we wniosku z dnia 14 stycznia 2020 r. wynika, iż: "W związku z wystąpieniem awarii w sieci gazowej średniego ciśnienia DN 50 stal przebiegającego m.in. na działkach nr [...] oraz ze względu na jej zły stan techniczny i wiążące się z tym zagrożenia zachowania bezpieczeństwa dostaw zaistniała konieczność awaryjnej przebudowy sieci (w tym rozebrania starego gazociągu i przeprowadzenia nowego). W związku z tym podjęto decyzję o przebudowie sieci gazowej (w tym rozebrania starego gazociągu i poprowadzenia nowego) na odcinku ok. 1200 m (w tym odcinku przebiegającym po działce objętej wnioskiem) zlokalizowanej w rejonie ul. [...] w K.. Dodatkowo poprzez zwiększenie średnicy sieci gazowej ma nastąpić likwidacja ograniczeń możliwości przesyłowych. (...) Oprócz poprawy względów bezpieczeństwa, o której mowa we wniosku, niebagatelne znaczenie ma również zwiększenie przepustowości sieci. W tym kontekście uzupełnienie przebudowy gazociągu pozwoli na podłączenie większej ilości użytkowników do sieci gazowej (...) Wyjaśniam przy tym, że wniosek dotyczy awaryjnej wymiany gazociągu średniego ciśnienia, stalowego, o średnicy 50 mm, na gazociąg średniego cieśnienia, z polietylenu (PE) na odcinkach: - o długości 29 m, odcinek F-G zgodnie z mapą za wiskiem, zmiana średnicy gazociągu na 160 mm (działka nr [...]); - o długości 87 m, na odcinek A-B-D-F zgodnie z mapą za wnioskiem, zmiana średnicy gazociągu na 160 mm (działka nr [...]); - o długości 3 m, odcinek D-E zgodnie z mapą za wnioskiem zmiana średnicy gazociągu na 63 mm (działka nr [...])." Organ odwoławczy w tym kontekście wyjaśnił, że co do zasady zmiana niecharakterystycznych parametrów obiektu budowlanego oznacza, iż prace w tym zakresie należy uznać za przebudowę, zaś zmiana charakterystycznych parametrów wykracza już nawet poza roboty budowlane stanowiące przebudowę. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, "przebudowa" obiektu polega na wykonywaniu robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Natomiast poprzez "remont" należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego). Zgodnie ze słownikową definicją (wobec braku definicji legalnej), pojęcie "parametr" oznacza "wielkość charakterystyczną dla danego materiału, procesu lub urządzenia", a zatem parametrem użytkowym i technicznym będą wszelkie wielkości (wyrażane w jednostkach miary, wagi, nachylenia etc.) elementów użytkowych (np. dachu, okna, schodów, balkonu, drzwi) i technicznych (np. ciężaru konstrukcji, odporności przeciwpożarowej), które występują w przypadku danego obiektu budowlanego. Z powyższego wynika zatem, że wielkość obiektu budowlanego, w tym obiektu linowego, obejmująca m.in. jego powierzchnię zabudowy, wysokość, szerokość i długość (przy czym w przypadku obiektu linowego długość stanowi jego parametr charakterystyczny), jest niewątpliwie jego parametrem technicznym, zaś wszelkie zmiany w tym zakresie, jakie powstaną na skutek planowanych prac, stanowić będą przebudowę obiektu budowlanego. Istotne jest przy tym to, że wszelkie wskazane przez wnioskodawcę prace przy istniejącym obiekcie budowlanym należy postrzegać całościowo, a nie jedynie przez pryzmat poszczególnych elementów (fragmentów/odcinków) takiego obiektu. Jak wskazał we wniosku sam inwestor, planowane prace obejmą łącznie odcinek przedmiotowego gazociągu o długości 1200 m i w skutek tych prac zmianie ulegnie średnica (szerokość) gazociągu, czyli jego parametr techniczny, a w konsekwencji również jego parametry użytkowe, bowiem zwiększy się przepustowość gazociągu, co pozwoli na podłączenie większej ilości użytkowników do sieci gazowej. W świetle powyższego nie sposób zakwalifikować wskazywanych przez wnioskodawcę prac za remont, lecz uznać je należy za przebudowę przedmiotowej sieci, a więc roboty wykraczające poza zakres czynności wskazanych w art. 124b ust. 1 u.g.n., co uniemożliwia wydanie pozytywnej decyzji w oparciu o ww. przepis. Tego rodzaju prace mogą zostać przeprowadzone po wydaniu decyzji żart. 124 ust. 1 u.g.n.
Wojewoda ocenił dalej, że zarzuty zawarte w odwołaniu nie zasługiwały na uwzględnienie. Rolą organu orzekającego na podstawie art. 124b u.g.n. nie jest ocena planowanych prac przez pryzmat ich zgodności z wydanym wcześniej pozwoleniem na budowę, gdyż jest to wyłączna kompetencja organów administracji architektoniczno-budowlanej, lecz ustalenie czy z uwagi na m.in. charakter planowanych prac uzasadniona jest władcza ingerencja w tym trybie w sferę praw osób trzecich. Odwoływanie się przy tego rodzaju ocenie do definicji legalnych zawartych w prawie budowlanym jest uzasadnione nie tylko ze względu na zasadę praworządności, ale także z uwagi szczególny charakter omawianej instytucji. Ocena dokonana na gruncie ww. regulacji nie zwalnia natomiast organów właściwych w sprawach z zakresu prawa budowlanego do dokonania własnych ustaleń, stosownie do przepisów ww. ustawy.
Pismem z dnia 25 listopada 2020 r. [...] Spółka Gazownictwa Sp. z o.o. z siedzibą w T. Oddział Zakład Gazowniczy w K. wniosła skargę na powyższą decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 124b ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędną ich wykładnię i uznanie, że wymiana odcinka gazociągu stalowego średniego ciśnienia (o maksymalnym ciśnieniu roboczym 0,5 MPa), o średnicy 50 mm, wybudowanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 20 września 1978 r., znak [...], na gazociąg polietylenowy średniego ciśnienia (o maksymalnym ciśnieniu roboczym 0,5 MPa), o średnicy 160 mm, na długości 50 m, na działce położonej w K., o numerze ewidencyjnym [...] obręb [...], jednostka ewidencyjna, K.-N. H., nie stanowi remontu, o którym mowa w art. 124b ust. 1 u.g.n. i art. 3 pkt 8 Prawa budowalnego, lecz przebudowę, o której mowa w art. 3 pkt 7a Prawa budowalnego lub rozbudowę, nadbudowę, odbudowę, o której mowa w art. 3 pkt 6 Prawa budowalnego, z uwagi na zmianę średnicy gazociągu stanowiącą zmianę parametrów użytkowych, technicznych oraz rozmiarów gazociągu, podczas gdy średnica gazociągu, którego dotyczy niniejsze postępowania nie jest parametrem użytkowym, technicznym lub charakterystycznym miarodajnym dla przebudowy, rozbudowy, nadbudowy lub odbudowy w rozumieniu Prawa budowlanego; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiałów dowodowych oraz brak należytego uzasadnienia decyzji, a to poprzez pominięcie następujących okoliczności: a) decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 20 września 1978 r., znak: [...], nie precyzowała średnicy gazociągu, który podlegać ma remontowi zgodnie z wnioskiem, b) w świetle aktualnie obowiązujących przepisów, zmiana średnicy gazociągu nie stanowi istotnego odstępstwa od projektu budowalnego, a sposób odbioru gazociągów i związanego z nim badania ich szczelności nie różni się w przypadku gazociągów średniego ciśnienia w zależności od ich średnicy, c) w budownictwie gazociągów średniego ciśnienia nie mają już zastosowania rury stalowe o średnicy 50 mm, lecz rury polietylenowego o innych średnicach, d) zmiana średnicy gazociągu średniego ciśnienia (o maksymalnym ciśnieniu roboczym 0,5MPa) nie powoduje zmiany szerokości strefy kontrolowanej zgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie, e) wymiana stalowego gazociągu średniego ciśnienia wybudowanego na postawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 20 września 1978 r. na nowy polietylenowy gazociąg średniego ciśnienia spowoduje 3-krotne zmniejszenie strefy kontrolowanej zgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie, f) średnica nie jest parametrem charakterystycznym gazociągu w rozumieniu Prawa budowlanego; 3) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak poprzedzenia wydania decyzji zawiadomieniem o zakończeniu postępowania dowodowego i gotowości do wydania decyzji, z wyznaczeniem terminu do zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranych materiałów, w szczególności w kontekście przedłużenia terminu załatwienia sprawy do 13 listopada 2020 r. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ odniósł się też do zarzutów skargi, uznając je za niezasadne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.
Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej. Zarzuty skargi okazały się niezasadne.
Materialnoprawnym punktem odniesienia dla rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji jest przede wszystkim art. 124b ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm., dalej u.g.n.). Zgodnie z tym przepisem starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Decyzja o zobowiązaniu do udostępniania nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności.
"Przepis art. 124b u.g.n. wymienia trzy cele: konserwację, remont lub usuwanie awarii wymienionych w nim ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń. Remont należy przy tym rozumieć w znaczeniu wynikającym z przepisów pr. bud., tj. prace należy wykonać w obiekcie, który już istnieje, i nie mogą one prowadzić do zmiany pierwotnego stanu obiektu. Remont zatem nie może stanowić ani przebudowy, ani rozbudowy, nadbudowy czy zmiany przeznaczenia obiektu. (...) Jeżeli roboty budowlane prowadzone są w stosunku do całego obiektu liniowego, a tylko realizowane są etapami w stosunku do poszczególnych jego fragmentów i de facto efektem tych robót będzie demontaż całej linii przesyłowej (lub znacznej jej części) i zastąpienie jej nową substancją, to tym samym nie można takich robót kwalifikować jako remontu, lecz jako przebudowę lub odbudowę obiektu budowlanego". (...) Warunkiem uznania planowanych robót jako przewidzianych w art. 124b u.g.n. czynności związanych z remontem przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej jest wykazanie, że roboty te spełniają przesłanki określone w art. 3 pkt 8 w zw. z art. 3 pkt 7a i art. 3 pkt 6 pr. bud. A także, że roboty (czynności) remontowe w rozumieniu art. 124b u.g.n. w zw. z art. 3 pkt 8 pr. bud., wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym, muszą polegać na odtworzeniu (także z użyciem innych niż pierwotnie wyrobów) stanu pierwotnego (nie stanowiąc bieżącej konserwacji), bez zmiany parametrów użytkowych lub technicznych obiektu (co stanowi przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a pr. bud.), w tym bez zmiany charakterystycznych parametrów, jak np. powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość (gdyż zmiana w tym zakresie prowadzi do rozbudowy lub nadbudowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 pr. bud.)" (zob. E. Bończak-Kucharczyk, Komentarz do art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami, LEX/el. oraz powołane tam orzecznictwo).
Zgodnie z art. 3 pkt 7a prawa budowlanego pod pojęciem przebudowy należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Z kolei wedle art. 3 pkt 8 prawa budowlanego pod pojęciem remontu należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym.
W niniejszej sprawie organy uznały, iż zakres planowanych prac wskazany przez wnioskodawcę, obejmujący rozbiórkę istniejącego gazociągu i ułożenie nowego o większej średnicy, nie mieści się w definicji remontu, lecz stanowi – co najmniej – przebudowę, wobec czego nie ma podstaw do uwzględnienia wniosku. Sąd tę ocenę oraz argumentację organów obu instancji sformułowaną na jej poparcie w pełni podziela. Zdaniem Sądu, słusznie podkreślono, że celem remontu obiektu budowlanego jest odtworzenie jego stanu pierwotnego, natomiast w wyniku robót budowlanych planowanych przez inwestora nastąpi zmiana parametrów użytkowych, technicznych oraz rozmiarów przedmiotowej linii; planowane przez inwestora prace w założeniu mają też doprowadzić nie tyle do zachowania, ile do zwiększenia funkcjonalności sieci gazowej (znaczne zwiększenie średnicy gazociągu ma zlikwidować ograniczenia możliwości przesyłowych, zwiększyć przepustowość sieci i pozwolić na podłączenie większej liczby użytkowników). Niewątpliwie doszłoby zatem do zmiany parametrów użytkowych i technicznych obiektu. Nader istotną okolicznością jest również to, że roboty objęte wnioskiem są elementem szerzej zakrojonej przebudowy sieci gazowej na odcinku 1200 m. Jak bowiem wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w szczególności w wyroku z dnia 12 lutego 2020 r. (I OSK 1751/18, CBOSA), jeżeli roboty budowlane są prowadzone w stosunku do znacznej części obiektu liniowego i polegają na zastąpieniu jej nową substancją, to nie można mówić o remoncie – jest to przebudowa lub odbudowa.
Powyższe rozważania, zrelatywizowane do uzasadnienia zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji, w istocie zawierają już odniesienie się do zarzutów skargi, które Sąd uznał za niezasadne. Art. 124b ust. 1 u.g.n. został prawidłowo zinterpretowany z uwzględnieniem kontekstu systemowego (relewantnych przepisów prawa budowlanego) i prawidłowo zastosowany przy uwzględnieniu uzasadnionego założenia, że planowane roboty nie stanowią "czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń" – a zatem nie mieszczą się w hipotezie normy wynikającej z odnośnego przepisu. W ocenie Sądu, wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności faktyczne zostały należycie wyjaśnione i rozważone, toteż nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Okoliczności podnoszone przez skarżącą w skardze, a wcześniej w odwołaniu, nie tyle zostały pominięte, ile nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia; organ odwoławczy do tych okoliczności się odniósł. Zgodzić się przy tym trzeba co do tego, że ewentualny brak sprecyzowania w decyzji o pozwoleniu na budowę z 1978 r. średnicy gazociągu tudzież kwalifikacja potencjalnej zmiany średnicy gazociągu jako istotne bądź nieistotne odstępstwo od projektu budowlanego – nie stanowią o możliwości uznania przedmiotowych robót za remont. Podobnie należy ocenić kwestię rozmiaru strefy kontrolowanej, co więcej, twierdzenie o tym, że strefa ta uległaby zmianie (choćby zmiana ta polegała jej zmniejszeniu), zdaje się być dodatkowym argumentem za tym, że wchodzi w grę przebudowa. Nawet gdyby sama średnica gazociągu nie była parametrem charakterystycznym gazociągu (z czym trudno się zgodzić), to przecież zmieniałyby się też inne jego parametry użytkowe i techniczne (w tym przepustowość). Okoliczność, że obecnie nie stosuje się już rur stalowych o średnicy 50 mm, lecz rury polietylenowe o innych średnicach – należy sytuować pośród uwarunkowań technologicznych przebudowy. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. może okazać się skuteczny tylko w razie wykazania, że ewentualne uchybienie organu miało wpływ na wynik sprawy – ten warunek w niniejszej sprawie nie został spełniony. W szczególności skarżąca nie wskazała, w jaki sposób dodatkowo uzupełniłaby swoje stanowisko w sprawie.
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.