II SA/Kr 410/23

II SA/Kr 410/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-06-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel
Joanna Tuszyńska /przewodniczący sprawozdawca/
Sebastian Pietrzyk
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Sygn. powiązane
I OSK 2804/23 - Wyrok NSA z 2025-10-15
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara - Dubiel WSA Sebastian Pietrzyk Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi U. K., M. B., B. C., D. B. i G. B. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 20 stycznia 2023 r. nr WS-VI.7534.2.35.2022.KP w przedmiocie odmowa ustalenia i wypłaty odszkodowania skargę oddala.
Uzasadnienie
Starosta Chrzanowski decyzją z dnia 8 sierpnia 2022 r. nr AGN.683.5.1.2019.PKK22 działając na podstawie art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.) w związku z art. 104 i 107 §1 i § 2 K.p.a. odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania w trybie art. 129 ust. 5 pkt.3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., o gospodarce nieruchomościami na rzecz B. C., U. K., D. B., M. B. za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], nr [...], nr [...], jednostka ewid. T. miasto, obręb T..
W uzasadnieniu organ wskazał, że prowadził postępowanie z wniosku z dnia 31 maja 2019 r. złożonego przez pełnomocnika J. B. - radcy prawnego E. M. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość położoną w T., składającą się z działek oznaczonych numerami geodezyjnymi: [...], [...] oraz [...]. Starosta Chrzanowski postanowieniem z dnia 6 marca 2020 r., wydanym na podstawie art.61 § 1 i § 2 oraz art.66 §3 K.p.a. zwrócił podanie wnioskodawcom. Następnie pismem z dnia 31 lipca 2021 r. pełnomocnik wnioskodawców wniósł o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość położoną w T. składającą się z działek oznaczonych numerami geodezyjnymi: [...], [...] [...] w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ I instancji ustalił, że działki objęte wnioskiem, zgodnie z treścią księgi wieczystej [...], stanowią własność następców prawnych po E. B. oraz J. B. tj. B. C., U. K., D. B., M. B. oraz G. B.. Starosta wyjaśnił, że brak jest decyzji o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości, ale na podstawie zgromadzonych dokumentów ustalił na jakiej podstawie i w jakim trybie nieruchomość ta została przejęta przez Skarb Państwa. Działki te zostały przejęte decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w T. z dnia 21 kwietnia 1979 r., wydaną na podstawie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin. Decyzja ta została następnie uchylona decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w T. z dnia 2 maja 1983 r., a postępowanie administracyjne ją poprzedzające - umorzone. Z kolei decyzją z dnia 30 kwietnia 1986 r. Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w Katowicach stwierdził nieważność ww. decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w T. z dnia 2 maja 1983 r. Nadto stwierdził, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy T. z dnia 21 kwietnia 1979 r. w sprawie przejęcia nieruchomości na własność Skarbu Państwa za spłaty pieniężne na podstawie art. 53 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz o innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin obejmująca działki: nr [...], nr [...] i nr [...] położone w T., została wydana z naruszeniem prawa. Jednocześnie, z uwagi na zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji z dnia 21 kwietnia 1979 r., odmówił stwierdzenia jej nieważności. Organ I instancji podał także, że uzasadnienie decyzji z dnia 30 kwietnia 1986 r. zawierało pouczenie, że stosownie do przepisu art. 160 K.p.a stronom przysługuje roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę w stosunku do organu, który wydał decyzję z naruszeniem prawa. Na podstawie pisma Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w Katowicach z dnia 7 kwietnia 1987 r., skierowanego do E. B., Starosta C. ustalił, że decyzją Ministra Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 21 stycznia 1987 r., utrzymano w mocy w/w decyzję z dnia 30 kwietnia 1986 r. W piśmie tym wskazano również na brak podstaw do zwrotu przejętej nieruchomości, jak i przyznania nieruchomości zamiennej. Organ wskazał też, że w aktach sprawy znajduje się pismo Urzędu Wojewódzkiego w Katowicach z dnia 30 maja 1987 r., przekazujące Naczelnikowi Miasta i Gminy w T. wniosek E. B. o wypłacenie odszkodowania na podstawie ostatecznej decyzji Ministra Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 21 stycznia 1987 r., jak również zlecające biegłemu rzeczoznawcy ustalenie odszkodowania za działki: nr [...], nr [...] i nr [...], położone w T. "wg. cen stosowanych w wolnym obrocie rolnikami dot. przeniesienia własności nieruchomości."
Po przeprowadzonej analizie zgromadzonego materiału dowodowego Starosta Chrzanowski ocenił, że w sprawie nie zaistniała przesłanka pozbawienia praw do nieruchomości, o której mowa w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n, gdyż przedmiotowe nieruchomości zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz o innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin. W ocenie organu brak jest zatem podstaw do ustalenia odszkodowania w trybie art. 129 ust. 5 u.g.n., bowiem nie nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyli B. C., U. K., D. B. i M. B. podnosząc, że niniejsze postępowanie toczy się od 1986 roku, a więc od przeszło 35 lat. Właściciele zostali pozbawieni własności nieruchomości bez swojej zgody, a nawet wiedzy. Podnieśli, że w decyzji z dnia 30 kwietnia 1987 roku wyraźnie stwierdzono, że decyzja o przejęciu przez państwo nieruchomości została wydana z naruszeniem prawa, a E. B. przysługuje w związku z tym odszkodowanie na zasadzie art. 160 k.p.a.
Do odwołania załączono między innymi pismo Urzędu Wojewódzkiego w Katowicach z dnia 7 kwietnia 1987r. stanowiące odpowiedź na pismo E. B. w sprawie zwrotu nieruchomości rolnej przejętej na własność państwa decyzją Naczelnika Miasta i Gminy T. z dnia 21 kwietnia 1979 r. Urząd Wojewódzki wskazał w tym piśmie, że nieruchomość ta została przekazana Dyrekcji Rejonowej Kolei Państwowych w Krakowie na cele pracowniczych ogrodów działkowych. Wyjaśniono również, że sprawa ta załatwiona została ostateczną decyzją Ministra Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 21.01.1987 r. Ponieważ zostało stwierdzone, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy T. z dnia 21 kwietnia 1979 r. w sprawie przejęcia nieruchomości na własność Państwa za spłaty pieniężne na podstawie ustawy z dnia 27 października 1977 r., wydana została z naruszeniem prawa oraz odmówiono stwierdzenia jej nieważności z uwagi na zaistniałe nieodwracalne skutki prawne, to brak jest podstaw do zwrotu przejętej nieruchomości, jak i przyznania nieruchomości zamiennej. "Stosownie natomiast do art. 160 Kodeksu postępowania administracyjnego służy Obywatelowi roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę(....)".
Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 20 stycznia 2023 r. nr WS-VI.7534.2.35.2022.KP utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ wskazał, że nieruchomość składająca się z działek: nr [...], nr [...] i nr [...], położonych w gm. kat. T., została przejęta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w T. z dnia 21 kwietnia 1979 r., wydanej na podstawie art. 53 ustawy z dnia 27.10.1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin. Następnie organ odwoławczy powtórzył treść znajdujących się w aktach sprawy decyzji. Wskazał również, że w aktach sprawy znajduje się pismo Urzędu Wojewódzkiego w Katowicach z dnia 30 maja 1987 r. (karta akt nr [...]), przekazujące Naczelnikowi Miasta i Gminy w T. wniosek E. B. o wypłacenie odszkodowania na podstawie ostatecznej decyzji Ministra Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 21 stycznia 1987 r., jak również niezwłoczne zlecenie biegłemu rzeczoznawcy ustalenie odszkodowania za działki: nr [...], nr [...] i nr [...], położone w T. "wg. cen stosowanych w wolnym obrocie między rolnikami dot. przeniesienia własności nieruchomości." Ustalił także, że w decyzji z dnia 30 kwietnia 1986 r. Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w Katowicach orzekając o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w T. z dnia 21 kwietnia 1979 r. z uwagi na nieodwracalne skutki prawne, wyjaśnił, że strony mogą otrzymać odszkodowanie na podstawie art. 160 K.p.a. Wojewoda Małopolski zauważył także, że aktualnie ww. przepis już nie obowiązuje.
Organ odwoławczy przeanalizował także, uzyskaną przez organ I instancji już po wydaniu rozstrzygnięcia, decyzję nr 6/347/79 naczelnika Miasta i Gminy w T. z dnia 21 kwietnia 1979 r. Mając na uwadze, że decyzja ta została wydana na podstawie art. 53 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin i nie stanowiła wywłaszczenia nieruchomości, organ odwoławczy podkreślił, że do przedmiotowego stanu faktycznego nie stosuje się przepisu art. 129 ustawy o gospodarce nieruchomości. Przepis ten dotyczy bowiem nieruchomości wywłaszczonych, a zatem przejętych na rzecz Skarbu Państwa w celu realizacji celu publicznego i nie dotyczy nieruchomości, które przejęte zostały w trybie przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin w celu uzyskania emerytury lub renty inwalidzkiej.
Organ odwoławczy wyjaśnił też, że w celu ustalenia odszkodowania z tytułu wydania decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w Katowicach z dnia 30 kwietnia 1986 r., spadkobiercy E. B. mogą złożyć wniosek do sądu powszechnego, na podstawie art.417 § 1 k.c.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła U. K., M. B., B. C., D. B. oraz G. B. podnosząc, że w sprawie brak jest kompletnych dokumentów źródłowych. Zdaniem skarżących znajdujące się w aktach niniejszej sprawy decyzje i pisma stanowiące korespondencję prowadzoną pomiędzy organami władzy państwowej pozwalają jednoznacznie stwierdzić, że przynajmniej od roku 1986 prowadzone jest postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za przejęte na rzecz państwa działki. Z dokumentów wynika jednoznacznie, że Wojewoda Katowicki stwierdził, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy T. z 1979 roku o przejęciu nieruchomości na rzecz państwa została wydana z naruszeniem prawa i jednocześnie odmówił stwierdzenia jej nieważności, gdyż wywołała ona nieodwracalne skutki prawne.
Skarżący wskazali także, że Wojewoda Katowicki pouczył strony o przysługującym im, stosownie do przepisów art. 160 K.p.a., odszkodowaniu od organu, który wydał decyzje z naruszeniem prawa za poniesioną rzeczywistą szkodę.
Skarżący zarzucili, że nie zgadzają się ze stanowiskiem obydwu organów, że w związku z uchyleniem art. 160 K.p.a., o wypłatę odszkodowania należy zwrócić się do sądu powszechnego. Podnieśli, że stosownie do art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 roku o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw, do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie w/w ustawy stosuje się przepisy ... art. 160 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie tej ustawy.
W konkluzji skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu i instancji.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2022.2492 t.j.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023.259 t.j., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).
Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia ( wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).
Skarga okazała się niezasadna.
Na wstępie podkreślić należy, że przedłożone przez organ akta administracyjne rozpoczyna wniosek pełnomocnika J. B. - radcy prawnego E. M. z dnia 31 maja 2019 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania "za nieruchomość położoną w T., składającą się z działek oznaczonych numerami geodezyjnymi: [...], [...] oraz [...]". We wniosku pełnomocnik podał, że nieruchomość została wywłaszczona decyzjami Naczelnika Miasta i Gminy T. na początku lat osiemdziesiątych ubiegłego wieku na potrzeby pracowniczych ogródków działkowych ". ".
Ustalenia organów są prawidłowe. Z decyzji nr 6/347/79/83 Naczelnika Miasta i Gminy T. z dnia 2 maja 1983 r. wynika, że decyzją nr 6/347/79 z dnia 21 kwietnia 1979 r. "zostały przejęte na własność państwa z urzędu nieruchomości l. kat. [...], [...], [...] o pow. 0,28 ha", przy czym zgodnie z ewidencją gruntów władającą w/w nieruchomością była K. K., a dokumenty własności posiadał E. B.. Jak się wydaje, ta okoliczność była powodem uchylenia wcześniejszej decyzji i umorzenia postępowania w sprawie przejęcia nieruchomości.
Z wypisu z księgi wieczystej nr [...] z dnia 11.06.2019 r. wynika, że dopiero na wniosek z dnia 3.11.1982 r. E. B. i J. B. zostali ujawnieni w księdze wieczystej jako właściciele nieruchomości składającej się z działek [...], [...] oraz [...]. Podstawą wpisu była decyzja Naczelnika Gminy i Miasta T. z dnia 26.04.1976 r. o nieodpłatnym nabyciu własności nieruchomości na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Na karcie 24 akt administracyjnych znajduje się kserokopia pisma E. B. z dnia 25.03.1987 r., skierowanego do Urzędu Wojewódzkiego w Katowicach, w którym domaga się zwrotu działek nr [...], [...] i [...], ewentualnie przyznanie działki budowlanej bądź pełnego odszkodowania. W reakcji na to pismo Wojewoda Katowicki w dniu 30 maja 1987 r. zwrócił się do Naczelnika Miasta i Gminy T. z prośbą o zlecenie biegłemu ustalenia odszkodowania za w/w nieruchomości (k.28), czego konsekwencją było zlecenie przez Naczelnika Miasta i Gminy T. w dniu 11.06.1987 r. biegłemu sporządzenia "elaboratu wywłaszczeniowego" (pismo opatrzone nr [...] - k.78). Również ustalenie, że Starosta Chrzanowski postanowieniem z dnia 6 marca 2020 r., wydanym na podstawie art.61 § 1 i § 2 oraz art.66 § 3 K.p.a. zwrócił podanie wnioskodawcom ma swe oparcie w aktach sprawy. W postanowieniu tym Starosta wyjaśnił także, że brak jest podstaw prawnych do prowadzenia postępowania, skoro nie nastąpiło pozbawienie własności na skutek wywłaszczenia, a odszkodowania w trybie art.160 K.p.a. można dochodzić wyłącznie przed sądem powszechnym. Organ podkreślił, że wnioskodawcy nadal są właścicielami przedmiotowej nieruchomości, co wynika z treści księgi wieczystej [...] Wskazać także należy, że z akt administracyjnych wynika także, że obecnie według kw nr [...] współwłaścicielami przedmiotowych działek są B. C., U. K., G. B., D. B. i M. B..
Jak wynika z akt sprawy, ponownym wnioskiem z dnia 31 lipca 2021 r. radca prawny działający za spadkobierców E. B. ponownie wniósł o "ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość położoną w T., składającą się z działek oznaczonych numerami geodezyjnymi: [...], [...] oraz [...]". Ustosunkowując się do treści postanowienia o zwrocie podania wskazał, że "czym innym jest odpowiedzialność za spowodowaną szkodę w wyniku wydania decyzji administracyjnej, a czym innym dokończenie postępowania wywłaszczeniowego, a w szczególności ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość".
W piśmie tym jednoznacznie sprecyzował wniosek z dnia 31 maja 2019 r. w ten sposób, że "wnosi o wydanie decyzji w trybie art.129 ust.5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami".
Podkreślenia wymaga, że z dokumentów, które udało się organowi I instancji uzyskać nie wynika, aby w sprawie toczyło się postępowanie wywłaszczeniowe, czy też postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.
W szczególności fakt ten nie wynika z pisma Urzędu Wojewódzkiego w Katowicach z dnia 7.04.1987 r (k.25). Wojewoda wyraźnie stwierdził, że brak jest podstaw prawnych tak do zwrotu przejętej nieruchomości, jak i przyznania działki zamiennej. W piśmie tym E. B. został pouczony, że służy mu jedynie roszczenie za poniesioną rzeczywistą szkodę w trybie art.160 K.p.a.
Treść odezwy wystosowanej następnie przez Naczelnika Miasta i Gminy T. do biegłego o "sporządzenie elaboratu wywłaszczeniowego za nieruchomość rolną obejmującą działki l. kat. [...], [...], [...] o łącznej pow. 0,2880 ha położone w T. stanowiące wg ewidencji pastwisko V klasy. Zgodnie z pismem Wydziału Geodezji i GG Urzędu Wojewódzkiego wycena winna być sporządzona zgodnie z cenami stosowanymi w wolnym obrocie między rolnikami dot. przeniesienia własności nieruchomości rolnych" sama przez się nie może stanowić o toczeniu się postępowania wywłaszczeniowego, w szczególności ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość". Pismo Urzędu Wojewódzkiego w Katowicach, na które powoływał się w piśmie do biegłego Naczelnik Miasta i Gminy T. dotyczyło wszak odszkodowania przewidzianego w art.160 K.p.a.
Nadto, z uzyskanej na etapie postępowania odwoławczego decyzji z dnia 21 kwietnia 1979 r. jednoznacznie wynika, że wniosek w trybie art.53 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin złożyła K. K. (właścicielka hipoteczna), wartość przejętej nieruchomości ustalono na kwotę [...]zł, a wypłatę należności za nieruchomości nabyte przez Państwo miał dokonać Bank [...].
Podstawą materialnoprawną decyzji organu I instancji były przepisy art. 128 ust. 1 i art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 t.j.), zamieszczone w rozdziale 5 ustawy zatytułowanym "Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości".
Zauważyć zatem należy, że wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości, przy czym może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy (art.112 ust.2 i 3 u.g.n.).
Zgodnie z art.128 ust.1 ustawy wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Z kolei stosownie do art.129 ust.5 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu: 1) w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126, 2) na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości, 3) gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.
Drugi z cytowanych przepisów stwarza możliwość zrealizowania obowiązku wypłaty odszkodowania, w przypadkach kiedy przewidziane przez akt normatywny będący podstawą wywłaszczenia odszkodowanie nie zostało ustalone, a mamy do czynienia z wywłaszczeniem w rozumieniu obecnej Konstytucji RP oraz obecnie obowiązujących przepisów o wywłaszczaniu (zob. też m.in. wyroki NSA z 24.02.2015 r., I OSK 1502/13, LEX nr 1771911 i z 5.12.2018 r., I OSK 3090/15, LEX nr 2608595 i wyrok WSA w Kielcach z 19.12.2019 r., II SA/Ke 764/19, LEX nr 2762391). Przepis ten ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie komentowanej ustawy, czyli do wszystkich stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania (por. wyrok WSA w Poznaniu z 4.02.2015 r., IV SA/Po 1001/14, LEX nr 1650083, i wyrok NSA z 9.01.2015 r., I OSK 2754/13, LEX nr 1769270). Oznacza to, że prawo do odszkodowania, a także jego wysokość ustalane są w przypadkach objętych stosowaniem komentowanego przepisu na podstawie aktualnych przepisów (por. też wyrok NSA z 19.11.2014 r., I OSK 713/13, LEX nr 1591051).
Nieruchomości l. kat. [...], [...], [...] o pow. 0,28 ha położone w T. zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa decyzją z dnia 21 kwietnia 1979 r., na podstawie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin. W tym czasie zasady przeprowadzania wywłaszczeń regulowała ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U.1974.10.64 t.j.). Zgodnie z jej przepisami wywłaszczenie mogło polegać na całkowitym odjęciu lub na ograniczeniu prawa własności lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości (art.4), wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych (art.3 ust.1). O wywłaszczeniu orzekał naczelnik powiatu (od 1975 r. wojewoda) właściwy ze względu na położenie nieruchomości. Wywłaszczenie następowało za odszkodowaniem (art.7 ust.1).
Z kolei zgodnie z art.53 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz.U.1977.32.140), będącym podstawą prawną decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w T. z dnia 21 kwietnia 1979 r. o przejęciu na własność Państwa nieruchomości l. kat. [...], [...], [...] o pow. 0,28 ha położonej w T., jeżeli właściciel gospodarstwa rolnego nie spełnia warunków do uzyskania emerytury lub renty inwalidzkiej na podstawie ustawy, nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego mogą być na jego wniosek w całości lub w części przejęte odpłatnie przez Państwo. Należności za nieruchomości przejęte przez Państwo w myśl art. 53 ustalane były według cen określonych w przepisach o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, a wypłata należności następowała w ratach miesięcznych, a w szczególnych wypadkach jednorazowo (art.54 ust.1i 3). Odpłatne przeniesienie własności nieruchomości na rzecz Państwa następowało w formie decyzji naczelnika gminy (art.57).
Przepisy i cel ustawy z 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin, przeczą przymusowemu charakterowi przejmowania gospodarstw rolnych w tym trybie. Odbywało się ono na zasadzie dobrowolności i wyłącznie na podstawie wniosków rolników.
Wobec powyższego, skoro nie miało miejsca wywłaszczenie, prawidłowo organy odmówiły ustalenia i wypłacenia odszkodowania za przedmiotowe działki dochodzonego na podstawie art.129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.
Podkreślić także należy, że przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma charakter procesowy i nie jest samoistną podstawą do ustalenia odszkodowania (por. wyrok NSA z 25.05.2017 r., I OSK 2263/15, LEX nr 232536), a materialnoprawny obowiązek ustalenia odszkodowania musi wynikać z odrębnych i obowiązujących podstaw prawnych. Jak wcześniej wyjaśniono podstawy takiej brak.
Przedstawionych w skardze wniosków wyciągniętych na podstawie znajdującej się w aktach korespondencji między organami administracji, a to w związku z brakiem kompletnych dokumentów źródłowych, podzielić nie można.
To nie treść pouczenia o możliwości dochodzenia odszkodowania w trybie art.160 K.p.a. zawartego w decyzji Wojewody Katowickiego z dnia 30.04.1986 r. była podstawą przyjęcia przez organy, że odszkodowania za przejęcie przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nie można dochodzić na drodze administracyjnej. Podstawą dokonania takiej oceny było ustalenie faktu, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy T. z dnia 21.04.1979 r. nie była decyzją wywłaszczeniową, a zatem brak było podstawy prawnej do zastosowania art.129 ust.5 pkt 3 u.g.n.
Wbrew twierdzeniom skargi ze znajdujących się w aktach administracyjnych dokumentów nie wynika, aby postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania toczyło się przed Starostą Chrzanowskim od 40 lat.
Fakt wystosowania przez Naczelnika Miasta i Gminy w T. , na polecenie Wojewody Katowickiego, odezwy do biegłego, nie świadczy jeszcze o tym, że organ ten prowadził postępowanie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Wszak wysokość i sposób wypłaty odszkodowania został ustalony w decyzji z dnia 21.04.1979 r.
Skarżący zarzucili, że jak wynika z przedłożonego przy skardze pisma Urzędu Wojewódzkiego w Katowicach z dnia 12.11.1987 r., "została podjęta przez właściwe organy decyzja o ustaleniu i wypłacie (...) odszkodowania". Z twierdzeniem tym również zgodzić się nie można. W cytowanym dokumencie Wojewoda Katowicki informuje jedynie Naczelnika Miasta i Gminy w Trzebini o zwrocie nadesłanych przez ten organ operatów szacunkowych jako błędnych. Nie ma w nim mowy o podjęciu decyzji o ustaleniu i wypłacie odszkodowania, w szczególności z jakiego tytułu. W każdym razie, ewentualne postępowanie prowadzone było przez Wojewodę Katowickiego, a nie organ niższego rzędu.
Sedno problemu wskazane zostało na ostatniej stronie skargi, gdzie skarżący podali, że "w pismach kierowanych do Starosty Chrzanowskiego żądali zakończenia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za przejętą na rzecz Państwa nieruchomość. Nie jest to dla nich istotne na jakiej podstawie prawnej będzie to dokonane".
Wobec powyższego stwierdzić należy, że jest akurat odwrotnie. Istotnym jest bowiem jaka podstawa faktyczna zostanie wskazana we wniosku o ustalenie odszkodowania, gdyż determinuje ona sposób prowadzenia postępowania i właściwość organu. Postępowanie o ustalenie odszkodowania dla strony, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 K.p.a. jest postępowaniem odrębnym od postępowania o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.
Jak wynika z ustaleń organów to Wojewoda Katowicki (Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w Katowicach) decyzją z dnia 30 kwietnia 1986 r. odmówił stwierdzenia decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w T. z dnia 21 kwietnia 1979 r. z uwagi na zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji, stwierdzając jednocześnie, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy T. z dnia 21 kwietnia 1979 r. w sprawie przejęcia nieruchomości na własność Skarbu Państwa za spłaty pieniężne na podstawie art. 53 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz o innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin obejmująca działki: nr [...], nr [...] i nr [...] położone w T., została wydana z naruszeniem prawa.
W związku z tym zauważyć należy, że stosownie do ówczesnego brzmienia art.160 § 4. K.p.a., stanowiącego, że o odszkodowaniu przysługującym od organu, który wydał decyzję z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 K.p.a. orzeka organ administracji państwowej, który stwierdził, w myśl art. 158 § 2, że decyzja wydana z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 (Dz.U.1980.4.8).
W skardze zarzucono także, że nieprawidłowe jest twierdzenie organów, że o wypłatę odszkodowania należy zwrócić się do sądu powszechnego.
Zarzut ten nie prawnie irrelewantny dla oceny legalności zaskarżonych decyzji, gdyż stanowi jedynie pouczenie i nie ma żadnego wpływu na treść decyzji.
Skarżący podnieśli, że stosownie do art.2 pkt ) ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw art. 160 K.p.a. został uchylony, ale zgodnie z jej art.5 do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie w/w ustawy stosuje się przepisy (...) art. 160 K.p.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie tej ustawy.
Jak się wydaje skarżący nie dostrzegli dokonanej w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 2011 r., III CZP 112/10 (opublikowano: OSNC 2011/7-8/75) wykładni tego przepisu. Sąd Najwyższy wyjaśnił, że w dziedzinie prawa procesowego podstawową regułą intertemporalną jest zasada bezpośredniego stosowania nowego prawa, za które należy uważać także ogólne normy prawa już obowiązującego, gdy ich zastosowanie ulega rozciągnięciu na obszary dotychczas objęte uchylonymi przepisami szczególnymi. Zgodnie z tą zasadą należy przyjąć, że od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej właściwe do dochodzenia odszkodowania za szkodę wyrządzoną wadliwą decyzją administracyjną podjętą przed tym dniem jest tylko postępowanie przed sądami powszechnymi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2006 r., I OSK 207/06, niepubl.). Podleganie danego zdarzenia prawu obowiązującemu w chwili jego nastąpienia w najmniejszym stopniu nie sprzeciwia się dochodzeniu roszczenia wynikającego z tego zdarzenia w później unormowanym postępowaniu. O ile więc w świetle art. 5 ustawy nowelizującej do podjętych przed dniem 1 września 2004 r. ostatecznych decyzji administracyjnych, których nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzono po tym dniu, znajduje uzasadnienie zastosowanie art. 160 § 1, 2 i 3 k.p.a., o tyle brak podstaw do stosowania do tych decyzji przepisów art. 160 § 4 i 5 k.p.a.
Tak więc nie mógł być uwzględniony zarzut niezastosowania przez organy art.160 K.p.a.
Podkreślić też należy, że to na wyraźne żądanie profesjonalnego pełnomocnika organ prowadził postępowanie w trybie art.129 ust.5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Pełnomocnik wnioskodawców, oprócz wskazania podstawy prawnej swojego żądania, wskazał też wyraźnie na fakty je uzasadniające - wywłaszczenie przedmiotowych działek na potrzeby pracowniczych ogródków działkowych "K.
Wobec powyższego, skargę jako niezasadną, na podstawie art.151 p.p.s.a. należało oddalić.