II SA/Kr 423/25

II SA/Kr 423/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-05-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa
Magda Froncisz /sprawozdawca/
Piotr Fronc /przewodniczący/
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art 37 a  , art 37d
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 145 par 1  pkt 1 lit a i lit c w zw z art 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Magda Froncisz (spr.) Protokolant: Specjalista Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2025 r. sprawy ze skargi H. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 19 lutego 2025 r. znak: SKO.ZP/415/350/2024 w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za umieszczenie szyldów reklamowych uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji
Uzasadnienie
Prezydent Miasta Krakowa decyzją nr 27/6851/2024 z 11 czerwca 2024 r., orzekł o:
1. wymierzeniu firmie H. Sp. z o.o. z siedzibą w W., działającej przez pełnomocnika: adwokata P. C., łącznej kary pieniężnej w wysokości: 12 795 zł 89 gr,
za usytuowanie dwóch szyldów galerii handlowej "[...]" na wysięgnikach umieszczonych na elewacji frontowej parteru budynku na działce nr [...] obr. [...] przy R. w K. niezgodnie z § 20 ust. 1 pkt. 2 lit. b oraz § 21 uchwały nr XXXVI/908/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 lutego 2020 r. w sprawie ustalenia "Zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń" (Dz.Urz.Woj.Mał. z 2020 r. poz. 1984), dalej "uchwała krajobrazowa", za okres 13 dni, tj. od 5 kwietnia 2024 r. do 17 kwietnia 2024 r.,
oraz
za usytuowanie jednego szyldu galerii handlowej "[...]" na wysięgniku (tj. szyldu na wysięgniku pozostałego po usunięciu pozostałych dwóch szyldów niezgodnych z przepisami uchwały krajobrazowej w trakcie trwania przedmiotowego postępowania), usytuowanego na elewacji frontowej, przy wejściu do ww. kamienicy na działce nr [...] przy R. w K., niezgodnie z § 20 ust. 1 pkt. 2 lit. b oraz § 21 uchwały krajobrazowej, za okres 68 dni, tj. od 5 kwietnia 2024 r. do 11 czerwca 2024 r.,
w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, a w przypadku złożenia odwołania - od dnia doręczenia decyzji organu odwoławczego utrzymującego ww. decyzję w mocy w zakresie nałożenia kary pieniężnej,
2. nałożeniu na ww. spółkę obowiązku usunięcia w całości ww. jednego szyldu na wysięgniku.
Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji wskazał art. 37d ust. 1, ust. 3, ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1130), dalej "u.p.z.p.", oraz § 5 ust. 1 pkt 3 lit. a, § 20 ust. 1 pkt 5 i § 21 uchwały krajobrazowej.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji opisał przebieg postępowania oraz wskazał na stosowane w sprawie przepisy prawa. W szczególności wskazał, że 28 marca 2024 r., podczas wykonywania czynności służbowych, pracownik Urzędu Miasta K. stwierdził, że na działce nr [...], na elewacji frontowej parteru budynku przy R. usytuowane są trzy szyldy galerii handlowej "[...]" (znajdującej się w sąsiadujących budynkach o adresach R. w K.), w sposób niezgodny z przepisami uchwały krajobrazowej.
W wyniku podjętych uprzednio czynności wyjaśniających (sprawa o sygn. AU-02-1.670.5.996.2022.ŁOK) ustalono, że właścicielem działki nr [...] jest ww. spółka. Z prowadzonej korespondencji w sprawie wynika również, że spółka jest dysponentem i osobą odpowiedzialną za usytuowanie przedmiotowych szyldów na wysięgnikach. Stanowiło to, zdaniem organu I instancji, przesłankę do podjęcia działań na podstawie art. 37d ust. 1-3 u.p.z.p.
Po wszczęciu postępowania pracownik organu dokonał pomiaru ww. szyldów 29 marca 2024 r. za pomocą dalmierza Leica BLK3D i ustalił, iż każdy z dwustronnych szyldów ma następujące wymiary powierzchni ekspozycji: - część górna szyldu z napisami "[...]" ma szerokość ok. 111 cm i wysokość ok. 30 cm, natomiast dolna część z napisem "[...]" ma wymiary odpowiednio: ok. 106 cm i ok. 9 cm. Natomiast odległość od elewacji do krańca wysięgnika z szyldem wynosi ok. 120 cm. Ponadto ustalono, że szyldy na wysięgnikach usytuowane są na wysokości wyższej niż 2,5 m nad poziomem terenu. Fakty te zostały opisane w adnotacji urzędowej z czynności służbowych (wizji lokalnej) oraz utrwalone w dokumentacji fotograficznej.
Ponadto powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2023 r. sygn. akt P 20/19 (Dz.U. z 2023 r. poz. 2739), organ I instancji postanowieniem z 29 marca 2024 r. wezwał spółkę do dostarczenia dokumentów potwierdzających uzyskanie odpowiedniego pozwolenia na budowę lub potwierdzenia przyjęcia zgłoszenia w zakresie usytuowania przedmiotowych szyldów, informując jednocześnie, iż w prowadzonych rejestrach organ nie odnotował wydania pozwolenia na budowę lub przyjęcia zgłoszenia w powyższym zakresie.
W odpowiedzi spółka pismem z 12 kwietnia 2024 r. odnoszącym się do przedmiotowego postępowania oraz odrębnego postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za usytuowanie trzech szyldów galerii handlowej [...]" (...) prowadzonego pod sygnaturą AU-02-1.6851.6.2024.ŁOK, poinformował: "zdemontowaliśmy sporne szyldy za wyjątkiem tych zainstalowanych na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej".
W dalszej części tekstu poinformowano, że Miejski Konserwator Zabytków wyraził zgodę na umieszczenie dwóch wysięgników reklamowych przy wejściach do Pasażu. Ponadto podniesiono, iż forma graficzna i kolorystyka szyldów "[...]" została pozytywnie zaopiniowana po wejściu w życie Parku Kulturowego "Stare Miasto" pismem z 27 maja 2015 r. przez Wydział Kultury i Dziedzictwa Narodowego - Plastyka Miasta. Poinformowano również, iż z uwagi na pozytywne zaopiniowanie szyldów pozostawiono dwa szyldy na wysięgnikach przy wejściach do pasażu.
Ponadto zacytowano również fragment wyroku WSA w Gdańsku z 19 kwietnia 2023 r. sygn. Il SA/Gd 809/22, zdaniem organu I instancji w sposób wypaczający jego znaczenie. W rzeczywistości treść ww. orzeczenia nie przemawia za uwzględnieniem faktu, iż dana tablica została usytuowana na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej w postępowaniach w sprawie nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 37d ust. 1-3 u.p.z.p. Organ I instancji postanowieniem z 16 kwietnia 2024 r. wezwał spółkę o dostarczenie ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę uzyskanej dla wskazanego w piśmie szyldu na wysięgniku umieszczonego przy wejściu do budynku pasażu handlowego w budynku przy R. W treści ww. wezwania organ wyjaśnił ponadto, iż w rozumieniu ww. wyroku TK z 12 grudnia 2023 r. sygn. P 20/19, zgodą budowlaną nie jest pozwolenie Miejskiego Konserwatora Zabytków lub opinia Plastyka Miasta.
Dalej organ I instancji wskazał, że 15 kwietnia 2024 r. podczas wizji w terenie pracownik organu stwierdził, iż 3 szyldy galerii handlowej "[...]" przy R. nadal nie zostały zdemontowane, co zostało udokumentowane w aktach sprawy.
W odpowiedzi w piśmie z 29 kwietnia 2024 r. spółka zwróciła uwagę, że wymóg uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę względem przedmiotowych szyldów wprowadzono ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 443). W związku z powyższym pozwolenie konserwatorskie było jedynym właściwym i przewidzianym prawem rozstrzygnięciem na drodze postępowania administracyjnego. Ponadto ponownie poinformowała o zdemontowaniu szyldów na wysięgnikach na budynkach przy R. z wyjątkiem szyldów przy wejściach do pasażu objętych wymienionym w piśmie pozwoleniem konserwatorskim.
W piśmie z 29 kwietnia 2024 r. spółka zwróciła uwagę, że szyldy w rozumieniu uchwały Nr CXV/ 1547/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 3 listopada 2010 r. w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy Stare Miasto, wraz z jej zmianą (Dz.Urz.Woj.Mał. z 21 lutego 2019 r., poz. 1507), dalej "uchwała o parku kulturowym", stanowią nośniki informacji wizualnej. Stwierdziła również, że pozostawione 2 szyldy na wysięgnikach na budynkach przy R. spełniają nie tylko przepisy uchwały krajobrazowej ale również Parku Kulturowego Stare Miasto. W nawiązaniu do powyższego wniosła o umorzenie przedmiotowego postępowania.
Ponadto organ I instancji nadmienił, że podczas wizji w terenie 17 kwietnia 2024 r. pracownik organu stwierdził, iż 2 z 3 szyldów, których dotyczy niniejsza decyzja, zostały zdemontowane. Pozostały jeden szyld na wysięgniku zlokalizowany jest koło wejścia do pasażu handlowego przy R. w K..
Następnie organ I instancji powołał przepisy stanowiące podstawę wydania przedmiotowej decyzji wskazując, że w jego ocenie przedmiotowe obiekty techniczne zawierające treść wprost nawiązującą do działalności handlowej prowadzonej w budynku, na którym zostały usytuowane tj. napisy: [...], stanowią tablice reklamowe.
Ponadto, zdaniem organu I instancji, przedmiotowe tablice reklamowe stanowią również szyldy - zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt. 16d u.p.z.p., zgodnie z którą pod tym pojęciem należy rozumieć tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe informującą o działalności prowadzonej na nieruchomości, na której ta tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe się znajdują.
Kolejno Prezydent przywołał treść art. 37d i art. 37a ust. 1 i ust. 9 u.p.z.p. wskazując, że art. 37 ust. 9 ustawy określający procedurę dostosowawczą odnosi się wyłącznie do reklam i urządzeń istniejących w dniu wejścia w życie uchwały krajobrazowej. Nie różnicuje istniejących obiektów w zależności od tego, w jaki sposób zostały postawione (pozwolenie na budowę, zgłoszenie robót budowlanych, czy w inny sposób).
Niezależnie od powyższego, organ I instancji zwrócił uwagę na wyjątek od reguły stosowania przepisów uchwały krajobrazowej, o której mowa w art. 37a ust. 1 u.p.z.p., w stosunku do wszystkich istniejących w dniu jej wejścia w życie tablic reklamowych, wynikający z wyroku TK z 12 grudnia 2023 r. sygn. P 20/19, w którym orzeczono, że art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 powołanej ustawy, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji RP.
W związku z powyższym organ I instancji wyjaśnił, że wezwania o dostarczenie dokumentów potwierdzających uzyskanie odpowiedniego pozwolenia na budowę lub potwierdzenia przyjęcia zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych dotyczących instalacji przedmiotowych szyldów, miały na celu wyłącznie ustalenie, czy ww. wyrok TK ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie.
Chociaż jak wynika z pism spółki, usytuowanie przedmiotowych szyldów nastąpiło przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej (nie później niż w 2015 r.), to jednak uzyskanie pozwolenia Miejskiego Konserwatora czy opinii Plastyka Miasta dla przedmiotowych szyldów w ocenie organu I instancji nie stanowi zgody budowlanej, o której mowa w ww. wyroku TK z 12 grudnia 2023 r. sygn. P 20/19, a co za tym idzie nie ma znaczenia w przedmiotowej sprawie.
Dalej organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z § 25 uchwały krajobrazowej, tablice reklamowe i urządzenia reklamowe istniejące w dniu wejścia w życie uchwały, należało dostosować do zawartych w uchwale zakazów, zasad i warunków w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały, tj. do dnia 1 lipca 2022 r. Zgodnie z § 25 ust. 2 pkt. 1 dostosowanie do wymogów przepisów uchwały krajobrazowej mogło nastąpić poprzez dokonanie zmiany formy tablicy reklamowej albo urządzenia reklamowego poprzez przycięcie, zmniejszenie, zdjęcie części tablicy reklamowej albo urządzenia reklamowego, wymianę materiału, z którego tablica reklamowa albo urządzenie reklamowe jest wykonane, przemalowanie, zmianę koloru i/lub natężenia światła, przesunięciu/przeniesieniu tablicy reklamowej albo urządzenia reklamowego, demontaż tablicy reklamowej albo urządzenia reklamowego połączony z wymianą na nową tablicę reklamową albo urządzenie reklamowe, spełniające wymogi określone w uchwale, albo ich usunięcie. Ponadto w § 25 ust. 2 pkt. 4 uchwały wskazano, iż nie wymagają dostosowania istniejące tablice reklamowe lub istniejące urządzenia reklamowe, których parametry nie przekraczają o +/- 5% wielkości określonych w uchwale.
Kolejno organ I instancji wskazał, że przed wszczęciem niniejszego postępowania w piśmie z 10 lipca 2023 r. spółka została poinformowana o niezgodności przedmiotowych szyldów z przepisami uchwały krajobrazowej.
Organ I instancji ustalił w toku postępowania, że przedmiotowe szyldy składają się z dwóch części połączonych jedną konstrukcją nośną usytuowaną prostopadle do elewacji ww. budynku. Na podstawie dokonanych pomiarów urządzeniem Leica BLK 3D ustalono, że każdy z dwustronnych szyldów ma następujące wymiary powierzchni ekspozycji: część górna szyldu z napisami [...]" ma szerokość ok. 111 cm i wysokość ok. 30 cm, natomiast dolna część z napisem "[...]" ma wymiary odpowiednio: ok. 106 cm i ok. 9 cm. Odległość od elewacji do krańca wysięgnika z szyldem dla każdego z przedmiotowych szyldów wynosi ok. 1,2 m.
Mając powyższe na względzie organ I instancji uznał, iż przedmiotowe szyldy przekraczają dopuszczalne wymiary wskazane w § 20 ust. 1 pkt. 2 lit. b, które dla szyldów na wysięgnikach w Podobszarze 1 Strefy III, które wynoszą: odległość 0,8 m od elewacji do krańca wysięgnika z szyldem oraz 0,6 m wysokości.
Ponadto, niezależnie od powyższego organ I instancji wskazał, że zgodnie z § 21 uchwały krajobrazowej:
1. Zasady sytuowania nośników informacji wizualnej w Podobszarze 1 III Strefy dodatkowo określa uchwała o parku kulturowym.
2. Sytuowanie tablic reklamowych albo urządzeń reklamowych (w tym szyldów) w Podobszarze 1 III Strefy nie może naruszać ww. uchwały o parku kulturowym.
Natomiast w rozumieniu przepisu § 2 pkt 9 ww. uchwały o parku kulturowym, szyldy należą do nośników informacji wizualnej i podlegają zasadom ustalonym dla tej kategorii obiektów. Przepisem § 8 ust. 1 pkt 3 lit. b na terenie Parku Kulturowego Stare Miasto wprowadzono zakaz umieszczania nośników informacji wizualnej prostopadłych, tzw. wysięgników o wymiarach przekraczających wielkości: maksymalnie odległość 80 cm od elewacji do krańca wysięgnika z szyldem oraz 60 cm wysokości.
W związku z powyższym organ I instancji stwierdził, że usytuowanie trzech szyldów galerii handlowej "[...]" na wysięgnikach umieszczonych na elewacji frontowej parteru budynku na działce nr [...] przy R. w K. narusza § 20 ust. 1 pkt. 2 lit. b oraz § 21 uchwały krajobrazowej (w związku z § 8 ust. 1 pkt 3 lit. b uchwały o parku kulturowym).
Niezależnie od powyższego organ I instancji stwierdził również naruszenie § 20 ust.1 pkt 5 uchwały krajobrazowej, przewidującego limit jednego szyldu na danej nieruchomości. Niemniej jednak ze względu na wymiary szyldów uznał to naruszenie za drugorzędne.
Następnie organ I instancji odniósł się do zarzutów naruszenia art. 8, 10 i 11 ustawy Prawo przedsiębiorców oraz art. 7a, 7b i 8 K.p.a. Ponadto zwrócił uwagę na treść przedłożonej przez spółkę opinii Plastyka Miasta z 27 maja 2015 r., która dotyczy "elementu informacji wizualnej – "szyldu [...]" umieszczenia na elewacji budynku przy R. w K., na zadaszeniu, nad portalem, zgodnie z przedłożoną dokumentacją projektową", a nie dwóch szyldów na wysięgniku obok wejść do budynku pasażu.
Natomiast pozwolenie nr 218/08 Prezydenta Miasta Krakowa – Miejskiego Konserwatora Zabytków z 18 listopada 2008 r. na umieszczenie na zabytku wpisanym do rejestru urządzeń technicznych, reklam oraz napisów, zostało wydane w odmiennym stanie prawnym, tj. przed uchwaleniem uchwały krajobrazowej.
Organ I instancji odniósł się również do zarzucanego przez spółkę wpływu naruszenia art. 35 K.p.a. i długości rozpoznania sprawy na wysokość kary.
Kolejno organ I instancji przywołał treść art. 37d ust. 4 i ust. 9 u.p.z.p. wskazując, że Rada Miasta Krakowa nie określiła wysokości stawek opłaty reklamowej. W związku z powyższym, przyjęto maksymalne stawki opłaty reklamowej określone w obwieszczeniu Ministra Finansów z dnia 21 lipca 2023 r. w sprawie górnych granic stawek kwotowych podatków i opłat lokalnych na rok 2024 (Monitor Polski, rok 2023, poz. 774), tj.: dla części zmiennej 0,33 zł; dla części stałej 3,62 zł.
Jak ustalono w toku postępowania każdy z przedmiotowych dwustronnych szyldów ma następujące wymiary powierzchni ekspozycji: - część górna szyldu z napisami "[...]" ma szerokość ok. 1,11 m i wysokość ok. 0,3 m, natomiast dolna część z napisem "[...]" ma wymiary odpowiednio: ok. 1,06 m i ok. 0,09 m. W związku z powyższym łączna powierzchnia ekspozycji dla jednego szyldu z jednej strony wynosi ok. 0,43 m2. Zatem łączna powierzchnia ekspozycji dla jednego szyldu dwustronnego łącznie z obydwu stron wynosi 0,86 m2.
Karę dla 2 szyldów usuniętych w trakcie postępowania obliczono dla okresu od dnia odebrania zawiadomienia o wszczęciu postępowania tj. od 5 kwietnia 2024 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru w aktach sprawy) do dnia stwierdzenia ich usunięcia (naoczne stwierdzenie - 17 kwietnia 2024 r.).
W odniesieniu natomiast do szyldu, który nie został zdemontowany w trakcie trwania przedmiotowego postępowania, tj. sytuacji, gdy w dniu wydania decyzji, tablica reklamowa nie jest zgodna z przepisami uchwały krajobrazowej, wysokość kary pieniężnej wyznacza się za okres od dnia wszczęcia postępowania w sprawie do dnia wydania decyzji - zgodnie z art. 37d ust. 5 pkt 1 u.p.z.p.
Mając na uwadze ww. zasady obliczania należnej kary organ I instancji wyznaczył wysokość kary na łączną kwotę [...]zł. Równocześnie organ nie stwierdził podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 189f K.p.a.
Końcowo, powołując się na art. 37d ust. 5 pkt. 2 u.p.z.p., organ I instancji uzasadnił orzeczenie obowiązku dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów ww. uchwały albo usunięcia tablicy reklamowej lub urządzenia.
Spółka H. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła odwołanie od opisanej na wstępie decyzji Prezydenta z 11 czerwca 2024 r., zarzucając naruszenie art. 37d ust. 1, 2, 4 i 5 u.p.z.p. w zw. z art. 35 K.p.a., art. 8, 10 i 11 prawa przedsiębiorców oraz art. 7a, 7b, 8, 189f i 189d K.p.a.
W obszernym uzasadnieniu odwołania podniesiono m.in., że nie ma podstaw do nałożenia przedmiotowej kary oraz nałożenia obowiązku usunięcia w całości jednego szyldu na wysięgniku. Podkreślono, że wysięgnik na elewacji budynku przy R. w K., obowiązek usunięcia którego nakłada skarżona decyzja, nie może być zakwalifikowany do kategorii wzniesionych nielegalnie (bez jakichkolwiek pozwoleń czy zgłoszenia robót budowlanych).
Odwołująca wyjaśniła, że na podstawie porozumienia z Małopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków na terenie Miasta K. "na obszarze zespołu zabytkowego obejmującego historyczny zespół miasta K. Stare Miasto wydawanie pozwoleń na umieszczanie na zabytkach wpisanych do rejestru zabytków urządzeń technicznych, tablic, reklam oraz napisów (art. 36 ust. 1 pkt 10 ustawy)" należy do kompetencji Prezydenta Miasta Krakowa - Miejskiego Konserwatora Zabytków. Potwierdzenie z kolei zgodności dwóch wysięgników znajdujących się na elewacjach kamienic przy R. w K. z regulującą tematykę nośników informacji wizualnej uchwałą o parku kulturowym, dokonane zostało w uzgodnieniu Wydziału Kultury i Dziedzictwa Narodowego - Stanowisku Plastyka Miasta Urzędu Miasta Krakowa (znak KD.05-6851.1.80.2015) z 27 maja 2015 r., w którym zaakceptowane zostały ich kształt i forma graficzna w kontekście wejścia w życie ww. uchwały.
Wysięgniki objęte ww. zgodami nie mogą być zatem uznane za należące do kategorii wzniesionych nielegalnie, tj. bez jakichkolwiek pozwoleń czy zgłoszenia robót budowlanych. Brak było podstaw do nałożenia obowiązku usunięcia zamontowanych zgodnie z ww. decyzją wysięgników (i bez wniesienia sprzeciwu) lub oczekiwania tworzenia nowych i ponoszenia przez stronę z tego tytułu kosztów w związku z niekonstytucyjnością art. 37a ust. 9 u.p.z.p.
Spółka podkreśliła, że wysięgniki na elewacjach kamienic przy R. w K. nie stanowią tablic reklamowych, ani urządzeń reklamowych. Są nośnikami informacji wizualnej, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt. 30 uchwały krajobrazowej oraz w § 2 pkt 9 uchwały o parku kulturowym.
Spółka podkreśliła, że fakt ten został zaakceptowany przez Prezydenta Miasta Krakowa w ww. piśmie Wydziału Kultury i Dziedzictwa Narodowego (...) z 27 maja 2015 r. Skoro zatem nośnik informacji wizualnej nie może być uznany za reklamę, to brak jest podstaw do ustalenia kary za jego montaż.
Końcowo spółka podniosła, że gdyby nawet w niniejszym stanie faktycznym istniała podstawa do wymierzenia kary pieniężnej, organ powinien był od tego odstąpić na zasadzie art. 189f K.p.a., ze względu na znikomość naruszenia.
W związku z powyższym spółka wniosła o uchylenie decyzji I instancji i umorzenie postępowania.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z 19 lutego 2025 r. znak SKO.ZP/415/350/2024, na podstawie art. 37d ust. 1, ust. 4, ust. 8, ust. 9 u.p.z.p., § 5 ust. 1 pkt 1 oraz § 23 pkt 4 uchwały krajobrazowej oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy decyzję I instancji z 11 czerwca 2024 r.
W uzasadnieniu decyzji organ II instancji przywołał treść art. 37a ust. 1 i ust. 4 u.p.z.p., wskazując że zgodnie z § 27 uchwały krajobrazowej, weszła ona w życie po ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dniem 1 lipca 2020 r.
W dniu 28 marca 2024 r., podczas wykonywania czynności służbowych, pracownik Urzędu Miasta K. stwierdził, że na działce nr [...] przy R. w K., na elewacji frontowej parteru budynku na działce nr [...] przy R. usytuowane są cztery szyldy galerii handlowej "[...]" (znajdującej się w sąsiadujących budynkach o adresach R. w K.) w sposób niezgodny z przepisami uchwały krajobrazowej. W wyniku podjętych uprzednio czynności wyjaśniających ustalono, że właścicielem działki nr [...] jest spółka. Z prowadzonej korespondencji w sprawie wynika również, że spółka jest dysponentem i osobą odpowiedzialną za usytuowanie przedmiotowych szyldów na wysięgnikach. Następnie 17 kwietnia 2024 r. pracownik UMK stwierdził, iż ww. szyldy reklamowe nie zostały w pełni usunięte (pozostał jeden szyld z czterech). Powyższe fakty zostały potwierdzone i opisane w adnotacji urzędowej z czynności służbowych oraz utrwalone w dokumentacji fotograficznej.
Kolejno organ odwoławczy przywołał treść § 25 uchwały krajobrazowej.
Opisał przebieg postępowania i szczegółową konstrukcję i wymiary szyldów.
Przyznał rację organowi I instancji, że powyższe pomiary jednoznacznie wskazują, że przedmiotowe szyldy przekraczają dopuszczalne wymiary wskazane w § 20 ust. 1 pkt. 2 lit. b, które dla szyldów na wysięgnikach w Podobszarze 1 Strefy III wynoszą: odległość 0,8 m od elewacji do krańca wysięgnika z szyldem oraz 0,6 m wysokości.
Powyższe doprowadziło organ II instancji do wniosku, że usytuowanie czterech szyldów galerii handlowej "[...]e" na wysięgnikach umieszczonych na elewacji frontowej parteru budynku na działce nr [...] przy R. w K. narusza § 20 ust. 1 pkt. 2 lit. b oraz § 21 uchwały krajobrazowej (w związku z § 8 ust. 1 pkt 3 lit. b uchwały o parku kulturowym). Naruszenie przepisów ww. uchwał uznał za niewątpliwe.
Kolegium nie znalazło także podstaw, aby kwestionować ustalenia w zakresie wymiarów szyldów. Są one wiarygodne w świetle całokształtu okoliczności faktycznych sprawy.
Trafnie, zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji zakwalifikował datę końcową istnienia reklam, gdyż jak wynika z akt sprawy na dzień wydania decyzji nie wszystkie zostały usunięte (co wynika z protokołu kontroli wykonanej przez pracownika organu 11 czerwca 2024 r.). Zatem jako końcowy dzień należało przyjąć 17 kwietnia 2024 r. (zdemontowanie dwóch szyldów), natomiast odnośnie szyldu, który nie został usunięty w trakcie trwania postępowania przed organem I instancji, należało przyjąć datę zakończenia postępowania.
W związku z powyższym organ II instancji uznał, że kara pieniężna należna jest za okres od 5 kwietnia 2024 r. do dnia 17 kwietnia 2024 r. (13 dni – do dnia demontażu 2 szyldów) oraz za okres od 5 kwietnia 2024 r. do 11 czerwca (68 dni za jeden szyld, który do dnia zakończenia postępowania nie został zdemontowany).
Wskazując na wyrok TK z 12 grudnia 2023 r. sygn. P 20/19 organ II instancji stwierdził, że w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawił się pogląd, iż powyższy wyrok należy odczytywać w ten sposób, że w istniejącej sytuacji, a więc braku ustawowego mechanizmu odszkodowawczego, podmioty, które przed wejściem w życie uchwały reklamowej były dysponentami tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, wzniesionych (umieszczonych) przez te podmioty na podstawie zgody budowlanej - nie były obowiązane do dostosowania się do przepisów uchwały reklamowej. A skoro tak, to podmioty takie nie mogą być z tego tytułu obciążone karami pieniężnymi za ów brak dostosowania. Na tle konsekwencji zapadłego wyroku TK obowiązek dostosowania reklam, a więc możliwość nałożenia kary pieniężnej za jego niewykonanie, nie dotyczy podmiotów, które umieściły reklamy przed wejściem w życie uchwały reklamowej, ale w sposób legalny. W sposób oczywisty ta wykładnia nie dotyczy dysponentów reklam, które to uczyniły bez zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej. W takiej bowiem sytuacji odnośnie tych podmiotów nie może być mowy o ewentualnym słusznym roszczeniu odszkodowawczym (tak WSA w Krakowie w wyroku z 10 stycznia 2024 r., sygn. II SA/Kr 1422/23).
Dalej organ odwoławczy wskazał, że skoro odległość od elewacji do krańca wysięgnika z szyldem dla każdego z przedmiotowych szyldów wynosi ok. 1,2 m, to nawet przy uwzględnieniu § 25 ust. 2 pkt. 4 uchwały krajobrazowej (o tolerancji 5% wielkości określonych w uchwale), przekraczają dopuszczalne wymiary wskazane w § 20 ust. 1 pkt. 2 lit. b, które dla szyldów na wysięgnikach w Podobszarze 1 Strefy III wynoszą: odległość 0,8 m od elewacji do krańca wysięgnika z szyldem oraz 0,6 m wysokości.
Kolegium w pełni podzieliło także stanowisko organu I instancji dotyczące uznania, iż przedmiotowe szyldy stanowią w istocie tablice reklamowe ujęte w uchwale krajobrazowej. Końcowo organ odwoławczy podkreślił, że organ I instancji dokonał weryfikacji możliwości odstąpienia od wymierzenia kary w trybie art. 189f K.p.a. Poczynione przez organ ustalenia, a w szczególności uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zakresie odmowy zastosowania instytucji, o której mowa w art. 189 K.p.a. pozwalają zdaniem Kolegium na stwierdzenie, że objęta odwołaniem decyzja w sposób prawidłowy rozstrzyga powyższe zagadnienie.
Zdaniem organu II instancji trudno podważyć stanowisko, że w świetle obowiązujących przepisów, przedsiębiorcy zainteresowani sytuowaniem reklam w K. przez blisko 24 miesiące mogli sprawdzić, jaka forma i gabaryt tablicy reklamowej / urządzenia reklamowego są dozwolone w danej strefie. Zaistniałe naruszenie prawa nie miało związku z ochroną wyższych lub równych wartości, niż wartości chronione przez naruszane przepisy, ani też nie stanowiło działania w interesie publicznym, czy ważnym interesie strony. Strona - jako przedsiębiorca - umieszczając niedozwolone uchwałą reklamy, z naruszenia czerpała korzyści finansowe.
Spółka H. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą decyzję Kolegium z 19 lutego 2025 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
- art. 156 § 1 pkt. 5 K.p.a., poprzez wydanie decyzji niewykonalnej wobec wymierzenia kary oraz nałożenia obowiązku nie na Stronę, a na Stronę "działającą przez pełnomocnika adwokata P. C.";
- art. 37d ust. 1, 2, 4 i 5 u.p.z.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wymierzenie kary pieniężnej oraz nałożenie obowiązku usunięcia szyldu na wysięgniku w sytuacji, gdy brak było ku temu podstaw;
- art. 8, 10, 11 prawa przedsiębiorców oraz art. 7a, 7b i 8 K.p.a. poprzez niezastosowanie podstawowych zasad postępowania administracyjnego - zasady pewności prawa, rozstrzygania na korzyść strony wątpliwości interpretacyjnych, zasady adekwatności, proporcjonalności i zasady pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej;
- art. 189f oraz art. 189d K.p.a. poprzez nieodstąpienie od wymierzenia kary, pomimo istnienia ku temu przesłanek oraz niewzięcie pod uwagę przesłanek wymienionych w drugim z tych przepisów i zaniechanie miarkowania kary;
- naruszenie art. 37d ust. 1, 2, 4 i 5 u.p.z.p. w zw. z art. 35 K.p.a., poprzez wymierzenie kary za pozostawienie przez stronę jednego wysięgnika za okres dłuższy niż powinno trwać postępowanie, co stanowi o pokrzywdzeniu strony przewlekłością postępowania w sprawie, a organ, którego budżet kara ma zasilić, czyni beneficjentem własnej przewłoki.
W oparciu o ww. zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności, względnie uchylenie skarżonej decyzji oraz decyzji I instancji. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, dlaczego - jako adwokat - nie będzie osobiście demontował szyldu.
W dalszej części uzasadnienia pełnomocnik podniósł, że wysięgnik na elewacji budynku przy R. w K., obowiązek usunięcia którego nakłada skarżona decyzja, nie może być zakwalifikowany do kategorii wzniesionych nielegalnie (bez jakichkolwiek pozwoleń czy zgłoszenia robót budowlanych). Został bowiem umieszczony na podstawie pozwolenia Prezydenta Miasta Krakowa, Miejskiego Konserwatora Zabytków o wyrażeniu zgody na umieszczenie "dwóch wysięgników ... przy wejściach do Pasażu", co było wówczas jedynym właściwym i przewidzianym prawem rozstrzygnięciem na drodze postępowania administracyjnego, jakie mogło było zostać w tym przedmiocie wydane.
O wymogu uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę względem tego wysięgnika, można było mówić dopiero od dnia 28 czerwca 2015 r., gdy ustawą o zmianie ustawy prawo budowlane z dnia 20 lutego 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 443) w art. 29 prawa budowlanego dodano ust. 4 o treści: "Pozwolenia na budowę wymagają roboty budowlane wykonywane przy obiekcie budowlanym zapisanym do rejestru zabytków lub na obszarze zapisanym do rejestru zabytków".
Przed dniem 28 czerwca 2015 r. - od wejścia w życie ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tematyka ta normowana była w art. 36 ust. 1 pkt 10 tej ustawy, który do 11 września 2015 r. miał następujące brzmienie: "Pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga:... 10) umieszczanie na zabytku zapisanym do rejestru urządzeń technicznych, tablic, reklam oraz napisów".
Potwierdzeniem z kolei zgodności dwóch wysięgników znajdujących się na elewacjach kamienic przy R. [...] w K. z regulującą tematykę nośników informacji wizualnej uchwałą o parku kulturowym, dokonane zostało w piśmie Wydziału Kultury i Dziedzictwa Narodowego (...) z 27 maja 2015 r., w którym zaakceptowane zostały ich kształt i forma graficzna w kontekście wejścia w życie ww. uchwały.
Wysięgniki objęte ww. zgodami nie mogą być zatem uznane za należące do kategorii wzniesionych nielegalnie, tj. bez jakichkolwiek pozwoleń czy zgłoszenia robót budowlanych) i brak było podstaw do obowiązku usunięcia zamontowanych zgodnie z decyzją organu wysięgników (i bez wniesienia przez nie sprzeciwu) lub oczekiwania tworzenia nowych i ponoszenia przez stronę z tego tytułu kosztów w związku z niekonstytucyjnością art. 37a ust. 9 u.p.z.p. Brak było również w związku z powyższym podstaw do wymierzania stronie kary administracyjnej w zakresie kwoty 10 618,34 zł (str. 11 skarżonej decyzji).
Dodatkowo pełnomocnik podniósł, że brak było także podstaw do wymierzania stronie kary administracyjnej na podstawie art. 37d u.p.z.p. z tej przyczyny, że karze pieniężnej na podstawie tego przepisu podlega podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1 ustawy.
Natomiast, zdaniem skarżącej, wysięgniki na elewacjach kamienic przy R. [...] w K. nie stanowią tablic reklamowych, ani urządzeń reklamowych. Są nośnikami informacji wizualnej, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt. 30 uchwały krajobrazowej oraz w § 2 pkt 9 uchwały o parku kulturowym.
Fakt, że pozostające dwa wysięgniki zamontowane na elewacjach kamienic przy R. [...] w K. stanowią nośniki informacji wizualnej, potwierdzony został wprost przez Prezydenta Miasta Krakowa - w piśmie (...) z 27 maja 2015 r.
Pełnomocnik podniósł, że nośnik informacji wizualnej nie może być uznany za reklamę. Został on bowiem wyodrębniony w uchwale i odróżniony od szeregu innych tablic i urządzeń reklamowych, o których mowa jest w jej treści.
Wskazał, że art. 37d u.p.z.p. nie przewiduje możliwości wymierzania kary administracyjnej za umieszczenie nośnika informacji wizualnej, a stosowanie przepisów karnych wymaga wypełnienia przez nie nakazu literalnej wykładni podstaw odpowiedzialności karnej (tzw. lex stricta). Skoro karze podlega umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego, to umieszczenie innego rodzaju nośnika, jakim jest np. nośnik informacji wizualnej, nie może podlegać karze. Powyższa zasada, wraz z wymogiem ustawowej wyłączności i określoności przepisów karnych (tzw. lex scripta et certa) stwarzają domniemanie i gwarancję przewidywalności konsekwencji karnych oraz w rezultacie bezpieczeństwa prawnego i w ich świetle niedopuszczalnym w niniejszej sprawie jest wymierzenie kary.
Nawet gdyby przyjąć, że stanowiące nośniki informacji wizualnej dwa wysięgniki, które pozostają zamontowane na elewacjach kamienic przy R. [...] w K., miałyby stanowić reklamę i być tablicą lub urządzeniem reklamowym, to i tak nie byłoby dopuszczalne wymierzenie kary na podstawie art. 37d ust. 1 u.p.z.p.
Przepis ten mówi o umieszczeniu takich elementów niezgodnie z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1 ustawy. Na terenie Miasta K. regulacje dotyczące nośników informacji wizualnej nie zostały zawarte w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 u.p.z.p. (uchwale krajobrazowej), ale w innej uchwale (uchwale o parku kulturowym). Powyższa okoliczność przesądza zdaniem strony skarżącej dodatkowo o niedopuszczalności wymierzenia kary administracyjnej.
W kontekście zarzutów naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, pełnomocnik zarzucił w szczególności naruszenia zasad: pewności prawa, rozstrzygania na korzyść strony wątpliwości interpretacyjnych, adekwatności, proporcjonalności i pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej (wszak forma i kształt wysięgników zostały już uprzednio przez organ zaakceptowane).
Uzasadniając natomiast zarzut naruszenia art. 189f K.p.a. strona skarżąca, przywołując wyrok WSA w Warszawie z 13 lutego 2021 r. sygn. VII SA/Wa 1889/20, wskazała, że istnieje i istnieć musi jako swoisty wentyl bezpieczeństwa przed nadmiernym formalizmem prawa, pewna grupa zachowań podmiotów zobowiązanych, które pomimo formalnego naruszenia przepisów prawa materialnego nie wyłączają właśnie odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej z tego tytułu.
Znikomości wagi naruszenia, o którym traktuje art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a., nie można przy tym postrzegać jedynie z punktu widzenia samego faktu zaistnienia deliktu administracyjnego, ale skutków jakie owo naruszenie wywołało lub wywołuje w przestrzeni publicznej, społecznej czy prywatnej.
Wskazuje na to wyraźnie dalszy człon art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a., uzależniający odstąpienie od potwierdzenia faktu usunięcia naruszenia prawa (a więc jego skutków, co w niniejszej sprawie miało miejsce). Nie każde zatem naruszenie prawa skutkować powinno automatycznym obowiązkiem wymierzenia przez organ kary administracyjnej. Nie ma tu prostej zależności.
Końcowo pełnomocnik podniósł, że jego zdaniem, skoro stosownie do art. 37d ust. 5 pkt 1 u.p.z.p. ustawy wysokość kary pieniężnej winno określać się za okres od dnia wszczęcia postępowania w sprawie do dnia wydania decyzji, załatwienie zaś sprawy i wydanie decyzji - stosownie do treści art. 35 § 3 K.p.a. - powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, tym samym w wypadku trwania postępowania dłużej niż ustawowy miesiąc, nakładana kara nie mogła przekroczyć powyższego miesięcznego okresu. W odmiennym wypadku organ, którego budżet kara ma zasilać, byłby beneficjentem załatwiania sprawy z naruszeniem art. 35 K.p.a. i swojej własnej przewłoki.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie 29 maja 2025 r. pełnomocnik skarżącej podniósł, że skarżąca Spółka jest jedynie współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości, zaś decyzja nakłada karę i obowiązki tylko na nią, a nie również na pozostałych współwłaścicieli.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Należy również wskazać, że na mocy art. 145 § 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy.
W wyniku rozpoznania sprawy w tak zakreślonych ramach Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Rozpatrując w pierwszej kolejności najdalej idący zarzut nieważności zaskarżonej decyzji, Sąd wskazuje, że P.p.s.a. przewiduje stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu (decyzji lub postanowienia) w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały.
Sąd stwierdza, że niewątpliwie, wbrew argumentacji skargi, niefortunne sformułowanie komparycji decyzji organu I instancji jasno i jednoznacznie określa adresata obowiązków, jakim jest skarżąca Spółka. Spółka działa przez pełnomocnika adwokata P. C., ale w postępowaniach, administracyjnym i sądowym. Nie może zatem być mowy o niewykonalności obowiązku z ww. decyzji, a w konsekwencji o jej nieważności.
Przechodząc do meritum sprawy, podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przede wszystkim przepisy art. 37d u.p.z.p. Zgodnie z art. 37d ust. 1 u.p.z.p. podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1, podlega karze pieniężnej. W myśl art. 37d ust. 2 u.p.z.p., jeżeli nie jest możliwe ustalenie podmiotu, o którym mowa w ust. 1, karę pieniężną wymierza się odpowiednio właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu lub posiadaczowi samoistnemu nieruchomości lub obiektu budowlanego, na których umieszczono tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe.
Wskazaną powyżej uchwałą jest uchwała określająca zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, zwana uchwałą krajobrazową (także reklamową).
Karę pieniężną, stanowiącą dochód gminy, wymierza, w drodze decyzji, wójt (burmistrz, prezydent miasta), od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia (art. 37d ust. 3, 4, 11 – podkreślenie Sądu). Od razu warto wyjaśnić, że jak słusznie wskazał organ odwoławczy, wysokość kary (końcowy termin jej naliczania) jest uzależniona wprost nie od daty wydania decyzji, a od daty usunięcia tablicy lub urządzenia naruszającego prawo. Jeśli więc organ miałby być beneficjentem, to nie własnej przewłoki, a bezprawnej bezczynności adresata obowiązku.
W przedmiotowej sprawie kwestiami bezspornymi są zarówno okresy, w których sporne urządzenia były zamontowane na elewacji przedmiotowego budynku, jak i ich gabaryty, co organ ustalił i udokumentował w toku czynności wyjaśniających. Niesporne jest w szczególności, że Prezydent zawiadomieniem doręczonym skarżącej 28 kwietnia 2022 r. poinformował ją o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 37d u.p.z.p. za usytuowanie trzech szyldów galerii handlowej (...) na wysięgnikach umieszczonych na elewacji frontowej parteru budynku niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej.
Sporne natomiast jest, czy przedmiotowe szyldy są tablicami reklamowymi lub urządzeniami reklamowymi wzniesionymi na podstawie zgody budowlanej, o których mowa w ww. wyroku TK z 12 grudnia 2023 r. sygn. P 20/19. Innymi słowy, czy organy wykazały przepisy prawa, które zostały naruszone zainstalowaniem szyldów przed dniem wejścia w życie uchwały krajobrazowej, to jest 1 lipca 2020 r. (§ 27 uchwały), co umożliwiłoby stosowanie dostosowujących przepisów uchwały.
Stwierdzenie legalności zainstalowania spornych szyldów musiałoby bowiem, w myśl ww. wyroku TK, skutkować uznaniem obowiązków sformułowanych w art. 37a ust. 9 u.p.z.p. wobec spółki za sprzeczne z Konstytucją i niewiążące, ze względu na brak zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do wykonania obowiązków.
O zainstalowaniu szyldów w zgodzie z prawem, w tym budowlanym, świadczą zdaniem skarżącej:
1) pozwolenie Miejskiego Konserwatora Zabytków (Prezydenta Miasta Krakowa, na mocy porozumienia pomiędzy Gminą a Wojewodą) nr 218/08 z 18 listopada 2018 r. znak KD-01-2.MK.7352-218-1/08 pozwalające wnioskodawcy na zamontowanie na kamienicy R. [...]
- reklamy w formie liternictwa ze stali nierdzewnej,
- dwóch wysięgników reklamowych, umieszczonych przy wejściach do pasażu;
2) pozytywne zaopiniowanie przez Plastyka Miasta z 27 maja 2015 r. formy graficznej i kolorystyki elementu informacji wizualnej - szyldu "[...]" do umieszczenia na elewacji budynku przy r. [...], na zadaszeniu, nad portalem, zgodnie z przedłożoną dokumentacją projektową. (...) dopuszcza się szyldy o wymiarach nie przekraczających 1m2. (...) zamieszczenie elementów reklamowych wymaga ponadto pozwolenia Miejskiego Konserwatora Zabytków.
Przechodząc do przyczyn, które zadecydowały o uchyleniu zaskarżonej decyzji, należy wyjaśnić treść i skutki ww. wyroku TK. Obecnie w orzecznictwie przyjmuje się, że powyższy wyrok należy odczytywać w ten sposób, że w istniejącej sytuacji braku ustawowego mechanizmu odszkodowawczego, podmioty, które przed wejściem w życie uchwały reklamowej były dysponentami tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, wzniesionych (umieszczonych) przez te podmioty na podstawie zgody budowlanej – nie były obowiązane do dostosowania się do przepisów uchwały reklamowej. A skoro tak, to podmioty takie nie mogą być z tego tytułu obciążone karami pieniężnymi za ów brak dostosowania.
Z istoty bowiem uznania danego urządzenia reklamowego za niedozwolone w danym miejscu – mimo że zostało zbudowane legalnie na podstawie zgody budowlanej, wynikają takiego rodzaju ograniczenia uprawnień właściciela tego nośnika reklamowego, które ingerują bezpośrednio w rdzeń prawa własności, powodując jego naruszenie. Generalną zasadą polskiego prawa zagospodarowania przestrzeni jest trwałość zgód budowlanych bez względu na późniejsze zmiany przeznaczenia planistycznego.
Reasumując, na tle konsekwencji zapadłego wyroku TK, obowiązek dostosowania reklam, a zatem możliwość nałożenia kary pieniężnej za jego niewykonanie, nie dotyczy podmiotów, które umieściły reklamy przed wejściem w życie uchwały reklamowej, ale w sposób legalny (por. prawomocny wyrok WSA w Krakowie z 10 stycznia 2024 r. sygn. 1422/23).
Warto przy tym zauważyć, że regulacja prawna zawarta w art. 37a ust. 9 u.p.z.p., od chwili wprowadzenia jej do systemu prawnego budziła wątpliwości natury konstytucyjnej. Jak wskazał NSA w wyroku z 24 kwietnia 2024 r., sygn. II OSK 1951/19, wątpliwości nie dotyczyły samej dopuszczalności ingerencji polegającej na odebraniu, wynikającego z uzyskanej zgody budowlanej, prawa do korzystania z nieruchomości poprzez obowiązek likwidacji tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, zgodnie z zasadami i warunkami w niej określonymi, lecz poprzez brak odpowiedniego mechanizmu kompensacyjnego z tytułu ograniczenia praw majątkowych podmiotów, które legalnie wzniosły tablice reklamowe lub urządzenia reklamowe.
Uchwała krajobrazowa eliminuje bowiem skutek prawny zgody budowlanej na realizację wskazanych w niej tablic i urządzeń reklamowych powstałych przed wejściem w życie uchwały. Podmioty, które wystąpiły o pozwolenie na budowę takich tablic i urządzeń albo dokonały zgłoszenia robót lub zrealizowały te obiekty reklamowe bez pozwolenia lub zgłoszenia, jeśli ich realizacja nie była objęta reglamentacją organów administracji architektoniczno-budowlanej, działali w pełni legalnie, z przekonaniem, że zgoda budowlana w tym zakresie zabezpiecza ich interes i pozwala na prowadzenie bez przeszkód działalności reklamowej (por. wyrok NSA z 11 października 2024 r. sygn. II OSK 2490/23).
Odebranie im możliwości prowadzenia tej działalności w sposób wynikających z udzielonej zgody, bez zapewnienia słusznego odszkodowania sprawia, że przepisy nie różnicują grup podmiotów, które działalność prowadziły legalnie oraz takich, które wzniosły tablice i urządzenia reklamowe bez zgody budowlanej. Prowadzi to do naruszenia interesu podmiotów, które legalnie wzniosły tablice i urządzenia reklamowe.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że skarżąca już do pisma z 20 maja 2024 r. do organu I instancji załączyła kopie ww. pozytywnej opinii Plastyka Miasta i pozwolenia MKZ (PMK).
Organy obu instancji skwitowały ten fakt stwierdzeniem, że w rozumieniu ww. wyroku TK, zgodą budowlaną nie jest pozwolenie Miejskiego Konserwatora Zabytków lub opinia Plastyka Miasta. Co za tym idzie, zdaniem organów ww. fakt nie ma znaczenia w niniejszej sprawie.
Poza wezwaniem skarżącej postanowieniami z 29 marca 2024 r. i z 16 kwietnia 2024 r. o dostarczenie dokumentu potwierdzającego uzyskanie odpowiedniego pozwolenia na budowę lub potwierdzenie przyjęcia zgłoszenia w zakresie usytuowania przedmiotowych szyldów, organ I instancji nie dokonał innych, odpowiednich czynności, celem jednoznacznej, rzetelnej weryfikacji, czy sporne szyldy zostały zainstalowane legalnie.
W szczególności organy obu instancji nie wskazały żadnych przepisów prawa, w tym prawa budowlanego, które zobowiązywałyby spółkę do uzyskania w tym zakresie zgody budowlanej w formie pozwolenia na budowę albo potwierdzenia zgłoszenia robót.
Odnosząc się do treści opinii Plastyka Miasta z 27 maja 2015 r. organ I instancji na s. 9 uzasadnienia decyzji organ I instancji zwrócił uwagę, że opinia ta dotyczy "elementu informacji wizualnej – "szyldu [...]" umieszczenia na elewacji budynku przy R. [...] w K., na zadaszeniu, nad portalem, zgodnie z przedłożoną dokumentacją projektową", a nie dwóch szyldów na wysięgniku obok wejść do budynku pasażu.
Jednak w aktach przedłożonych Sądowi przez organ II instancji brak jest ww. dokumentacji projektowej, która podlegała zaopiniowaniu, wskutek czego kontrola sądowa ww. ustalenia organu jest niemożliwa.
Z kolei stwierdzenie Prezydenta, że pozwolenie nr 218/08 z 18 listopada 2008r. na umieszczenie na zabytku wpisanym do rejestru urządzeń technicznych, reklam oraz napisów, zostało wydane w odmiennym stanie prawnym, tj. przed uchwaleniem uchwały krajobrazowej, nie sprawia, jak twierdzi organ I instancji, że argumentacja i zarzuty spółki są bezzasadne, a wręcz sugeruje, że w 2008 r. instalacja spornych szyldów mogła być legalna.
W konsekwencji powyższych uwag, na tle rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że jeśli przedmiotowe szyldy zostały umieszczone legalnie, wówczas zgodnie z przedstawioną wykładnią, nie można nałożyć kary pieniężnej, bo nie można przypisać obowiązku dostosowania się w oparciu o art. 37a ust. 9 u.p.z.p. Jednak wniosek taki nie dotyczy sytuacji, gdy reklamy zostały umieszczone nielegalnie. Ta podstawowa i rozstrzygająca kwestia musi zostać wyjaśniona w postępowaniu przez organy administracji. Sąd nie może zastępować organów w ich kompetencjach ze względu na brak do tego uprawnień w przepisach prawa.
Zauważyć przy tym należy, że w stanie prawnym w dacie ustalonej instalacji przedmiotowych szyldów (najpóźniej w 2015 r.), czyli przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 P.b. w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2006 r. do 19 września 2020 r., pozwolenia na budowę nie wymagało wykonywanie robót budowlanych polegających na: instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Natomiast zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 P.b. w tym okresie, wykonywanie robót budowlanych, o których mowa m.in. w art. 29 ust. 2 pkt 6, wymagało zgłoszenia.
Mając na względzie powyższe, a przede wszystkim treść wyroku TK w sprawie P/20/19, organy będą zobowiązane do ustalenia, czy szyldy - których zamieszczenie niezgodnie z późniejszą uchwałą krajobrazową miało spowodować obowiązek dostosowawczy, a w konsekwencji karę pieniężną – zostały zamieszczone legalnie, czy też nie. Jeśli tak, należy przyjąć pogląd o braku obowiązku dostosowania reklam, skoro nie przewidziano w ustawie obowiązku odszkodowawczego, a zatem – o braku podstaw do nałożenia kary. W przeciwnym wypadku, gdy reklamy umieszczono bez właściwej wymaganej zgody budowlanej – nie ma podstaw do przyjęcia rozumowania o braku obowiązku dostosowawczego i kary winny zostać nałożone, zgodnie z pierwotnym wskazaniem organów.
Oceniając legalność umieszczenia szyldów organy zweryfikują i wezmą pod uwagę również podnoszoną przez skarżącą okoliczność, że pozytywna opinia z 27 maja 2015 r. Plastyka Miasta, działającego przecież w ramach Urzędu Miasta K., uwzględniać winna była treść § 8 ust. 1 pkt 3 lit. b uchwały o parku kulturowym, który to przepis wprowadzał zakaz umieszczania nośników informacji wizualnej prostopadłych, tzw. wysięgników o wymiarach przekraczających wielkości: maksymalnie odległość 80 cm od elewacji do krańca wysięgnika z szyldem oraz 60 cm wysokości, a zatem gabaryty analogiczne do uchwalonej w 2020 r. uchwały krajobrazowej.
Gdyby okazało się, że skarżąca umieściła sporne szyldy przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami, w tym prawa budowlanego i dotyczącymi ochrony zabytków, postępowanie w sprawie wymierzenia kary administracyjnej za ich umieszczenie na nieruchomości może okazać się bezprzedmiotowe z uwagi na brak podstaw do zastosowania sankcji administracyjnej w postaci wymierzenia kary pieniężnej (art. 105 § 1 K.p.a.).
Wobec stanowiska podniesionego na rozprawie, że skarżąca Spółka jest jedynie współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości, zaś decyzja nakłada karę i obowiązki tylko na nią, a nie również na pozostałych współwłaścicieli, organy rozważą, czy nie budzi wątpliwości tożsamość podmiotu, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1, (art. 37d ust. 1 u.p.z.p.), czy też może zasadne byłoby rozszerzenie kręgu stron o pozostałych współwłaścicieli (art. 37 ust. 2 ustawy).
Wypowiadanie się przez Sąd na tym etapie o pozostałych kwestiach będących przedmiotem polemiki między stronami, należałoby uznać za przedwczesne.
Odnośnie kwestionowania przez skarżącą zaliczenia sporych szyldów do tablic lub urządzeń reklamowych, Sąd wskazuje, że zgodnie z § 3 pkt 30 uchwały krajobrazowej, przez nośniki informacji wizualnej – wyłącznie w Podobszarze 1 III Strefy - należy rozumieć urządzenia wraz z konstrukcją nośną, służące informacji, takie jak: znaki i tablice wolnostojące oraz umieszczone na obiektach budowlanych, ogrodzeniach i innych urządzeniach budowlanych. Logiczne i oczywiste jest przy tym, że ww. nośniki informacji wizualnej, podobnie jak inne wymienione w § 3 uchwały urządzenia, jak np. totem, pylon, baner czy billboard wskazane w tym przepisie, czy wysięgniki, o których mowa np. w § 20 uchwały, mogą, i często stanowią element tablicy, urządzenia reklamowego lub szyldu. Innymi słowy brak jest podstaw do forsowanego przez skarżącą twierdzenia, że szyld nigdy nie jest tablicą reklamową i nie stosuje się do nich przepisów uchwały krajobrazowej.
Mając zatem na uwadze powyższe, orzeczono jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a.