II SA/KR 414/25

II SA/Kr 414/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-07-10
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-04-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Małgorzata Łoboz /sprawozdawca/
Monika Niedźwiedź
Piotr Fronc /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 418
art. 29 ust. 2 pkt 1b, art. 30 i art. 51 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędziowie: SWSA Małgorzata Łoboz (spr.) SWSA Monika Niedźwiedź Protokolant: sekretarz sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2025 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję nr 82/2025 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 19 lutego 2025 r., znak:WOB.7721.571.2018.MULE w przedmiocie nałożenia obowiązku doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz skarżącego A. K. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
II SA/Kr 414/25
UZASADNIENIE
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją nr 82/2025 z 19 lutego 2025 r., znak: WOB.7721.571.2018.MULE, wydaną po rozpatrzeniu odwołania Z. K. – na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.) w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) – orzekł reformatoryjnie w ten sposób, że uchylił decyzję organu pierwszej instancji i nałożył na A. K. (właściciela działki nr [...] obr. [...] w K. ) obowiązek doprowadzenia do stanu poprzedniego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w jego części stanowiącej lokal mieszkalny przy ul. [...] przez: 1) zdemontowanie drewnianej konstrukcji w tej części tarasu, w której konstrukcja ta uzupełnia przerwę powstałą na skutek usunięcia części balustrady stalowej tarasu, a następnie odtworzenie ciągłości balustrady stalowej na tarasie przynależnym do lokalu; 2) zamurowanie cegłą ceramiczną na pełną grubość ściany otworu okiennego i otworu drzwiowego po wcześniejszym demontażu stolarki (z zachowaniem prawidłowego przewiązania muru, tj. wykonanie strzępi w celu odtworzenia ciągłości konstrukcji tarczy ściany) z wykonaniem obustronnego tynku, zrealizowanych w ścianie szczytowej wschodniej budynku.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że budynek ma dwa lokale mieszkalne i jest położony na dwóch działkach – skoro jednak roboty budowlane wykonano w obrębie jednego lokalu położonego na jednej działce, to nałożenie obowiązku na wszystkich właścicieli budynku nie byłoby zasadne i dlatego obowiązek nałożono na aktualnego jedynego właściciela działki.
Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że wymiana warstwy wykończeniowej (płytek ceramicznych na deski tarasowe na powierzchni tarasu) stanowi remont (a nie przebudowę), co nie wymagało pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Zlecone oględziny nie dały podstaw do twierdzenia, że wymiana okładziny na tarasie wykonana była w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska albo niezgodnie z przepisami, więc należało odstąpić od wydawania nakazu z art. 51 ust. 1 Pb. Z kolei ułożenie schodów przy ścianie wschodniej budynku stanowi nowy element, więc nie może być zakwalifikowane jako przebudowa (brak konstrukcji związanej z budynkiem) – jest to utwardzenie powierzchni gruntu, co nie wymagało pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia (art. 29 ust. 2 pkt 5 i art. 30 Pb), więc należało odstąpić od wydawania nakazu z art. 51 ust. 1 Pb.
W ocenie organu odwoławczego słusznie jako przebudowę organ pierwszej instancji zakwalifikował "wykonanie nowej części łamacza, a to ze względu na fakt iż w związku z wykonanymi robotami nowy łamacz przejął funkcję związaną z konstrukcyjnym zabezpieczeniem krawędzi balkonu przed spadkiem z wysokości (akta dokumentują, że pierwotnie funkcję tę pełniła wycięta część bariery ochronnej)". Za przebudowę należy uznać roboty budowlane polegające na usunięciu (wycięciu) części balustrady stalowej na tarasie przynależnym do lokalu i zastąpienie tej części konstrukcją drewnianą. Wykonanie pozostałej części konstrukcji drewnianej, która zastąpiła również drewniane łamacze światła na tarasie, nie może być zakwalifikowana jako przebudowa. Nie ma wątpliwości co do tego, że przerwanie ciągłości balustrady na tarasie i wypełnienie tego miejsca konstrukcją drewnianą zmieniło układ przeniesienia sił poziomych, o których mowa w § 298 ust. 1 rozporządzenia WT. Wykonane roboty budowlane dotyczą więc parametru technicznego i użytkowego elementu konstrukcji budynku - balustrady, która powinna zapewniać skuteczną ochronę przed wypadnięciem osób. Jest to zatem przebudowa. Z dokumentacji wnioskować można, że te roboty budowlane realizowane były w 2016 r. (data wpływu skargi do PINB, wiadomość e-mail z 14 września 2016 r. opisująca roboty na tarasie). Przebudową są również roboty budowlane wykonane we wschodniej szczytowej ścianie budynku polegające na wykonaniu otworu okiennego i zamontowaniu stolarki okiennej w poziomie pierwszego piętra oraz na wykonaniu otworu drzwiowego i zamontowaniu stolarki drzwiowej w poziomie parteru. Budynek pierwotnie nie miał otworu okiennego i otworu drzwiowego w ścianie wschodniej szczytowej. Protokół czynności kontrolnych z 12 stycznia 2017 r. zawiera oświadczenie inwestora, z którego wynika, że otwory wykonane zostały w 2011 r. W tym zakresie doszło do przebudowy budynku.
Art. 29 ust. 2 pkt 1b Pb stanowił, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych, o ile nie prowadzi do ona do zwiększenia dotychczasowego obszaru oddziaływania tych budynków. Z kolei z art. 30 Pb wynikało, że wymaga zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej wykonywanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1b Pb. Inwestor nie legitymował się takim zgłoszeniem, więc wszczęcie postępowania naprawczego było uzasadnione. Słusznie też organ pierwszej instancji zastosował art. 51 ust. 1 pkt 1 Pb. Nakaz ten jest wynikiem stwierdzenia, że przebudowa jest niezgodna z przepisami prawa miejscowego. Budynek leży na terenie objętym uchwałą nr XXI/234/11 Rady Miasta Krakowa z dnia 6 lipca 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Wzgórze Św. Bronisławy II, tj. w terenie ZPo.17 (ogrody i zieleń towarzysząca obiektom budowlanym) Z § 25 mpzp wynika zakaz lokalizacji obiektów budowlanych, za wyjątkiem obiektów wskazanych w § 12, dopuszczenie budowy i przebudowy urządzeń i sieci infrastruktury technicznej; w przypadku budowy nowych sieci wymagany jest ich podziemny przebieg, nakaz - wszystkie podejmowane przedsięwzięcia muszą uwzględniać ustalenia zawarte w rozdziałach I i II. W części obszaru objętego mpzp zastosowanie ma uchwała nr XI/110/11 Rady Miasta Krakowa z dnia 30 marca 2011 r. w sprawie wyznaczenia obszaru położonego w rejonie ul. Przegorzalskiej w Krakowie, na którym obowiązuje zakaz budowy nowych budynków, odbudowy oraz rozbudowy, przebudowy i nadbudowy istniejących budynków (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2011 r. nr 226 poz. 1831). Wynika z niej zakaz budowy nowych budynków, odbudowy oraz rozbudowy, przebudowy i nadbudowy istniejących budynków, a granice wyznaczonego obszaru, włączając strefę buforową sięgającą 32 m powyżej 8-metrowej skarpy głównej osuwiska, określa "Karta dokumentacyjna osuwiska wraz z opinią" nr ewidencyjny [...], w której wskazano: "Teren wokół powstałego osunięcia (strefa buforowa - działki nr [...], [...], [...], [...], [...]) powinien bezwzględnie zostać w planie zagospodarowania wyłączony spod lokalizacji jakiejkolwiek infrastruktury technicznej, a lokalizacji zabudowań mieszkalnych w szczególności". Uchwała ta ma zastosowanie niezależnie od tego, jakie w tym zakresie postanowienia zawiera mpzp. Skoro obowiązuje zakaz przebudowy istniejących budynków, to przebudowa nastąpiła z naruszeniem przepisów prawa miejscowego i nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem.
W skardze A. K. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i umorzenie postępowania (względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania celem nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych) oraz zasądzenie kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa), zarzucając przy tym naruszenie:
1) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 7 Pb przez zastosowanie mimo braku podstaw do orzeczenia obowiązku przywrócenia do stanu poprzedniego przebudowy balustrady tarasu (do wykonania której nie jest obecnie konieczne ani pozwolenie na budowę, ani zgłoszenie) i otworów, ponieważ zgodnie z art. 35 ust. 2 u.p.z.p. przebudowa była dopuszczalna niezależnie od wejścia w życie planu miejscowego, a wykonane roboty budowlane nie naruszają przepisów technicznych;
2) art. 35 ust. 1 i 2 u.p.z.p. przez niezastosowanie i przyjęcie, że plan miejscowy wyklucza doprowadzenie robót budowlanych będących przebudową lub remontem do stanu zgodnego z prawem;
3) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 7 w zw. z art 29 ust. 4 pkt 1 lit b. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 22 Pb w zw. z art. 105 k.p.a. przez niezastosowanie, bo należało uchylić decyzję organu pierwszej instancji i umorzyć postępowanie co do przebudowy tarasu (na którą obecnie nie jest konieczne ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenie) i otworów, która zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz o warunkach technicznych mogła zostać zrealizowana, ewentualnie bo nie przeprowadzono postępowania naprawczego z możliwością nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem;
4) art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. b w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 22 Pb przez niezastosowanie i przyjęcie, że wykonanie drewnianej balustrady w miejsce dotychczasowej balustrady stalowej, mające charakter przebudowy, która obecnie nie wymaga pozwolenia, ani zgłoszenia, musi zostać objęte nakazem doprowadzenia obiektu do stanu pierwotnego i przez przyjęcie że przydomowy taras naziemny o powierzchni zabudowy powyżej 35 mkw., na którym została wymieniona balustrada, stanowi balkon zawieszony konstrukcyjnie na nowym łamaczu, a poprzednio stalowej balustradzie;
5) art 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 51 ust. 7 Pb przez:
a. nieustalenie, czy zakończenie robót budowlanych polegających na wykonaniu otworów nastąpiło przed wejściem w życie uchwały z 30 marca 2011 r. o zakazie przebudowy;
b. nieustalenie, czy taras ma charakter balkonu, tj. nadwieszonego elementu architektonicznego na zewnątrz budynku, czy też jest przydomowym tarasem naziemnym o powierzchni zabudowy powyżej 35 mkw., o jakim mowa w art. 29 ust. 1 pkt 22 Pb, i kontrfaktyczne przyjęcie, że taras, na którym przebudowano balustradę, jest balkonem, w którym wycięta część bariery ochronnej pełniła funkcję związaną z konstrukcyjnym zabezpieczeniem krawędzi balkonu przed spadkiem z wysokości, podczas gdy taras ten jest w rzeczywistości przydomowym tarasem naziemnym o powierzchni zabudowy powyżej 35 mkw.;
c. nieustalenie parametrów (wysokość, zapewnienie przeniesienia sił poziomych) drewnianej balustrady wykonanej w miejsce dotychczasowej balustrady stalowej w celu ustalenia, czy spełnia ona warunki techniczne (§ 298 rozporządzenia WT);
d. nieustalenie, czy wykonanie otworów spełnia wymogi rozporządzenia WT oraz przepisów przeciwpożarowych;
e. naruszenie art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 81c Pb przez niepozyskanie ekspertyzy biegłego z zakresu budownictwa, podczas gdy ocena prawidłowości wykonanych robót budowlanych i możliwości zastąpienia balustrady wymagała wiedzy specjalistycznej;
6) art. 6 i art. 7 k.p.a. przez rozstrzygnięcie przy niepełnych ustaleniach;
7) art 9 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 7 Pb przez nieudzielenie stronie informacji o skutkach uchwały z 30 marca 2011 r. o zakazie przebudowy (skarżący nie wniósł skargi na uchwałę z 30 marca 2011 r. o zakazie przebudowy, bo dopiero teraz MWINB zajął – odmienne od wyrażonego w decyzji z 2018 r. – stanowisko, że uchwała z 30 marca 2011 r. o zakazie przebudowy ma zastosowanie niezależnie od postanowień planu miejscowego);
8) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez niedostatki uzasadnienia.
W uzasadnieniu skargi podniósł m.in., że sporny taras to przydomowy taras naziemny wsparty na kamiennych filarach (zaś łamacz i balustrada nie zabezpieczają przed spadkiem; balustrada chroni przed wypadnięciem osób); jest posadowiony na gruncie i niezwiązany konstrukcyjnie z budynkiem; pełni funkcję tarasu oraz zadaszenia nad miejscami postojowymi. Wymiana części balustrady stalowej na balustradę drewnianą nie spowodowała utraty czy pogorszenia właściwości użytkowych w zakresie pełnionej funkcji.
Dalej skarżący podniósł, że otwory zostały wykonane na początku 2011 r., tj. przed wejściem w życie uchwała z 30 marca 2011 r. o zakazie przebudowy (19.05) i planu miejscowego (04.09). W świetle art. 35 u.p.z.p. plan miejscowy nie pozbawia skarżącego do przebudowy budynku i przylegającego do niego tarasu, które istniały przed wejściem w życie planu miejscowego, ani możliwości prowadzenia postępowania naprawczego.
Ponieważ bezwzględne stosowanie uchwały z 30 marca 2011 r. o zakazie przebudowy (stojącej w sprzeczności z obowiązkiem utrzymania budynku w należytym stanie technicznym i estetycznym) stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa użytkowania budynków, zwłaszcza że uchwała i stanowiąca jej podstawę ustawa dopuszczają możliwość zachowania i użytkowania budynków, to skarżący wystąpi z odrębną skargą do sądu administracyjnego.
Roboty związane z przebudową balustrady tarasu zostały wykonane zgodnie z warunkami technicznymi i nie wymagają obecnie ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia i dla budowy balustrad. Roboty związane z wykonaniem otworów wymagały zgłoszenia, jednak ich legalizacja jest możliwa z punktu widzenia przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; zostały wykonane zgodnie z warunkami technicznymi (ponad 4 m od granicy działki).
W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o oddalenie skargi, wskazując przy tym, że kwalifikacja robót budowlanych odbywa się według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli budowlanej, zaś ocena możliwości ich zalegalizowania odbywa się według aktualnie obowiązujących przepisów.
Repliką z 10 czerwca 2025 r. skarżący podtrzymał skargę i wskazał m.in., że w świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała z 30 marca 2011 r. o zakazie przebudowy jest nieważna i nie może być stosowana.
Pismem z 18 czerwca 2025 r. skarżący podniósł, że uchwała z 30 marca 2011 r. o zakazie przebudowy obowiązywała jedynie do 4 września 2011 r., tj. do dnia wejścia w życie planu miejscowego (art. 13i ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów, przebudowy i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu), a tym samym nic nie stoi na przeszkodzie legalizacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być uzasadniona, jakkolwiek nie wszystkie podniesione argumenty okazały się trafne.
Przedmiotem sporu jest okoliczność nakazania przez organy nadzoru budowlanego właścicielowi działki nr [...] przywrócenia do stanu poprzedniego w ramach postępowania naprawczego budynku posadowionego na tej działce poprzez:
1) zdemontowanie drewnianej konstrukcji w tej części tarasu, w której konstrukcja ta uzupełnia przerwę powstałą na skutek usunięcia części balustrady stalowej tarasu, a następnie odtworzenie ciągłości balustrady stalowej na tarasie przynależnym do lokalu;
2) zamurowanie cegłą ceramiczną na pełną grubość ściany otworu okiennego i otworu drzwiowego po wcześniejszym demontażu stolarki (z zachowaniem prawidłowego przewiązania muru, tj. wykonanie strzępi w celu odtworzenia ciągłości konstrukcji tarczy ściany) z wykonaniem obustronnego tynku, zrealizowanych w ścianie szczytowej wschodniej budynku.
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej MWINB) uznał, że częściowe zdemontowanie balustrady i zamurowanie otworu okiennego i drzwiowego są to roboty budowlane polegające na przebudowie, która jest reglamentowana przez prawo budowlane i wymagała co najmniej zgłoszenia. Jednakże z uwagi na treść uchwały nr XI/110/11 Rady Miasta Krakowa z dnia 30 marca 2011 r. w sprawie wyznaczenia obszaru położonego w rejonie ul. Przegorzalskiej w Krakowie, na którym obowiązuje zakaz budowy nowych budynków, odbudowy oraz rozbudowy, przebudowy i nadbudowy istniejących budynków (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2011 r. nr 226 poz. 1831), będącej aktem prawa miejscowego, nie jest możliwa legalizacja tej przebudowy.
Interpretacja powyższa, zaprezentowana w kwestionowanej decyzji, jest częściowo wadliwa.
Na wstępie jednak zauważyć należy, że nie są zasadne zarzuty skargi dotyczące braku ustalenia czasokresu wykonanych robót. Balustradę wykonywano w okresie września 2016r, co wynika z listu sąsiadów do inwestorów w formie e-maila /k.9 akt [...]/. Z kolei otwór okienny i drzwiowy wykonano w 2011r., co wynika z oświadczenia A. K. do protokołu oględzin z dnia 12.01.2017r. /k.16 verte akt ROiK [...] Obie te okoliczności ustalił także MWINB.
Daty te są istotne dla określenia wymogów prawnych wykonanych robót, zgodnie z zasadą, iż bierzemy pod uwagę stan prawny z chwili ich wykonania dla ich kwalifikacji i wymogów prawnych oraz stan prawny z momentu wydawania decyzji w ramach postępowania naprawczego – dla oceny możliwości ich legalizacji.
Niewątpliwie poprawnie zastosowano w sprawie tryb postępowania naprawczego, gdyż są to przypadki inne niż określone w art. 48 bądź 49f p.b.
Co więcej, nie ulega kwestii, że co do wybicia otworu okiennego i drzwiowego we wschodniej ścianie szczytowej, mamy do czynienia z przebudową. Zgodnie z art. 3 pkt 7a, jeśli mowa o przebudowie - należy przez to rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. W wyniku wybicia tych otworów niewątpliwie doszło do zmiany parametrów użytkowych ( np. wyjście bezpośrednio z pomieszczenia do ogrodu). Zatem w świetle cytowanego przepisu jest to przebudowa.
Co do jej kwalifikacji z punktu widzenia odpowiedzi na pytanie, czy w 2011r. wymagała ona zezwolenia władzy architektoniczno – budowlanej, MWINB wskazuje, że przebudowa w tym zakresie wymagała zgłoszenia, zgodnie z art. 29 ust.2 pkt 1b p.b. o treści:
"Pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na:1b) przebudowie przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych, o ile nie prowadzi ona do zwiększenia dotychczasowego obszaru oddziaływania tych budynków", natomiast wymaga zgłoszenia zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 p.b.
Tyle tylko, że przepis art. 29 ust.2 pkt 1b p.b. został wprowadzony przez art. 5 pkt 5 lit. b tiret drugie ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. (Dz.U.2016.2255) zmieniającej ustawę Prawo budowlane z dniem 1 stycznia 2017 r. Wcześniej nie było takiego wyłączenia. Oznacza to, analizując treść art. 29 p.b. obowiązującą w 2011r., że w tymże 2011r. na roboty polegające na wybiciu w ścianie szczytowej budynku otworu okiennego i drzwiowego potrzebne było nie zgłoszenie, a wręcz pozwolenie na budowę, zgodnie z zasadą z art. 28 ust. 1 p.b., iż roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 - 31 p.b. Nie zmienia to jednak w niczym trybu legalizacji tych robót (art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b.).
Reasumując wątek wybitych otworów – nie ulega wątpliwości, że mamy do czynienia z przebudową i że w chwili wykonania tych robót konieczne było zezwolenie na nie władzy architektoniczno – budowlanej, którego brak. Zatem prowadzenie postępowania naprawczego odnośnie wybitych otworów w ścianie szczytowej było i jest właściwe.
Bezzasadne jest natomiast stwierdzenie, że jedyną możliwą opcją odnośnie tych robót jest przywrócenie do stanu poprzedniego ( art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b.), z uwagi na uchwałę nr XI/110/11 Rady Miasta Krakowa z dnia 30 marca 2011 r. w sprawie wyznaczenia obszaru położonego w rejonie ul. Przegorzalskiej w Krakowie.
Jest tak dlatego, że źródłem i podstawą prawną dla uchwalenia tej uchwały był art. 13 c ust. 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r.o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu (Dz.U.2020.764 t.j. ) o treści:
"Rada gminy w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie rozporządzenia, o którym mowa w art. 2, na obszarach wpisanych do rejestru, o którym mowa w art. 13b, może na wniosek wójta, burmistrza albo prezydenta miasta wyznaczyć, w drodze aktu prawa miejscowego, obszar, na którym obowiązuje zakaz budowy nowych budynków, odbudowy oraz rozbudowy, przebudowy i nadbudowy istniejących budynków, kierując się potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia."
Ta sama ustawa natomiast w art. 13i ust. 2 stanowi: Akty prawa miejscowego, o których mowa w art. 13a, 13c i 13d, obowiązują do dnia wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany, na obszarze objętym tym aktem.
Skoro zatem uchwała wydana na podstawie art. 13c cytowanej ustawy pochodziła z dnia 30 marca 2011r., a w dniu 4 września 2011r. weszła w życie uchwała nr XXI/234/11 Rady Miasta Krakowa z dnia 6 lipca 2011r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Wzgórze św. Bronisławy II ( DZ.Urz.Woj.Małopol. nr 384, poz. 3387), to oznacza, że z dniem 4.09.2011r. uchwała z 30.03.2011r. przestała obowiązywać. Warto dodać, że dotyczy to terenu, który jest objęty oboma wskazanymi aktami prawnymi, a tak jest na pewno w przypadku terenu przedmiotowej inwestycji.
W konsekwencji nie istnieje przeszkoda prawna wskazywana przez MWINB co do niemożności legalizacji w świetle uchwały z dnia 30.03.2011r.
W zakresie zaś możliwości legalizacji w związku z treścią planu miejscowego Wzgórze św. Bronisławy II organ wskazał, że działka położona jest w obszarze oznaczonym ZPo.17, czyli ogrody i zieleń towarzysząca obiektom budowlanym, jednak nie rozważał tej możliwości w kontekście mpzp z uwagi na przywołanie uchwały nr XI/110/11 Rady Miasta Krakowa z dnia 30 marca 2011 r. Stąd też konieczne będzie przeanalizowanie tej możliwości, biorąc pod uwagę wszystkie istotne zapisy planu miejscowego, a przede wszystkim § 25 i § 7 ust. 3 pkt 3 mpzp.
Co się tyczy balustrady, której częściowa zmiana nastąpiła w 2016r., to nie jest przekonująca dotychczasowa argumentacja organu, że mamy do czynienia z przebudową.
Organ powołał tutaj § 298 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2022.1225 t.j.) o treści: "Balustrady przy schodach, pochylniach, portfenetrach, balkonach i loggiach nie powinny mieć ostro zakończonych elementów, a ich konstrukcja powinna zapewniać przeniesienie sił poziomych, określonych w Polskiej Normie dotyczącej podstawowych obciążeń technologicznych i montażowych. Wysokość i wypełnienie płaszczyzn pionowych powinny zapewniać skuteczną ochronę przed wypadnięciem osób. Szklane elementy balustrad powinny być wykonane ze szkła o podwyższonej wytrzymałości na uderzenia, tłukącego się na drobne, nieostre odłamki".
W tym miejscu wskazać trzeba, że nie jest trafne stanowisko skarżącego, że do "tarasu" nie stosuje się wspomnianego przepisu. W § 298 chodzi o bezpieczeństwo, o zabezpieczenie przed wypadnięciem. Jeśli zatem taras jest usytuowany na wysokości, jak w przypadku niniejszej sprawy, to jak najbardziej przepis ten ma tutaj zastosowanie.
Natomiast w świetle tego przepisu organ stwierdził stanowczo, że w jego ocenie wypełnienie przestrzeni po usuniętym fragmencie stalowej balustrady tarasu osłoną drewnianą, dokonane w 2016r. jest przebudową, albowiem jest oczywistym, że nastąpiła zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego. Organ dokładnie nie wyjaśnia, przebudowę czego ma na myśli, ale należy założyć, że chodzi o przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1a p.b. w brzmieniu obowiązującym w 2016r. taka przebudowa nie wymagała decyzji o pozwoleniu na budowę, ale zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 p.b. wymagała zgłoszenia ( którego brak).
Odnosząc się zatem do definicji przebudowy, zacytowanej wyżej, należy polemicznie zauważyć, że włożenie w miejsce fragmentu balustrady stalowej – konstrukcji drewnianej, z całą pewnością nie zmienia parametrów użytkowych tarasu budynku, gdyż konstrukcja ta pełni taką samą rolę jak balustrada (odgradza od przestrzeni poza tarasem). Z tego punktu widzenia zastąpienie jednego materiału innym będzie remontem, a nie przebudową. W tym zakresie zatem Sąd stanowiska organu nie podziela.
Natomiast co się tyczy ewentualnej zmiany parametrów technicznych budynku poprzez dokonaną podmianę materiałową w balustradzie - tutaj rzecz nie została należycie wyjaśniona. Zgodnie z § 298 warunków technicznych konstrukcja balustrad powinna zapewniać przeniesienie sił poziomych, określonych w Polskiej Normie, dotyczącej podstawowych obciążeń technologicznych i montażowych. Norma ta jest powołana w załączniku nr 1 do rozporządzenia w sprawie warunków technicznych pod pozycją 59: PN-B-02003:1982 Obciążenia budowli - Obciążenia zmienne technologiczne - Podstawowe obciążenia technologiczne i montażowe (stan prawny na 2016r., obecnie obowiązuje inna norma). Norma PN-B-02003:1982 dotyczyła obciążeń zmiennych technologicznych i montażowych w budownictwie. Określała zasady dotyczące obciążeń dynamicznych, które powstają w wyniku procesów technologicznych i montażowych oraz ich wpływ na konstrukcję budynku.
Zatem kluczowe dla stwierdzenia, czy mamy do czynienia z przebudową budynku, jest ustalenie, czy balustrada po zmianie, wraz z częścią drewnianą, zapewnia przeniesienie sił poziomych, określonych w Polskiej Normie PN-B-02003:1982, dotyczącej podstawowych obciążeń technologicznych i montażowych, zabezpieczając tym samym przed wypadnięciem. Podkreślenia wymaga, że nie chodzi o samą zmianę tych sił, ale, zgodnie z przepisem § 298 – o to, czy konstrukcja zapewnia ich przeniesienie. Jeśli bowiem tak jest, to kwestia zmiany materiału w części balustrady będzie kwalifikowana jedynie jako remont, nie podlegający konieczności zgłoszenia (art. 29 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 30 p.b. w brzmieniu na 2016r. ). Jeśli natomiast wymogi polskiej normy w zakresie przeniesienia tych sił nie zostały spełnione – wówczas z całą pewnością możemy powiedzieć, że doszło do zmiany parametrów technicznych w budynku, a więc do przebudowy i prowadzenie postępowania naprawczego jest konieczne ( w takim wypadku może dojść finalnie do nakazania wykonania robót zwiększających bezpieczeństwo bądź nawet do przywrócenia stanu poprzedniego).
Niemniej w ocenie Sądu, ustalenie tej okoliczności wymaga ekspertyzy (opinii) specjalisty z zakresu budownictwa. Stwierdzenie li tylko przez organ, że doszło do wymiany materiału na fragmencie balustrady, dowodzi co najwyżej zaistnienia remontu, nie reglamentowanego w 2016r. przez prawo budowlane. Organy nadzoru budowlanego są fachowym pionem administracji publicznej, zatem co do zasady rozstrzygają różnorakie wątpliwości we własnym zakresie. Tu jednak sytuacja jest szczególna, albowiem od oceny elementu technicznego zależy kwalifikacja dokonanych robót. Dlatego organ winien zażądać od strony odpowiedniej oceny technicznej /ekspertyzy celem udzielenia odpowiedzi na wyżej postawione pytanie (art. 81c ust. 2 p.b.).
Reasumując, w przypadku okien i drzwi, których wybicie było przebudową, wymagającą w 2011r. pozwolenia na budowę - uchwała z 30 marca 2011r nie stoi na przeszkodzie legalizacji. Należy natomiast zbadać wszystkie pozostałe uwarunkowania prawne, z planem miejscowym na czele.
Co się tyczy balustrady, konieczne jest uzyskanie przez organ ekspertyzy o treści jak wyżej. W przypadku stwierdzenia, że balustrada zapewnia przeniesienie sił poziomych określonych we wskazanej Polskiej Normie, prowadzenie postępowania naprawczego w tym zakresie nie będzie miało podstaw, jako że remont nie był reglamentowany przez prawo budowlane.
W przypadku odwrotnym ( nie przenosi sił poziomych jak wyżej) – trzeba przyjąć, że zaistniała przebudowa i prowadzić postępowanie naprawcze. Albowiem biorąc pod uwagę treść art. 29 ust. 2 pkt 1b p.b. w brzmieniu obowiązującym na 2016r. – pozwolenia na budowę nie wymagała przebudowa budynków mieszkalnych jednorodzinnych, o ile nie prowadziła do zwiększenia dotychczasowego obszaru oddziaływania tych budynków; wymagała natomiast zgłoszenia ( art. 30 ust. 1 pkt 2 p.b.). Wówczas postępowanie naprawcze będzie nakierowane na ustalenia, czy jest możliwa legalizacja w oparciu o plan miejscowy ( podobnie jak w przypadku okien i drzwi); chyba że z ekspertyzy wynikną wnioski, które to uniemożliwią.
Z wymienionych przyczyn, skoro finalnie na skutek wyżej wskazanych wadliwości doszło do naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., orzeczono jak w sentencji.
O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (DZ.U. 1028.265 t.j.). Na kwotę zasądzonych kosztów składają się wpis w kwocie 500 zł, opłata kancelaryjna 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego w kwocie 480 zł.