II SA/KR 424/21

II SA/Kr 424/21 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2021-05-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-04-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Magda Froncisz /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Łoboz
Mirosław Bator
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
III OSK 2707/21 - Wyrok NSA z 2021-01-12
II OSK 2707/21 - Wyrok NSA z 2024-10-02
II SA/Wa 2532/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-02-19
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
oddalono skargi
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędzia WSA Mirosław Bator po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg M. S. i [...] Spółka z o.o. Spółka komandytowa z siedzibą w K. na uchwałę nr XLVII/1291/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 14 października 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tonie – A-B" oddala skargi.
Uzasadnienie
M. S. oraz firma A wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie dwie niezależne skargi na uchwałę nr XLVII/1291/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 14 października 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tonie - A-B", ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 22 października 2020 r., poz. 6517.
W swojej skardze M. S. wniosła o: rozpoznanie sprawy na rozprawie; stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały w części tj. w zakresie części rysunkowej oraz opisowej dotyczącej obszaru oznaczonego w planie miejscowym symbolem: ZPo.6; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych - z uwagi na fakt, że przedstawione w skardze naruszenia wskazują na istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego oraz naruszenie zasad jego sporządzania.
Zaskarżonej uchwale skarżąca M. S. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego oraz postępowania, tj.:
- art. 140 ustawy - Kodeks cywilny w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nieuprawnione ograniczenie prawa własności skarżącej w stopniu wykraczającym poza władztwo planistyczne gminy,
- art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm. - dalej u.p.z.p) poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącej związanych z prawem własności nieruchomości położonej na terenie objętym planem miejscowym,
- art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieprawidłowe ustalenie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej,
- art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uchwalenie planu miejscowego, którego ustalenia w zakresie przeznaczenia terenów oznaczonych symbolem ZPo.1 - ZPo.7 są niezgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K.,
- § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieprawidłowe sporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego,
- § 5 - 7 Załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (poz. 908) w sprawie zasad techniki prawodawczej poprzez przyjęcie uchwały, której treść jest niezgodna z zasadami techniki prawodawczej.
W uzasadnieniu - w odniesieniu do interesu prawnego uprawniającego do zaskarżenia uchwały oraz do okoliczności świadczących o przekroczeniu przez organ planistyczny władztwa planistycznego – wskazano, że skarżąca jest właścicielką nieruchomości składającej się z działki o numerze ewidencyjnym [...] obr. [...], która położona jest przy ul. [...] i ul. [...] w K..
Jak wynika z okoliczności sprawy przeważająca część tej działki ewidencyjnej tj. działki o numerze [...] została objęta granicami obszaru oznaczonego symbolem ZPo.6 - Tereny zieleni urządzonej, o podstawowym przeznaczeniu pod ogrody i zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym. Ponadto niewielki fragment gruntu zlokalizowany we wschodniej części tej działki, przylegający do ulicy [...], został przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną lub usługową, o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi lub pod zabudowę budynkami usługowymi (obszar MW/U.5).
Zgodnie z treścią § 19 ust. 2 planu miejscowego w zakresie sposobu kształtowania zabudowy i zasad zagospodarowania terenów ustala się:
1) minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego: 80 %;
2) wskaźnik intensywności zabudowy: 0,01 - 0,2;
3) maksymalną wysokość zabudowy: 5 m;
4) dopuszczenie lokalizacji wiat, altan, oranżerii i budynków gospodarczych.
Na powyższych działkach ewidencyjnych skarżąca planowała realizację inwestycji polegającej na budowie zespołu 22 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z wewnętrznym układem drogowym i naziemnymi miejscami postojowymi wraz z budową zjazdu z działki numer [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.. W tym celu inwestor wystąpił w dniu 6 marca 2020 r. do właściwego organu z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Do dnia wejścia w życie zaskarżonego planu miejscowego organ nie wydał wnioskowanej decyzji.
Ze względu na uchwalenie przedmiotowego planu miejscowego realizacja zaplanowanej i zaprojektowanej inwestycji nie jest obecnie możliwa.
Zdaniem skarżącej ustalenia uchwalonego planu miejscowego jednoznacznie naruszają jej interes prawny. Przedmiotowe naruszenie zostało przy tym dokonane na skutek niewłaściwej wykładni i zastosowania przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Jest to o tyle istotne, że zgodnie z treścią art. 28 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Z treści powyższego przepisu wynika, że jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności planu miejscowego jest naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego. Powszechnie uważa się, że pod pojęciem naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego należy także rozumieć przekroczenie przez organ planistyczny tzw. władztwa planistycznego.
Jednym z chronionych konstytucyjnie praw jest prawo własności. Konstytucja RP w art. 61 ust. 2 i 3 stanowi, że własność i inne prawa majątkowe podlega równej dla wszystkich ochronie prawnej. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do wykonywanych samodzielnie zadań własnych gminy. Przepis ten statuuje tzw. zasadę władztwa planistycznego gminy, które można zdefiniować jako przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczenia i ustalania zasad zagospodarowania terenu w drodze aktu prawa miejscowego - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu - w drodze decyzji o warunkach zabudowy lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Władztwa planistycznego nie należy rozumieć jako pełniej swobody w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów przez gminę. W swoich działaniach gmina jest bowiem ograniczona zarówno przez normy zawarte w poszczególnych aktach administracyjnego prawa materialnego, ale również przez normy materialne zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob. Z. Niewiadomski [w] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, str. 27 i n., Warszawa 2004).
Tym samym gmina może wprawdzie samodzielnie kształtować politykę przestrzenną, niemniej zasady oraz tryb realizowania tej polityki nie są już od gminy zależne. Wynika to m. in. z treści przepisu art. 1 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym to ustawa (a nie gmina) określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego oraz zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy. Zwrócił na to uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 21 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 46/06.
Art. 31 ust 3 Konstytucji RP stanowi, że "ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie (...)." Przepis ten statuuje obowiązek zachowania przez organy władzy publicznej proporcjonalności zastosowanych środków w stosunku do zamierzonego celu. Organ jest zatem zobowiązany nie tylko do zastosowania środków odpowiednich, ale także do wyboru środka powodującego najmniejszą możliwą ingerencję w sferę uprawnień obywateli. Na potwierdzenie tego stanowiska skarżąca przytoczyła tezę z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 czerwca 2005 r. (sygn. akt K 4/04; opubl.: OTK seria A, rok 2005, Nr 6, poz. 64) oraz przywołała wyrok TK z dnia 12 grudnia 2005 r.
Zarzuciła, że w wyniku nieprawidłowego wykonywania przez organ gminy władztwa planistycznego został naruszony interes prawny skarżącej wynikający przede wszystkim z treści: art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 140 ustawy - Kodeks cywilny, art. 6 ust. 2 ustawy - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Wskazała na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2009 r., II OSK 205/09.
Zdaniem skarżącej ma ona legitymację do złożenia skargi na uchwałę Rady Miasta Krakowa w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Tonie - A - B", którego ustalenia w sposób drastyczny ingerują w przysługujące jej prawo własności względem nieruchomości.
Uzasadniając przekroczenie władztwa planistycznego przez Radę Miasta Karkowa skarżąca stwierdziła, że w niniejszej sprawie nie doszło do należytego wyważania przez organ interesu ogólnego i interesu indywidualnego skarżącej. Tymczasem odpowiednie wyważenie powyższych interesów jest wskazywane w orzecznictwie sądów administracyjnych jako jedno z najistotniejszych kwestii branych pod uwagę przy dokonywaniu oceny, czy decyzje organu mieszczą się w zakresie władztwa planistycznego, czy już nie. Takie stanowisko zostało zaprezentowane między innymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2018 roku, sygn. akt: II OSK 2110/17.
Z punktu widzenia ogólnospołecznego w sprawie nie zaistniała bezwzględna konieczność przeznaczenia znacznej powierzchni działki skarżącej pod tereny zieleni urządzonej. Z okoliczności sprawy jednoznacznie bowiem wynika, że zarówno w granicach uchwalonego planu miejscowego jak i na terenach sąsiednich, występują liczne obszary użytkowane jako tereny zielone. Z tego też powodu wyłączenie spod zabudowy dodatkowo działki skarżącej nie ma wystarczającego uzasadnienia. Ponadto nie sposób stwierdzić czym kierował się organ uznając, że taka a nie inna cześć przedmiotowej działki powinna zostać włączona do terenów zieleni urządzonej. W ocenie skarżącej w tym zakresie organ podjął decyzję w sposób arbitralny, który co więcej, nie wynika z jakichkolwiek obiektywnych przesłanek.
W związku z tym obecne ustalenia planu miejscowego spowodują niewątpliwie istotną szkodę majątkową w dobrach skarżącej, a równocześnie ustalenia te nie są istotne w ogóle lub są istotne jedynie w znikomym stopniu, z punktu widzenia wartości ogólnospołecznych. Dokonując wyważenia interesu skarżącej i interesu ogólnospołecznego należy zatem stwierdzić, że w tej konkretnej sprawie prymat powinien znaleźć interes skarżącej. Zdaniem skarżącej organ planistyczny uchybił obowiązkowi rozważnego wyważenia interesów indywidualnych i interesu gminy, który łączy się nierozerwalnie z nakazem rzetelnego i wszechstronnego wyjaśnienia i rozważenia okoliczności sprawy i wydania rozstrzygnięcia w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym. Podkreśliła, iż ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, naruszająca atrybuty właścicielskie, dla swej legalności wymaga wykazania, że gmina stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania nie nadużyła władztwa planistycznego.
W tym zakresie dodatkowo skarżąca powołała się na stanowisko zaprezentowane w doktrynie prawa, w której wskazuje się, że nakaz wyważenia interesów jest w szczególności naruszony, jeżeli nie doszło w ogóle do wyważenia interesów, do procesu wyważania nie zostały włączone wszystkie wymagające wyważenia interesy, bezpodstawnie przyjęto regułę dominacji któregokolwiek rodzaju interesu bądź naruszono zasadę sprawiedliwości (M. Wyrzykowski - Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym. Warszawa 1986, str.177-178, W. Szwajdler- Zagospodarowanie przestrzenne - Regulacja prawna, Wydawnictwo Comer 1995, str.125).
Zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie zaistniały właśnie takie okoliczności, które wskazują na brak lub niewłaściwe wyważenie występujących interesów. Organ nie wykazał bowiem, aby objęcie znacznej części nieruchomości skarżącej granicami zieleni urządzonej miało być konieczne ze względu na konieczność ochrony interesu ogólnospołecznego.
Na skutek wejścia w dniu 1 stycznia 2018 r. w życie nowelizacji przepisu art. 36 i 37 u.p.z.p., w ocenie Gminy Kraków w sposób istotny zostały ograniczone podstawy do żądania przez właścicieli nieruchomości objętych planem odszkodowania od gminy z tytułu powstania rzeczywistej szkody związanej bezpośrednio z niemożliwością korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób lub w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem z uwagi na uchwalenie planu miejscowego. Ze względu na krótki okres obowiązywania znowelizowanych przepisów, w tym w szczególności art. 37 ust. 11 przedmiotowej ustawy, nie sposób stwierdzić, jaka ostatecznie wykładnia nowych przepisów ugruntuje się w orzecznictwie sądów powszechnych. W skrajnym wypadku, w niniejszej sprawie pomimo istotnego ograniczenia prawa własności przysługującego skarżącej, uzyskanie odpowiedniego odszkodowania może okazać się w praktyce niemożliwe. We wskazanym powyżej art. 37 ust. 11 u.p.z.p. ustawodawca stwierdził bowiem, że przy ustalaniu wartości nieruchomości na potrzeby wypłaty odszkodowania należy brać pod uwagę faktyczny sposób użytkowania danej nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego.
Przedmiotowa okoliczność powinna być przy tym brana pod uwagę przy dokonywaniu oceny, czy zastosowane ograniczenia mieszczą się, czy też wykraczają poza władztwo planistyczne przyznane gminie na podstawie przepisów ustawy o planowaniu u zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem w kolejnych sprawach prowadzonych przed sądami powszechnymi Gmina Miejska Kraków powołuje się na powyższą zmianę przepisów odmawiając poszczególnym powodom wypłaty należnego im odszkodowania. Powołana powyżej zmiana przepisów ustawy powinna zatem skutkować przyjęciem bardziej rygorystycznego stanowiska w zakresie badania przez sądy administracyjne kwestii potencjalnego przekroczenia przez organ władztwa planistycznego. Istniejący dotychczas mechanizm rekompensaty dla właściciela nieruchomości, której wartość uległa obniżeniu wskutek uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został bowiem w ocenie Gminy wyłączony w większości spraw. Dotyczy to również niniejszej sprawy.
Powyższe wskazuje zatem jednoznacznie, że organ planistyczny przekroczył w sprawie władztwo planistyczne, a tym samym działania organu powinny zostać uznane z nielegalne, co z kolei skutkować powinno stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały przynajmniej w części dotyczącej nieruchomości skarżącej położonej na obszarze ZPo.6.
Co do zarzutu naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. skarżąca podniosla, że przestrzeganie zgodności treści planu ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest jedną z podstawowych zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Obowiązek ten wynika wprost z art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.
Zgodnie z art. 9 ust. 1 ww. ustawy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy służy gminie do określenia kierunków jej polityki przestrzennej. Stąd też, zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy, jego postanowienia wyznaczają z zasady ogólne kierunki działalności i wskaźniki dla wydzielonych obszarów. Studium zawiera diagnozę zagospodarowania przestrzennego i określa politykę gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego, zwykle w dłuższym czasie. Postanowienia Studium są dla organu sporządzającego plan wiążące (art. 9 ust. 4 ustawy), co oznacza, że zapisy planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w Studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. Na taki zakres związania ustaleniami Studium przy sporządzaniu planów miejscowych zwraca się uwagę w orzecznictwie, gdzie wyraźnie podkreśla się, że plan miejscowy nie może wprowadzić zmian w zakresie kierunków zagospodarowania i zasad zagospodarowania, a jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji(zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 listopada 2010 roku, sygn. II SA/Kr 632/10, LEX nr 753575).
W przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przedmiotowego przepisu, gdyż uchwalony plan miejscowy w znacznym zakresie jest sprzeczny z postanowieniami Studium, przewidując odmienne niż w Studium wykorzystanie znacznych obszarów wyodrębnionych w zaskarżonym planie miejscowym. W tym stanie rzeczy w pełni uzasadnione jest twierdzenie, że wskazana poniżej niezgodność powinna skutkować stwierdzeniem nieważności planu miejscowego w całości.
Uzasadniając przedmiotowy zarzut skarżąca zauważyła, że w obowiązującym Studium cały obszar objęty granicami planu miejscowego został przeznaczony pod tereny zabudowy usługowej oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (symbol - UM). Ponadto z informacji zamieszczonej w Studium wynika, że przeważająca część obszaru stanowi teren zamknięty. Z rysunku Studium wynika, że dotyczy to również terenu działek skarżącej.
Tymczasem w planie miejscowym ponad 11% powierzchni obszaru objętego planem miejscowym stanowi teren zieleni urządzonej. Dia porównania powierzchnia terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową lub usługową wynosi łącznie niecałe 19% powierzchni planu miejscowego. Należy zatem stwierdzić, że tereny przeznaczone w planie miejscowym pod tereny zieleni zostały wyznaczone na obszarze, którego powierzchnia jest porównywalna do powierzchni terenów przeznaczonych pod zabudowę. Powyższe powoduje to, że funkcja podstawowa, jaka została wyznaczona w Studium (zabudowa usługowa oraz zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna), została niejako zrównana z przeznaczeniem dopuszczalnym (zieleń urządzona).
Ponadto skarżąca stwierdziła, że przeznaczenie w niniejszej sprawie znacznej części nieruchomości skarżącej pod teren zieleni urządzonej, podczas gdy w Studium działka ta jest w całości przeznaczona pod zabudowę usługową oraz mieszkaniową wielorodzinną, jest dodatkowo istotne w kontekście szeregu wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zapadłych w ostatnim czasie (vide: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 września 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 552/20; z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1574/19; z dnia 12 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 1224/20).
Skarżąca stwierdziła, że objęcie w planie miejscowym znacznej części nieruchomości skarżącej terenem oznaczonym symbolem ZPo.6 wykracza nie tylko poza władztwo planistyczne przysługujące gminie, ale również jest sprzeczne z postanowieniami obowiązującego Studium.
Odnośnie zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - poprzez nieprawidłowe ustalenie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej – skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. W myśl art. 15 ust. 3 pkt 4a w planie miejscowym ustala się w zależności od potrzeb granice terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym.
Zgodnie z treścią § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587), w zakresie ustaleń dotyczących zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i Infrastruktury technicznej plan miejscowy powinien zawierać:
- określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych,
- określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym,
- wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych.
Mając na uwadze treść powyższych przepisów skarżąca stwierdziła, że zaskarżony plan miejscowy nie spełnia wymagań jakie powinny spełniać ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy infrastruktury technicznej. Przedmiotowe zasady określone zostały w § 12 zaskarżonej uchwały, w którym co do zasady organ planistyczny ograniczył się jedynie do wskazania w sposób ogólny podstawowych nakazów i zakazów. W przepisie tym w istocie brak jest określenia warunków, w oparciu o które planowane do realizacji sieci miałyby być modernizowane, rozbudowywane i budowane, w tym określenia na załączniku graficznym do uchwały planowanych do realizacji, rozbudowy i budowy linii elektroenergetycznych, telekomunikacyjnych, sieci gazowej, sieci cieplnej, sieci wodociągowej, sieci kanalizacji sanitarnej i sieci kanalizacji deszczowej oraz pasów i stref technologicznych od tych linii, związanych z ograniczeniem w użytkowaniu terenów objętych planem, w tym powiązanego z tym zakazu zabudowy. Na załączniku graficznym zaznaczono jedynie przebieg istniejącej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110kV, wzdłuż której na rysunku planu miejscowego nie wyznaczono jednak na tym rysunku odpowiedniego pasa ochronnego, w którym będą występować ograniczenia w zabudowie i użytkowaniu terenu. Przedmiotowa strefa została jedynie przywołana w treści uchwały.
Jest to o tyle istotne, że z powyższych uregulowań wynika, iż to właśnie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego należy wskazać rozmieszczenie inwestycji celu publicznego, do których zgodnie z ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami zalicza się inwestycje polegające na budowie infrastruktury technicznej. Tekst projektu planu miejscowego powinien opisywać układ nie tylko istniejącej sieci infrastruktury technicznej, jej parametry i warunki powiązania jej z układem zewnętrznym, ale także sieci mające powstać w przyszłości. Samo wskazanie, że ustala się możliwość prowadzenia robót budowlanych polegających na budowie, rozbudowie, przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce o odłączaniu obiektów i urządzeń budowlanych infrastruktury stanowi pominięcie zasadniczej i obligatoryjnej części zapisów planu. Stanowi także o dorozumianym przekazaniu kompetencji w zakresie określenia zasad zagospodarowania terenu, oznaczenia wymogów realizacji takich inwestycji inwestorowi. Tym samym Gmina Miejska Kraków pozbywa się wpływu na realizację takich inwestycji, czekając aż inwestor w ramach projektu budowlanego wskaże co i gdzie zamierza budować.
Poprzestanie na zawartych w zaskarżonej uchwale zasadach budowy, przebudowy i rozbudowy infrastruktury technicznej bez jednoznacznego określenia ich lokalizacji na rysunku planu, bez wyznaczenia pasów technologicznych ich szerokości oraz sposobu ich pomiaru, jest niewystarczające. Realizacja infrastruktury technicznej oznacza bowiem koniczność wyznaczenia pasów technologicznych w granicach których, wprowadza się ograniczenia w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. Tym samym brak wyznaczenia przebiegu sieci infrastruktury technicznej i brak wyznaczenia pasów technologicznych powoduje dowolność w zagospodarowaniu przez inwestora terenu objętego planem. Plan nie przewiduje zatem wymaganych ograniczeń w zagospodarowaniu terenów w tym zakresie.
Zasadność powyższego twierdzenia potwierdza treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 21/19.
Ponadto skarżąca stwierdziła, że dokonując analizy zawartych w planie miejscowym ustaleń dotyczących zasad modernizacji, rozbudowy i budowy infrastruktury technicznej należy dojść do wniosku, że w pewnym zakresie organ planistyczny wykroczył poza przyznane mu kompetencje wprowadzając niektóre nakazy i zakazy dotyczące realizacji przedmiotowej infrastruktury.
W ocenie skarżącej dotyczy to w szczególności zawartego w § 12 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 nakazu podłączania obiektów budowlanych do miejskiej sieci wodociągowej oraz kanalizacji ogólnospławnej lub rozdzielczej. Ponadto w § 12 ust. 5 pkt 1 planu miejscowego wprowadzono ograniczenia dotyczące sposobów zaopatrywania obiektów w ciepło.
Treść § 12 ust. 3 pkt 1 planu miejscowego jest przy tym sprzeczna z treścią art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Potwierdza to między innymi argumentacja zawarta w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 1557/18. Skarżąca powołała się też na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 1415/18; z dnia 8 maja 2018 r. sygn. II SA/Kr 373/18.
Co do zarzutu dotyczącego naruszenia przez organy planistyczny przepisów § 5 - 7 Załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (poz. 908) w sprawie zasad techniki prawodawczej skarżąca podniosła, że w treści planu miejscowego zawarte zostały istotne nieprawidłowości mogące wskazywać na naruszenie przez organy planistyczne zasad techniki prawodawczej. W tym zakresie skarżąca wskazała na następujące nieprawidłowości:
a. W sposób nieprawidłowy zostały ustalone w części tekstowej granice uchwalonego planu miejscowego. Wątpliwości w tym zakresie wiążą się z powołaniem się przy opisywaniu przebiegu granic na konkretne numery działek ewidencyjnych oraz nazwy ulic. Ponadto wątpliwości dotyczą także zapisu zawartego w § 4 ust. 3 i 4 zaskarżonej uchwały. Zgodnie bowiem z tymi zapisami nazwy własne (m. in. ulic, placów i obiektów) - przywołane w tekście planu i opisane na rysunku planu - należy rozumieć odpowiednio, jako nazwy istniejące w dniu sporządzenia projektu planu. Do tego samego dnia mają odnosić się również oznaczenia i przebieg granic działek ewidencyjnych przywołane w tekście planu i na rysunku planu. Podnoszone wątpliwości wiążą się z tym, że przywołane w uchwale numery działek ewidencyjnych mogły być już nieaktualne w momencie uchwalenia planu miejscowego. Ponadto nie sposób jednoznacznie stwierdzić, w jakim dniu sporządzony został projekt planu. W sprawie zachodzą bowiem wątpliwości co do tego, co należy rozumieć przez sporządzenie planu miejscowego, w szczególności gdy do treści projektu wprowadzane są zmiany jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Jest to o tyle istotne, że w trakcie stosunkowo długiej procedury planistycznej niewątpliwie mogło dojść do zmian ewidencyjnych, które spowodowały zmiany przebiegu granic objętych procedurą planistyczną. Tym samym opisane w części tekstowej granice planu miejscowego mogą być nieaktualne.
b. W uchwalonym planie miejscowym w sposób nieprawidłowy zostały ustalone wskaźniki ilości miejsc parkingowych. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odnosi bowiem ilość miejsc parkingowych do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Tymczasem w planie miejscowym organ planistyczny odwołał się między innymi do ilości łóżek, widzów, studentów, czy też ilości miejsc konsumpcyjnych. Zastosowanie takiego rozwiązania powoduje, że w praktyce możliwe będzie obchodzenie przedmiotowych wymogów planu np. poprzez zaniżenie w projekcie budowlanym ilości miejsc konsumpcyjnych lub przewidywalnej ilości użytkowników, a następnie na etapie użytkowania obiektów ich zwiększenie. Równocześnie w planie miejscowym brak jest definicji pojęcia "miejsca konsumpcyjne", co dodatkowo utrudni stosowanie prawa w tym zakresie.
Wskazane powyżej nieprawidłowości stanowią nie tylko naruszenia norm zawartych w Załączniku do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (poz. 908) w sprawie zasad techniki prawodawczej, ale również stanowioną naruszenie zasady państwa prawnego zawartą w art. 2 Konstytucji RP zawierającą - w ramach reguły pewności prawa - wymaganie poprawnej (jasnej) legislacji przy tworzeniu aktów prawa miejscowego. Wskazana norma konstytucyjna musi być przy tym stosowana bezpośrednio, w myśl art. 8 ust. 2 ustawy zasadniczej.
W ocenie skarżącej organ planistyczny naruszył w niniejszej sprawie przepis § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieprawidłowe sporządzenie prognozy skutków finansowych. W tym zakresie zawiera ona szereg wad, które niewątpliwie miały wpływ na zawarte w przedmiotowym dokumencie konkluzje.
a. W dokumencie tym błędnie wskazano, że na obszarze objętym projektem planu miejscowego nie prognozuje się obniżenia wartości nieruchomości w skutek uchwalenia planu miejscowego. Tymczasem plan miejscowy wprowadza szereg terenów, w których możliwość zabudowy została wyłączona lub istotnie ograniczona. Dotyczy to przy tym również nieruchomości należącej do skarżącej. Należy zatem stwierdzić, że w takim wypadku właścicielom lub użytkownikom wieczystym przysługiwać będą względem gminy roszczenia zawarte w art. 36 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 37 ust. 1, żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części.
b. W ocenie skarżącej prognoza skutków finansowych powinna zostać sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego. W tym zakresie skarżąca powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 817/15.
Ponadto w kontekście powyższych zarzutów skarżąca podniosła, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż prognoza skutków finansowych stanowi dokument, który powinien stanowić rzetelną informację ekonomiczną dla rady gminy. Wskazuje się przy tym, że w pewnych przypadkach błędna zawartość przedmiotowego dokumentu może wskazywać na naruszenie trybu sporządzenia planu, skutkujące stwierdzeniem nieważności planu miejscowego. W tym zakresie skarżąca powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2013 r. sygn. akt: II OSK 2348/12.
Mając na uwadze powyższe skarżąc stwierdziła, że w niniejszej sprawie błędnie sporządzona prognoza skutków finansowych doprowadziła do uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego. W sprawie zachodzi bowiem istotne prawdopodobieństwo, że gdyby radni posiadali udokumentowane dane, z których wynikałoby jednoznacznie, że potencjalne koszty finansowe związane z uchwaleniem planu miejscowego będą dla gminy będą bardzo wysokie, nie uchwaliliby przedmiotowego planu. Z powyższego wynika zatem, że Radni Miasta Krakowa podejmując uchwałę, nie posiadali rzetelnej wiedzy na temat kosztów, jakie mogą się wiązać z jej wejściem w życie. Przedmiotowe uchybienie mogło mieć zatem bezpośredni wpływ na uchwalenie planu miejscowego.
Strona skarżąca firma A z siedzibą w K. zaskarżyła uchwałę w całości, a przynajmniej w części, w jakiej odnosi się ona do nieruchomości składającej się z działki nr ewid. [...] obr. [...], położonej przy ul. [...] w K., (aktualnie część działki nr [...], tj. w zakresie oznaczonym w części tekstowej i graficznej MPZP symbolem ZPo.5. - tereny zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod ogrody i zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym), jako niezgodnej z kierunkiem zagospodarowania wynikającym ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (dokument ujednolicony uchwałą nr CXII/1700/14 z dnia 9 lipca 2014 r.).
Zaskarżonej uchwale strona skarżąca firma A z siedzibą w K. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. oraz art. 64 ust.1 i 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez przekroczenie przez organ planistyczny przy sporządzaniu MPZP granic przysługującego mu władztwa planistycznego przejawiającego się w nienależytym wyważeniu interesu publicznego i interesu prywatnego, nieuwzględnieniu przysługującego skarżącej prawa własności, wprowadzeniu całkowitego zakazu zabudowy części działki o nr ewid. [...] obr. [...], położonej w Krakowie przy ul. [...] (aktualnie część działki nr [...] oznaczonej w zaskarżonym MPZP jako "ZPo.5"), a w konsekwencji nienależyte wyważenie interesu publicznego i interesu prywatnego, podczas gdy organ gminy ustalając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu powinien dokonać należytej oceny sprzecznych ze sobą interesów publicznego i prywatnego, jak również uwzględnić prawo własności poszczególnych działek;
2) art. 20 ust 1 w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p, poprzez nieuwzględnienie kierunków i wskaźników zagospodarowania wynikających ze Studium, skutkujące wydzieleniem części działki o nr ewid. [...] obr. [...], położonej w Krakowie przy ul. [...] (aktualnie część działki nr [...] oznaczonej w MPZP jako "ZPo.5") pod tereny zielone z jednoczesnym przekroczeniem wskaźnika funkcji dopuszczalnej, podczas gdy ustalenia Studium w pierwszej kolejności przeznaczały w/w obszar pod zabudowę i jako wiążące przy uchwalaniu planu miejscowego powinny być w one całości przeniesione do MPZP;
3) art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 3a w zw. z ust. 4 w zw. z art. 15 ust 1 u.p.z.p., poprzez zagospodarowanie części działki o nr ewid. [...] obr. [...], położonej w Krakowie przy ul. [...] (aktualnie część działki nr [...] oznaczonej w zaskarżonym MPZP jako "ZPo.5") jako tereny zielone, a więc w sposób odmienny od postanowień wynikających ze Studium, podczas gdy tego rodzaju zmiany wymagają uprzedniej zmiany samego Studium;
4) art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 6a i 6b u.p.z.p, poprzez brak uzyskania wszystkich wymaganych prawem opinii oraz uzgodnień i ograniczenie się jedynie do opinii gminnej Komisji Planowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska, podczas gdy przepisy ustawy wyraźnie stanowią o obowiązku wystąpienia i uzyskania przez organ planistyczny szeregu opinii i uzgodnień niezbędnych do prawidłowego uchwalenia planu miejscowego, jak również brak indywidualnego podejścia do rozpoznania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie rozpatrzenia uwag zgłoszonych do projektu MPZP wyłożonego do publicznego wglądu, w sytuacji kiedy każda ze zgłoszonych uwag powinna być rozpoznana indywidualnie z uwzględnieniem interesu prywatnego poszczególnych właścicieli, zaś szczegółowa analiza zaprezentowanego przez organ planistyczny uzasadnienia rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag ewidentnie wskazuje na powielenie przez organ planistyczny jednakowej argumentacji w odniesieniu do każdej ze złożonych uwag.
Mając na uwadze powyżej wskazane zarzuty strona skarżąca wniosła: o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, a przynajmniej w części, w jakiej odnosi się ona do obszaru składającego się z działki nr ewid. [...], obr. [...], położnej w Krakowie przy ul. [...], (aktualnie część działki nr [...]) a oznaczonej w części tekstowej i graficznej MPZP symbolem "ZPo.5"; o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu wskazano, że skarżąca jest właścicielem nieruchomości składającej się z działki ewidencyjnej nr [...] (obecnie działki nr [...], nr [...] i nr [...]) obr. [...], położonej w Krakowie przy ul. [...] o łącznej powierzchni 0,5083 ha.
Decyzją Prezydenta Miasta Krakowa Wydział Geodezji nr [...] (znak: [...]) z dnia 1 marca 2021 r. (decyzja stała się ostateczna i prawomocna z dniem 9 marca 2021 r.) został zatwierdzony podział w/w działki ewidencyjnej nr [...], obr. [...] na działki: nr [...] o pow. 0,3364 ha, nr [...] o pow. 0,0816 ha oraz nr [...] o pow. 0,0903 ha. Zgodnie z aktualnym podziałem, kwestionowany przez skarżącą zakres odnosi się do części niezabudowanego obszaru działki nr [...], obr. [...] o powierzchni ok. 0.2989 ha, oznaczonego w części tekstowej i graficznej MPZP symbolem "ZPo.5", tj. tereny zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod ogrody i zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym. Z kolei działki nr [...] i nr [...] powstałe z podziału działki nr [...] są w MPZP oznaczone jako "MW/U.4" - tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usługowej, o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi lub pod zabudowę budynkami usługowymi, którego to przeznaczenia skarżąca nie kwestionuje.
Przeważający obszar nieruchomości skarżącej (o pow. niemalże ok. 29,89 ar), tj. w jej niezabudowanej części, został - odmiennie niż w Studium - oznaczony symbolem "ZPo.5" (Tereny zieleni urządzonej, o podstawowym przeznaczeniu pod ogrody i zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym), zaś obszar, na którym obecnie jest realizowana inwestycja budowlana, pozostał oznaczony jako "MW/U.4" (Tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usługowej, o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi lub pod zabudowę budynkami usługowymi).
W Studium cały obszar jednostki 43 Tonie (tj. obecny "Obszar B" MPZP), a więc także objęta nim nieruchomość były oznaczone jako tereny do zabudowy i zainwestowania, co oznacza, iż w odniesieniu do całej nieruchomości skarżącej obszar ten był wprost wskazany jako tereny zabudowy usługowej oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Dodatkowo świadczy o tym choćby uzyskana przez skarżącą decyzja nr [...] z dnia 25 lutego 2020 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego: "Budowa trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych oraz jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z lokalem mieszkalnym i usługowym w zabudowie bliźniaczej wraz z inst. wew. (wod-kan., c.o., wentylacja mech., gaz, elektryka) oraz na zewnątrz budynków (woda, kanalizacja sanitarna, kanalizacja deszczowa, gaz, elektryka) z dwoma obiektami pomocniczymi w postaci szop z zadaszonymi osłonami na pojemniki do gromadzenia odpadów stałych wraz z instalacją wewnętrzną i zewnętrzną elektryki oraz zagospodarowanie terenu w formie utwardzonych dojść, dojazdów i stanowisk postojowych na dz. nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...] oraz budowa zjazdu z drogi wewn. na dz. nr [...] przez dz. nr [...] na dz. nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...] przy ul. [...] w K.", która determinuje budowlany charakter nieruchomości.
W związku z niekorzystnym rozstrzygnięciem co do dalszego przeznaczenia znacznej części nieruchomości w MPZP (dotyczy części oznaczone symbolem "ZPo.5") i tym samym niemożliwością kontynuacji zabudowy prowadzonej aktualnie w większości na działkach nr [...] i nr [...], tj. zabudowanej części dawnej działki nr [...], skarżąca w dniu 16 grudnia 2020 r. skierowała do Rady Miasta Krakowa wezwanie do usunięcia naruszenia prawa polegającego na sprzeczności pomiędzy treścią uchwalonego MPZP, a ustaleniami zawartymi w Studium. W odpowiedzi na w/w wezwanie organ poinformował, że przeznaczenie planistyczne ustalone w odniesieniu do niezabudowanego obszaru Nieruchomości ("ZPo.5") jest zgodne z wyznaczonym kierunkiem zagospodarowania dla tego terenu w Studium. Ponadto wskazano, że "o zakwalifikowaniu ww. działki do kategorii terenów ZPo.5 zadecydowały wyniki analizy uwarunkowań terenu sporządzonej na etapie sporządzania projektu planu, tj. opracowania ekofizjograficznego, która wskazała, że według mapy waloryzacji przyrodniczej Miasta Krakowa, obszar ten został uznany za teren cenny przyrodniczo".
Skarżąca nie zgadza się jednak ze stanowiskiem Rady Miasta Krakowa oraz zaprezentowaną przez Radę argumentacją wskazując, że organ planistyczny w dowolny i niczym nieuzasadniony sposób skorzystał z przysługującego mu władztwa planistycznego, doprowadzając tym samym do uchwalenia MPZP sprzecznego z postanowieniami Studium.
Strona skarżąca, jako właściciel nieruchomości, legitymuje się interesem prawnym, który wywodzi zarówno z przepisów prawa materialnego (art. 140 Kodeksu cywilnego), jak również z konstytucyjnych zasad określonych w art. 61 ust. 1 i 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przyjęte bowiem w MPZP rozwiązanie planistyczne polegające na przeznaczeniu niezabudowanej części nieruchomości pod tereny zieleni urządzonej "ZPo.5" uniemożliwiają jej pełne wykorzystanie, tj. zgodnie z celem na jaki została ona nabyta. W tym miejscu na szczególną uwagę zasługuje art. 20 ust. 1 u.p.z.p., z którego wynika, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, co jednoznacznie wskazuje na to, że dokumenty te powinny być ze sobą zgodne.
Tymczasem nieruchomość (także przed dokonanym przez skarżącą podziałem geodezyjnym) zgodnie ze Studium była w całości przeznaczona pod zabudowę, natomiast aktualne rozstrzygnięcie całkowicie wyłącza możliwości realizacji na niej jakiejkolwiek zabudowy mieszkaniowej, co stanowi naruszenie interesu skarżącej, narażając ją na niepowetowane szkody.
Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także właściwości organów w tym zakresie powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zarówno zatem naruszenie "zasad sporządzania", jak i "trybu sporządzania" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwala na stwierdzenie nieważności takiej uchwały w całości lub części. Przyjmuje się więc, iż na tle uchwał rady gminy podejmowanych w przedmiocie uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, o ich nieważności skutkuje wyłącznie istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzenia bądź naruszenie właściwości organów w tym zakresie, co w niniejszej sprawie miało miejsce. W kontekście powszechnie obowiązujących przepisów należy zatem podkreślić, że o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego można mówić w przypadku, w którym plan przyjmuje ustalenia niezgodne z treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zgodnie z wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 23 października 2019 r., sygn. IV SA/Po 353/19 przyjęcie w planie ustaleń niezgodnych z treścią studium stanowi naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzące do nieważności tego aktu (art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. (zob. T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Zakamycze 2004, akapit 7 komentarza do art. 9 oraz akapit 2 komentarza do art. 15 tej ustawy; także wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2008 r., II OSK 34/08, LEX nr 565688).
Mając na uwadze powyższe, zdaniem skarżącej należy uznać, iż MPZP w części w jakiej odnosi się on wprost do niezabudowanego obszaru nieruchomości, tj. oznaczonego w MPZP symbolem "ZPo.5" pozostaje sprzeczny z postanowieniami Studium.
Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. wyraźnie stanowi, że procedura planistyczna powinna respektować m. in. prawo własności właścicieli nieruchomości położonych w obszarze procedowanego planu (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.), wskazując przy tym, że "każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do: (1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; (2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych." (art. 6 ust. 2 u.p.z.p.). Przepis art. 6 ust. 1 u.p.z.p. dodatkowo stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a organy planistyczne ustalając warunki zagospodarowania przestrzennego powinny uwzględniać prawo własności przysługujące właścicielom poszczególnych działek objętych zapisami projektowanego planu. Organy gminy zostały wprawdzie wyposażone w narzędzia zezwalające na ingerencję w prawo własności w celu ustalenia przeznaczenia i zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy, niemniej jednak ich uprawnienia nie mają charakteru nieograniczonego i w związku z tym nie mogą być nadużywane. Wszelkie wprowadzane ograniczenia muszą być jednak uzasadnione i konieczne ze względu na wartości wyżej cenione, zaś sama ingerencja w prawo własności może być dopuszczalna o tyle, o ile pozostaje proporcjonalna do celu sporządzenia samego planu i w sposób właściwy wyważa sprzeczne ze sobą dobra, tj. prawo własności i prawo do kształtowania zagospodarowania przestrzennego. W każdym przypadku winna być zatem dokonana dokładna analiza oraz wyważenie interesów prywatnych z interesem publicznym, co powinno nastąpić bez naruszenia obowiązujących przepisów prawa.
Przyjmuje się bowiem, że "brzmienie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazuje, że "interes publiczny" nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki [...] przekroczenie przysługującego gminie władztwa planistycznego poprzez niezgodne z zasadą równości i zasadą proporcjonalności ograniczenie prawa własności nieruchomości stanowi naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z dnia 3 lipca 2014 r, sygn. II OSK 240/13).
MPZP w zakresie w jakim ogranicza on możliwość dalszej zabudowy nieruchomości budownictwem mieszkaniowym, a jedynie zezwala na postawienie wiat, altan, oranżerii i budynków gospodarczych (tj. w zakresie oznaczonym w MPZP jako "ZPo.5") narusza zasadę proporcjonalności i równości. Prawo własności może być naruszone jedynie w imię ochrony wartości stanowiących interes publiczny. W tym przypadku ważna jest jednak realizacja konstytucyjnej zasady proporcjonalności i przede wszystkim odpowiednie wyważenie interesów jednostkowych z publicznymi. Niedopuszczalne jest wprowadzenie niemalże całkowitego zakazu zabudowy nieruchomości (a przynajmniej zabudowy zgodnej z dotychczasowym przeznaczeniem), zaś jakakolwiek wykładnia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rozszerzająca na niekorzyść właścicieli nieruchomości jest sprzeczna z konstytucyjną zasadną ochrony prawa własności i stanowi rażące naruszenie ustaleń tego planu. Organy gminy przystępując zatem do ustalenia przeznaczenia danego terenu winny w taki sposób dokonać wyważenia sprzecznych ze sobą interesów, aby przy jak największym stopniu dokonać zabezpieczenia interesów i potrzeb całej wspólnoty, a przy tym w jak najmniejszym stopniu naruszyć sferę własności poszczególnych jej członków. Podkreśla się przy tym, iż ograniczenie właścicieli w ich prawie własności uzasadnia co do zasady tylko cel publiczny, ale tylko wówczas, gdy innego rozwiązania choć go szukano nie można było znaleźć. Wprawdzie uprawnienia gminy do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania są przejawem przysługującego jej władztwa planistycznego, to znamienne jest aby owo władztwo nie było nadużywane - realizacja uprawnień planistycznych gminy powinna następować wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. W sytuacji zatem, kiedy ustalenia planistyczne okażą się dowolne i pozbawione jakiegokolwiek uzasadnienia merytorycznego, należy stwierdzić, iż organ nadużył swoich kompetencji i przysługujących mu uprawnień. W doktrynie podkreśla się. że: "powołane uprawnienie planistyczne, zwane w doktrynie "władztwem planistycznym", czy też "samodzielnością planistyczną gminy", nie należy jednak rozumieć jako pełnej swobody w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów przez normy zawarte w poszczególnych aktach administracyjnych prawa materialnego, ale również przez normy materialne zawarte w ustawie o planowaniu przestrzennym. Uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane i niezależnie od legalności jest oceniane pod kątem ewentualnego nadużywania uprawnień. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. To zaś oznacza, że każda ingerencja w sposób wykonywania prawa własności musi mieścić się w granicach wyznaczonych interesem publicznym" (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, red. Prof. Zw. dr hab. Zygmunt Niewiadomski). Z powyższego wynika, iż władztwo planistyczne gminy nie może polegać na zupełnej swobodzie i dowolności w planowaniu co do przeznaczenia terenu.
Skarżąca w przewidzianym do tego terminie wniosła w pełni zasadne uwagi co do procedowanego planu, wskazując m. in. na fakt iż dla przedmiotowych działek (w tym nieruchomości) zostały ustalone dwa różne i sprzeczne ze sobą sposoby jej zagospodarowania, tj. możliwość zabudowy oraz jej ograniczenie. Mimo tak poważnych naruszeń uwagi nie zostały uwzględnione, zaś sam organ ograniczył się jedynie do krótkiego sformułowania, że "wyznaczona w projekcie planu funkcja tego terenu ZPo.5 jest zgodna z dokumentem Studium. Przedmiotowy teren położony jest według ustaleń zawartych w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa w strefie kształtowania systemu przyrodniczego", co jak wynika z powyższego nie jest prawdą. Z kolei w skierowanym do skarżącej piśmie z dnia 14 stycznia 2021 r. organ wskazał, iż: "Zgodnie z wytycznymi określonymi w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, działka nr [...], obr. [...], położona przy ul. [...] w Krakowie znajduje się w terenie, dla którego w dokumencie polityki planistycznej gminy został ustalony kierunek zagospodarowania pod Tereny zabudowy usługowej oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, oznaczony symbolem UM [...] oraz o funkcji dopuszczalnej "zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej", jak również, że: "O zakwalifikowaniu ww. działki do kategorii terenów ZPo.5 zdecydowały wyniki analizy uwarunkowań terenu sporządzonej na etapie sporządzania projektu planu, tj. opracowania ekofizjograficznego, która wykazała, że według mapy waloryzacji przyrodniczej Miasta Krakowa, obszar ten został uznany za teren cenny przyrodniczo". Skarżąca jednak wskazała, że szczegółowa analiza Uzasadnienia rozwiązań planistycznych zawartych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Tonie - A-B (dalej Uzasadnienie pianistyczne) pozwala wysunąć zdecydowanie odmienne wnioski od tych przyjętych przez organ planistyczny, tym bardziej że uchwalając MPZP, organ nigdy nie przedstawił, jak również nie rozważał innych mniej uciążliwych rozwiązań, umożliwiających skarżącej kontynuację zabudowy na dalszej części nieruchomości. Przyjęte rozwiązania planistyczne prowadzą więc do nieracjonalnej i niczym nieuzasadnionej sytuacji, w której ta sama nieruchomość została częściowo przewidziana pod zabudowę, a częściowo z niej wyłączona (aktualne przeznaczenie ZPo.5. nie tylko ogranicza zabudowę, ale wręcz ją całkowicie wyłącza, co jest ewidentnie przejawem nadużycia władztwa planistycznego, przekroczenia zasady równości i proporcjonalności oraz stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. "ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych", dodatkowo art. 10 ust. 2 u.p.z.p., określający ogólne kierunki działalności i wskaźniki dla wydzielonych obszarów, wskazuje, że w studium określa się w szczególności m. in. "uwzględniające bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, o którym mowa w ust. 1 pkt 7 lit. d: (a) kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, w tym wynikające z audytu krajobrazowego, (b) kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy". Powyższe znajduje odzwierciedlenie w ciągle aktualnym orzecznictwie (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 września 2015 r. sygn. II SA/Po 6/15).
Według stanowiącej załącznik do Studium, mapy K1 określającej kierunki i zasady rozwoju (dalej Mapa K1), obszar obecnie opisany w MPZP jako "Obszar B" a wiec także niezabudowana część nieruchomości były w Studium w całości oznaczone symbolem "UM", tj. jako tereny zabudowy usługowej oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Tymczasem w aktualnie obowiązującym MPZP w/w obszar został niemalże całkowicie (z wyłączeniem m. in. terenów zamkniętych) określony, jako tereny zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod ogrody i zieleń towarzysząca obiektom budowlanym, (w przypadku niezabudowanej części nieruchomości będzie to symbol JPo.5."). Zastosowane przez gminę rozwiązanie planistyczne jest jednak sprzeczne z postanowieniami Studium. Zgodnie bowiem z "Wytycznymi do planów miejscowych - TOM III" (dalej Wytyczne), na spornym obszarze w pierwszej kolejności winna być wykonywana m. in. zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wysokiej intensywności realizowana jako budynki mieszkaniowe wielorodzinne (m. in. Zabudowa osiedli mieszkaniowych, budynki wielorodzinne realizowane jako uzupełnienie tkanki miejskiej) wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m. in. parkingi, garaże) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie. Tymczasem w aktualnym MPZP doszło do całkowitej zmiany zagospodarowania w/w obszaru pomimo, że nieruchomość, jak i aktualny "Obszar B" (tj. za wyjątkiem terenów zamkniętych) zgodnie z postanowieniami Studium były przeznaczone pod zabudowę, dlatego aktualnie nie powinno budzić jakichkolwiek najmniejszych wątpliwości to, że doszło do naruszenia praw skarżącej na skutek uchwalenia MPZP. Analiza Mapy K1 prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż w objętym niniejszą sprawą kontekście, MPZP narusza postanowienia Studium nie tylko w obrębie niezabudowanej części Nieruchomości (oznaczonej na załączniku graficznym MPZP jako ..ZPo.5"), ale także co do całego obszaru oznaczonego aktualnie w MPZP jako "Obszar B". Tereny te bowiem zostały w Studium określone jako "tereny do zabudowy i zainwestowania (w tym również tereny zabudowane i zainwestowane) wraz z liniami rozgraniczającymi tereny o różnym sposobie użytkowania przeznaczone pod tereny zabudowy usługowej oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej", nie zaś pod tereny zielone. W orzecznictwie sądów administracyjnych, w szczególności Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano na to, że organy gminy poprzez uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego podejmują podstawowe ustalenia w zakresie kształtowania polityki przestrzennej, co oznacza, że stopień skonkretyzowania studium wyznacza stopień związania organu planistycznego przy jego uchwalaniu.
Zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b) u.p.z.p., w studium określa się w szczególności bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, a więc kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym terenów przeznaczonych pod zabudowę lub terenów wyłączonych spod zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazuje, że "skoro w studium określa się m. in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest jako naruszenie zasad sporządzania planu, tj. art. 9 ust 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium." (wyrok NSA z dnia 26 maja 2011 r., sygn. II OSK412/11).
Zarówno w części graficznej, jak i tekstowej Studium nieruchomość skarżącej była w całości przewidziana pod zabudowę, natomiast analiza Wytycznych prowadzi do jednoznacznego wniosku, że kierunki zmian w strukturze przestrzennej jednostki 43 Tonie (obecny "Obszar B" MPZP) wskazane w Studium kładły nacisk na utrzymanie zabudowy mieszkaniowej przy ul. [...] (Wytyczne: "Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna niskiej intensywności na wschód od ul. [...] do utrzymania i uzupełnień. W związku z czym organ gminy rozpoczynając procedurę planistyczną winien podejmować działania z uwzględnieniem regulacji zawartych w Studium oraz przede wszystkim z jak najmniejszym uszczerbkiem dla pojedynczych jednostek (skarżącej).
Skarżąca powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego, sygn. 7/90 OTK, 1990 r.
Przedstawione w Studium zasady polityki przestrzennej tworzą zatem nadrzędne zasady interpretacyjne oraz główne wytyczne kierunkowe niezbędne do uwzględnienia w przyszłych pracach planistycznych. Przyjmuje się więc, że stopień związania planów miejscowych z ustaleniami studium zależy od brzmienia samego studium, którego ustalenia muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą być ze sobą sprzeczne. Studium stanowi bowiem zbiór reguł, jakimi organ winien się kierować formułując własną politykę planistyczną zgodną z doktryną zrównoważonego rozwoju, zasadą ładu przestrzennego oraz zasadą klarownego podziału na tereny zabudowane i tereny wyłączone z zabudowy.
Stanowiąca załącznik do Studium Mapa K1 wyraźnie wskazuje nieprzekraczalną linię zabudowy oddzielającą tereny inwestycyjne (zainwestowane i wskazane do zainwestowania) od terenów "otwartych", stanowiącą sztywną granicę terenów przeznaczonych do zabudowy, jako wytyczną dla realizacji polityki przestrzennej w ramach planów miejscowych. Mając zatem na uwadze powyższe, jak również treść cytowanego już art. 9 ust. 4 u.p.z.p., nie można się zgodzić ze stanowiskiem zawartym w Uzasadnieniu planistycznym, iż "zgodność projektu planu z ustaleniami studium, została zapewniona poprzez zachowanie zgodności rozwiązań planistycznych z zasadami i kierunkami tych rozwiązań określonymi w dokumencie Studium". Szczegółowa analiza porównawcza obu dokumentów wskazuje bowiem na dość wybiórczą interpretację postanowień Studium – można nawet zaryzykować stwierdzenie, iż organ wybrał uwarunkowania planistyczne wyłącznie te korzystne z jego punktu widzenia. Dla skarżącej całkowicie niezrozumiałe jest bowiem zawarte w Uzasadnieniu planistycznym stwierdzenie, iż: "przyjmując rozwiązania funkcjonalno-przestrzenne dla przedmiotowego obszaru kierowano się: aktualnym kształtem przestrzennym, stanem zagospodarowania i użytkowania terenu oraz terenów sąsiednich, [...] wydanymi oraz wnioskowanymi pozwoleniami na budowę". Gdyby organ gminy rzeczywiście kierował się powyższymi kryteriami, to należąca do skarżącej nieruchomość w całości powinna być oznaczona symbolem "MW/U.4". Tym bardziej, iż aktualnie na części nieruchomości oraz działkach nr [...], nr [...] powstałych po podziale dawnej działki nr [...], jest realizowana inwestycja budowlana polegająca na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych oraz jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z lokalem mieszkalnym i usługowym w zabudowie bliźniaczej w oparciu o w/w decyzję pozwolenia na budowę (dalej Przedsięwzięcie budowlane), co dodatkowo podkreśla budowlane przeznaczenie nieruchomości.
Analizując kwestię wzajemnych przesunięć pomiędzy terenami inwestycyjnymi, w tym możliwość realizacji funkcji dopuszczalnej, organ pominął dość istotne kwestie, których spełnienie warunkuje zachowanie zgodności ustaleń MPZP ze Studium, a mianowicie, że:
a) granice oddzielające tereny przeznaczone do zabudowy i zainwestowania od terenów wolnych od zabudowy w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych należy traktować lako niezmienne, nieprzekraczalne i niepodlegające korektom przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (Wytyczne: TOM III.1.2 pkt 1);
b) wyznaczenie w strukturalnych jednostkach urbanistycznych tereny o głównych kierunkach zagospodarowania pod zabudowę mieszkaniową (MN, MNW, MW), usługowo-mieszkaniową (UM), usługi (U, Uh), przemysł i usługi (PU) oraz infrastrukturę techniczną (IT) i tereny cmentarzy (ZC) nie mogą ulec zwiększeniu kosztem terenów nie inwestycyjnych - terenów zielni urządzonej (ZU) i zieleni nieurządzonej (ZR) oraz wód powierzchniowych śródlądowych (W). Zasada ta nie dotyczy terenów wyznaczonych dla przebiegu komunikacji (KD) i kolei (KK) (Wytyczne: TOM III.1.2 pkt 2);
c) granice pomiędzy terenami inwestycyjnymi, o głównych kierunkach zagospodarowania pod zabudowę mieszkaniową (MN, MNW, MW), usługowo-mieszkaniową (UM), usługi (U, Uh), przemysł i usługi (PU) oraz infrastrukturę techniczną (IT) i tereny cmentarzy (ZC) mogą ulegać wzajemnemu przesunięciu, niemiej zmiany w ten sposób wprowadzane, nie mogą powodować przyrostu poszczególnych terenów o więcej niż 20% powierzchni wyznaczonego na rysunku studium terenu o danej funkcji (Wytyczne: TOMIII.1.2 pkt 4):
d) wskazany w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych dla terenów o różnych funkcjach udział funkcji dopuszczalnej w ramach funkcji podstawowej można zrealizować w planach miejscowych: poprzez wyznaczenie terenu zgodnego z funkcją dopuszczalną albo poprzez ustalenie przeznaczenia uzupełniającego, towarzyszącego przeznaczeniu podstawowemu - jednakże suma powierzchni tak wyznaczonych terenów nie może przekraczać wskaźnika funkcji dopuszczalnej, wskazanego w studium a odnoszącego się do powierzchni całego terenu o określonej funkcji zagospodarowania (Wytyczne: TOM III.1.2 pkt 6);
e) w przypadku wydzielenia funkcji dopuszczalnej z wyznaczonej kategorii terenu, udział tej funkcji dopuszczalnej nie może przekroczyć wielkości 50% powierzchni wydzielonego terenu (Wytyczne: TOM III.1.2 pkt 7).
Mając na uwadze powyższe zapisy Studium, ich wybiórcze zastosowanie, jak również część graficzną MPZP, skarżąca jednoznacznie stwierdziła, iż dokonane w MPZP przesunięcie granic pomiędzy poszczególnymi terenami nie zostało dokonane we właściwy sposób, konsekwencją czego jest naruszenie zasady zrównoważonego rozwoju, zasady ładu przestrzennego oraz zasady klarownego podziwu na tereny zabudowane i wyłączone z zabudowy. Zgodnie z regulacjami Studium w tym konkretnym przypadku udział funkcji dopuszczalnej nie powinien przekraczać wielkości 50% powierzchni wydzielonego terenu, tymczasem analiza części graficznej MPZP prowadzi do jednoznacznego wniosku, że ponad 50% terenów oznaczonych aktualnie jako "MW/U' zostało przeznaczonych dla realizacji funkcji uzupełniającej, tj. pod zieleń towarzyszącą zabudowie, co uzasadnia wniosek o uznanie zaskarżonej uchwały w całości za nieważną. Jak bowiem wynika z MPZP znaczna część "Obszaru B" (także tereny zamknięte) stanowią tereny zielone, do których należy zaliczyć nie tylko obszary wprost wskazane jako tereny zieleni urządzonej ("ZPo.1-ZPo.7"; "ZPz.1"), ale także zieleń zachowaną w ramach obligatoryjnie przewidzianych "terenów biologicznie czynnych", "strefy zieleni w ramach terenów inwestycyjnych" oraz "szpalerów drzew wskazanych do ochrony i kształtowania". Sam fakt, iż zabudowana część nieruchomości, tj. ok. 0,0375 ha wraz z działkami nr [...] i nr [...], powstałymi w wyniku podziału działki nr [...] została objęta symbolem "MW/U.4" wręcz wymusza, aby na całej nieruchomości dopuszczona została możliwość zabudowy. W tym kontekście nie sposób również pominąć treści w/w punktu III.1.2 pkt 1, stanowiącego o niezmienności granic oddzielających tereny przeznaczone pod zabudowę. Analizując część graficzną Studium należy raz jeszcze podkreślić, iż cały aktualny "Obszar B" MPZP objęty był pod zabudowę i taka też funkcję powinien zachować. Zestawienie zapisów Studium z dość lakonicznym uzasadnieniem przeznaczenia znacznej części nieruchomości (tj. o. 0,2989 ha) pod tereny zieleni urządzonej ("ZPo.5’’) pozwala jednoznacznie stwierdzić, że podjęte przez organ działania (przesunięcie granic terenów przeznaczonych pod zabudowę oraz zmiana przeznaczenia nieruchomości w jej niezabudowanej części) stanowią rażące naruszenie określonych w Studium kierunków zagospodarowania przestrzennego, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., jak również są przykładem niczym nieuzasadnionego, dowolnego określania sposobów zagospodarowania w ramach tej samej nieruchomości. Tym samym nieuzasadnione wyłączenie spod takiej zabudowy chociażby jej części, a następnie przeznaczenie jej pod tereny zieleni urządzonej powinno być traktowane jako sprzeczne ze Studium.
Zgodnie z wytycznymi Studium teren całej nieruchomości przeznaczony miał być pod zabudowę mieszkaniowo-usługową o czym świadczy Mapa K1, zgodnie z którą aktualny "Obszar B" MPZP był kwalifikowany jako tereny do zabudowy i zainwestowania o określonych standardach przestrzennych w zakresie m. in. utrzymania powierzchni biologicznie czynnej (min. 30%, a w terenach położonych w strefie kształtowania systemu przyrodniczego min. 60%) oraz wskaźników zabudowy (do 13 m, a w rejonie torów kolejowych do 16 m). Powyższe, jak również bezpośredni dostęp do drogi (ul. Pękowicka) oraz uzbrojenie nieruchomości w media jedynie potwierdzają to, iż także niezabudowana część nieruchomości także powinna zostać przeznaczona pod zabudowę ("MW/U.4"), tym bardziej, iż jak wynika z przygotowanego na zlecenie UMK Wydziału Planowania Przestrzennego opracowania pn.: Miejscowy Plan Zagospodarowania przestrzennego Obszaru "Tonie-A-B" Opracowanie ekofizjograficzne podstawowe" (dalej Opracowanie ekofizjograficzne) "w obszarze B dominują warunki budowlane korzystne oraz woda poniżej 2 m p.p.t" (str. 13 Opracowania).
Ponadto wskazano, iż na "Obszarze B" nie jest możliwe całkowite wykluczenie zabudowy, a predyspozycje do zachowania funkcji przyrodniczych powinny być uwzględnione poprzez zapewnienie wysokiego minimalnego wskaźnika terenu biologicznie czynnego, maksymalna ochronę istniejącego drzewostanu oraz niska intensywność zabudowy, przy czym powierzchnia biologicznie czynna powinna być realizowana w pierwszej kolejności w miejscu istniejącej zieleni wysokiej. (Opracowanie, s. 52).
Przytoczone przez organ planistyczny argumenty w Opracowaniu ekofizjograficznym nie są wystarczające do zmiany przeznaczenia terenu bowiem zachowanie wartości przyrodniczych może zostać spełnione poprzez umiejętne przygotowanie odpowiednich parametrów urbanistycznych i regulacji dotyczących gospodarki zielenią. Tymczasem w/w przygotowania i regulacje, w ocenie skarżącej, zostały w całości pominięte i niczym nieuzasadnione, gdyż MPZP w zasadzie całkowicie wyłączył sporny obszar nieruchomości spod jakiejkolwiek zabudowy dopuszczając jedynie możliwość lokalizacji wiat, altan, oranżerii i budynków gospodarczych do wysokości 5m (§19 ust. 2 pkt 3 i 4 MPZP). Dodatkowa analiza rysunku MPZP prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż w omawianym zakresie MPZP narusza Studium nie tylko w zakresie nieruchomości skarżącej, ale i całego "Obszaru B". Innymi słowy - nie jest tak, że MPZP co do zasady pozostaje zgodny z wyżej opisanymi założeniami Studium (w szczególności tymi wynikającymi z Wytycznych), a tylko na terenie nieruchomości dopuszcza swego rodzaju odstępstwo, co i tak byłoby niezrozumiałe, biorąc pod uwagę, że tylko nieznaczna cześć nieruchomości jest zabudowana, gdyż została objęta wymieniona Decyzją PnB). Rada Gminy postanowiła natomiast całkowicie pominąć wymóg komercyjnego przeznaczenia przedmiotowego terenu, co nie znajduje jakiegokolwiek usprawiedliwienia. Wbrew forsowanym przez nią twierdzeniom "Obszar B" nie jest cenny pod względem przyrodniczym. Z powyżej przywołanego Opracowania ekofizjograficznego wynika, iż; "na obszarze B nie ma żadnych obszarowych form ochrony przyrody w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020, poz. 55) ani też nie planuje się ich ustanowienia. Występują tu natomiast tereny spontanicznych zarośli. W granicach "obszaru B" nie notuje się cennych przyrodniczo zbiorowisk roślinnych, nie stwierdzono również występowania stanowisk roślin chronionych". Ponadto wskazuje się, że w otoczeniu, jak i samym "obszarze B", obserwuje się powstawanie nowej zabudowy mieszkaniowej, zaś uwarunkowaniami sprzyjającymi lokowaniu mieszkalnictwa na obszarze opracowania są "relatywnie dobre warunki klimatu lokalnego - mniejsza liczba dni z mrozem, przymrozkiem, mgłą niż na terenach o ekspozycji północnej lub niżej położone. Usytuowanie ponad dnem doliny Wisły warunkuje również lepsze przewietrzanie i tym samym lepsze warunki aerosanitarne. Położenie w obrębie granic miasta i duża ilość terenów otwartych nieporośniętych roślinnością wysoką wpływa na rozwój zabudowy, a rozwój, intensyfikacja zabudowy mieszkaniowej z usługami lokalnymi szczególnie wskazane są w ramach uzupełnienia istniejącej tkanki" (str. 33). Natomiast w ust. 3.4.5 określającej wartości krajobrazu możemy wyraźnie przeczytać, że "duża ilość zieleni, jaką odznacza się ten obszar, zajmuje ponad połowę jego powierzchni. W jej skład wchodzą krzewy i roślinność trawista, jednak największy odsetek stanowi roślinność wysoka. "
Podobnych sprzeczności, jak te wskazane w akapicie powyżej, jest znacznie więcej, otóż w Prognozie Oddziaływania Na Środowisko (wer. czerwiec 2020, aktualizacja lipiec 2020) Wydział Planowania Przestrzennego w dziale 2.5 poświęconym uwarunkowaniom ekofizjograficznym jednoznacznie przyznaje, że: "omawiane tereny predysponowane są do pełnienia funkcji mieszkaniowej i usługowej biorąc pod uwagę w znacznej części korzystne warunki budowlane, niewielkie spadki terenu, zasoby wolnych terenów, ważne arterie komunikacyjne w otoczeniu, sąsiedztwo licznych obiektów usługowych, wreszcie korzystne warunki aerosanitame i klimatyczne. Należy uwzględnić odpowiednie standardy przestrzenne zagospodarowania, wskaźniki zabudowy oraz zapewnić właściwą obsługę komunikacyjną wewnątrz obszaru."
Tymczasem organ planistyczny, pomimo świadomości rzeczywistych predyspozycji tego terenu oraz znajomości Studium, dopuścił się naruszenia polegającego na utrzymaniu niczym nieuzasadnionej sprzeczności.
Rażące wymiary tej sprzeczności można również zauważyć w dziale 6.2 Prognozy Oddziaływania Na Środowisko, w którym zawarta została ocena zgodności z uwarunkowaniami ekofizjograficznymi, w której możemy przeczytać, że "projekt planu zasadniczo uwzględnia wskazania ekofizjografii. Największą powierzchnię zajmują tereny zamknięte TZ, dla których plan miejscowy nie wprowadza zapisów." W rzeczywistości MPZP wprowadza cały szereg zapisów, a zarazem na całym tym obszarze ustanawia tereny zieleni urządzonej "ZPo" o podstawowym przeznaczeniu pod ogrody i zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym oraz "ZPz" o podstawowym przeznaczeniu pod skwery, zieleńce, a wysoki wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej (80%) w tych terenach, niemalże całkowicie uniemożliwia jego zabudowę zgodnie z przeznaczeniem opisanym w Studium.
Analiza przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyraźnie wskazuje, iż stopień skonkretyzowania studium powinien wyznaczać stopień związania organu planistycznego przy uchwalaniu planu miejscowego. Im bardziej zatem precyzyjne pozostają zapisy studium, tym mniejsza pozostaje wolność planistyczna organu. W niniejszym przypadku nie może więc budzić wątpliwości teza, zgodnie z którą nieruchomości położone na wschód od ul. [...] (w tym cały obszar dawnej działki nr [...], a zarazem nieruchomości) były zlokalizowane w obszarze zabudowy mieszkaniowej i wyłącznie takie ich przeznaczenie byłoby zgodne z zasadami kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej przez gminę, a w szczególności z obowiązkiem uwzględnienia wymagań ładu przestrzennego. W związku z czym ich całkowite wyłączenie z takiej zabudowy, związane z przeznaczeniem terenu na zieleń urządzoną (ZPo.1 - ZPo.7), pozostaje niedopuszczalne jako sprzeczne ze Studium, w każdym zaś razie dopóty, dopóki nie zostanie ono zmienione. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, iż jeżeli organy aminy uznają za niezbędne zagospodarowanie terenu w sposób odmienny od postanowień studium, uchwalenie planu w tym zakresie może nastąpić jedynie po uprzedniej nowelizacji studium. Przyjęcie w planie ustaleń niezgodnych z treścią studium stanowi naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzące do nieważności tego aktu (tak np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 października 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 353/19).
Tymczasem w odniesieniu do nieruchomości skarżącej, jak i całego "Obszaru B", dotychczasowe regulacje wynikające ze Studium nie uległy zmianie, w związku z czym powinny one znaleźć odpowiednie odzwierciedlenie w MPZP. Skoro organy planistyczne uznały za niezbędne, aby zdecydowana większość "Obszaru B" (w tym także niezabudowana część nieruchomości) została przekształcona w tereny zieleni urządzonej, należało uprzednio dokonać zmiany odpowiednich postanowień Studium, bowiem samodzielne i nieuzasadnione czynienie z funkcji fakultatywnej przeznaczenia przeważającego dla niemalże całego "Obszaru B" (za wyjątkiem strefy zamkniętej) stanowi ewidentne naruszenie zasad planistycznych prowadzące do nieważności MPZP zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
Przepisy u.p.z.p. w ramach procedury planistycznej nakładają na organ obowiązki, w szczególności konieczność uzyskania wszystkich wymaganych w danym przypadku opinii i uzgodnień (art. 17 pkt 6a i 6b u.p.z.p.), w szczególności opinia regionalnego dyrektora ochrony środowiska, właściwego państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego, czy też uzgodnienia w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Tymczasem z publicznie dostępnych informacji wynika, że w niniejszej sprawie została uzyskana wyłącznie zdawkowa opinia gminnej komisji planowania przestrzennego i ochrony środowiska.
Z uwagi na powyższe nie można podzielić stanowiska organu gminy o zgodności MPZP z regułami uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie relacji między studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a samą treścią planu, gdyż ewidentnie istnieje pomiędzy nimi sprzeczność. Należy pamiętać, iż "wykonując zadanie własne gminy, jakim jest kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie podstawowej jednostki samorządu terytorialnego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.), organ stanowiący gminy (art. 15 ust. 1 u.s.g.) uchwala studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 3 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 1 u.p.z.p.) oraz miejscowy plan zagospodarowania terenu (art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 u.p.z.p.), przy czym uchwalenie planu miejscowego następuje po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Ten ostatni warunek ustawowy jest konsekwencją unormowań o związaniu ustaleniami studium organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Już bowiem na etapie sporządzania projektu planu miejscowego wymaga się jego zgodności "z zapisami studium" (art. 15 ust. 1 u.p.z.p.) [...] Tak więc postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy mają dla organów wykonawczych gminy charakter wiążący przy sporządzaniu projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, dla organów stanowiących zaś przy uchwalaniu tychże planów" (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 grudnia 2010 r., sygn. lI SA/Wr 610/10).
Skoro zaskarżona uchwała została podjęta 14 października 2020 r., a więc już po wejściu w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), to w stosunku do zaskarżonej uchwały nie istniał wymóg wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, obowiązujący w stanie prawnym przed 1 czerwca 2017 r.
W odpowiedzi na skargę M. S. skarżony organ wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Organ opisał tok formalnoprawny podjęcia uchwały. Zajmując stanowisko w przedmiocie podniesionych zarzutów skargi organ wskazał, że zarzuty wysuwane przez skarżącą nie zasługują na uwzględnienie.
Stanowisko organu w przedmiocie podniesionych zarzutów w kwestii zgodności ze Studium:
Skarżąca wywodzi źródło naruszenia swojego interesu prawnego w przysługującym jej prawie własności działki nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna [...]. Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tonie A-B" działka ta w przeważającej części znalazła się w terenie zieleni urządzonej, o podstawowym przeznaczeniu pod ogrody i zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym, oznaczonym symbolem ZPo.6; w niewielkiej części od strony zachodniej w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub usługowej, oznaczonym symbolem MN/U.2 natomiast od strony wschodniej w terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usługowej o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi lub pod zabudowę budynkami usługowymi, oznaczonym symbolem MW/U.5.
Zgodnie z wytycznymi Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (uchwała Nr CXII/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r.) działka nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna [...] znajdowała się w terenach zamkniętych, dla których po ewentualnym uchyleniu decyzji o wyznaczeniu terenu zamkniętego dokument Studium wyznacza kierunek zagospodarowania o symbolu UM –
o funkcji podstawowej:
- Zabudowa usługowa realizowana jako budynki przeznaczone dla następujących funkcji: handel, biura, administracja, szkolnictwo i oświata, kultura, usługi sakralne, opieka zdrowotna, usługi pozostałe, obiekty sportu i rekreacji, rzemiosło, przemysł wysokich technologii wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże) oraz zielenią towarzyszącą zabudowie;
- Zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wysokiej intensywności realizowana jako budynki mieszkaniowe wielorodzinne, (m.in. zabudowa osiedli mieszkaniowych, budynki wielorodzinne realizowane jako uzupełnienie tkanki miejskiej) wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie;
oraz o funkcji dopuszczalnej:
- Zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej.
Wyznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "Tonie A-B" funkcja ZPo.6 -Tereny zieleni urządzonej, o podstawowym przeznaczeniu pod ogrody i zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym, jest zgodna z wyznaczoną dla tego terenu (po utraceniu statusu terenu zamkniętego na gruncie przepisów odrębnych) w Studium funkcja dopuszczalną.
Teren zieleni urządzonej, o podstawowym przeznaczeniu pod ogrody i zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym o symbolu ZPo.6, ma za zadanie ochronę istniejących zbiorowisk roślinnych, pełniących w ramach większego kompleksu zieleni istotne funkcje środowiskowe. Ponadto teren położony jest według wytycznych zawartych w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa w strefie kształtowania systemu przyrodniczego. W uzasadnieniu skarżonego planu miejscowego wskazano, iż jego obszar w części "B" charakteryzuje się spontanicznymi zbiorowiskami ruderalnymi, występują tu zarośla czyli roślinność drzewiasta, która wkracza na nieużytkowane grunty rolne, obserwowane w formie zbiorowisk ugorów i odłogów.
"Obszar B" położony jest w rejonie miasta, którego intensywność zagospodarowania jest stosunkowo niska, chociaż widoczny jest rozwój nowej zabudowy. Rozległe tereny łąk i upraw niegdyś otaczające obszar, dziś już stanowią mniejsze kompleksy terenów otwartych.
W "obszarze B" powiązania przyrodnicze zachodzą głównie z terenami położonymi na południowy - zachód od jego granic, gdzie położona jest dolina potoku Sudół. Ten zadrzewiony obszar ma istotne znaczenie w funkcjonowaniu przyrodniczym. Stanowi lokalny korytarz ekologiczny umożliwiający drogę migracji wielu gatunków. Obszar "Łąki w Toniach" obejmujący dolinę Sudołu, proponowany jest w opracowaniu "Kierunki Rozwoju i Zarządzania Terenami Zielonymi w Krakowie na lata 2019-2030" do objęcia ochroną, jako zespół przyrodniczo-krajobrazowy. Łąki obejmują rozległy otwarty obszar użytkowanych kośnie łąk świeżych typowych, łąk zmiennowilgotnych, łąk rdestowo - ostrożeniowych oraz szuwarów wielkoturzycowych i trzcinowych. Obszar ten stanowi dogodne miejsce bytowania dla wielu gatunków zwierząt, dlatego istotne jest zachowanie powiązań ekologicznych umożliwiających swobodne przemieszczanie się zwierząt. Proponowany jest także do objęcia ochroną w formie użytku ekologicznego.
Na wschód od granic "obszaru B" położona jest natomiast dolina Prądnika. Stanowi ona regionalny korytarz ekologiczny i połączona jest z korytarzem ekologicznym Wisły. Obszar ten, podobnie jak "Łąki w Toniach", został ujęty w "Koncepcji ochrony różnorodności biotycznej Miasta Krakowa" i również proponowany jest do objęcia ochroną w formie użytku ekologicznego.
Obszar planu miejscowego "Tonie A-B" odznacza się bardzo dużym udziałem terenów zieleni, które korespondują ze wspomnianymi wyżej terenami zielonymi, umożliwiając bytowanie zwierząt.
Dodatkowo sporządzona na potrzeby analizy uwarunkowań terenu przy wstępnym przygotowaniu prac nad projektem planu - Ekofizjografia wskazała, że według mapy waloryzacji przyrodniczej Miasta Krakowa obejmującej rejon "Obszaru B" tereny te zostały wskazane jako tereny cenne przyrodniczo.
Wymóg zrównoważonego rozwoju jest w tym planie spełniony poprzez ustalenie odpowiedniej proporcji terenów zabudowy do terenów zieleni, przy uwzględnieniu szeregu uwarunkowań, w tym charakteru obszaru.
Dlatego też w planie działka nr [...] obręb [...], posiadająca powierzchnię 7020 m2, została w ok. 27% wskazana jako tereny do zabudowy, tj.:
1. W terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub usługowej, oznaczonym symbolem MN/U.2, o podstawowym przeznaczeniu pod:
1) zabudowę jednorodzinną w układzie wolnostojącym lub bliźniaczym;
2) zabudowę budynkami usługowymi.
W tym terenie znajduje się około 262 m2 działki nr [...] obręb [...]
2. W terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usługowej, oznaczonym symbolem MW/U.5 o podstawowym przeznaczeniu pod:
1) zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi;
2) zabudowę budynkami usługowymi.
W tym terenie znajduje się około 1634m2 działki nr [...] obręb [...].
W związku z powyższym należy uznać, że przyjęte ustalenia planistyczne dla działki skarżącej mają uzasadnienie zarówno formalne, na gruncie wytycznych dokumentu Studium, jak również merytoryczne w postaci uwarunkowań przyrodniczych terenu.
Stanowisko organu w przedmiocie podniesionego zarzutu nieuwzględnienia decyzji o warunkach zabudowy:
Zgodnie z art. 4 ust. 1 w powiązaniu z ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie sporządza się miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów zamkniętych. W stosunku do terenów zamkniętych w planie miejscowym ustala się tylko granice tych terenów oraz granice ich stref ochronnych. W strefach ochronnych ustala się ograniczenia w zagospodarowaniu i korzystaniu z terenów, w tym zakaz zabudowy.
Na gruncie niniejszej sprawy działka skarżącej znajduje się w otoczeniu terenów zamkniętych, wyłączonych spod ustaleń planistycznych. Są to działki nr [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...], oddane w trwały zarząd Komendzie Wojewódzkiej Policji. Zatem przeznaczenie przeważającej części nieruchomości skarżącej w terenie zieleni urządzonej o symbolu ZPo.6 zostało zdeterminowane bezpośrednim sąsiedztwem jej działki terenami zamkniętymi, w stosunku do których na datę sporządzenia skarżonego planu nie jest możliwe przesądzenie ich przyszłego przeznaczenia oraz określenia warunków ich zagospodarowania i zabudowy. Dopóki zwarty kompleks działek nie utraci statusu terenu zamkniętego, nie można w sposób prawidłowy ukształtować warunków zagospodarowania terenów, w tym nie można wyznaczyć prawidłowego układu drogowego, obsługującego wnętrze terenów pomiędzy ul. [...] a ul. [...]. Organ planistyczny zadecydował zatem o możliwości zabudowy wyłącznie części działek skarżącej jedynie w granicach bezpośrednio położonych wzdłuż ul. [...] oraz wzdłuż ul. [...], w nawiązaniu do istniejącej zabudowy wzdłuż tych ulic.
Granice skarżonego planu miejscowego znajdują się w całości w obszarze objętym Planem Generalnym Lotniska Kraków - Balice na lata 2016-2036. Zgodnie z art. 55 ust. 9 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1970 z póżn. zm.) dla terenów objętych planem generalnym, sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnego z zatwierdzonym planem generalnym - jest obowiązkowe. W konsekwencji organ planistyczny nie mógł w inny sposób wyznaczyć granic, dla których miałby zostać sporządzony plan miejscowy (np. wstrzymać się z objęciem pracami planistycznych tych obszarów, które nie są położone w bezpośrednim sąsiedztwie ul. [...] lub ul. [...].
Art. 62 ust. 2 u.p.z.p. wskazuje, iż jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudów dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudów zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Złożony przez skarżącą wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy został zatem, na podstawie przepisów ustawy Prawo lotnicze w związku z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obligatoryjnie zawieszony. Skarżąca nie mogła zatem uzyskać decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na okoliczność, że zamierzenie budowlane dotyczy obszaru objętego Planem Generalnym Lotniska.
Nawet gdyby nieruchomość skarżącej nie znajdowała się w obszarze objętym ustaleniami planu generalnego dla lotniska, a ponadto udałoby się jej uzyskać decyzję o warunkach zabudowy przed wejściem wżycie planu miejscowego (co jednak na gruncie niniejszej sprawy było niemożliwe z uwagi na okoliczność, że granice sporządzanego planu miejscowego znajdowały się w obszarze Planu Generalnego Lotniska Balice), przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie nakładają na organ planistyczny obowiązku uwzględnienia parametrów wynikających z uzyskanych decyzji o warunkach zabudowy w projekcie planu miejscowego. Dlatego też zarzuty dotyczące nieuwzględnienia w skarżonym planie wskaźników zawartych w złożonym przez skarżącą wniosku o wydanie decyzji o warunków zabudowy należy uznać za pozbawione podstaw.
Stanowisko organu w przedmiocie pozostałych zarzutów:
Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów (...) infrastruktury technicznej, które szczegółowo zostały określone w § 12 ustaleń planu, jako Zasady utrzymania, przebudowy, remontu, rozbudowy i budowy infrastruktury technicznej. Przepisy nie nakładają na organ sporządzający plan miejscowy obowiązku wskazywania na rysunku planu przebiegu sieci infrastruktury technicznej. Poruszone natomiast przez skarżącą kwestie dotyczące niewyznaczenia pasa ochronnego przebiegu istniejącej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV, są analizowane na etapie zatwierdzania projektu budowlanego oraz wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Nakaz odprowadzania ścieków bytowych i przemysłowych w oparciu o system kanalizacji rozdzielczej (kanalizacja sanitarna), ujęty w § 12 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 podyktowany jest tym, że przedmiotowy obszar wyposażony jest w sieć infrastruktury technicznej z zakresu odprowadzania ścieków, która dostosowana jest do istniejącego i planowanego zainwestowania. W związku z powyższym istnieje techniczna możliwość odprowadzenia ścieków w oparciu o miejski system kanalizacji.
Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tonie A-B" ustala odprowadzanie ścieków bytowych i przemysłowych w oparciu o system kanalizacji rozdzielczej (kanalizacja sanitarna), gdyż tereny przeznaczone do zainwestowania w znacznym stopniu zlokalizowane są w aglomeracji Kraków, która na czas uchwalenia miejscowego planu została wyznaczona uchwałą Nr XXIX/415/16 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 28 października 2016 r. zmienioną uchwałą Nr CVI1/2770/2018 Rady Miasta Krakowa z dnia 5 lipca 2018 r. oraz uchwałą Nr XLVIII/1318/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 18 listopada 2020 r. w sprawie wyznaczenia obszaru i granic aglomeracji Kraków. Obszary i granice aglomeracji wskazane w załączniku do wyżej przytoczonej uchwały to tereny, na których, ze względu na gęstość zaludnienia bądź koncentracje działalności gospodarczej, ścieki komunalne powinny być zbierane i przekazywane do oczyszczalni ścieków. Prawo to jest konsekwencją faktu, że Polska przystępując do Unii Europejskiej zobowiązała się do wypełnienia wymogów dyrektywy Rady 91/271/EWG z dnia 21 maja 1991 r. dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych. Dlatego też, aby uporządkować gospodarkę ściekową, utworzono Krajowy program oczyszczania ścieków komunalnych, którego następstwem jest wskazanie aglomeracji, które winny być wyposażone w systemy kanalizacji zbiorczej.
Ponadto wykluczenie realizacji przydomowych oczyszczalni ścieków ma za zadanie spełnienie zaleceń:
1. ustawy Prawo wodne:
art. 83 ust. 2 - "Wybór miejsca i sposobu wykorzystania albo usuwania ścieków powinien minimalizować negatywne oddziaływania na środowisko";
art. 83 ust. 4 - "W miejscach, gdzie budowa systemów kanalizacji zbiorczej nie przyniosłaby korzyści dla środowiska lub powodowałaby nadmierne koszty, należy stosować systemy indywidualne lub inne rozwiązania zapewniające ten sam co systemy kanalizacji zbiorczej poziom ochrony środowiska";
art. 86 ust. 1 - "Aglomeracje o równoważnej liczbie mieszkańców powyżej 2000 powinny być wyposażone w systemy kanalizacji zbiorczej dla ścieków komunalnych".
2. rozporządzenia Nr 4/2014 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie warunków korzystania z wód regionu wodnego Górnej Wisły:
§ 17 pkt 2 lit. b - "Wprowadza się ograniczenia w korzystaniu z wód, polegające na zakazie (...) wprowadzania do ziemi ścieków (...) na obszarze aglomeracji (...)".
W związku z powyższym zarzuty skarżącej należy w tym zakresie uznać za pozbawione podstaw.
Ponadto organ wskazał, że prognoza skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego nie jest częścią uchwały o planie i posiada wyłącznie charakter informacyjny. Prognoza skutków finansowych nie ma też wpływu na sytuację prawną skarżącej, gdyż nie określa jego praw czy też obowiązków, tym bardziej nie ustala wartości ewentualnych roszczeń odszkodowawczych, które skarżąca może złożyć po uchwaleniu planu miejscowego, jak i nie zajmuje się szacowaniem nakładów ponoszonych na nieruchomości przez ich właścicieli. Na tle zarzutu dotyczącego obniżenia wartości nieruchomości na skutek wejścia w życie ustaleń planu miejscowego wielokrotnie stanowisko zawierała judykatura. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 października 2018 r. sygn. akt II SA/Po 183/18, wskazano cyt.: (...) w toku procedury planistycznej i przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organy nie są związane dotychczasowym sposobem zagospodarowania terenu oraz zasadami tzw. dobrego sąsiedztwa, jak ma to miejsce w przypadku roszczeń określna zasadności wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Uchwalenie dla danego obszaru miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma bowiem charakter aktu stanowienia prawa i służyć ma co do zasady nie utrzymaniu dotychczasowego ładu przestrzennego obowiązującego na danym obszarze, lecz ukształtowaniu tego ładu zgodnie z oczekiwaniami i zamierzeniami wspólnoty lokalnej. W ramach władztwa planistycznego rada gminy może bowiem nie tylko ograniczyć sposób korzystania z nieruchomości, lecz wręcz zmienić przeznaczenie działki nawet w sposób naruszający interesy prawne właścicieli, w tym właśnie skutkujący obniżeniem wartości danej nieruchomości.
Dla takich sytuacji ustawa przewiduje tryb odszkodowawczy, przewidziany w art. 36 i art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kwestia wpływu uchwalenia planu na wartość ekonomiczną działki nie stanowi natomiast kryterium oceny legalności planu, bowiem oczywistym jest, iż kwestia ewentualnego obniżenia wartości nieruchomości może być między stronami sporna, lecz do rozstrzygnięcia tych sporów właściwe są sądy powszechne (art. 37 ust. 10 ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym). Ponadto należy zauważyć, że w wyroku z 9 października 2019 r., sygn. akt. II SA/KR 785/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że ewentualne uwzględnienie roszczenia odszkodowawczego nie jest uzależnione od treści prognozy.
Odnosząc się natomiast do zarzutu opracowania prognozy skutków finansowych przez osoby nieuprawnione organ zauważył, że stosownie do art. 174 ust. 3a pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami rzeczoznawca majątkowy "może sporządzać", a nie "sporządza" opracowania i ekspertyzy dotyczące skutków finansowych uchwalania planów miejscowych, to oznacza, że takie opracowania i ekspertyzy może sporządzać także osoba niebędąca rzeczoznawca majątkowym. Takie stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 28 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1039/17.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 24 stycznia 2020 r. sygn. akt. II SA/Kr 1285/19 oddalając skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon ul. Pachońskiego, Wyki i Łokietka", zajął stanowisko, zgodnie z którym "ustawodawca upoważnił sejmik województwa do wprowadzania zakazów lub ograniczeń w zakresie użytkowania urządzeń jakimi są instalacje, w których następuje spalanie paliw. Natomiast sejmik województwa nie posiada uprawnień do wprowadzenia ograniczeń lub zakazów w zakresie budowy (powstawania) instalacji na paliwa stałe. Trzeba więc stwierdzić, że Rada Miasta Krakowa nie wkroczyła w materię uregulowaną w tzw. "uchwałach antysmogowych" Sejmiku Województwa Małopolskiego.’’ Z tego względu zarzuty skarżącej dotyczące zapisów § 12 ust. 5 pkt 1 uchwały należy uznać za pozbawione podstaw.
Ewidencja gruntów i budynków jest elementem podlegającym dynamicznym zmianom (m.in. podziały działek, scalanie działek). Nie jest więc możliwe, aby oznaczenie działek ewidencyjnych podlegało weryfikacji i aktualizacji w sposób ciągły. W związku z tym w zapisach skarżonej uchwały przyjęto, że oznaczenie i przebieg granic działek ewidencyjnych, przywołanych w tekście uchwały odnoszą się do stanu istniejącego w dniu sporządzenia projektu uchwały, bez wskazania konkretnej daty (§1 ust. 2 skarżonej uchwały). W świetle powyższego należy uznać, że granice planu zostały opracowane na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zarzuty skarżącej należy uznać za pozbawione podstaw.
Ze względu na powyższe organ wniósł o oddalenie skargi M. S..
W odpowiedzi na skargę firma A z siedzibą w K. skarżony organ wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Organ opisał tok formalnoprawny podjęcia uchwały. Zajmując stanowisko w przedmiocie podniesionych zarzutów skargi organ wskazał, że zarzuty wysuwane przez stronę skarżącą nie zasługują na uwzględnienie.
Stanowisko organu w przedmiocie podniesionych zarzutów w kwestii zgodności ze studium:
Spółka wywodzi źródło naruszenia swojego interesu prawnego z przysługującego jej prawa własności działek nr [...], [...] i nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna [...].
Zgodnie z ustaleniami skarżonej uchwały:
- działka nr [...] znajduje się w przeważającej części w terenie zieleni urządzonej, o podstawowym przeznaczeniu pod ogrody i zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym oznaczonym symbolem ZPo.5, w pozostałej zaś części w terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usługowej, o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi lub pod zabudowę budynkami usługowymi oznaczonym symbolem MW/U.4,
- działki nr [...] i [...] znajdują się w terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usługowej, oznaczonym symbolem MW/U.4.
Zgodnie z wytycznymi Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (uchwała Nr CXII/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r.), działki stanowiące własność spółki znajdowały się w terenie zabudowy usługowej oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o symbolu UM
o funkcji podstawowej:
- Zabudowa usługowa realizowana jako budynki przeznaczone dla następujących funkcji: handel, biura, administracja, szkolnictwo i oświata, kultura, usługi sakralne, opieka zdrowotna, usługi pozostałe obiekty sportu i rekreacji, rzemiosło, przemysł wysokich technologii wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże) oraz zielenią towarzyszącą zabudowie;
- Zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wysokiej intensywności realizowana jako budynki mieszkaniowe wielorodzinne, (m.in. zabudowa osiedli mieszkaniowych, budynki wielorodzinne realizowane jako uzupełnienie tkanki miejskiej) wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie:
oraz o funkcji dopuszczalnej:
- Zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej.
Odnosząc się do zarzutów spółki organ w pierwszej kolejności zaznaczył, że wyznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "Tonie A-B" funkcja ZPo.5 -Tereny zieleni urządzonej, o podstawowym przeznaczeniu pod ogrody i zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym, jest zgodna z wyznaczoną dla tego terenu w Studium funkcja dopuszczalną. Z przywołanych w skardze wskazań Studium zawartych w tomie III.1.2, w tym konkretnym przypadku zastosowanie ma pkt 7: "W przypadku wydzielenia funkcji dopuszczalnej z wyznaczonej kategorii terenu, udział tej funkcji dopuszczalnej nie może przekroczyć wielkości 50 % powierzchni wydzielonego terenu."
Dlatego też wydzielenie w planie Terenów zieleni urządzonej (ZPo.5) w obszarze, dla którego Studium wyznacza kierunek zagospodarowania Tereny zabudowy usługowej oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej UM, jest zgodne ze Studium, gdyż powierzchnia Terenów ZPo nie przekracza 50% powierzchni wydzielonego terenu UM w Studium.
Przytoczony w skardze kierunek zmian w strukturze przestrzennej określony w karcie strukturalnej jednostki urbanistycznej 43 Tonie: "9 - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna niskiej intensywności na wschód od ul. [...] do utrzymania i uzupełnień (...)" - nie dotyczy nieruchomości strony skarżącej, które położone są po zachodniej stronie ul. [...].
Dodatkowo organ wyjaśnił, że teren zieleni urządzonej, o podstawowym przeznaczeniu pod ogrody i zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym o symbolu ZPo.5 ma za zadanie ochronę istniejących zbiorowisk roślinnych, pełniących w ramach większego kompleksu zieleni istotne funkcje środowiskowe. Ponadto teren położony jest, według wytycznych zawartych w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa, w strefie kształtowania systemu przyrodniczego.
W uzasadnieniu skarżonego planu miejscowego wskazano, iż jego obszar w części "B" charakteryzuje się spontanicznymi zbiorowiskami ruderalnymi, występują tu zarośla czyli roślinność drzewiasta, która wkracza na nieużytkowane grunty rolne, obserwowane w formie zbiorowisk ugorów i odłogów.
"Obszar B" położony jest w rejonie miasta, którego intensywność zagospodarowania jest stosunkowo niska, chociaż widoczny jest rozwój nowej zabudowy. Rozległe tereny łąk i upraw niegdyś otaczające obszar, dziś już stanowią mniejsze kompleksy terenów otwartych.
W "obszarze B" powiązania przyrodnicze zachodzą głównie z terenami położonymi na południowy - zachód od jego granic, gdzie położona jest dolina potoku Sudół. Ten zadrzewiony obszar ma istotne znaczenie w funkcjonowaniu przyrodniczym. Stanowi lokalny korytarz ekologiczny umożliwiający drogę migracji wielu gatunków. Obszar "Łąki w Toniach", obejmujący dolinę Sudołu, proponowany jest w opracowaniu "Kierunki Rozwoju i Zarządzania Terenami Zielonymi w Krakowie na lata 2019-2030" do objęcia ochroną, jako zespół przyrodniczo-krajobrazowy. Łąki obejmują rozległy otwarty obszar użytkowanych kośnie łąk świeżych typowych, łąk zmiennowilgotnych, łąk rdestowo - ostrożeniowych oraz szuwarów wielkoturzycowych i trzcinowych. Obszar ten stanowi dogodne miejsce bytowania dla wielu gatunków zwierząt, dlatego istotne jest zachowanie powiązań ekologicznych umożliwiających swobodne przemieszczanie się zwierząt.
Na wschód od granic "obszaru B" położona jest natomiast dolina Prądnika. Stanowi ona regionalny korytarz ekologiczny i połączona jest z korytarzem ekologicznym Wisły. Obszar ten, podobnie jak "Łąki w Toniach", został ujęty w "Koncepcji ochrony różnorodności biotycznej Miasta Krakowa" i również proponowany jest do objęcia ochroną w formie użytku ekologicznego.
Obszar planu miejscowego "Tonie A-B" odznacza się bardzo dużym udziałem terenów zieleni, które korespondują ze wspomnianymi wyżej terenami zielonymi, umożliwiając bytowanie zwierząt.
Dodatkowo sporządzona na potrzeby analizy uwarunkowań terenu przy wstępnym przygotowaniu prac nad projektem planu - Ekofizjografia wskazała, że według mapy waloryzacji przyrodniczej Miasta Krakowa obejmującej rejon "Obszaru B" sporządzanego planu miejscowego, tereny te zostały wskazane jako tereny cenne przyrodniczo. Mapa waloryzacji przyrodniczej Miasta Krakowa i Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa to dwa zupełnie odrębne dokumenty. Dlatego ustalenie w Studium kierunku zagospodarowania pod Tereny zabudowy usługowej oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej UM, nie wyklucza jednoczesnego wskazania danego obszaru na Mapie waloryzacji przyrodniczej Miasta Krakowa jako cennego pod względem przyrodniczym.
Wymóg zrównoważonego rozwoju jest w tym planie spełniony poprzez ustalenie odpowiedniej proporcji terenów zabudowy do terenów zieleni, przy uwzględnieniu szeregu uwarunkowań, w tym charakteru obszaru.
Plan nie wykluczył możliwości inwestycyjnych na nieruchomości, gdyż na działkach nr [...] (o powierzchni 903 m2) i [...] (o powierzchni 816 m2) oraz części działki nr [...] (o powierzchni ok 430 m2) obręb [...] wyznacza Teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usługowej oznaczony symbolem MW/U.4 o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi lub pod zabudowę budynkami usługowym.
W związku z powyższym należy uznać, że przyjęte ustalenia planistyczne dla działki strony skarżącej mają uzasadnienie zarówno formalne, na gruncie wytycznych dokumentu Studium, jak również merytoryczne w postaci uwarunkowań przyrodniczych terenu.
Stanowisko organu w przedmiocie zarzutu przekroczenia władztwa planistycznego:
Organ planistyczny na etapie sporządzania planu miejscowego uwzględnił parametry wynikające z uzyskanej przed wejściem w życie planu decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...].[...] z dnia 25 lutego 2020 r., wydanej dla działki nr [...] (z której podziału powstały działki nr [...], [...] i [...]) o powierzchni 5083m2, z której zamierzenie budowlane obejmowało teren o powierzchni ok 2000m2. W uwzględnieniu przyszłej zabudowy jednorodzinnej organ planistyczny ustalił, że na części nr działki [...] obręb [...] zostały wyznaczone tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usługowej, o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi lub pod zabudowę budynkami usługowymi, oznaczone symbolem MW/U.4.
Zatem ustalenia planistyczne dla terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usługowej, oznaczone symbolem MW/U.4 uwzględniały parametry wynikające z decyzji o pozwoleniu na budowę uzyskanej przed wejściem w życie planu. Niezależnie od powyższego zgodnie z obowiązującymi przepisami zamierzenie budowlane, na które inwestor uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę, może być realizowane niezależnie od ustaleń planu.
Na gruncie niniejszej sprawy organ zauważył, że spółka uzyskała decyzję o pozwoleniu na budowę na podstawie wydanej w dniu 19 września 2018 r. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy nr [...] Z kolei w dniu 26 listopada 2018 r. został zatwierdzony Plan Generalny Lotniska Kraków - Balice na lata 2016-2036. Natomiast w dniu 23 października 2019 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę Nr XXVII/614/19 o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tonie A-B", którego granice w całości znajdują się w obszarze Planu Generalnego Lotniska Kraków - Balice na lata 2016-2036. Na podstawie art. 55 ust. 9 ustawy z 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1970 z póżn.zm.) "Dla terenów objętych planem generalnym sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - zgodnego z zatwierdzonym planem generalnym - jest obowiązkowe, z uwzględnieniem przepisów dotyczących terenów zamkniętych." Z kolei na podstawie art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: "Jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu". Nie dotyczyło to jednak ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, jaka była w posiadaniu spółki.
W świetle powyższych okoliczności organ uznał, że ustalenia planistyczne dla działki nr [...] nie naruszają interesu prawnego spółki, skoro i tak może realizować swoje zamierzenie inwestycyjne niezależnie od ustaleń skarżonego planu. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2525/18 ,,na gruncie u.p.z.p. brak jest przepisu, z którego wynikałby obowiązek dla organu uchwałodawczego przeniesienia ustaleń wynikających z wydanych przed uchwaleniem planu ostatecznych decyzji o warunkach zabudowy do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego".
Dlatego też zarzuty dotyczące nieuwzględnienia w skarżonym planie wszystkich wskaźników zawartych w złożonym przez stronę skarżącą wniosku o wydanie decyzji o warunków zabudowy należy uznać za pozbawione podstaw.
Stanowisko organu w przedmiocie zarzutu naruszenia procedury planistycznej:
Procedura planistyczna związana z uchwaleniem skarżonego planu została przeprowadzona zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt planu, zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. a u.p.z.p. został przekazany do zaopiniowania Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej, Wójtowi Gminy Z., Powiatowej Społecznej Radzie Ds. Osób Niepełnosprawnych, Marszałkowi Województwa Małopolskiego, Geologowi Powiatowemu, Małopolskiemu Państwowemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Sanitarnemu w Krakowie, Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w Krakowie, Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w Krakowie, Polskim Sieciom Elektroenergetycznym S.A., Ministrowi Środowiska. Natomiast zgodnie z art.17 pkt 6 lit. b u.p.z.p. przekazany do uzgodnienia Wojewodzie Małopolskiemu, Zarządowi Województwa Małopolskiego, Małopolskiemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków, Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, Zarządowi Dróg Miasta Krakowa, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Wojewódzkiemu Sztabowi Wojskowemu, Agencji Wywiadu, Urzędowi Lotnictwa Cywilnego, Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w Krakowie.
Na gruncie niniejszej sprawy działka strony skarżącej znajduje się w otoczeniu terenów zamkniętych, wyłączonych spod ustaleń planistycznych. Są to działki nr [...] i [...] obręb [...], oddane w trwały zarząd Komendzie Wojewódzkiej Policji. Zatem przeznaczenie przeważającej części nieruchomości strony skarżącej w terenie zieleni urządzonej o symbolu ZPo.5 zostało zdeterminowane bezpośrednim sąsiedztwem jej działki z terenami zamkniętymi, w stosunku do których na datę sporządzenia skarżonego planu nie jest możliwe przesądzenie ich przyszłego przeznaczenia oraz określenia warunków ich zagospodarowania i zabudowy. Dopóki zwarty kompleks działek nie utraci statusu terenu zamkniętego, nie można w sposób prawidłowy ukształtować warunków zagospodarowania terenów, w tym nie można wyznaczyć prawidłowego układu drogowego, obsługującego wnętrze terenów pomiędzy ul. [...] a ul. [...]. Organ planistyczny zadecydował zatem o możliwości zabudowy wyłącznie części działek strony skarżącej jedynie w granicach bezpośrednio położonych wzdłuż ul. [...], w nawiązaniu do istniejącej zabudowy.
Ze względu na powyższe organ wniósł o oddalenie skargi firma A z siedzibą w K..
Postanowieniem z 27 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym Sąd - na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - postanowił zarządzić połączenie sprawy ze skargi firma A z siedzibą w K. ze sprawą o sygn. akt II SA/Kr 424/21 ze skargi M. S. - w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia i dalsze prowadzenie pod wspólną sygnaturą akt II SA/Kr 424/21.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.
Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.; dalej: ustawa o COVID), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r., poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3).
W niniejszej sprawie Przewodniczący II Wydziału WSA w Krakowie wyznaczył na dzień 27 maja 2021 r. posiedzenie niejawne Sądu w składzie trzech sędziów. Przeprowadzenie rozprawy w niniejszej sprawie stanowiłoby nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a jednocześnie nie ma technicznych możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość, z bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
Skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne w trybie wyżej opisanym, nie wymaga zgody stron postępowania, a dokonywane jest jednoosobowo przez Przewodniczącego Wydziału. Nadto zgodnie z § 1 pkt 1 zarządzenia nr 61 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 października 2020 r., z dniem 17 października 2020 r., w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie odwołane zostały rozprawy przy jednoczesnym utrzymaniu działalności orzeczniczej Sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych. Zarządzenie dostępne jest na stronie internetowej WSA w Krakowie.
Skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów umożliwiło jej rozstrzygnięcie bez szkody dla wyjaśnienia sprawy. Przy tym wyjaśnić należy, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia argumentacji skarżących i skarżonego organu, bowiem podnoszone przez nich argumenty są rozważane przez Sąd w oparciu o akta sprawy oraz skargę, odpowiedź na skargę i inne pisma procesowe. Z tych względów Sąd rozpoznał na podstawie cytowanego powyżej art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Sąd dokonuje zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem, jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania. Sąd nie ocenia celowości podjętych przez organ rozwiązań.
Stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Przepisy te korespondują z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020r. poz. 713 - "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.
Rozpoznając sprawę w świetle powyższych kryteriów należy stwierdzić, że skargi nie zasługiwały na uwzględnienie.
Rada Miasta Krakowa w dniu 14 października 2020 r. podjęła uchwałę nr XLVII/1291/20 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tonie - A-B", ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 22 października 2020 r., poz. 6517.
Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.) – zwanej dalej "u.p.z.p.", plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.
Zgodnie natomiast z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., nieważność uchwały rady gminy w całości lub części powoduje jedynie istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.
Obie skargi zostały złożone w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 z późn. zm.), zwanej dalej "u.s.g.". Stosownie do tego przepisu, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.
Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje interes faktyczny, ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też zagrożenie w przyszłości naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia musi mieć miejsce, musi być realne i wynikać z aktu, na który w trybie art.101 ustawy o samorządzie gminnym wnoszona jest skarga (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, Baza Orzeczeń Lex nr 151236; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2).
Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego - sąd odrzuca skargę.
Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny wniesionych skarg należało więc ustalić, czy skarżący mieli legitymacje do wniesienia skarg, bowiem stanowi to niejako warunek wstępny przeprowadzenia merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały.
W orzecznictwie przyjmuje się powszechnie, iż każdy właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze planu ma legitymację do jego skarżenia przy czym, na uwzględnienie zasługuje jedynie taka skarga, w której skarżący wykaże, że uchwała wpływa na przysługujące mu prawo własności w aspekcie naruszenia interesu prawnego a nie faktycznego.
Skarżąca M. S. jest właścicielką nieruchomości składającej się z działki o numerze ewidencyjnym [...] obr. [...], która położona jest przy ul. [...] i ul. [...] w Krakowie. Strona skarżąca firma A z siedzibą w K. jest natomiast właścicielem nieruchomości składającej się z działki ewidencyjnej nr [...] (obecnie działki nr [...], nr [...] i nr [...]) obr. [...], położonej w Krakowie przy ul. [...].
Przedmiotowe nieruchomości są objęte ustaleniami zaskarżonej uchwały. Tak więc skarżący mieli legitymację skargową w niniejszej sprawie.
Zaznaczyć także należy, że wobec zaskarżenia uchwały z dnia 14 października 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tonie – A-B" (plan ten został uchwalony po podjęciu przez Radę Miasta Krakowa uchwały Nr XXVII/614/19 z dnia 23 października 2019 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tonie – A-B") skarżący nie byli obowiązani do złożenia wezwania organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przed złożeniem skargi, zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935).
W ramach przeprowadzonej procedury związanej ze sporządzeniem zaskarżonego planu wykonano następujące czynności:
1) Ogłoszenie/obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa o przystąpieniu do sporządzenia planu - 8 listopada 2019 r.
2) Termin składania wniosków do planu - do 20 grudnia 2019 r.
3) Rozpatrzenie wniosków złożonych do planu – Zarządzenie Nr 1315/2020 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 8 czerwca 2020 r.
4) Przekazanie projektu planu do opiniowania i uzgodnień ustawowych - 15 czerwca 2020 r.
5) Ogłoszenie/obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko - 24 lipca 2020 r.
6) Wyłożenie do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko - od 3 sierpnia do 31 sierpnia 2020 r.
7) Dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w wyłożonym projekcie planu -11 sierpnia 2020 r.
8) Termin składania uwag do wyłożonego projektu planu – do 14 września 2020 r.
9) Rozpatrzenie uwag złożonych do wyłożonego projektu planu - Zarządzenie Nr 2331/2020 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 21 września 2020 r.
10) Przekazanie pod obrady Rady Miasta Krakowa projektu uchwały w sprawie uchwalenia planu - Zarządzenie Nr 2409/2020 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 29 września 2020 r.
11) Przekazanie pod obrady Rady Miasta Krakowa projektu uchwały w sprawie rozstrzygnięć o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa uwag złożonych do projektu planu - Zarządzenie Nr 2410/2020 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 29 września 2020 r.
12) Uchwalanie planu - Sesja Rady Miasta Krakowa – 14 października 2020 r. - pierwsze i drugie czytanie projektu uchwały w sprawie uchwalenia planu oraz czytanie i głosowanie projektu uchwały w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag przez Prezydenta Miasta Krakowa złożonych do projektu planu - Rada podjęła uchwały Nr XLVII/1267/20 w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag oraz Nr XLVll/1291/20 w sprawie uchwalenia planu.
13) Ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 22 października 2020 r., poz. 6517.
Sąd, badając dokumentację planistyczną, nie dopatrzył się naruszenia procedury planistycznej uregulowanej w art. 17 u.p.z.p., a w związku z tym uznaje, że była ona prawidłowa.
Przechodząc do zarzutów skarg związanych z naruszeniem zasad sporządzania planu Sąd wskazuje:
Obie skargi eksponują istotne naruszenie prawa (zasad sporządzania planu) przy uchwalaniu planu miejscowego, a konkretnie m.in. przepisów art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., czyli sprzeczność kontrolowanego planu w zakresie działek skarżących z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (uchwała Nr CXII/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa), dalej "Studium".
Waga tego zarzutu skarg, w przypadku jego potwierdzenia się, jest niebagatelna. Trzeba bowiem mieć na uwadze przepis art. 9 ust. 4 u.p.z.p., który wskazuje, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy uchwalaniu planów miejscowych. Studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, czy kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne. Studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne i jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 78 i nast.).
Zgodnie z jednolitym orzecznictwem sądów administracyjnych, "Jeżeli w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym, niż przeznaczenie przyjęte w studium, kwalifikowane jest jako naruszenie zasad sporządzania planu, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium. Stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest uzależniony od szczegółowości zapisów tego ostatniego aktu i w związku z tym może być silniejszy lub słabszy" (tak wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2016 r., II OSK 2529/14, LEX nr 2106680). " 1. W ujęciu systemowym zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. 2. Innymi słowy, konkretne obszary mogą mieć określone przeznaczenie w planie, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskazała taki rodzaj przeznaczenia dla tych obszarów. Zatem ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów przyjętych w studium" (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., II OSK 1251/17, LEX nr 2345607). W efekcie inne przeznaczenie określonego terenu w planie miejscowym niż w studium należałoby zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza wówczas, gdy to inne przeznaczenie terenu w planie miejscowym jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium (tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 czerwca 2017 r., IV SA/Wa 617/17, LEX nr 2415278, czy też wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 lutego 2017 r. IV SA/Po 1004/16, LEX nr 2247610, wyrok WSA w Gdańsku, z dnia 24 września 2014 r., II SA/Gd 340/14, LEX nr 1534098).
Przy ustalaniu przeznaczenia danego terenu w planie miejscowym organ planistyczny związany jest ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. To ustalenia studium są podstawowym kryterium odniesienia przy kontrolowaniu, czy granice władztwa planistycznego nie zostały przekroczone. Badanie kwestii, czy plan nie narusza ustaleń studium, powinno być oceniane przez pryzmat dokumentu Studium obowiązującego w dacie uchwalenia zaskarżonego planu. Treść dokumentu Studium należy odczytywać poprzez łączne zastawienie części tekstowej oraz graficznej Studium.
Mając powyższe na uwadze, należy przeanalizować zapisy Studium oraz przeznaczenie nieruchomości będących własnością obu stron skarżących w zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Zgodnie ze wskazaniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa w czasie uchwalania planu działka skarżącej M. S., nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna [...], znajdowała się w terenach zamkniętych, dla których po ewentualnym uchyleniu decyzji o wyznaczeniu terenu zamkniętego, Studium wyznacza kierunek zagospodarowania o symbolu UM –
o funkcji podstawowej:
- Zabudowa usługowa realizowana jako budynki przeznaczone dla następujących funkcji: handel, biura, administracja, szkolnictwo i oświata, kultura, usługi sakralne, opieka zdrowotna, usługi pozostałe, obiekty sportu i rekreacji, rzemiosło, przemysł wysokich technologii wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże) oraz zielenią towarzyszącą zabudowie;
- Zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wysokiej intensywności realizowana jako budynki mieszkaniowe wielorodzinne, (m.in. zabudowa osiedli mieszkaniowych, budynki wielorodzinne realizowane jako uzupełnienie tkanki miejskiej) wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie;
oraz o funkcji dopuszczalnej:
- Zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej.
Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tonie A-B" działka nr [...] obręb [...] w przeważającej części znalazła się w terenie zieleni urządzonej, o podstawowym przeznaczeniu pod ogrody i zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym, oznaczonym symbolem ZPo.6; w niewielkiej części od strony zachodniej w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub usługowej, oznaczonym symbolem MN/U.2 natomiast od strony wschodniej w terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usługowej o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi lub pod zabudowę budynkami usługowymi, oznaczonym symbolem MW/U.5.
Przedstawiając szczegóły, w planie działka nr [...] obręb [...], posiadająca powierzchnię 7020 m2, została w ok. 27% wskazana jako tereny do zabudowy, tj.:
1. W terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub usługowej, oznaczonym symbolem MN/U.2, o podstawowym przeznaczeniu pod:
1) zabudowę jednorodzinną w układzie wolnostojącym lub bliźniaczym;
2) zabudowę budynkami usługowymi.
W tym terenie znajduje się około 262 m2 działki nr [...] obręb [...]
2. W terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usługowej, oznaczonym symbolem MW/U.5 o podstawowym przeznaczeniu pod:
1) zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi;
2) zabudowę budynkami usługowymi.
W tym terenie znajduje się około 1634m2 działki nr [...] obręb [...].
Zgodnie z treścią § 19 ust. 2 planu miejscowego w zakresie sposobu kształtowania zabudowy i zasad zagospodarowania terenów dla teremu oznaczonego symbolem MW/U.5 ustala się:
1) minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego: 80 %;
2) wskaźnik intensywności zabudowy: 0,01 - 0,2;
3) maksymalną wysokość zabudowy: 5 m;
4) dopuszczenie lokalizacji wiat, altan, oranżerii i budynków gospodarczych.
Zatem należy stwierdzić, że wyznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "Tonie A-B" funkcja ZPo.6 -Tereny zieleni urządzonej, o podstawowym przeznaczeniu pod ogrody i zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym, jest zgodna z wyznaczoną dla działki nr [...] obręb [...] (po utraceniu statusu terenu zamkniętego na gruncie przepisów odrębnych) w Studium funkcja dopuszczalną.
Wszelkie przyjęte ustalenia planistyczne dla ww. działki mają uzasadnienie zarówno formalne, na gruncie wytycznych dokumentu Studium, jak również merytoryczne w postaci uwarunkowań przyrodniczych terenu.
Nie może bowiem ujść uwadze, że – jak wskazał organ - teren zieleni urządzonej, o podstawowym przeznaczeniu pod ogrody i zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym o symbolu ZPo.6, ma za zadanie ochronę istniejących zbiorowisk roślinnych, pełniących w ramach większego kompleksu zieleni istotne funkcje środowiskowe. Ponadto, teren położony jest według wytycznych zawartych w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa w strefie kształtowania systemu przyrodniczego.
W uzasadnieniu skarżonego planu miejscowego wskazano, iż jego obszar w części "B" charakteryzuje się spontanicznymi zbiorowiskami ruderalnymi, występują tu zarośla czyli roślinność drzewiasta, która wkracza na nieużytkowane grunty rolne, obserwowane w formie zbiorowisk ugorów i odłogów. "Obszar B" położony jest w rejonie miasta, którego intensywność zagospodarowania jest stosunkowo niska, chociaż widoczny jest rozwój nowej zabudowy. Rozległe tereny łąk i upraw niegdyś otaczające obszar, dziś już stanowią mniejsze kompleksy terenów otwartych. W "obszarze B" powiązania przyrodnicze zachodzą głównie z terenami położonymi na południowy - zachód od jego granic, gdzie położona jest dolina potoku Sudół. Ten zadrzewiony obszar ma istotne znaczenie w funkcjonowaniu przyrodniczym. Stanowi lokalny korytarz ekologiczny umożliwiający drogę migracji wielu gatunków. Obszar "Łąki w Toniach" obejmujący dolinę Sudołu, proponowany jest w opracowaniu "Kierunki Rozwoju i Zarządzania Terenami Zielonymi w Krakowie na lata 2019-2030" do objęcia ochroną, jako zespół przyrodniczo-krajobrazowy. Łąki obejmują rozległy otwarty obszar użytkowanych kośnie łąk świeżych typowych, łąk zmiennowilgotnych, łąk rdestowo - ostrożeniowych oraz szuwarów wielkoturzycowcyh i trzcinowych. Obszar ten stanowi dogodne miejsce bytowania dla wielu gatunków zwierząt, dlatego istotne jest zachowanie powiązań ekologicznych umożliwiających swobodne przemieszczanie się zwierząt. Proponowany jest także do objęcia ochroną w formie użytku ekologicznego. Na wschód od granic "obszaru B" położona jest natomiast dolina Prądnika. Stanowi ona regionalny korytarz ekologiczny i połączona jest z korytarzem ekologicznym Wisły. Obszar ten podobnie jak "Łąki w Toniach" został ujęty w "Koncepcji ochrony różnorodności biotycznej Miasta Krakowa" i również proponowany jest do objęcia ochroną w formie użytku ekologicznego.
Obszar planu miejscowego "Tonie A-B" odznacza się bardzo dużym udziałem terenów zieleni, które korespondują ze wspomnianymi wyżej terenami zielonymi, umożliwiając bytowanie zwierząt.
Sporządzona na potrzeby analizy uwarunkowań terenu przy wstępnym przygotowaniu prac nad projektem planu - Ekofizjografia wskazała, że według mapy waloryzacji przyrodniczej Miasta Krakowa obejmującej rejon "Obszaru B" tereny te zostały wskazane jako tereny cenne przyrodniczo.
Wymóg zrównoważonego rozwoju jest w tym planie spełniony poprzez ustalenie odpowiedniej proporcji terenów zabudowy do terenów zieleni, przy uwzględnieniu szeregu uwarunkowań, w tym charakteru obszaru.
Jeśli chodzi o skarżącą firma A to jej działki nr [...], [...] i nr [...] obręb [...] – zgodnie z ustaleniami Studium - znajdowały się także w omówionym wyżej terenie zabudowy usługowej oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o symbolu UM.
Zgodnie z ustaleniami skarżonego planu:
- działka nr [...] znajduje się w przeważającej części w terenie zieleni urządzonej, o podstawowym przeznaczeniu pod ogrody i zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym oznaczonym symbolem ZPo.5, w pozostałej zaś części w terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usługowej, o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi lub pod zabudowę budynkami usługowymi oznaczonym symbolem MW/U.4,
- działki nr [...] i [...] znajdują się w terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usługowej, oznaczonym symbolem MW/U.4.
Należy stwierdzić, że wyznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "Tonie A-B" funkcja ZPo.5 -Tereny zieleni urządzonej, o podstawowym przeznaczeniu pod ogrody i zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym, jest zgodna z wyznaczoną dla tego terenu w Studium funkcją dopuszczalną.
Ze wskazań Studium zawartych w tomie III.1.2, w tym konkretnym przypadku zastosowanie ma pkt 7: W przypadku wydzielenia funkcji dopuszczalnej z wyznaczonej kategorii terenu, udział tej funkcji dopuszczalnej nie może przekroczyć wielkości 50 % powierzchni wydzielonego terenu.
Rację ma więc organ, że wydzielenie w planie Terenów zieleni urządzonej (ZPo.5) w obszarze, dla którego Studium wyznacza kierunek zagospodarowania Tereny zabudowy usługowej oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej UM, jest zgodne ze Studium, gdyż powierzchnia Terenów ZPo nie przekracza 50% powierzchni wydzielonego terenu UM w Studium.
W ślad za organem należy stwierdzić, że kierunek zmian w strukturze przestrzennej określony w karcie strukturalnej jednostki urbanistycznej 43 Tonie: 9 - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna niskiej intensywności na wschód od ul. [...] do utrzymania i uzupełnień (...) - nie dotyczy nieruchomości skarżącej, które położone są po zachodniej stronie ul. [...].
Dodatkowo trzeba zauważyć, że teren zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod ogrody i zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym o symbolu ZPo.5 ma za zadanie ochronę istniejących zbiorowisk roślinnych, pełniących w ramach większego kompleksu zieleni istotne funkcje środowiskowe. Ponadto teren położony jest, według wytycznych zawartych w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa, w strefie kształtowania systemu przyrodniczego.
W uzasadnieniu skarżonego planu miejscowego wskazano, że jego obszar w części "B" charakteryzuje się spontanicznymi zbiorowiskami ruderalnymi, występują tu zarośla czyli roślinność drzewiasta, która wkracza na nieużytkowane grunty rolne, obserwowane w formie zbiorowisk ugorów i odłogów. "Obszar B" położony jest w rejonie miasta, którego intensywność zagospodarowania jest stosunkowo niska, chociaż widoczny jest rozwój nowej zabudowy. Rozległe tereny łąk i upraw, niegdyś otaczające obszar, dziś już stanowią mniejsze kompleksy terenów otwartych. W "obszarze B" powiązania przyrodnicze zachodzą głównie z terenami położonymi na południowy - zachód od jego granic, gdzie położona jest dolina potoku Sudół. Ten zadrzewiony obszar ma istotne znaczenie w funkcjonowaniu przyrodniczym – co omówiono już powyżej w odniesieniu do działki pierwszej skarżącej.
Odnosząc się do zarzutu skargi trzeba wskazać, że Mapa waloryzacji przyrodniczej Miasta Krakowa oraz Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa to dwa zupełnie odrębne dokumenty.
Dlatego ustalenie w Studium kierunku zagospodarowania pod Tereny zabudowy usługowej oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej UM nie wyklucza jednoczesnego wskazania danego obszaru na Mapie waloryzacji przyrodniczej Miasta Krakowa jako cennego pod względem przyrodniczym.
Wymóg zrównoważonego rozwoju jest w tym planie spełniony poprzez ustalenie odpowiedniej proporcji terenów zabudowy do terenów zieleni, przy uwzględnieniu szeregu uwarunkowań, w tym charakteru obszaru.
Plan nie wykluczył możliwości inwestycyjnych na nieruchomości strony skarżącej DZMT, gdyż na działkach nr [...] (o powierzchni 903 m2) i [...] (o powierzchni 816 m2) oraz części działki nr [...] (o powierzchni ok 430 m2) obręb [...] wyznacza Teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usługowej oznaczony symbolem MW/U.4 o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi lub pod zabudowę budynkami usługowym.
W związku z powyższym Sąd uznał, że przyjęte ustalenia planistyczne dla działki tej skarżącej mają uzasadnienie zarówno formalne, na gruncie wytycznych dokumentu Studium, jak również merytoryczne w postaci uwarunkowań przyrodniczych terenu.
Sąd akcentuje, że w kontrolowanym przypadku ustalenia planistyczne są zgodne z wytycznymi Studium. Okoliczność, iż zapisy zawarte w Studium ze swej istotny są elastyczne m.in. w zakresie jakim obejmują funkcję podstawą i dopuszczalną nie powinien przesądzać o niezgodności zaskarżonej uchwały, w sytuacji gdy zapisy zaskarżonego planu miejscowego w zakresie nieruchomości obu skarżących są zgodne z funkcją dopuszczalną określoną w dokumencie Studium i znajdują swoje uzasadnienie.
Sąd wskazuje, że odmienny charakter Studium i planu miejscowego, jak i kryteria badania zgodności tych dokumentów, akcentuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wskazuje się, że stosownie do art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.
Zgodnie zaś z art. 15 ust. 1 tej ustawy wójt burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem.
Studium, jako akt polityki wewnętrznej gminy, ustala ogólne warunki zagospodarowania przestrzennego, wytyczając przy tym kierunki dla planowania miejscowego. Jest to akt z założenia elastyczny tworzący ramy dla opracowania planu miejscowego. Wskazując więc na konkretne funkcje terenów kierunkuje planowanie miejscowe, które wyznaczonej funkcji powinno odpowiadać, przy czym stopień związania planu ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia tych ustaleń.
Choć ustawodawca zmienia sformułowania przesłanki badania zgodności postanowień planu miejscowego ze studium, określając je w przepisie art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym raz jako konieczność zapewnienia spójności, innym razem wskazując na konieczność zapewnienia nienaruszalności postanowień studium, tym niemniej zawsze punktem wyjścia dla oceny zgodności planu ze studium będzie sposób ujęcia ustaleń w dokumencie studium.
Studium, tak jak i plan miejscowy, są aktami szczególnymi, składają się z części tekstowej i graficznej, które to części wzajemnie się uzupełniają. Badanie zatem zgodności postanowień planu miejscowego ze studium musi nastąpić z uwzględnieniem nie tylko załącznika graficznego, ale też i postanowień tekstowych studium.
Ustawa o planowaniu nie podejmuje jednolicie zagadnienia relacji między planem miejscowym, a studium. W istocie w swoim pierwotnym brzmieniu ustawa stanowiła jednoznacznie o zgodności planu miejscowego ze studium zarówno w art. 15 ust. 1 jak i art. 20 ust. 1 zd. 1.
Normatywny wymóg zgodności był pierwotnie skorelowany z bardzo rygorystyczną podstawą do stwierdzenia nieważności planu miejscowego, a mianowicie każdym naruszeniem zasad sporządzania planu, zatem także i naruszeniem nieistotnym.
Zmiana nastąpiła po uchwaleniu ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ustawa ta zmieniła brzmienie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w ten sposób, że dokonano rozluźnienia związku między planem miejscowym a studium. Plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Tym samym pojęcie zgodności zostało zastąpione pojęciem nienaruszania, które z pewnością stanowi "poluzowanie" relacji między studium i planem. Jak wynika z treści uzasadnienia do projektu ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. propozycje zawarte w ustawie zmierzają do "usunięcia istotnego problemu, na który napotykają dziś planiści i rady gmin przy sporządzaniu i uchwalaniu planu.
Obecny przepis art. 20 ust. 1 ustawy wymagający "zgodności" planu ze studium zastępuje się "nie narusza ustaleń studium". Dotychczasowe sformułowanie powoduje często, wbrew intencjom autorów studium, niemożliwość uchwalenia planu, gdyż trudno jest ustalić, czy proponowane w planie rozstrzygnięcie jest zgodne ze studium, skoro jest w studium nieokreślone. Propozycja realizuje postulaty samorządów napotykających opisany problem." W ustawie nowelizującej zmieniono jednak wyłącznie art. 20 ust. 1, przy jednoczesnym pozostawieniu bez zmian art. 15 ust. 1, co spowodowało powstanie swoistego dualizmu. Z jednej bowiem strony ustawa stanowi o konieczności zachowania zgodności między planem a studium, z drugiej natomiast ustawa stanowi już tylko o nienaruszaniu ustaleń studium.
O istotności naruszenia zasady niezgodności (nienaruszalności) planu miejscowego ze studium można mówić wówczas, gdy plan miejscowy nie tylko nie jest zgodny z zapisami studium, ale co więcej również narusza zapisy studium. Ma to miejsce na przykład w sytuacji, w której w planie miejscowym ustalono przeznaczenie terenu, które całkowicie abstrahuje od przewidzianych kierunków zagospodarowania w studium zarówno podstawowych jak i dopuszczalnych, ale nie ma to miejsca w niniejszym przypadku w odniesieniu do działek obu skarżących.
Tak więc, zdaniem Sądu, zarzuty obu skarg co do niezgodności ustaleń planu z ustaleniami Studium są bezzasadne i nie zasługują na uwzględnienie.
Odpowiadając na zarzuty skarg przekroczenia granic przysługującego Gminie władztwa planistycznego oraz naruszenia art. 140 kodeksu cywilnego poprzez nadmierne ograniczenie uprawnień skarżących związanych z prawem własności działek poprzez częściowe wyłączenie ich z terenów zabudowy mieszkaniowej na rzecz terenów zielonych, Sąd wskazuje, że także i te zarzuty skarg są nieuzasadnione.
Prawo własności nie stanowi prawa absolutnego, ani naczelnej wartości, której należy dawać prymat nad innymi w trakcie procesu sporządzania planu miejscowego. Prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, jak również art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń.
Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na mocy przepisów u.p.z.p. gmina została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.
Kreowanie polityki przestrzennej na szczeblu gminy niejednokrotnie wymaga rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidualnym, a interesem publicznym, co zaistniało w niniejszej sprawie w odniesieniu do działek obu skarżących.
Treść aktów planistycznych często bowiem wkracza w sferę praw rzeczowych właścicieli nieruchomości, a także uprawnień innych podmiotów zainteresowanych określonym przeznaczeniem terenu. W trakcie rozwiązywania tych konfliktów uwzględniać należy ogólne zasady konstytucyjne, w tym zwłaszcza wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadę proporcjonalności oraz wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadę demokratycznego państwa prawnego. Zezwalają one na ograniczanie prawa własności jedynie wówczas, gdy niezbędnie wymaga tego inne dobro chronione w postaci np. interesu publicznego bądź prawa własności innych osób. W razie kolizji przyznanie prymatu jednemu interesowi ponad drugim wymaga zatem każdorazowo porównania wartości chronionych z tymi, które w efekcie wprowadzanej regulacji ulec mają ograniczeniu. W konsekwencji uczynienie jednego z interesów nadrzędnym, gdy chodzi o konflikt w pełni równorzędnych interesów jednostek, spośród których jedna doznać ma ograniczenia posiadanych praw rzeczowych, wymaga szczególnej rozwagi i szczególnie wnikliwego umotywowania (vide wyrok NSA z dnia 6 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 2233/13, LEX nr 1658127).
Jako utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych należy uznać pogląd, iż organ planistyczny nie może kształtować w sposób dowolny przeznaczenia nieruchomości. Ponadto w wyroku z dnia 12 stycznia 2000r., P 11/98 (OTK 2000, nr 1, poz. 3) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że dopuszczalność ograniczeń prawa własności, tak samo jak wszelkich innych konstytucyjnych praw i wolności jednostki, musi być oceniana także z punktu widzenia ogólnych przesłanek ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w szczególności z punktu widzenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji).
Nadto Trybunał stwierdził, że ograniczenia prawa własności dopuszczalne są tylko w zakresie, w jakim nie naruszają "istoty" tego prawa (art. 64 ust. 3 in fine Konstytucji RP, pokrywający się zresztą z ogólną zasadą z art. 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji RP). Trybunał Konstytucyjny wskazał też, że art. 31 ust. 3 zd. 1 Konstytucji RP szczególny nacisk położył na kryterium "konieczności w demokratycznym państwie". Zdaniem Trybunału oznacza to, że każde ograniczenie praw i wolności jednostki musi być w pierwszym rzędzie oceniane w płaszczyźnie pytania, czy było ono "konieczne", czyli innymi słowy, czy tego samego celu (efektu) nie można było osiągnąć przy użyciu innych środków, mniej uciążliwych dla obywatela, bo słabiej (bardziej płytko) ingerujących w sferę jego praw i wolności.
Również Europejski Trybunał Praw Człowieka, w wyroku z dnia 20 lipca 2004r., sygn. akt 37598/97 (Lex nr 139381) stwierdził, że: "Ingerencja w prawo do poszanowania mienia musi jednakże zachowywać sprawiedliwą równowagę pomiędzy wymogami interesu publicznego lub powszechnego społeczności, a wymogami ochrony podstawowych praw jednostki. Troska, by osiągnąć tę równowagę, jest odzwierciedlona w strukturze art. 1 Protokołu nr 1 jako całości, który winien być odczytywany w świetle ogólnej zasady prawnej wskazanej w zdaniu pierwszym. W szczególności musi zostać zachowana rozsądna relacja proporcjonalności pomiędzy stosowanymi środkami a celem, który ma zostać zrealizowany przy użyciu jakiegokolwiek środka pozbawiającego osobę jej własności lub kontrolującego korzystanie z niej".
W orzeczeniu z 26 kwietnia 1995r., K 11/94 (OTK 1995, nr 1, poz. 12) Trybunał Konstytucyjny wyraził natomiast pogląd, iż dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji) konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania:
1) czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków,
2) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, oraz
3) czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela.
W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się także, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25. 05. 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r., nr 4, póz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12. 01. 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części - nawet znacznej - atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą - nie musi oznaczać zabronionej ingerencji w istotę jego prawa własności.
Co do działki skarżącej M. S. należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 4 ust. 1 w zw. z ust. 3 u.p.z.p. nie sporządza się miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów zamkniętych. W stosunku do terenów zamkniętych w planie miejscowym ustala się tylko granice tych terenów oraz granice ich stref ochronnych. W strefach ochronnych ustala się ograniczenia w zagospodarowaniu i korzystaniu z terenów, w tym zakaz zabudowy. Działka skarżącej M. S. znajduje się w otoczeniu terenów zamkniętych, wyłączonych spod ustaleń planistycznych. Są to działki nr [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...], oddane w trwały zarząd Komendzie Wojewódzkiej Policji.
Przeznaczenie przeważającej części nieruchomości tej skarżącej w terenie zieleni urządzonej o symbolu ZPo.6 zostało zdeterminowane bezpośrednim sąsiedztwem jej działki z terenami zamkniętymi, w stosunku do których na datę sporządzenia skarżonego planu nie jest możliwe przesądzenie ich przyszłego przeznaczenia oraz określenia warunków ich zagospodarowania i zabudowy. Dopóki zwarty kompleks działek nie utraci statusu terenu zamkniętego, nie można w sposób prawidłowy ukształtować warunków zagospodarowania terenów, w tym nie można wyznaczyć prawidłowego układu drogowego, obsługującego wnętrze terenów pomiędzy ul. [...], a ul. [...].
Organ planistyczny zadecydował zatem o możliwości zabudowy wyłącznie części działek skarżącej M. S., jedynie w granicach bezpośrednio położonych wzdłuż ul. [...] oraz wzdłuż ul. [...], w nawiązaniu do istniejącej zabudowy wzdłuż tych ulic.
Ponadto granice skarżonego planu miejscowego znajdują się w całości w obszarze objętym Planem Generalnym Lotniska Kraków - Balice na lata 2016-2036. Zgodnie z art. 55 ust. 9 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (t.j. Dz. U. z 2020r. poz. 1970 ze zm.) dla terenów objętych planem generalnym sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnego z zatwierdzonym planem generalnym - jest obowiązkowe. W konsekwencji organ planistyczny nie mógł w inny sposób wyznaczyć granic, dla których miałby zostać sporządzony plan miejscowy (np. wstrzymać się z objęciem pracami planistycznych tych obszarów, które nie są położone w bezpośrednim sąsiedztwie ul. [...] lub ul. [...].
W tej sytuacji organ, co do działki skarżącej M. S., nie przekroczył granic władztwa planistycznego, do czego Sąd nawiąże jeszcze w dalszej części rozważań.
Odnosząc się do podniesionego zarzutu nieuwzględnienia decyzji o warunkach zabudowy należy za organem zauważyć, że art. 62 ust. 2 u.p.z.p. wskazuje, że jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudów zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Złożony przez skarżącą wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy został zatem, na podstawie przepisów ustawy Prawo lotnicze w związku z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obligatoryjnie zawieszony. Skarżąca nie mogła zatem uzyskać decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na okoliczność, że zamierzenie budowlane dotyczy obszaru objętego Planem Generalnym Lotniska.
Rację ma organ, że nawet, gdyby nieruchomość skarżącej M. S. nie znajdowała się w obszarze objętym ustaleniami planu generalnego dla lotniska, a ponadto udałoby się jej uzyskać decyzję o warunkach zabudowy przed wejściem wżycie planu miejscowego (co jednak na gruncie niniejszej sprawy było niemożliwe z uwagi na okoliczność, że granice sporządzanego planu miejscowego znajdowały się w obszarze Planu Generalnego Lotniska Balice), przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie nakładają na organ planistyczny obowiązku uwzględnienia parametrów wynikających z uzyskanych decyzji o warunkach zabudowy w projekcie planu miejscowego. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 października 2019 r., sygn. akt. II OSK 2525/18 "na gruncie u.p.z.p. brak jest przepisu, z którego wynikałby obowiązek dla organu uchwałodawczego przeniesienia ustaleń wynikających z wydanych przed uchwaleniem planu ostatecznych decyzji o warunkach zabudowy do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Dlatego też zarzuty dotyczące nieuwzględnienia w skarżonym planie wskaźników zawartych w złożonym przez tę skarżącą wniosku o wydanie decyzji o warunków zabudowy należy uznać za pozbawione podstaw.
Co do zarzutu przekroczenia władztwa planistycznego wobec nieruchomości strony skarżącej firma A z siedzibą w K., mając na względzie przedstawione powyżej wywody prawne, Sąd zauważa, że organ planistyczny na etapie sporządzania planu miejscowego uwzględnił parametry wynikające z uzyskanej przed wejściem w życie planu decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...].[...] z dnia 25 lutego 2020 r., wydanej dla działki nr [...] (z której podziału powstały działki nr [...], [...] i [...]) o powierzchni 5083m2, z której zamierzenie budowlane obejmowało teren o powierzchni ok 2000m2. W uwzględnieniu przyszłej zabudowy jednorodzinnej organ planistyczny ustalił, że na części nr działki [...] obręb [...] zostały wyznaczone tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usługowej, o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi lub pod zabudowę budynkami usługowymi, oznaczone symbolem MW/U.4, zgodnie z zapisami § 18 skarżonej uchwały.
W terenie MW/U.4, zgodnie z § 18 skarżonej uchwały:
1. Wyznacza się Tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usługowej, oznaczone symbolami MW/U.1 - MW/U.5, o podstawowym przeznaczeniu pod: zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi;
zabudowę budynkami usługowymi.
Dopuszcza się możliwość lokalizacji funkcji usługowej w parterach budynków mieszkalnych wielorodzinnych.
W zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenów ustala się:
minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego: 60%;
wskaźnik intensywności zabudowy: 0,1 - 1,0;
maksymalną wysokość zabudowy: 11 m;
dopuszczenie lokalizacji wiat, altan, budynków gospodarczych i garaży, dla których ustala się maksymalną wysokość zabudowy: 5 m.
Zatem ma rację organ twierdząc, że ustalenia planistyczne dla terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usługowej, oznaczone symbolem MW/U.4, uwzględniały parametry wynikające z decyzji o pozwoleniu na budowę uzyskanej przez spółkę przed wejściem w życie planu, co umożliwia stronie skarżącej realizację planowanej inwestycji, niezależnie od tego że na gruncie obowiązujących przepisów zamierzenie budowlane, na które inwestor uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę przed wejściem w życie planu, może być realizowane niezależnie od ustaleń planu. Zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wejście w życie postanowień planu miejscowego nie wzrusza ważności ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, którego warunki odbiegają od ustaleń planu.
W odniesieniu do nieruchomości DZMT, jak wskazał organ, a nie zaprzeczyła temu strona skarżąca, spółka uzyskała decyzję o pozwoleniu na budowę na podstawie wydanej w dniu 19 września 2018 r. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy nr [...] Z kolei w dniu 26 listopada 2018 r. został zatwierdzony Plan Generalny Lotniska Kraków - Balice na lata 2016-2036. W dniu 23 października 2019r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę Nr XXVI1/614/19 o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tonie A-B", którego granice w całości znajdują się w obszarze Planu Generalnego Lotniska Kraków - Balice na lata 2016-2036.
Jak już wyżej wskazywano, na podstawie art. 55 ust. 9 ustawy Prawo lotnicze, dla terenów objętych planem generalnym sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - zgodnego z zatwierdzonym planem generalnym - jest obowiązkowe, z uwzględnieniem przepisów dotyczących terenów zamkniętych. Z kolei na podstawie art. 62 ust. 2 u.p.z.p. jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu.
Nie dotyczyło to jednak ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, jaka była w posiadaniu spółki.
Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 października 2019 r., sygn. akt. II OSK 2525/18 ,,na gruncie u.p.z.p. brak jest przepisu, z którego wynikałby obowiązek dla organu uchwałodawczego przeniesienia ustaleń wynikających z wydanych przed uchwaleniem planu ostatecznych decyzji o warunkach zabudowy do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Dlatego też zarzuty dotyczące nieuwzględnienia w zaskarżonym planie wszystkich wskaźników zawartych w złożonym przez spółkę wniosku o ustalenie warunków zabudowy należy uznać za pozbawione podstaw.
Mając więc na uwadze powyższe okoliczności oraz rozważania odnośnie władztwa planistycznego gminy, należy uznać, że ustalenia planistyczne dla działki nr [...] nie zostały podjęte z przekroczeniem granic władztwa planistycznego organu uchwałodawczego. Spółka i tak może realizować swoje zamierzenie inwestycyjne niezależnie od ustaleń skarżonego planu. Fakt, że spółka nie może dokonać dalej idącej zabudowy znajduje, w okolicznościach niniejszej sprawy, uzasadnienie, mając na uwadze obowiązujące prawo oraz balans pomiędzy interesem publicznym i interesem prywatnym spółki.
Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p., interes publiczny jest jednym z czynników podlegających uwzględnieniu w planowaniu przestrzennym (pkt 9), obok prawa własności. Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 4 u.p.z.p., ilekroć w ustawie jest mowa o "interesie publicznym" - należy przez to rozumieć uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym. Jest to pojęcie wieloznaczne, niemniej da się uchwycić jego istotną treść. Nie ma sporu, że organ w procesie planowania przestrzennego musi wyważyć interes publiczny i interes jednostki, o ile na tej linii dochodzi do kolizji, jak również, że nie ma ogólnej, nadrzędnej zasady przyznającej prymat jednemu lub drugiemu (por. przykł. wyrok NSA z dnia 20 września 2017 r. II OSK 2304/16, LEX nr 2412713, wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 lutego 2013 r., II SA/Kr 1308/12, LEX nr 1342970). Jednak nie budzi wątpliwości, że interes publiczny jest czymś innym niż interes jednostki (poszczególnego właściciela), polegający na chęci skorzystania z atrybutów prawa własności poprzez zabudowę działki.
W konsekwencji powyższych ustaleń kontrolowany plan w odniesieniu do działek spółki DZMT nie narusza art. 140 kodeksu cywilnego i art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Należy też stwierdzić, że plan nie narusza zasady proporcjonalności. Jak to zostało wykazane powyżej ingerencja planistyczna kontrolowanego organu planistycznego mieści się w ramach prawa, nie narusza ustaleń Studium przewidującego na tym terenie zieleń i nie stanowi nadużycia władztwa planistycznego. Plan w odniesieniu do działek spółki nie naruszył także, wobec argumentacji przedstawionej powyżej, treści art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p., gdyż w treści planu organ planistyczny nie nadużył władztwa planistycznego, a jego rozstrzygniecie planistyczne jest, wbrew temu co twierdzi skarżąca spółka, uzasadnione względami interesu publicznego przemawiającymi za zgodnym z prawem ograniczeniem sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości przez skarżącą spółkę.
Ta konstatacja odnosi się też do nieruchomości skarżącej M. S..
Sąd doszedł do przekonania, że zakres ingerencji gminy w prawo własności obydwu skarżących nie nosi znamion dowolności i mieści się w granicach wyznaczonych prawem gminy do władczego rozstrzygania o zasadach kształtowania ładu przestrzennego w akcie prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.
Sąd też w całej rozciągłości akceptuje stanowisko organu w kwestii pozostałych zarzutów skarżącej M. S..
Trzeba tu wskazać, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów (...) infrastruktury technicznej, które szczegółowo zostały określone w §12 ustaleń planu, jako Zasady utrzymania, przebudowy, remontu, rozbudowy, budowy infrastruktury technicznej. Przepisy nie nakładają na organ sporządzający plan miejscowy obowiązku wskazywania na rysunku planu przebiegu sieci infrastruktury technicznej.
Poruszone natomiast przez skarżącą kwestie dotyczące niewyznaczenia pasa ochronnego przebiegu istniejącej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV są analizowane na etapie zatwierdzania projektu budowlanego oraz wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Nakaz odprowadzania ścieków bytowych i przemysłowych w oparciu o system kanalizacji rozdzielczej (kanalizacja sanitarna), ujęty w §12 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 planu podyktowany jest tym, że przedmiotowy obszar wyposażony jest w sieć infrastruktury technicznej z zakresu odprowadzania ścieków, która dostosowana jest do istniejącego i planowanego zainwestowania.
W związku z powyższym istnieje techniczna możliwość odprowadzenia ścieków w oparciu o miejski system kanalizacji. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tonie A-B" ustala odprowadzanie ścieków bytowych i przemysłowych w oparciu o system kanalizacji rozdzielczej (kanalizacja sanitarna), gdyż tereny przeznaczone do zainwestowania w znacznym stopniu zlokalizowane są w aglomeracji Kraków, która na czas uchwalenia miejscowego planu została wyznaczona uchwałą Nr XXIX/415/16 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 28 października 2016 r. zmienioną uchwałą Nr CVII/2770/2018 Rady Miasta Krakowa z dnia 5 lipca 2018 r. oraz uchwałą Nr XLVIII/1318/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 18 listopada 2020 r. w sprawie wyznaczenia obszaru i granic aglomeracji Kraków. Obszary i granice aglomeracji wskazane w załączniku do wyżej przytoczonej uchwały, to tereny na których, ze względu na gęstość zaludnienia bądź koncentracje działalności gospodarczej, ścieki komunalne powinny być zbierane i przekazywane do oczyszczalni ścieków. Prawo to jest konsekwencją faktu, że Polska przystępując do Unii Europejskiej zobowiązała się do wypełnienia wymogów dyrektywy Rady 91/271/EWG z dnia 21 maja 1991 r. dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych. Dlatego też, aby uporządkować gospodarkę ściekową, utworzono Krajowy program oczyszczania ścieków komunalnych, którego następstwem jest wskazanie aglomeracji, które winny być wyposażone w systemy kanalizacji zbiorczej.
Ponadto wykluczenie realizacji przydomowych oczyszczalni ścieków ma za zadanie spełnienie zaleceń:
1. ustawy Prawo wodne:
art. 83 ust. 2 - "Wybór miejsca i sposobu wykorzystania albo usuwania ścieków powinien minimalizować negatywne oddziaływania na środowisko";
art. 83 ust. 4 - "W miejscach, gdzie budowa systemów kanalizacji zbiorczej nie przyniosłaby korzyści dla środowiska lub powodowałaby nadmierne koszty, należy stosować systemy indywidualne lub inne rozwiązania zapewniające ten sam co systemy kanalizacji zbiorczej poziom ochrony środowiska";
art. 86 ust. 1 - "Aglomeracje o równoważnej liczbie mieszkańców powyżej 2000 powinny być wyposażone w systemy kanalizacji zbiorczej dla ścieków komunalnych".
2. rozporządzenia Nr 4/2014 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie warunków korzystania z wód regionu wodnego Górnej Wisły:
§ 17 pkt 2 lit. b - "Wprowadza się ograniczenia w korzystaniu z wód, polegające na zakazie (...) wprowadzania do ziemi ścieków (...) na obszarze aglomeracji (...)".
W związku z powyższym, jak wskazał organ, zarzuty skarżącej należy w tym zakresie uznać za pozbawione podstaw.
Ponadto ma rację organ, że prognoza skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego nie jest częścią uchwały o planie i posiada wyłącznie charakter informacyjny.
Prognoza skutków finansowych nie ma też wpływu na sytuację prawną skarżącej, gdyż nie określa jego praw czy też obowiązków, tym bardziej nie ustala wartości ewentualnych roszczeń odszkodowawczych, które skarżąca może złożyć po uchwaleniu planu miejscowego, jak i nie zajmuje się szacowaniem nakładów ponoszonych na nieruchomości przez ich właścicieli.
Na tle zarzutu dotyczącego obniżenia wartości nieruchomości na skutek wejścia w życie ustaleń planu miejscowego wielokrotnie stanowisko zawierała judykatura. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 października 2018 r. sygn. akt II SA/Po 183/18, wskazano cyt.: (...) w toku procedury planistycznej i przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organy nie są związane dotychczasowym sposobem zagospodarowania terenu oraz zasadami tzw. dobrego sąsiedztwa, jak ma to miejsce w przypadku roszczeń określna zasadności wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Uchwalenie dla danego obszaru miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma bowiem charakter aktu stanowienia prawa i służyć ma co do zasady nie utrzymaniu dotychczasowego ładu przestrzennego obowiązującego na danym obszarze, lecz ukształtowaniu tego ładu zgodnie z oczekiwaniami i zamierzeniami wspólnoty lokalnej. W ramach władztwa planistycznego rada gminy może bowiem nie tylko ograniczyć sposób korzystania z nieruchomości, lecz wręcz zmienić przeznaczenie działki nawet w sposób naruszający interesy prawne właścicieli, w tym właśnie skutkujący obniżeniem wartości danej nieruchomości.
Dla takich sytuacji ustawa przewiduje tryb odszkodowawczy, przewidziany w art. 36 i art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kwestia wpływu uchwalenia planu na wartość ekonomiczną działki nie stanowi natomiast kryterium oceny legalności planu, bowiem oczywistym jest, iż kwestia ewentualnego obniżenia wartości nieruchomości może być między stronami sporna, lecz do rozstrzygnięcia tych sporów właściwe są sądy powszechne (art. 37 ust. 10 ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym). Ponadto należy zauważyć, że w wyroku z 9 października 2019 r., sygn. akt. II SA/KR 785/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że ewentualne uwzględnienie roszczenia odszkodowawczego nie jest uzależnione od treści prognozy.
Odnosząc się natomiast do zarzutu opracowania prognozy skutków finansowych przez osoby nieuprawnione trafnie organ zauważył, że stosownie do art. 174 ust. 3a pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami rzeczoznawca majątkowy "może sporządzać", a nie "sporządza" opracowania i ekspertyzy dotyczące skutków finansowych uchwalania planów miejscowych, to oznacza, że takie opracowania i ekspertyzy może sporządzać także osoba niebędąca rzeczoznawca majątkowym. Takie stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 28 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1039/17.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 24 stycznia 2020 r. sygn. akt. II SA/Kr 1285/19 oddalając skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon ul. Pachońskiego, Wyki i Łokietka", zajął stanowisko, zgodnie z którym "ustawodawca upoważnił sejmik województwa do wprowadzania zakazów lub ograniczeń w zakresie użytkowania urządzeń jakimi są instalacje, w których następuje spalanie paliw. Natomiast sejmik województwa nie posiada uprawnień do wprowadzenia ograniczeń lub zakazów w zakresie budowy (powstawania) instalacji na paliwa stałe. Trzeba więc stwierdzić, że Rada Miasta Krakowa nie wkroczyła w materię uregulowaną w tzw. "uchwałach antysmogowych" Sejmiku Województwa Małopolskiego.’’ Z tego względu zarzuty skarżącej dotyczące zapisów § 12 ust. 5 pkt 1 uchwały należy uznać za pozbawione podstaw.
Ewidencja gruntów i budynków jest elementem podlegającym dynamicznym zmianom (m.in. podziały działek, scalanie działek). Nie jest więc możliwe, aby oznaczenie działek ewidencyjnych podlegało weryfikacji i aktualizacji w sposób ciągły. W związku z tym w zapisach skarżonej uchwały przyjęto, że oznaczenie i przebieg granic działek ewidencyjnych, przywołanych w tekście uchwały odnoszą się do stanu istniejącego w dniu sporządzenia projektu uchwały, bez wskazania konkretnej daty (§1 ust. 2 skarżonej uchwały). W świetle powyższego należy uznać, że granice planu zostały opracowane na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zarzuty skarżącej M. S. należy uznać za pozbawione podstaw.
Co do zarzutów skargi spółki [...] w przedmiocie naruszenia procedury planistycznej należy przywołać obowiązujące w niniejszej sprawie brzmienie normy art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.
Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1037/17).
Jak już wskazano na wstępie niniejszych rozważań prawnych, formalny tok sporządzania i uchwalania zaskarżonej uchwały był prawidłowy.
W szczególności projekt planu, zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. a u.p.z.p., został przekazany do zaopiniowania Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej, Wójtowi Gminy Z., Powiatowej Społecznej Radzie Ds. Osób Niepełnosprawnych, Marszałkowi Województwa Małopolskiego, Geologowi Powiatowemu, Małopolskiemu Państwowemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Sanitarnemu w Krakowie, Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w Krakowie, Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w Krakowie, Polskim Sieciom Elektroenergetycznym S.A., Ministrowi Środowiska.
Natomiast zgodnie z art.17 pkt 6 lit. b u.p.z.p, projekt planu został przekazany do uzgodnienia Wojewodzie Małopolskiemu, Zarządowi Województwa Małopolskiego, Małopolskiemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków, Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, Zarządowi Dróg Miasta Krakowa, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Wojewódzkiemu Sztabowi Wojskowemu, Agencji Wywiadu, Urzędowi Lotnictwa Cywilnego, Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w Krakowie.
Jak już wcześniej wskazywano, działka skarżącej spółki [...] znajduje się w otoczeniu terenów zamkniętych, wyłączonych spod ustaleń planistycznych. Są to działki nr [...] i [...] obręb [...], oddane w trwały zarząd Komendzie Wojewódzkiej Policji. Zatem przeznaczenie przeważającej części nieruchomości strony skarżącej w terenie zieleni urządzonej o symbolu ZPo.5 zostało zdeterminowane bezpośrednim sąsiedztwem jej działki terenami zamkniętymi, w stosunku do których na datę sporządzenia skarżonego planu nie jest możliwe przesądzenie ich przyszłego przeznaczenia oraz określenia warunków ich zagospodarowania i zabudowy. Dopóki zwarty kompleks działek nie utraci statusu terenu zamkniętego, nie można w sposób prawidłowy ukształtować warunków zagospodarowania terenów, w tym nie można wyznaczyć prawidłowego układu drogowego, obsługującego wnętrze terenów pomiędzy ul. [...], a ul. [...].
Organ planistyczny zadecydował zatem o możliwości zabudowy wyłącznie części działek strony skarżącej DZMT jedynie w granicach bezpośrednio położonych wzdłuż ul. [...], w nawiązaniu do istniejącej zabudowy.
Wszystkie powyższe rozważania oraz stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę legły u podstaw stwierdzenia przez Sąd bezzasadności skarg w niniejszej sprawie.
Zaskarżona uchwała nie narusza przepisów w zakresie właściwości organów. Wprowadzony nią miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został sporządzony i uchwalony bez istotnego naruszenia trybu sporządzania planu, a organ, działając w granicach prawa i przysługującego mu władztwa planistycznego, nie dopuścił się istotnego naruszenia zasad sporządzania planu. Dlatego też Sąd orzekł jak w sentencji - na podstawie art.151 p.p.s.a.