II SA/Kr 423/04

II SA/Kr 423/04 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2007-02-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-04-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Ewa Rynczak /sprawozdawca/
Krystyna Daniel
Piotr Głowacki /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
uchylono zaskarżone postanowienia
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Głowacki Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Ewa Rynczak ( spr.) Protokolant: Karina Lutyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2007 r. sprawy ze skargi A. J. i A. J. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] 2004 r., nr [...] w przedmiocie nakazu wstrzymania użytkowania hali I. uchyla zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] 2004 r. , nr [...], II. stwierdza nieważność postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. z dnia [...] 2003 r. , nr [...], III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących A. J. i A. J. kwotę 100 ( sto ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem nr [...] z dnia [...]2003 r. znak: [...] na podstawie art. 80 ust.2 pkt 1 w związku z art 83 ust. 1 i art. 81 ust. 1 oraz art. 50 ust. 1, pkt. 1 i ust. 2 i 3, w związku z art. 71 ust. 2 pkt. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.), a także na podstawie art. 123 kpa nakazał A. J. - Prezesowi Zarządu Sp. z o.o i B. J. - Prezesowi Rady Nadzorczej Sp.z o.o z siedzibą w K.
• wstrzymać użytkowanie hali dla celów prowadzonej obecnie działalności w zakresie produkcji aluminium w procesie przetapiania złomu aluminiowego, ze względu na to, iż podjęta w obiekcie nowa produkcja i wykonane prace adaptacyjne - noszą cechy samowolnej zmiany sposobu użytkowania
• zabezpieczyć obiekt przez wyłączenie urządzeń i instalacji pod nadzorem osób uprawnionych - w zakresie niezbędnym dla zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia w terminie natychmiastowym,
• przedłożyć w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia następujących dokumentów :
1) ekspertyzę opracowaną przez rzeczoznawcę d/s bud. przemysłowego opartą na inwentaryzacji, architektoniczno - budowlanej całego obiektu i opisie technologii produkcji przetapiania złomu aluminiowego zawierającą:
- inwentaryzację wykonanych robót budowlanych wraz z instalacjami i zamontowanymi urządzeniami - w związku z dokonaną adaptacją hali dla celów uruchomionej produkcji, wraz z oceną prawidłowości ich wykonania i zgodności z obowiązującymi przepisami;
- ocenę stanu technicznego obiektu, pod kątem prowadzonej produkcji;
- ocenę prawidłowości montażu pieców indukcyjnych i urządzeń wraz z niezbędnymi obliczeniami statycznymi sprawdzającymi - dot. ich posadowienia;
- opinię rzeczoznawcy d/s zabezpieczenia przeciw pożarowego;
- opinię specjalisty w zakresie spełnienia przepisów bhp,
- opinię specjalisty w zakresie zachowania przepisów Państwowej Inspekcji Sanitarnej,
- ocenę oddziaływania na środowisko - na podstawie przeprowadzonych dotąd kontroli służb ochrony środowiska i opracowanych dokumentów
2) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Ekspertyza winna zawierać wnioski końcowe, a w przypadku stwierdzonych nieprawidłowości - wskazywać rozwiązania dla doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami - pod kątem dostosowania do zakresu prowadzonej w nim produkcji. Nakazaną dokumentację należy przedłożyć w wyznaczonym terminie w czterech egzemplarzach dołączając kserokopię uprawnień oraz zaświadczenia o przynależności do Regionalnej Izby Inżynierów Budownictwa lub Architektów - osób opracowujących.
Organ I instancji w uzasadnieniu podniósł, że postępowanie na podstawie przepisów Prawa budowlanego w sprawie obiektu hali produkcyjnej zlokalizowanego na terenie objętym władaniem przez Spółkę z o.o. przy ul. [...] w K. - podjęte zostało z urzędu - w związku ze zgłoszeniem Urzędu Miejskiego w K. w dniu [...] 2003 r. o prowadzonej przez Spółkę, nowej działalności odlewu metali nieżelaznych - w dawnych obiektach poprzedniego zakładu zajmującego się produkcją materiałów ogniotrwałych. Równolegle na skutek interwencji różnych lokalnych środowisk - prowadzone jest postępowanie przez Wydział Ochrony Środowiska Rolnictwa i Leśnictwa Starostwa Powiatowego w K. - w zakresie sprawdzenia zgodności prowadzonej produkcji z obowiązującymi przepisami o ochronie środowiska oraz z wydaną decyzją zatwierdzającą program gospodarki odpadami niebezpiecznymi, w której udzielono spółce zezwolenia na prowadzenie odzysku i gromadzenia odpadów (dec.[...] z dnia [...] 2003 r.). W toku tego postępowania przeprowadzane były kontrole przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w K. w przedmiocie emisji zanieczyszczeń do powietrza i gospodarki odpadami, oraz wydane zostały zalecenia pokontrolne .
W zakresie niniejszego postępowania opartego na przepisach Prawa budowlanego - w dniu 12 grudnia 2003 r. przeprowadzono oględziny wraz z kontrolą na miejscu, w wyniku których stwierdzono, że na terenie działek powstałych z podziału oznaczonej poprzednio działki nr 1816/2 zlokalizowanej przy ul. [...] w K. znajduje się szereg obiektów, które jak ustalono w oparciu o przedłożone dokumenty i oświadczenie przedstawicieli spółki- zostały zakupione w 1994 r. od poprzedniego właściciela t.j Zakłady Materiałów Ogniotrwałych.
Obiekt będący przedmiotem obecnego postępowania - to murowany budynek hali produkcyjnej z częścią magazynową oraz przylegającą wiatą dla składowania surowców wtórnych zawierających aluminium. W hali tej stwierdzono zamontowane dwa piece indukcyjne tyglowe, system wentylacji mechanicznej wraz z instalacjami i urządzeniami pomocniczymi, które służą wykonywanej produkcji wytopu aluminium z surowców wtórnych, a następnie magazynowaniu gotowego wyrobu w postaci "gąsek". Wg oświadczenia złożonego do protokołu przez A. J. - w przedmiotowej hali poprzedni właściciel prowadził działalność w zakresie wypalania wyrobów ceramicznych. Obecna działalność obejmująca gromadzenie odpadów, wytop aluminium oraz magazynowanie gotowych wyrobów - prowadzona jest od miesiąca czerwca 2003 r., po dokonaniu adaptacji w ramach której - wg oświadczenia współwłaściciela - wykonano roboty budowlane: tynki wewnętrzne ścian, obudowa lekka ścian z blachy, zamurowanie otworów okiennych i częściowo drzwiowych, uzupełnienie wylewki, wymiana pokrycia dachowego z blachy na nowe, wymiana instalacji elektrycznej, instalacja wentylacyjna mechaniczna, ustawienie maszyn i urządzeń (bez fundamentów), dwa piece indukcyjne.
Reprezentujący na oględzinach Spółkę z o.o. – A. J. oświadczył, że nie występował do organu administracji architektonicznej z wnioskiem o pozwolenie na przebudowę, czy też na zmianę sposobu użytkowania obiektu, jak również nie dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania robót remontowych związanych ze zmianą sposobu użytkowania.
Wykonanie samych robót budowlanych jest naruszeniem przepisu art. 28 powołanej ustawy Prawo budowlane, który stanowi że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji pozwolenia na budowę, z zastrzeżeniem art.29 - 30. W przypadku kwalifikowania robót jako remont naruszone zostały art.30 w związku z art. 29, które stanowią że remont - o ile nie przewiduje wymiany elementów konstrukcyjnych obiektu lub instalacji gazowych - wymaga dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania tych robót.
W konkretnym przypadku wykonanie robót budowlanych w obiekcie, powiązane było z zamierzonym wprowadzeniem innego rodzaju produkcji niż poprzednio wykonywana. Na podstawie art. 71 ust.1 pkt 2 - przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie albo zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zatem należy uznać, że dokonana została samowolna zmiana sposobu użytkowania budynku służącego poprzednio do celów produkcji materiałów ogniotrwałych - dla obecnie wprowadzonej do przedmiotowego obiektu - produkcji aluminium w procesie przetapiania złomu aluminiowego w indukcyjnych piecach elektrycznych.
Na tego rodzaju zmianę inwestor winien uzyskać decyzję pozwolenia, w myśl przepisu art. 71 ust.1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu. Przepisy art.32 stosuje się odpowiednio.
Decyzji takiej spółka nie uzyskała. W aktach sprawy znajduje się natomiast decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydana w dniu 24 kwietnia 2001 r. przez Urząd Miejski w K. na wniosek Pana A. J. - Prezesa Zarządu spółki. W decyzji tej ustalone zostały warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na adaptacji zachodniej części istniejącej hali na działce nr 1816/2 w K. (obręb[...]) na odlewnię metali nieżelaznych. Na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uznano, że zakład położony jest na terenie oznaczonym symbolem [...] t.j dla przemysłu i rzemiosła produkcyjnego, który może być wykorzystany dla takiej inwestycji pod warunkiem, że zamierzona produkcja będzie prowadzona zgodnie z przepisami ochrony środowiska, a inwestor przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie obiektu uzyska wszystkie wymagane przepisami szczegółowymi uzgodnienia. Wyżej wymieniona decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu straciła ważność w dniu [...] 2003 r. i w tym okresie, inwestor nie wystąpił o wydanie decyzji pozwolenia na budowę lub pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania.
W związku z powyższym na podstawie art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia o którym mowa w ust. 1 - przepisy art. 50, 51 i art. 57 ust. 7 stosuje się odpowiednio. W celu doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem organ nadzoru budowlanego — zgodnie z procedurą przewidywaną w powołanych wyżej przepisach – nakazuje wstrzymanie użytkowania obiektu w samowolnie zmieniony sposób, oraz nakazuje dostarczenie dokumentów niezbędnych do wydania stosownych decyzji.
W dniu [...] 2004 r. zażalenie na powyższe postanowienie wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania, wnieśli B. J. i A. J, wnosząc o uchylenie w całości tegoż postanowienia o natychmiastowe wstrzymanie wykonania tego postanowienia, obszernie uzasadniając naruszenie przepisów.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [....] 2004 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 123 i 144 kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W uzasadnieniu podniesiono, że podmiotem praw i obowiązków winna być spółka jako posiadająca zgodnie z odrębnymi przepisami prawa osobowość prawną, a co za tym idzie także i podmiotowość prawną, a nie przedstawiciele organów występujących w imieniu tej Spółki. Wobec powyższego organ odwoławczy
zobowiązany był do uchylenia niniejszego postanowienia ze względy na nieprawidłowe ustalenie adresata obowiązków.
Zdaniem organu odwoławczego prowadzenie podjętej obecnie działalności przez spółkę powoduje zmianę warunków ochrony środowiska i wymaga uzyskania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania, o której mowa w art. 71 ustawy Prawo budowlane, szczególnie że odlewnie aluminium zgodnie z obowiązującym Rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących pogorszyć stan środowiska (Dz.U. z 2002 r., Nr 1799, poz. 1490) są przedsięwzięciami podlegającymi specjalnemu trybowi uzgodnień. O uciążliwości zakładu świadczy znajdujący się w aktach protokół z kontroli nr [...] w K. z dnia [...] 2003 r. (k. nr 12 akt I inst.) wskazujący, iż uzyskiwanie aluminium w procesie przetapiania złomu aluminiowego np. puszek po napojach; powoduje znacznie większą emisję zanieczyszczeń niż przetapianie czystych aluminiowych odpadów poprodukcyjnych.
Przytoczony w zażaleniu wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 marca 1999 r. sygn. akt IV SA 532/97 (LEX nr 46771) odnosi się do sytuacji w której NSA nie stwierdził zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy nie może się zgodzić z poglądem skarżącego, iż stan faktyczny w nim opisany jest prawie identyczny z zaistniałym w niniejszej sprawie.
Odnośnie natomiast zarzutu, że art. 50 stosowany w związku z art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane nie daje podstawy prawnej do wydania nakazów o treści jaka znalazła się w pkt. 1 i 2 zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy wyjaśnia, że orzecznictwo NSA w tej kwestii nie jest jednolite, jednak organ odwoławczy jest zdania, że odpowiednie stosowanie art. 50 ust. 1 na mocy art. 71 ust. 3 w przedmiotowej sprawie uprawnia organ nadzoru budowlanego do wydania nakazu wstrzymania użytkowania przedmiotowego obiektu, co potwierdzają przytoczone wyroki nie publikowane: wyrok NSA w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 30 września 2003 r. Sygn. akt II SA/Lu 359/02, wyrok NSA w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie z dnia 18 lutego 1998 r. Sygn. akt SA/Rz 1350/96. W tej kwestii również wypowiadał się Główny Urząd Nadzoru Budowlanego uznając, iż stosowanie art. 50-51 odpowiednio oznacza także wstrzymanie użytkowania obiektu.
Zarzuty dotyczące powstania znacznych szkód majątkowych i społecznych na skutek wydania postanowienia o wstrzymaniu użytkowania, nie mogą zostać uwzględnione przez organ odwoławczy, gdyż leżą one poza zakresem kompetencji organów nadzoru budowlanego. Ponadto nielegalna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego winna rodzić konsekwencji dla naruszającego w tym zakresie prawo.
Organ odwoławczy nadmienił również, że skarżone postanowienie nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a prowadzone postępowanie administracyjne ma na celu doprowadzenie użytkowania przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z prawem.
W związku z powyższym brak jest przesłanek do uznania zażalenia za zasadne, bowiem postępowanie organu I instancji jest prawidłowe i zgodne z powołanymi wyżej przepisami. Niemniej z uwagi na niewłaściwe określenie adresata obowiązku organ odwoławczy na mocy art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Skargę na uzasadnienie powyższego postanowienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K., w dniu [...] 2004 r., wnieśli B. J. – Prezes Rady Nadzorczej i A. J. – Prezes Zarządu Spółki z o.o. w K. reprezentowani przez pełnomocnika procesowego w osobie radcy prawnego. Skarżący nie mogą się zgodzić ze stanowiskiem organu II instancji, iż postanowienie organu I instancji zostało wydane zgodnie z prawem, a jedynie ze względów formalnych doszło do jego uchylenia. Uzasadnieniu postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. skarżący zarzucili naruszenia art. 7 kpa, poprzez stwierdzenie, że organy nadzoru budowlanego nie są zobowiązane stosować się do regulacji kpa w zakresie uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu strony, art. 6 kpa oraz 71 ust 2 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania oraz art. 50 ust. 1 pkt. 1 i ust. 2 i 3 w zw. z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez stwierdzenie, że odpowiednie stosowanie art. 50 ust. 1 na mocy art. 71 ust. 3 uprawnia organ do wstrzymania użytkowania obiektu budowlanego.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W odniesieniu do podniesionych w skardze zarzutów, stawianych uzasadnieniu przedmiotowego postanowienia, podniósł, że organ II instancji oceniając postanowienie organu I instancji stwierdził, iż zostało ono skierowane do niewłaściwych adresatów. W tej konkretnej sprawie podmiotem praw i obowiązków powinna być spółka z o.o., a nie osoby mogące, występować w jej imieniu. Ten rodzaj spółki posiada bowiem z mocy odrębnych przepisów osobowość prawną. To było głównym powodem uchylenia kwestionowanego w postępowaniu odwoławczym postanowienia organu I instancji. Organ II instancji nie mógł inaczej postąpić jak tylko wydać postanowienie o charakterze kasacyjnym. Miał bowiem na względzie nie tylko zasadę dwuinstancyjności, ale także i zasadę zakazu reformationis in peius. Zdaniem organu odwoławczego uzasadnienie postanowienia z dnia [...] 2004 r. zawiera te elementy, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Inną rzeczą jest natomiast, iż "racje decyzyjne" organu są odmienne od stanowiska prezentowanego przez stronę przeciwną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 póz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą o p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy o p.p.s.a.).
Sąd dokonując oceny prawidłowości wydanych postanowień bada czy nie doszło do naruszenia prawa obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego postanowienia.
W myśl art.25 ustawy o p.p.s.a. zdolność sądową w postępowaniu sądowoadministracyjnym mają osoby fizyczne i osoby prawne. Przymiot osobowości polega na zdolności do tego, by być podmiotem stosunków cywilno-prawnych, a więc podmiotem praw i obowiązków.
Pojęcie osoby prawnej zdefiniowane jest w art. 33 kc, a stosownie do tego przepisu osobami prawnymi są Skarb Państwa i jednostki organizacyjne, którym przepisy szczególne przyznają osobowość prawną. Osoby prawne to podmioty z istoty swojej samodzielne, stanowiące zorganizowaną strukturę, nie wchodzącą w skład innych podmiotów mających osobowość prawną.
Osobowość prawna może być konsekwencją odpowiedniego uregulowania w akcie normatywnym, wpisu do odpowiedniego rejestru, określonego działania przedsięwziętego przez istniejące już podmioty.
Trafne jest stanowisko organu odwoławczego, że stroną postępowania w niniejszym postępowaniu w rozumieniu przepisu art. 28 i art. 29 kpa ,a więc podmiotem praw i obowiązków powinna być Spółka z o.o. w K., a nie jej przedstawiciele B. J. i A.J.
Postanowienie organu l instancji z dnia [...] 2003r. było właśnie skierowanie do przedstawicieli Spółki z o.o., a więc nie do faktycznej strony postępowania.
Podmiot, do którego skierowano decyzję, nie będąc stroną, nie będzie miał interesu prawnego, ani obowiązku, o którym zgodnie z prawem należało rozstrzygnąć w decyzji administracyjnej.
Przykładem błędu powodującym nieważność będzie skierowanie decyzji do organu osoby prawnej i określenie go jako strony postępowania zamiast samej osoby prawnej będącej podmiotem praw i obowiązków (por. wyrok NSA z dnia 31.03.1998r.,IVSA 884-885/96 niepublik.)
Stosownie do art.156 §1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, co w niniejszej sprawie zostało wykazane. W przypadku stwierdzenia iż doszło do nieważności wydanego postanowienia Sąd nie bada zaskarżonego postanowienia pod względem merytorycznym, tylko stwierdza nieważność postanowienia.
Niezależnie od powyższego materiał dowodowy w sprawie wymaga uzupełnienia w całości, choćby dlatego, że organ odwoławczy fragmentarycznie odniósł się do zarzutów zażalenia do którego skarżący dołączyli kilkanaście dokumentów, które nie zostały rozpatrzone. Dlatego też postanowienie organu odwoławczego należało wyeliminować z obrotu prawnego.
Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt. 1 "a" ustawy o p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.
W myśl art. 145 § 1 pkt. 2 ustawy o p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeku postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 "a" i pkt. 2 ustawy o p.p.s.a.
O kosztach orzeczono na mocy art. 200 ustawy o p.p.s.a.