II SA/Kr 423/22

II SA/Kr 423/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2022-07-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Człowiekowska
Małgorzata Łoboz /sprawozdawca/
Monika Niedźwiedź /przewodniczący/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Sygn. powiązane
I OSK 123/23 - Wyrok NSA z 2024-06-28
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędzia WSA Joanna Człowiekowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 lipca 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Krakowie na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 17 stycznia 2022r., znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę.
Uzasadnienie
Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 8 października 2020 r. znak GS-15.6821.106.2019.MN, na podstawie art. 12 ust. 4a, ust. 4f, ust. 5, art. 18 ust. 1, ust. 1e pkt 2, art. 22 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 1363) w zw. z art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a i ust. 2, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomości (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 65), art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 203) orzekł:
- w punkcie 1 o ustaleniu na rzecz P. S.A. z siedzibą w W. odszkodowania w wysokości 496 371,00 zł z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego oraz za składniki budowlane na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0470 ha i nr [...] o pow. 0,0303 ha obręb [...] jednostka ewidencyjna Kraków - Podgórze, objętej księgą wieczystą nr [...], przejętej z mocy prawa na własność Gminy [...] w związku z ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Krakowa nr 16/6740.4/2018 z dnia 24 sierpnia 2018 r. znak AU-01- 2.6740.4. 10.2018.BU R o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa gminnej drogi publicznej, klasy dojazdowej w ciągu dróg oznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru Wielicka - Wschód symbolami KD/D.3, KD/D.7 (...)", której postanowieniem z dnia 19 września 2018 r. został nadany rygor natychmiastowej wykonalności;
- w punkcie 2 o powiększeniu ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, tj. kwotę 24 818,55 zł na podstawie art. 18 ust. le pkt 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych;
- w punkcie 3 o wypłacie sumy kwot z punktów 1 i 2 w wysokości 521 189,55 zł na rzecz użytkownika wieczystego;
- w punkcie 4 o ustaleniu odszkodowania na rzecz T. Sp.z o.o. z siedzibą w W., w wysokości 995,00 zł z tytułu wygaśnięcia w odniesieniu do działek nr [...] i nr [...] ograniczonego prawa rzeczowego, tj. służebności przesyłu ustanowionej na czas nieoznaczony, wpisanej w księdze wieczystej nr [...];
- w punkcie 5 o wypłacie ustalonego w punkcie 4 odszkodowania na rzecz T. Sp.z o.o. z siedzibą w W.;
- w punkcie 6 o zobowiązaniu Gminy [...] do zapłaty ustalonego odszkodowania w wysokości łącznej: 522 184,55 zł w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.
Odwołanie od ww. decyzji złożył Skarb Państwa, reprezentowany przez Wojewodę Małopolskiego. Odwołujący argumentował, że prawo własności przedmiotowej nieruchomości na dzień ostateczności decyzji nr 16/6740.4/2018 z dnia 24 sierpnia 2018 r. znak AU-01-2.6740.4.10.2018.BUR o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ujawnione było na rzecz Skarbu Państwa (w użytkowaniu wieczystym P. S.A. z siedzibą w W.). Zdaniem odwołującego operat szacunkowy został sporządzony nieprawidłowo, albowiem doszło w nim do nieuzasadnionego zrównania prawa własności nieruchomości z prawem użytkowania wieczystego. Decyzja wydana na podstawie tak sporządzonej wyceny pozbawia Skarb Państwa odszkodowania za utratę prawa własności do przedmiotowej nieruchomości, jak również opłat wnoszonych z tytułu oddania gruntu w użytkowanie wieczyste.
Postanowieniem z dnia 13 maja 2021 r. znak WS-VI.7570.1.145.2020.PC Wojewoda Małopolski stwierdził niedopuszczalność ww. odwołania wskazując, iż Wojewoda Małopolski (działając jako reprezentant Skarbu Państwa) złożył odwołanie do właściwego do jego rozpoznania organu, czyli do siebie samego.
Skargę na ww. postanowienie złożył Prokurator Okręgowy w Krakowie. W wyniku jej rozpatrzenia prawomocnym wyrokiem z dnia 22 września 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 747/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił ww. rozstrzygnięcie.
Ponownie rozpatrując sprawę Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 17 stycznia 2022 r., znak: WS-VI.7570. l.145.2020.PC, na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 12 ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 735), umorzył postępowanie odwoławcze.
W uzasadnieniu organ podniósł, że podmiot nie uznany za stronę postępowania może wnieść odwołanie uznając, że decyzja organu I instancji dotyczy jego praw i obowiązków. Dla skutecznego wniesienia odwołania wystarczające jest bowiem przyjęcie tzw. subiektywnej koncepcji legitymacji procesowej strony. Twierdzenie takie poddawane jest jednak weryfikacji przez organ odwoławczy, a stwierdzenie, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa, następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa.
Organ uznał, że Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez Wojewodę Małopolskiego, nie przysługiwał status strony w postępowaniu.
Wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana przez Prezydenta Miasta Krakowa, którego właściwość w tej sprawie wynikała z regulacji art. 12 ust. 4a ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta Krakowa nr 16/6740.4/2018 z dnia 24 sierpnia 2018 r. znak AU-01-2.6740.4.10.2018.BUR o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa gminnej drogi publicznej, klasy dojazdowej w ciągu dróg oznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru Wielicka - Wschód symbolami KD/D.3, KD/D.7 (...)", pod tę inwestycję została przejęta na rzecz Gminy [...] m.in. nieruchomość oznaczona jako działki ewid. nr [...] o pow. 0,0470 ha i nr [...] o pow. 0,0303 ha, położone obrębie [...], jedn. ewid. Kraków - Podgórze, stanowiąca dotychczas własność Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym spółki akcyjnej P. S.A. z siedzibą w W..
Z brzmienia art. 12 ust. 4f oraz art. 12 ust. 7 ww. ustawy wynika, że co do zasady Skarb Państwa był uprawniony do uzyskania odszkodowania z tytułu przejęcia stanowiącej jego własność nieruchomości przejętej pod inwestycję drogową na rzecz Gminy [...]. Jednakże w decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 8 października 2020 r. znak: GS-15.6821.106.2019.MN odszkodowanie przyznano wyłącznie dotychczasowemu użytkownikowi wieczystemu przedmiotowej nieruchomości oraz podmiotowi, któremu przysługiwało obciążające ją ograniczone prawo rzeczowe, przy czym nastąpiło to nie na skutek zrzeczenia się tego roszczenia przez Skarb Państwa, lecz w wyniku stanowiska autorek operatu szacunkowego z dnia 19 czerwca 2020 r. (wraz z aneksem prostującym z dnia 21 września 2020 r.), zgodnie z którym wartości prawa własności oraz prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości były równe, zaś zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wysokość ustalonych w omawianym trybie odszkodowań za wszystkie prawa rzeczowe do nieruchomości nie może być wyższa niż wartość rynkowa jej prawa własności.
Organ przywołał regulacje zamieszczone w art. 11 ust. 1 oraz art. 11a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dalej wskazał, że katalog przykładowych czynności związanych z gospodarowaniem zasobem nieruchomości Skarbu Państwa przewiduje art. 23 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z kolei zgodnie z art. 23 ust. 1e ustawy o gospodarce nieruchomościami w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, w których jedną ze stron lub uczestników postępowania jest Skarb Państwa, a drugą stroną lub uczestnikiem postępowania jest powiat albo miasto na prawach powiatu, Skarb Państwa reprezentuje wojewoda.
Mając na względzie powyższe regulacje organ przytoczył jeszcze wywody zawarte w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15 oraz w wyroku z dnia 18 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1125/19 wskazując, że w taki sam sposób należy rozpatrywać kwestie reprezentacji Skarbu Państwa w postępowaniu administracyjnym, w którym przedmiotem są nieruchomości wchodzące do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa czy też roszczenia wynikające bądź pozostające w związku z tym zasobem, jak również właściwości organu do załatwienia takiej sprawy. Nie sposób uznać, iż powierzając staroście (prezydentowi miasta) zadania w zakresie gospodarowania zasobem nieruchomości Skarbu Państwa, w tym reprezentacji Skarbu Państwa w postępowaniu odszkodowawczym, oraz jednocześnie przyznając mu kompetencje do załatwiania spraw administracyjnych o ustalenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości ustawodawca zakładał a priori konieczność wyłączania się tego organu z uwagi na zbieg przyznanych mu kompetencji. Jak wskazuje się w doktrynie nawet bowiem w sytuacjach, gdy przepisy szczególne przewidują konieczność wyłączenia się organu od załatwiania określonych spraw (np. art. 124 ust. 8 i art. 142 ust. 2 u.g.n.), to tego rodzaju wyjątki od ogólnych przepisów kompetencyjnych powinny być wykładane literalnie. W przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta Krakowa występował wyłącznie jako organ prowadzący postępowania administracyjne w sprawie o odszkodowanie, co zgodnie z przyjętym stanowiskiem wykluczało uznanie, iż stroną tego postępowania byli Gmina Kraków i Skarb Państwa, a zatem nie sposób uznać, iż w omawianej sprawie występowała sytuacja, o której mowa w art. 23 ust. 1e u.g.n., a zatem, że w niniejszej sprawie Skarb Państwa reprezentuje wojewoda.
Prokurator Prokuratury Okręgowej w Krakowie wniósł skargę na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając:
1. naruszenie prawa mające istotny wpływ na wynik sprawy oraz dające podstawę do wznowienia postępowania, a to art. 28 kpa w zw. z art. 10 § 1 kpa polegające na błędnym przyjęciu niedopuszczalności odwołania Skarbu Państwa reprezentowanego przez Wojewodę Małopolskiego od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 8 października 2020 r., znak: GS-15.6821.106.2019.MN;
2. naruszenie prawa mające istotny wpływ na wynik sprawy oraz dające podstawę do wznowienia postępowania, a to art. 5 ustawy z dnia 26 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (tj. Dz.U. z 2021, poz. 66 ze zm.) i art. 183 § 1 kpa w zw. z art. 10 § 1 kpa polegające na bezpodstawnym wykluczeniu udziału prokuratora z postępowania administracyjnego,
a w konsekwencji
3. naruszenie prawa mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 138 § 1 pkt 3 kpa w zw. z art. 105 § 1 kpa polegające na błędnym stwierdzeniu, iż zachodzą przesłanki umorzenia postępowania odwoławczego wobec jego bezprzedmiotowości podmiotowej, podczas gdy, w oparciu o art. 138 § 2 kpa należało uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdyż decyzja ta została wydana z naruszeniem zasad dowodzenia - w oparciu o nieprawidłowo sporządzony operat szacunkowy, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie oraz wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy.
Skarżący domagał się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu Prokurator rozwinął przytoczone zarzuty, w szczególności akcentując, że popiera argumentację przedstawioną przez Wojewodę Małopolskiego w odwołaniu. Decyzja wydana na podstawie błędnie sporządzonej wyceny pozbawia Skarb Państwa odszkodowania za utratę prawa własności do przedmiotowej nieruchomości. W tej sytuacji organ II instancji, działając na postawie art. 138 § 2 kpa powinien był więc uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdyż decyzja ta została wydana
z naruszeniem zasad dowodzenia - w oparciu o nieprawidłowo sporządzony operat
szacunkowy.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna.
W związku z brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy zdalnej, stosownie do treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz.1842 t.j. z późn. zm.), w sprawie zarządzono przeprowadzenie posiedzenia niejawnego celem rozpoznania sprawy.
Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Wojewody Małopolskiego o umorzeniu postępowania odwoławczego.
Rozważania poprzedzić należy przypomnieniem brzmienia istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia przepisów prawnych.
Zgodnie z art. 12 ust. 4a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1363 ze zm.) decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości zajęte pod inwestycję drogową wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W przedmiotowej sprawie był to Prezydent Miasta Krakowa. W myśl art. 12 ust. 5 ww. ustawy, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Stosownie zaś do treści art. 23 ww. ustawy, w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Inwestycja polegająca na budowie gminnej drogi publicznej przewidywała przejęcie przez Gminę [...] m.in. nieruchomości oznaczonej jako działki ewid. nr [...] o pow. 0,0470 ha i nr [...] o pow. 0,0303 ha, położone obrębie [...], jedn. ewid. Kraków - Podgórze, stanowiące dotychczas własność Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym spółki akcyjnej P. S.A. z siedzibą w W.. Ponadto jak stanowi art. 12 ust. 4f ww. ustawy, odszkodowanie za nieruchomości o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Natomiast zgodnie z brzmieniem art. 12 ust. 7 specustawy drogowej jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub gospodarczy Skarb Państwa albo jednostka samorządu terytorialnego mogą zrzec się w całości lub w części odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, w formie pisemnej pod rygorem nieważności. Oświadczenie to składa się do organu, o którym mowa w ust. 4a.
Powyższe przepisy przemawiają za uznaniem, że Skarb Państwa posiadał interes prawny w postępowaniu dotyczącym odszkodowania przyznanego za przejęcie nieruchomości. Kwestia reprezentacji Skarbu Państwa w postępowaniu została z kolei uregulowana w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 65). Stosownie do treści art. 11 ust. 1, z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów niniejszej ustawy oraz odrębnych ustaw, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, a organami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego są ich organy wykonawcze. Przy czym przepis art. 11 ust. 1 stosuje się do czynności prawnych lub czynności procesowych podejmowanych na rzecz lub w interesie Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego (art. 11a u.g.n.). W art. 23 ust. 1e u.g.n. przewidziano natomiast odstępstwo od tej zasady wskazując, że w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, w których jedną ze stron lub uczestników postępowania jest Skarb Państwa, a drugą stroną lub uczestnikiem postępowania jest powiat albo miasto na prawach powiatu, Skarb Państwa reprezentuje wojewoda. Przepis ten znajduje zastosowanie w przedmiotowej sprawie, ponieważ prawo własności przedmiotowej nieruchomości na dzień ostateczności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, ujawnione było na rzecz Skarbu Państwa (w użytkowaniu wieczystym P. S.A. z siedzibą w W.), zaś podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania była Gmina [...]
W ocenie Sądu, skoro stosownie do obowiązujących przepisów w niniejszej sprawie o odszkodowanie Skarb Państwa reprezentowany jest przez wojewodę, to fakt, że ten sam organ jest organem odwoławczym wyklucza jego udział w sprawie w charakterze strony. Wojewoda nie może występować w sprawie w dwojakiej roli procesowej tj. jako organ odwoławczy i strona postępowania administracyjnego. Powierzenie organowi właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, a więc wyposażenie go we władztwo administracyjne, wyłącza możliwość dochodzenia przez ten podmiot jego interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, w których to postępowaniach nie ma legitymacji procesowej. Nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania odwoławczego i wydanie jednej z przewidzianych w art.138 § 1 pkt 1 i 2 lub art. 138 § 2 k.p.a. decyzji - z urzędu. Organ odwoławczy może uruchomić swe kompetencje tylko i wyłącznie na skutek wniesionego przez stronę odwołania. Nie do zaakceptowania jest sytuacja w której inicjatywa do wniesienia odwołania przysługuje temu samemu podmiotowi który następnie to odwołanie rozpozna. Ochrona interesu prawnego stacio fisci Skarbu Państwa jest w takim przypadku z jednej strony realizowana poprzez to, że wojewoda jest organem administracji, posiadającym kompetencje do załatwienia sprawy jako organ II instancji, z drugiej wojewoda może zainicjować podjęcie stosownych działań przez prokuratora jako organu ochrony praworządności celem ochrony swoich interesów. Zresztą w niniejszej sprawie taka właśnie sytuacja miała miejsce ponieważ do sprawy przystąpił prokurator.
Przyjęcie odmiennego poglądu i dopuszczenie skoncentrowania w jednym podmiocie, kompetencji organu administracji oraz uprawnień do reprezentowania jednej ze stron postępowania administracyjnego rodziłoby poważne wątpliwości co do bezstronności organu odwoławczego.
W zaskarżonej decyzji organ przywołał argumentację zaprezentowaną w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. Akt I OPS 2/15. Mimo, że uchwała dotyczyła legitymacji powiatu do występowania w charakterze strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta to w uchwale tej wyrażono uniwersalny pogląd odnośnie braku możliwości łączenia funkcji organu rozstrzygającego sprawę i strony tego postępowania. W konkluzji obszernych rozważań Sąd wskazał: "powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. Powiat stanowi jednolity podmiot, niezależnie od tego jak wskazano jego sposób reprezentacji, i dlatego niezależnie od tego, który z jego organów jest właściwy do wydania decyzji administracyjnej, nie zmienia to faktu, że jest to decyzja wydana przez organ powiatu. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji." Analogicznie należy rozpatrywać sytuację gdy skumulowanie funkcji procesowych dotyczy organu administracji rządowej.
Dlatego też Sąd stwierdził, że Wojewoda Małopolski działający w imieniu Skarbu Państwa nie jest podmiotem uprawnionym do zaskarżenia decyzji organu I instancji. Tym samym nie można organowi II instancji przypisać naruszenia art. 28 k.p.a.
Nie potwierdził się zarzut skargi dotyczący nieuprawnionego pominięcia udziału Prokuratora w postępowaniu odwoławczym. Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru znajdującego się na k. 60, zaskarżona decyzja została skutecznie doręczona Prokuratorowi w dniu 21 stycznia 2022 r.
Ponadto, należy wyjaśnić, że z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji tj. umorzenie postępowania odwoławczego kontrola Sądu w niniejszej sprawie sprowadzała się do oceny stanowiska organu II instancji w zakresie odmowy przyznania Wojewodzie Małopolskiemu prawa do występowania w sprawie w charakterze strony. Dowodzenie w skardze słuszności stanowiska Wojewody Małopolskiego odnośnie nieuprawnionego uszczuplenia na skutek rozstrzygnięcia organu I instancji praw majątkowych przysługujących Skarbowi Państwa wykracza poza zakres rozpoznania niniejszej sprawy. Decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego ma charakter formalny, brak jest podstaw prawnych aby weryfikowanie istnienia po stronie odwołującego się interesu prawnego połączyć z merytorycznym rozpoznaniem sprawy odszkodowania. Zarzuty tej treści mogły natomiast zostać podniesione przez Prokuratora w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a następnie w skardze do sądu administracyjnego na merytoryczną decyzję Wojewody Małopolskiego.
Z tych względów, nie stwierdzając podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.