II SA/Kr 420/23

II SA/Kr 420/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-07-07
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-04-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Tuszyńska /przewodniczący/
Monika Niedźwiedź
Sebastian Pietrzyk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 479
art. 1 pkt 6 lit. c
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
Sentencja
Dnia 7 lipca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Monika Niedźwiedź WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. M. na postanowienie nr 120/2023 z dnia 15 lutego 2023 roku Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, skargę oddala.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi jest postanowienie nr 120/2023 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej jako "MWINB") z dnia 15 lutego 2023 roku utrzymujące w mocy postanowienie nr 490/22 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem (dalej jako "PINB") z dnia 22 grudnia 2022 roku oddalające zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, w ramach postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego nr NB.52.4.1.2022 z dnia 9 czerwca 2022 roku.
Powyższe postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach.
Egzekwowany w przedmiotowej sprawie obowiązek wynika z decyzji MWINB nr 205/2017 z dnia 31 marca 2017 r., znak: WOB.7721.168.2015.MW.G.57, na mocy której uchylono decyzję PINB w Zakopanem nr 62/15 z dnia 24 lutego 2015 r., znak: NB.II.7355-P-19/06 i nakazano P. S. M. rozbiórkę budynku o przeznaczeniu garażowo-gospodarczym o konstrukcji murowanej i wymiarach w rzucie poziomym ok. 13,10 m x 7,44 m, z dachem dwuspadowym o połaciach niesymetrycznych, przy czym przedłużona połać wschodnia wsparta jest na słupach stalowych - wybudowanego bez pozwolenia na budowę na działkach ewidencyjnych nr [...] i nr [...], położonych w P. ".
Skarżący złożył skargę na decyzję MWINB nr 205/2017 z dnia 31 marca 2017 r., która została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 września 2017 r., sygn. II SA/Kr 697/17.
Przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego PINB w Zakopanem upomnieniem z dnia 16 grudnia 2019 r., znak: NB.II.7355-P-19/06 (na upomnieniu omyłkowo wpisano datę: "16 grudnia 2016 r.") wezwał P. S. M. do wykonania ciążącego na nim obowiązku rozbiórki z pouczeniem, że niewykonanie obowiązku w zakreślonym w upomnieniu terminie spowoduje skierowanie sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego.
W dniu 9 czerwca 2022 r. PINB w Zakopanem wystawił wobec P. S. M. tytuł wykonawczy nr NB.52.4.1.2022, a dotyczący obowiązku nakazanego w decyzji MWINB nr 205/2017 z dnia 31 marca 2017 r.
Postanowieniem nr 356/22 z dnia 14 września 2022 r., znak: NB.52.4.1.2022, PINB w Zakopanem nałożył na zobowiązanego, P. S. M., grzywnę w wysokości 97 849,80 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr NB.52.4.1.2022 z dnia 9 czerwca 2022 r.
Zażalenie na to postanowienie złożył P. S. M. w podaniu z dnia 23 września 2022 r. W podaniu tym oprócz zażalenia wniesiona została również skarga na czynność egzekucyjną, której podstawą jest zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, w ramach którego dokonano czynności egzekucyjnej (art. 54 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, dalej zwana: upea) oraz zarzut braku wymagalności obowiązku (art. 33 § 2 pkt 6 upea).
W związku z tym MWINB w zawiadomieniu z dnia 22 listopada 2022 r., znak: WSE.7722.39.2022.MULE, poinformował P. S. M., że uczyni przedmiotem własnego rozpoznania sprawę zażalenia na postanowienia PINB w Zakopanem nr 356/22 z dnia 14 września 2022 r., natomiast odnośnie skargi na czynność egzekucyjną, której podstawą jest zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, w ramach którego dokonano czynności egzekucyjnej jak i w sprawie zarzutu braku wymagalności obowiązku należy wnieść odrębne podanie do organu właściwego, którym jest PINB w Zakopanem.
Po rozpatrzeniu zażalenia P. S. M. z dnia 23 września 2022 r. na postanowienie PINB w Zakopanem nr 356/22 z dnia 14 września 2022 r., znak: NB.52.4.1.2022, MWINB wydał postanowienie nr 18/2023 z dnia 10 stycznia 2023 r., znak: WSE.7722.39.2022.MULE, o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia.
W dniu 9 grudnia 2022 r. do PINB w Zakopanem wpłynęło podanie P. S. M. z dnia 23 września 2022 r., do którego dołączył kopię zawiadomienia MWINB z dnia 22 listopada 2022 r., znak: WSE.7722.39.2022.MULE. W podaniu tym zawarty został zarzut braku wymagalności obowiązku. Po rozpatrzeniu tego zarzutu PINB w Zakopanem wydał postanowienie nr 490/22 z dnia 22 grudnia 2022 r., znak: NB.52.4.1.2022, o oddaleniu zarzutu. Zażalenie na to postanowienie złożył P. S. M. w piśmie z dnia 30 grudnia 2022 r.
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie po przeprowadzeniu postępowania zażaleniowego postanowieniem nr 120/2023 z dnia 15 lutego 2023 roku utrzymał w mocy postanowienie nr 490/22 PINB w Zakopanem z dnia 22 grudnia 2022 r.
W uzasadnieniu do wydanego postanowienia wskazał, że zobowiązany zgłosił zarzut: "na podstawie art. 33 § 1 pkt 6 lit. c ustawy o egzekucji w administracji - brak wymagalności obowiązku w związku z zaistnieniem obiektywnej przesłanki uniemożliwiającej wykonanie obowiązku, w postaci stanu pandemii koronawirusa na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, jak również brak wskazania precyzyjnego terminu, w którym rozbiórka miała być zrealizowana". Zatem zobowiązany w przedmiotowej sprawie zgłosił zarzut braku wymagalności obowiązku (art. 33 § 2 pkt 6 upea).
Zgłaszając zarzut braku wymagalności obowiązku P. S. M. wyjaśnił: "Wobec zaistnienia okoliczności kategoryzowanej w charakterze siły wyższej, a to pandemii koronawirusa na terenie Polski, oraz nasilenia się ograniczeń z tym związanych, skarżący pozostaje w przekonaniu, iż wymagalność nałożonego na niego obowiązku, pozostawała zawieszona". Odnosząc się do zarzutu braku wymagalności obowiązku organ wskazał, że obowiązek nałożony w drodze aktu indywidualnego organu administracji publicznej (decyzji) staje się wymagalny, gdy akt ten stał się ostateczny i nie zostało wstrzymane jego wykonanie, albo gdy wydanej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności, lub też gdy decyzja jest natychmiast wykonalna z mocy prawa. W przypadku zaś gdy w decyzji określony został termin wykonania obowiązku, obowiązek jest wymagalny po upływie tego terminu, chyba że termin ten został odroczony na mocy rozstrzygnięcia właściwego organu.
Na gruncie natomiast niniejszej sprawy decyzja MWINB nr 205/2017 z dnia 31 marca 2017 r., znak: WOB.7721.168.2015.MW.G.57, z której wynika egzekwowany w przedmiotowej sprawie obowiązek, nie zawiera wskazania terminu wykonania obowiązku decyzja ta wydana została na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm.), a przepis ten (w ówcześnie obowiązującym brzmieniu) nie przewidywał możliwości ustalenia przez organ nadzoru budowlanego w decyzji terminu wykonania rozbiórki obiektu budowlanego.
Ponadto organ wskazał, że na decyzję MWINB nr 205/2017 z dnia 31 marca 2017 r., złożona została skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, ale w związku ze skargą nie doszło do wstrzymania wykonania decyzji ani przez organ, który wydał decyzję, ani przez sąd. Na marginesie dodać należy, że skarga na decyzję MWINB nr 205/2017 z dnia 31 marca 2017 r. została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 września 2017 r., sygn. akt: II SA/Kr 697/17. Decyzja ta jest decyzją ostateczną i od dnia jej wydania obowiązek nałożony w tej decyzji jest wymagalny. Zobowiązany winien był więc wykonać nałożony na niego obowiązek rozbiórki niezwłocznie po doręczeniu mu ostatecznej decyzji.
Odnosząc się do podniesionej przez P. S. M. kwestii pandemii koronawirusa na terenie Polski, tut. Organ w pierwszej kolejności pragnie podkreślić, że jeszcze przed wprowadzeniem ograniczeń związanych ze stanem epidemii ogłoszonym na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej zobowiązany miał czas na to, aby wykonać obowiązek nałożony w decyzji MWINB nr 205/2017 z dnia 31 marca 2017 r., znak: WOB.7721.168.2015.MW.G.57. Stan zagrożenia epidemicznego wprowadzony został na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej od dnia 14 marca 2020 r. na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. z 2020 r., poz. 433 z późn. zm.), natomiast stan epidemii wprowadzony został na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej od dnia 20 marca 2020 r. na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 340 z późn. zm.). Z kolei na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 12 maja 2022 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. z 2022 r., poz. 1028) wprowadzony został na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 i stan ten trwa do dziś. Wyjaśnić należy, że żaden z wymienionych wyżej stanów, tj. ani ogłoszony początkowo stan zagrożenia epidemicznego, ani ogłoszony później stan epidemii, ani trwający obecnie stan zagrożenia epidemicznego, nie był podstawą do zawieszenia prowadzonych postępowań egzekucyjnych i nie był też przeszkodą do wszczynania nowych postępowań egzekucyjnych. Ogłaszane stany zagrożenia epidemicznego czy epidemii nie wpływały na wymagalność obowiązku nakazanego w decyzji MWINB nr 205/2017 z dnia 31 marca 2017 r., znak: WOB.7721.168.2015.MW.G.57. Nadmienić należy, że na mocy ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 568 z późn. zm.) wprowadzony został z dniem 31 marca 2020 r. do ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem C0VID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 z późn. zm.; dalej zwana ustawa COVID-19) art. 15zzs, którego ust. 1 stanowił: W okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w:
1) postępowaniach sądowych, w tym sądowoadministracyjnych,
2) postępowaniach egzekucyjnych,
3) postępowaniach karnych,
4) postępowaniach karnych skarbowych,
5) postępowaniach w sprawach o wykroczenia,
6) postępowaniach administracyjnych,
7) postępowaniach i kontrolach prowadzonych na podstawie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. -Ordynacja podatkowa,
8) kontrolach celno-skarbowych,
9) postępowaniach w sprawach, o których mowa w art. 15/ ust. 9 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 847 i 1495 oraz z 2020 r. poz. 284),
10) innych postępowaniach prowadzonych na podstawie ustaw
- nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres."
Przepis ten został uchylony z dniem 16 maja 2020 r. na mocy ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875 z późn. zm.). Ale nawet w tym czasie, kiedy art. 15zzs ust. 1 ustawy COVID-19 obowiązywał, nie stanowił podstawy do zawieszania postępowań egzekucyjnych i nie wprowadzał zakazu działania organów egzekucyjnych. Art. 15zzs ust. 1 ustawy COVID-19 odnosił się do terminów, których bieg w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 albo się nie rozpoczyna albo rozpoczęty - ulega zawieszeniu. Takie rozwiązanie prawne polegające na zawieszeniu biegu terminów np. w postępowaniu egzekucyjnym i administracyjnym oznaczało, że zarówno organ jak i strona tego postępowania mieli więcej czasu na podejmowanie konkretnych czynności. Przepis ten nie stanowił natomiast przeszkody, aby te czynności prawne skutecznie podejmować. Podkreślić więc należy, że nawet w czasie obowiązywania art. 15zzs ust. 1 ustawy COVID-19, tj. od 31 marca 2020 r. do 16 maja 2020 r., stan zagrożenia epidemicznego czy stan epidemii nie były podstawą do zawieszenia prowadzonego postępowania egzekucyjnego ani też przeszkodą do wszczęcia nowego postępowania egzekucyjnego.
W piśmie z dnia 23 września 2022 r. (data wpływu: 9 grudnia 2022 r.) P. S. M. zgłaszając zarzut braku wymagalności obowiązku wyjaśnił również, że stan epidemii ogłoszony w Polsce wywołał także ograniczenia na płaszczyźnie możliwości zorganizowania procesu rozbiórki, a zakontraktowanie profesjonalnej firmy dla przeprowadzenia prac w sytuacji daleko idących ograniczeń gospodarczych jest w chwili obecnej bardzo trudne.
Odnosząc się do tego organ wskazał, że w związku z ogłoszonym na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanem zagrożenia epidemicznego czy stanem epidemii wprowadzane były różne ograniczenia, jednak zawsze miały one charakter czasowy i nigdy nie wiązały się z brakiem wymagalności obowiązku nakazanego w decyzji MWINB nr 205/2017 z dnia 31 marca 2017 r., znak: WOB.7721.168.2015.MW.G.57.
Ponadto zaznaczono, że zakaz przemieszczania się i zakaz organizowania spotkań nie dotyczył "wykonywania czynności zawodowych lub zadań służbowych". Zatem w okresach wskazanych w w/w rozporządzeniach możliwe było przemieszczanie się i spotykanie osób pod warunkiem, że miało to związek z wykonywaniem czynności zawodowych lub zadań służbowych.
Tak więc nawet w tym czasie, kiedy ograniczenia były bardzo rygorystyczne, możliwe było zorganizowanie robót rozbiórkowych poprzez zlecenie ich komuś, kto w ramach wykonywania swoich czynności zawodowych lub zadań służbowych wykonałby rozbiórkę. Podkreślić należy, że aktualnie ogłoszony na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan zagrożenia epidemicznego nie wiąże się z tak daleko idącymi ograniczeniami jak zakaz przemieszczania się. Nie wiąże się też z żadnymi innymi ograniczeniami, które powodowałyby, że obowiązek rozbiórki budynku przestałby być wymagalny.
Z akt postępowania egzekucyjnego znak: NB.52.4.1.2022 i z okoliczności podnoszonych przez zobowiązanego, P. S. M., nie wynika, aby w przedmiotowej sprawie zaistniała podstawa do stwierdzenia braku wymagalności obowiązku wynikającego z decyzji MWINB nr 205/2017 z dnia 31 marca 2017 r., znak: WOB.7721.168.2015.MW.G.57. Dlatego PINB w Zakopanem w skarżonym postanowieniu słusznie uznał zarzut braku wymagalności obowiązku za nieuzasadniony.
Odnosząc się natomiast do zawartych w zażaleniu z dnia 30 grudnia 2022 r. uwag dotyczących grzywny w celu przymuszenia, tut. Organ może jedynie poinformować, że postanowienie PINB w Zakopanem nr 356/22 z dnia 14 września 2022 r., znak: NB.52.4.1.2022, o nałożeniu na P. S. M. grzywny w celu przymuszenia w wysokości 97 849,80 zł było badane przez organ odwoławczy w odrębnym postępowaniu zażaleniowym. Postanowieniem nr 18/2023 z dnia 10 stycznia 2023 r., znak: WSE.7722.39.2022.MULE, MWINB po rozpatrzeniu zażalenia utrzymał w mocy w/w postanowienie.
Organ w końcu podkreślił, że kwestia zasadności i legalności decyzji, z której wynika obowiązek, nie może być przedmiotem badania w postępowaniu egzekucyjnym. Z art. 29 § 1 zdanie drugie upea wynika wprost, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Zatem organy działające już na etapie wykonania decyzji, w zakresie wyznaczonym przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie mogą oceniać zasadności czy prawidłowości decyzji, z której egzekwowany obowiązek wynika.
MWINB przywołał także uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 21 czerwca 2013 roku, sygn. II OSK 524/12, w którym wskazano, że "fasadą jest, że organ egzekucyjny nie może badać zasadności obowiązku określonego tytułem wykonawczym, a tym samym zasadności decyzji będącej podstawą egzekucji. Ta jedna z podstawowych zasad postępowania egzekucyjnego obowiązuje także wówczas, gdy organ egzekucyjny jest jednocześnie wierzycielem. Organ może wówczas dokonać weryfikacji decyzji w przypadkach i w trybach przewidzianych przez przepisy k.p.a. Przepisy pozwalają zaś na weryfikację decyzji ostatecznych w trybach nadzwyczajnych ustanowionych w k.p.a., a zatem w odrębnych postępowaniach od postępowania egzekucyjnego. Kwestionowanie zasadności decyzji o nakazie rozbiórki na etapie postępowania egzekucyjnego jest zdecydowanie spóźnione i nie może odnieść zamierzonego skutku. Zarzut w postępowaniu egzekucyjnym nie jest środkiem odwoławczym od decyzji nakazującej rozbiórkę, a zatem merytoryczne zarzuty zgłoszone do takiej decyzji są niedopuszczalne na tym etapie postępowania".
Z powyższych względów MWINB utrzymał w mocy postanowienie nr 490/22 PINB w Zakopanem.
Skargę na powyższe postanowienie wniósł Skarżący S. M., podnosząc zarzuty:
1) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego w postaci nałożenia grzywny, w sytuacji, gdy organ administracyjny I instancji poza nałożeniem obowiązku rozbiórki nie wezwał skarżącego do realizacji obowiązku i nie wyznaczył precyzyjnie daty, w której obiekt stanowiący przedmiot niniejszego postępowania miał zostać rozebrany, co w konsekwencji skutkowało nałożeniem na skarżącego kary finansowej na poziomie 97 849,80 zł, nie leżącej w zakresie jego możliwości finansowych, co zaś - w przypadku zrealizowania w/w grzywny – będzie powodować zagrożenie w postaci utraty płynności finansowej strony skarżącej jako przedsiębiorcy, zagrożenie dla regulowania należności i zobowiązań strony skarżącej związanych z bieżącą działalnością przedsiębiorstwa oraz wywoływać znaczące ograniczenie i utrudnienie prowadzenia działalności gospodarczej,
2) na podstawie art. 33 § 1 pkt. 6 lit. c) ustawy o egzekucji w administracji – brak wymagalności obowiązku w związku z zaistnieniem obiektywnej przesłanki uniemożliwiającej wykonanie obowiązku, w postaci stanu pandemii koronawirusa na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, jak również brak wskazania precyzyjnego terminu, w którym rozbiórka miała być zrealizowana.
Powołując się na powyższe Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Ponadto Skarżący wskazał, że w dniu 25 stycznia 2023 roku na mocy aktu notarialnego sporządzonego w kancelarii notarialnej w Zakopanem przez Notariusza R. O. przeniosłem prawo własności nieruchomości położonej w P. , składającej się z działek ewidencyjnych oznaczonych numerami: nr [...] Z chwilą przeniesienia prawa własności wyżej wskazanych nieruchomości na rzecz nowego właściciela przeszło również prawo własności wszelkiego rodzaju zabudowań wzniesionych na tych nieruchomościach, w tym prawo własności budynku gospodarczego o wymiarach 7,44 m na 13,10 m. Powyższa okoliczność winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w niniejszym postępowaniu, albowiem jako osoba nie posiadająca tytułu własności do przedmiotowych nieruchomości, jak również żadnego innego tytułu prawnego uprawniającego mnie do korzystania z tych działek, w tym do dokonywania jakichkolwiek czynności odnośnie budynków na tych nieruchomościach funkcjonujących, nie może przysługiwać mi statut strony postępowania, zaś podmiotem postępowania oraz adresatem wszelkich rozstrzygnięć winien być nowy właściciel.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi z powodu jej bezzasadności.
Następnie pismem z dnia 25 czerwca 2023 roku Skarżący wskazał, że w dniu 26 stycznia 2023 roku umową darowizny zawartą w formie aktu notarialnego (Rep. A nr [...], not. w Zakopanem R. O.) przeniósł własność działki nr [...] położonej w P. zabudowanej budynkiem i objętej księgą wieczystą nr [...] na rzecz swojej matki B. K. z d. M. .
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje.
Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).
Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.
Stosownie do art. 119 pkt 3) p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Sąd wskazuje, że nie znalazł podstaw do przekazania, na podstawie art. 122 p.p.s.a., sprawy do rozpoznania na rozprawie. W niniejszej sprawie brak było ograniczeń, związanych z orzekaniem w trybie uproszczonym, uniemożliwiających rozpoznanie skargi. Sprawa nie wymagała przeprowadzenia rozprawy, a dla jej rozstrzygnięcia udział stron nie był niezbędny.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem skargi jest postanowienie oddalające zarzut braku wymagalności obowiązku w związku z zaistnieniem obiektywnej przesłanki uniemożliwiającej wykonanie obowiązku, w postaci stanu pandemii koronawirusa na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, jak również brak wskazania precyzyjnego terminu, w którym rozbiórka miała być zrealizowana.
Na wstępie wskazać należy, że stosownie do art. 33 § 1 u.p.e.a., zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej.
Zgodnie zaś z art. 33 § 2 u.p.e.a., podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej jest:
1) nieistnienie obowiązku;
2) określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z:
a) orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4,
b) dokumentu, o którym mowa w art. 3a § 1,
c) przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu;
3) błąd co do zobowiązanego;
4) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane;
5) wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części;
6) brak wymagalności obowiązku w przypadku:
a) odroczenia terminu wykonania obowiązku,
b) rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej,
c) wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b.
Podkreślić przy tym należy, że powyższe wyliczenie ma charakter enumeratywny, a tym samym ogranicza uprawnionego do wniesienia zarzutów tylko w zakresie podstaw przewidzianych w art. 33 u.p.e.a. Oznacza to, że podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej mogą być tylko i wyłącznie okoliczności ściśle określone przez ustawodawcę w tym przepisie.
Zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowią swoisty środek zaskarżenia przysługujący zobowiązanemu, służący ochronie jego praw przed niezgodnym z prawem prowadzeniem wobec niego egzekucji. Postępowanie w sprawie zarzutów toczy się w takim zakresie, jaki określony został ściśle przez zobowiązanego poprzez zgłoszenie konkretnych zarzutów. Tym samym wyłączne prawo zobowiązanego do wniesienia zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej przesądza o tym, że wierzyciel rozpatrując zarzuty nie ma obowiązku z urzędu badać, czy w sprawie wystąpiły podstawy do sformułowania innych zarzutów niż zarzuty zgłoszone przez zobowiązanego. Ponadto zarzuty to sformalizowany środek zaskarżenia także z tego powodu, że korzystanie z tego środka ochrony związane jest z inicjatywą zobowiązanego. Oznacza to, że zobowiązany zgłaszając zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej wskazuje, jakie okoliczności są podstawą wnoszonych zarzutów, czy zarzuty dotyczą całości egzekucji czy tylko części, i przedstawia dowody uzasadniające zgłaszane zarzuty.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do podniesionego zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego w postaci nałożenia grzywny, trzeba wskazać, że art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2022 roku, poz. 479 ze zm.) – dalej jako "u.p.e.a.", został istotnie zmieniony przez art. 1 pkt. 20 ustawy z dnia 11 września 2019 roku o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 roku, poz. 2070). Wskazana ustawa weszła w życie z dniem 30 lipca 2020 roku.
W niniejszej sprawie zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2019 roku ma zastosowanie art. 33 u.p.e.a. w nowym brzmieniu.
Zgodnie z art. 33 u.p.e.a. w nowym brzmieniu, jako podstawy zarzutu nie wymieniono zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Jakkolwiek stosownie do art. 33 § 1 pkt. 8) u.p.e.a., w brzmieniu obowiązującym do 29 lipca 2020 r. okoliczność ta mogła być podstawą zarzutu, to jednak od 30 lipca 2020 r. nie może ona już stanowić podstawy zarzutu.
W obowiązującym stanie prawnym, zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, w ramach którego dokonano czynności egzekucyjnej może stanowić podstawę skargi na czynność egzekucyjną organu egzekucyjnego, o czym stanowi art. 54 § 1 pkt 2) u.p.e.a., a skargę tę wnosi się do organu egzekucyjnego, który dokonał tej czynności, nie później niż w terminie 7 dni od dnia doręczenia zobowiązanemu odpisu dokumentu stanowiącego podstawę dokonania zaskarżonej czynności egzekucyjnej (art. 54 § 3 p.p.s.a.).
Należy także zauważyć, że skarżącemu przysługiwało prawo wniesienia zażalenia na postanowienie PINB nr 356/22 z dnia 14 września 2022 r., znak: NB.52.4.1.2022 o nałożeniu grzywny. Skarżący skorzystał z możliwości wniesienia tego środka zaskarżenia i złożył zażalenie, w tym podniósł zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Wskazane zażalenie MWINB rozpoznał i postanowieniem nr 18/2023 z dnia 10 stycznia 2023 roku utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie PINB.
Trzeba przypomnieć, że zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym są środkiem ochrony zobowiązanego, gdy postępowanie egzekucyjne narusza istotne zasady tego postępowania lub gdy egzekucja jest niedopuszczalna (zob. np. wyr. WSA w Kielcach z 25 maja 2016 r., sygn. I SA/Ke 816/15; wyr. WSA w Krakowie z 29 stycznia 2016 r., sygn. II SA/Kr 1632/15).
Zaznaczyć też trzeba, że wspomniana już powyżej ustawa z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 2070) nowelizująca u.p.e.a. istotnie zmieniła charakter zarzutu, czyniąc z niego nowy środek prawny (por. T. Jędrzejewski, M. Masternak, P. Rączka, w: D.R. Kijowski (red.), System prawa administracyjnego procesowego, t. III, cz. 1, s. 612). Jak wskazuje się z piśmiennictwie, w wyniku zmniejszenia liczby podstaw wniesienia zarzutu ustawodawca zmierza do ograniczenia przedmiotu tego środka prawnego jedynie do wszczęcia egzekucji administracyjnej, gdyż jej prowadzenie niezgodne z przepisami prawa, a w szczególności z u.p.e.a., będzie raczej przedmiotem skargi na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego (por. art. 54 u.p.e.a.; por. Jędrzejewski komentarz do art. 33 teza 2; pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, W-wa 2021).
Treść zarzutu musi się zatem odnosić do wskazanych w art. 33 § 2 u.p.e.a. podstaw. W związku z tym, że – jak już wskazano powyżej – obecnie zarzut nie może dotyczyć zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, dlatego też podniesiony w tym zakresie zarzut jest bezzasadny.
Skarżący podniósł także zarzut z art. 33 § 2 pkt. 6 lit. c) u.p.e.a., to jest zarzut braku wymagalności obowiązku w związku z zaistnieniem obiektywnej przesłanki uniemożliwiającej wykonanie obowiązku, w postaci stanu pandemii koronawirusa na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, jak również brak wskazania precyzyjnego terminu, w którym rozbiórka miała być zrealizowana.
Przez wymagalność należy rozumieć taką cechę obowiązku administracyjnego, która zezwala wierzycielowi domagać się od zobowiązanego wykonania obowiązku i w razie odmowy wystąpić do organu egzekucyjnego o zastosowanie przymusu egzekucyjnego (por. P. M. P., Egzekucja administracyjna, Warszawa 1999, s. 43).
Stwierdzenie, że obowiązek nie jest wymagalny, oznacza, że obowiązek istnieje i jego egzekucja będzie dopuszczalna w przyszłości, ale nie może on być egzekwowany w danym momencie ze względu np. na wstrzymanie wykonania, odroczenie terminu wykonania lub rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej. Obowiązek wynikający z decyzji (aktów indywidualnych) staje się wymagalny w dwóch sytuacjach: jeżeli decyzja, którą został nałożony, stała się ostateczna i nie doszło do wstrzymania jej wykonania (przy założeniu, że decyzja nie określa terminu wykonania obowiązku) albo jeżeli decyzja, którą został nałożony, wprawdzie nie jest ostateczna, ale nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności lub jest natychmiast wykonalna z mocy prawa (por. Piotr Marek Przybysz komentarz do art. 33 u.p.e.a. – teza 22 [w:] Piotr Marek Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, LEX/el 2023).
O braku wymagalności obowiązku decyduje inna kategoria zdarzeń, na co wskazuje treść art. 33 § pkt 6 lit. a i b) u.p.e.a., w świetle którego, należą do nich takie okoliczności jak: odroczenie terminu wykonania obowiązku, czy rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnych. Dopuszczenie w tym samym przepisie (pod lit. c)) kwalifikacji braku wymagalności obowiązku z innej przyczyny niż określona w lit. a) i b), musi mieć zatem charakter tego rodzaju co wymienione w tym przepisie.
W orzecznictwie przyjmuje się, że zarzut braku wymagalności obowiązku z innej przyczyny niż odroczenie terminu wykonania obowiązku lub rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej, może zaistnieć w przypadku: wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej, przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji ostatecznej, uchylenia postanowienia nadającego rygor natychmiastowej wykonalności nieostatecznej decyzji wymiarowej, otwarcia postępowania restrukturyzacyjnego, czy ogłoszenia upadłości (por. np. uzasadnienie do wyroku: WSA w Szczecinie z dnia 21 września 2022 r., sygn. I SA/Sz 309/22, NSA z dnia 9 maja 2023 roku, sygn. III FSK 565/22).
Na gruncie niniejszej sprawy Skarżący stawiając zarzut braku wymagalności obowiązku powiązał go z zaistnieniem obiektywnej przesłanki uniemożliwiającej wykonanie obowiązku, w postaci stanu pandemii koronawirusa na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, jak również brak wskazania precyzyjnego terminu, w którym rozbiórka miała być zrealizowana
Stan pandemii jednak, wbrew treści zarzutu Skarżącego, nie stanowi podstawy dla uznania braku wymagalności obowiązku wynikającego z decyzji. Dodatkowo trzeba wskazać, że decyzja MWINB, którą nałożono na Skarżącego obowiązek rozbiórki została wydana 31 marca 2017 roku i z tym też dniem stała się ona ostateczna. Następnie wyrokiem z dnia 22 września 2017 roku WSA w Krakowie (sygn. II SA/Kr 679/17) oddalił skargę na powyższą decyzję. Jednocześnie ani organ, ani sąd nie wstrzymały wykonania tej decyzji. Od tego czasu pomimo istnienia obowiązku Skarżący nie wykonał wskazanego obowiązku rozbiórki. Faktycznie zatem już od 2017 roku Skarżący uchyla się wykonania rozbiórki. Powoływanie się natomiast w tym kontekście na stan epidemii jest całkowicie bezzasadne, a postawiony zarzut podlega oddaleniu.
Trafnie przy wskazał organ, że w związku z ogłoszonym na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanem zagrożenia epidemicznego czy stanem epidemii wprowadzane były różne ograniczenia, jednak zawsze miały one charakter czasowy i nigdy nie wiązały się z brakiem wymagalności obowiązku nakazanego w decyzji MWINB nr 205/2017 z dnia 31 marca 2017 r.
Ponadto w istocie zakaz przemieszczania się i zakaz organizowania spotkań nie dotyczył wykonywania czynności zawodowych lub zadań służbowych. Oznacza to, że z stan epidemii czy zagrożenia epidemicznego nie stanowił przeszkody dla zrealizowania obowiązku wynikającego z decyzji.
Nawet wówczas, kiedy wprowadzone ograniczenia były bardzo rygorystyczne, możliwe było zorganizowanie robót rozbiórkowych poprzez zlecenie ich komuś, kto w ramach wykonywania swoich czynności zawodowych lub zadań służbowych wykonałby rozbiórkę. Ponadto zarówno stan epidemii jak i zagrożenia epidemicznego nie wiązały się z ograniczeniami, które powodowałyby, że obowiązek rozbiórki budynku przestałby być wymagalny. Również z akt postępowania egzekucyjnego znak: NB.52.4.1.2022 i z okoliczności podnoszonych przez zobowiązanego, P. S. M., nie wynika, aby w przedmiotowej sprawie zaistniała podstawa do stwierdzenia braku wymagalności obowiązku wynikającego z decyzji MWINB nr 205/2017 z dnia 31 marca 2017 r., znak: WOB.7721.168.2015.MW.G.57. Dlatego organy słusznie uznały zarzut braku wymagalności obowiązku za nieuzasadniony.
Pozbawiony podstaw jest również zarzut braku wskazania precyzyjnego terminu, w którym rozbiórka miała być zrealizowana. Trafnie wskazał organ, że egzekwowana decyzja została na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm.), a przepis ten (w ówcześnie obowiązującym brzmieniu) nie przewidywał możliwości ustalenia przez organ nadzoru budowlanego w decyzji terminu wykonania rozbiórki obiektu budowlanego. Decyzja nakazująca rozbiórkę podlega wykonaniu z dniem, w którym stała się ostateczna. Skarżący nie podał przy tym żadnych okoliczności, z których wynikałoby, że na gruncie niniejszej sprawy doszło do braku wymagalności egzekwowanego obowiązku. W związku z tym zarzut braku wymagalności obowiązku należało oddalić jako pozbawiony podstaw. W dacie wszczęcia postępowania decyzja nakazująca rozbiórkę była i w dalszym ciągu pozostaje wykonalna.
Bez znaczenia dla sprawy rozpoznania zarzutów ma również okoliczność zbycia (darowania) w formie aktu notarialnego (Rep. A nr [...], not. w Zakopanem R. O.) w dniu 26 stycznia 2023 roku przez Skarżącego na rzecz swojej matki nieruchomości składającej się z działki nr [...] objętej księgą wieczystą nr [...]
Trzeba zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa dotyczy rozpoznania zarzutów wniesionych przez Skarżącego, dlatego też kwestia zbycia nieruchomości nie ma dla sprawy rozpoznania zarzutów istotnego znaczenia. Ponadto – jak wynika z treści pisma MWINB – organ został poinformowany o fakcie dokonania darowizny dopiero po wydaniu już zaskarżonego postanowienia. Na marginesie trzeba też zwrócić uwagę, że czynności egzekucyjne wykonane w stosunku do dotychczasowego właściciela nieruchomości pozostają w mocy, zgodnie z przepisem art. 28a u.p.e.a., nawet po zbyciu nieruchomości.
Ze względu na powyższe skarga na zasadzie art. 151 p.p.s.a. została oddalona.