II SA/Kr 410/21

II SA/Kr 410/21 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2021-09-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-04-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa /przewodniczący sprawozdawca/
Mirosław Bator
Paweł Darmoń
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 110/22 - Wyrok NSA z 2022-10-20
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
oddalono skargę w pozostałym zakresie
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1945
art. 9, art. 20 ust. 1 oraz art. 28
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędziowie : WSA Mirosław Bator WSA Paweł Darmoń Protokolant : starszy referent sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2021 r. sprawy ze skargi R. B. na uchwałę nr XXVII/277/2020 Rady Miejskiej w Krzeszowicach z dnia 29 października 2020 roku w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Krzeszowice I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki numer [...] obręb [...] K. w zakresie w jakim działka ta została przeznaczona pod teren o symbolu: "MWU4"; II. w pozostałym zakresie oddala skargę; III. zasądza od Gminy K. na rzecz R. B. kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
R. B. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Krzeszowicach nr XXVII/277/2020 z dnia 29 października 2020 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Krzeszowice (dalej: m.p.z.p.). Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie;
• art. 9 ust. 1 i 4 w zw. z art. 14 ust. 5 w zw. z art. 15 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 roku (dalej; u.p.z.p.) przez ich pominięcie, albowiem uchwała o zmianie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Krzeszowice (dalej: studium) powinna zostać podjęta przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmiany planu miejscowego, tymczasem procedura zmiany studium i m.p.z.p. odbywały się równolegle;
• art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 28 ust. 1 i art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. przez nieuwzględnienie ich treści przy podejmowaniu ww. uchwały, co skutkowało tym, że cała procedura uchwalania zmian w m.p.z.p. była prowadzona na podstawie studium, którego treść pozostawała w sprzeczności z treścią zaskarżonej uchwały;
• art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w związku z art. 21 Konstytucji RP przez nadużycie władztwa pianistycznego przez Gminę Krzeszowice czego skutkiem jest ograniczenie prawa własności Skarżącego R. B. polegające m.in. na wprowadzeniu zaskarżoną uchwałą w § 2 pkt 8 c nowych zapisów w m.p.z.p. Miasta Krzeszowice z 23 listopada 2017 roku (m.in. zapisów §19 ust. 2a pkt 4, §19 ust. 4 pkt 6, §19 ust. 5 pkt. § 19 ust. 5 pkt 1. załącznik graficzny nr 1b do zaskarżonej uchwały);
• art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. jak i § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez dopuszczenie dla tego samego terenu zadań o różnym przeznaczeniu (ogrodniczym i budownictwa wielorodzinnego), pomimo tego, iż różnią się od siebie w sposób zasadniczy i wzajemnie się wykluczają;
• art. 3 ust. 1 pkt 1 i ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z 1995 roku, polegające na dopuszczeniu intensywnej zabudowy na terenach rolnych, co stanowi istotne naruszenie wyżej wskazanego przepisu, który zobowiązuje do szczególnej ochrony gruntów o przeznaczeniu rolnym, a w szczególności zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych, a wprowadzone zmiany w ww. uchwale dopuszczają budowę obiektów wielorodzinnych w obszarze, który jest od dziesięcioleci wykorzystywany jako tereny ogrodnicze/rolnicze;
• art. 35 u.p.z.p. przez nieuwzględnienie jego treści przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały, a wskutek tego uniemożliwienie prowadzenia działalności ogrodniczej na działce nr [...], przez zmianę jej przeznaczenia na funkcję o dominującym przeznaczeniu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MWU4);
Skarżący wniósł o unieważnienie w/w uchwały w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu podano, iż w dniu 26 kwietnia 2018 roku Rada Miejska w Krzeszowicach podjęła uchwałę intencyjną w sprawie przystąpienia do zmiany planu miejscowego, jednocześnie - w tym samym dniu, tj. 26 kwietnia 2018 roku - podjęła uchwałę w sprawie przystąpienia do zmiany studium. Przedmiot obu uchwał dotyczył tych samych zagadnień. Ponadto projekt zmiany planu był już gotowy w 2019 roku - jeszcze przed podjęciem uchwały o zmianie studium, która nastąpiła dopiero 17 września 2020 roku. Pierwsze obwieszczenie o wyłożeniu projektu zmiany planu do publicznego wglądu nastąpiło już w dniu 11 marca 2020 roku. Uchwała w sprawie zmiany studium została podjęta przez Radę Miejską w Krzeszowicach dopiero w dniu 17 września 2020 roku, a zatem już po upływie terminu na złożenie uwag do projektu zmian m.p.z.p. i niespełna miesiąc przed uchwaleniem zmiany planu. Tym samym organy gminy w niniejszej sprawie nie projektowały rozwiązań uchwały w sprawie zmiany planu miejscowego w oparciu o ustalenia obowiązującego studium, ale ustalenia uchwały w sprawie zmiany studium dopasowały do regulacji zawartych w projekcie uchwały w sprawie zmiany planu miejscowego. Tymczasem uchwalenie studium to odrębny etap realizacji procedury planistycznej. Uchwała w sprawie studium stanowi pierwszy i autonomiczny etap realizacji procedury planistycznej przez organ gminy, określający zasady i wytyczający kierunki zagospodarowania gminy, które mają być zachowane i konkretyzowane w planie i nie może być uchwalana w tym samym czasie, co uchwała w sprawie planu.
Skarżący jest właścicielem działki nr [...] w K., która znajdowała się przed dokonaniem zaskarżonych zmian na terenach oznaczonvch.-jako-U5 (w zasadniczej części) oraz U4 tereny zabudowy usługowej. Powyższa działka od dziesięcioleci jest wykorzystywana na prowadzenie działalności usługowej i produkcyjnej o profilu ogrodniczym – uprawa [...]. Dokonane zmiany do ww. planu w przeważającym stopniu udaremniają oraz uniemożliwiają Skarżącemu nie tylko realizację zaplanowanych zadań inwestycyjnych, ale i prowadzenia działalności o dotychczasowej funkcji. Sytuacja taka ma miejsce przede wszystkim ze względu na fakt, iż rozwiązania planistyczne powodują, że Skarżący będzie miał możliwość prowadzenia na ww. działce nie do końca sprecyzowanej działalności usługowej, która nie odpowiada dotychczasowemu przeznaczeniu gruntu (uprawa znanych w całym kraju [...]). Wynika to z faktu, iż w obszarze działki [...] wskazano jako funkcję dominującą - funkcję mieszkaniową wielorodzinną. Nowe rozwiązania do planu przedstawione w ww. uchwale zmierzają do wyeliminowania z obszaru dotyczącego działki [...] działalności ogrodniczej i wprowadzenia zabudowy wielorodzinnej. Oznaczenie działki [...] jako MWU4 nie jest bowiem niczym innym jak wyeliminowaniem z tego terenu działalności związanej z uprawą [...]. Tymczasem w związku z tym, iż od kilkudziesięciu lat prowadzona jest w tym miejscu działalność ogrodnicza nie sposób uznać za zgodne z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym działań gminy, które prowadzą de facto do wywłaszczenia Skarżącego. Wprowadzenie na ww. działce przeznaczenia o funkcji MWU4 powoduje de facto i de iure całkowite ograniczenie rozwoju działalności Skarżącego, a wręcz jego degradację. Wprowadzony zaskarżoną uchwałą w § 2 pkt 8 c zapis § 19 ust. 2a pkt 4 stanowi bowiem, iż; "Podstawowym przeznaczeniem terenów MWU4 jest: (1) zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna; (2) zabudowa usługowa wolnostojąca oraz budynki zamieszkania zbiorowego; (3) zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z usługami wbudowanymi; (4) szklarnie na działce nr [...]". Sposób sformułowania podstawowego przeznaczenia terenów MWU4 poprzez sformułowanie "szklarnie na działce nr [...]" jest dalece nieprecyzyjny i z pewnością będzie powodował wiele sporów. Termin "szklarnie" nie musi oznaczać bowiem, iż na tym terenie może być prowadzona działalność ogrodnicza o dotychczasowych rozmiarach. Do prowadzenia uprawą [...] potrzebna jest cała infrastruktura około szklarniowa. Potrzebne są między innym budynki i budowle, w których znajdują się urządzenia niezbędne do prowadzenia szklarni, jak kotłownia, czy pomieszczenia dla urządzeń rolniczych. Zatem lakoniczny zapis określający funkcje MWU4 o treści: szklarnie na działce nr [...] w żaden sposób nie może być traktowany jako podstawa już nie tylko do utrzymania na nowoczesnym poziomie istniejącej szklarni. Dowodem na to są inne zapisy ww. uchwały.
Nadto podkreślono, iż określenie w planie funkcji zasadniczej może być uzupełnione funkcją uzupełniającą, jednakże nie mogą się one wzajemnie wykluczać. A funkcja ogrodnicza z zabudową wielorodzinną w sposób oczywisty się wyklucza. Obie te funkcje bowiem nie mogą ze sobą koegzystować z uwagi na to, że podmioty realizujące każdą z tych funkcji (ogrodnicy i mieszkańcy) będą sobie wzajemnie przeszkadzać, a to będzie rodziło napięcia społeczne i w konsekwencji spory.
Zaskarżona-uchwała przewiduje również urządzenie drogi KDD2 częściowo po działce [...]. Droga KDD2—wskazana jest jedynie na zał. graficznym 1b do planu, natomiast część tekstowa uchwały o takim przeznaczeniu dz. [...] nie wspomina, co powoduje, iż obie części uchwały (tekstowa i graficzna) są ze sobą sprzeczne. Niezależnie jednak od tych sprzeczności zaplanowana droga już nie tylko ingeruje rażąco w prawo własności Skarżącego z uwagi na poprowadzenie linii pasa drogowego po części południowej jego nieruchomości, ale również powoduje, iż linia zabudowy przesuwa się w głąb działki [...] - przynajmniej o 13 m - co spowoduje wyłączenie spod produkcji ogrodniczej dużego obszaru działki [...]. Zaplanowana droga KDD2 - m.in. po ww. działce już nie tylko narusza prawo własności Skarżącego, ale również nie ma żadnego ekonomicznego, czy też racjonalnego uzasadnienia.
Zmiany przeznaczenia działek sąsiednich w stosunku do działki [...] są również dokonane niezgodnie z przepisami prawa i również eliminują możliwość prowadzenia działalności ogrodniczej przez Skarżącego. W bezpośrednim bowiem sąsiedztwie działki nr [...] od strony północno - zachodniej znajduje się działka nr [...], która zgodnie z ww. uchwałą ma zmienić przeznaczenie z U5 na MWU4, co spowoduje, iż budynki tam usytuowane będą mogły mieć 16 m wysokości, na dzień dzisiejszy mogą mieć do 12 m. Tymczasem określenie maksymalnej wysokości budynków na działce [...] na poziomie 16 m powoduje, iż Skarżący nie będzie w stanie wykorzystywać własnej działki zgodnie z jej dotychczasowym przeznaczeniem - w zakresie uprawą [...]. Hodowla [...] z jednej strony wymaga, aby budynki szklarni nie były w żaden sposób przysłonięte, tak aby w okresie, kiedy dostępne jest naturalne oświetlenie słoneczne uprawiane rośliny mogły z niego swobodnie korzystać. Z drugiej zaś strony w okresie, w którym światło słoneczne nie jest naturalnie dostępne, a zatem w okresie od zmierzchu do świtu każdego dnia, uprawiane [...] dla swojego wzrostu wymagają sztucznego oświetlenia, przy czym oczywistym jest również, iż w okresie jesienno - zimowym ten okres doświetlania znacznie się wydłuża. Z uwagi na powyższe dopuszczenie możliwości zabudowania od strony zachodniej działki nr [...] (choć nie tylko, bo również [...]) budynkami wielorodzinnymi, budynkami zamieszkania zbiorowego oraz budynkami usługowymi wolnostojącymi przy założeniu, że mogą mieć one maksymalną wysokość 16 i 12 metrów spowoduje, iż budynki takie będą w sposób zasadniczy zacieniać działkę nr [...] ograniczając, czy wręcz uniemożliwiając prowadzenie na tej działce działalności usługowej i produkcyjnej o profilu ogrodniczym. Z drugiej strony opisana powyżej zabudowa spowoduje, iż w okresach, w których obiekt szklarniowy będzie oświetlany sztucznym światłem, a zatem w niektórych częściach roku kalendarzowego przez znaczącą część doby. Natomiast od strony południowo - wschodniej działki nr [...] znajduje się działka nr [...], której przeznaczenie po zmianach ww. uchwały ustalono jako Uh. Jako podstawowe przeznaczenie terenów Uh określa się: 1) zabudowę usługową wolnostojącą, w tym obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2; 2) budynki zamieszkania zbiorowego. Co istotne wprowadza się możliwość zagospodarowania terenu w ten sposób, że; maksymalna wysokość budynków usługowych może osiągnąć -16 m, z możliwością punktowego zwiększenia wysokości do 19 m, na powierzchni nie większej niż 30% powierzchni zabudowy budynku. Skutkować to będzie zacienieniem szklarni Skarżącego w taki sposób, że dotychczasowa działalność zostanie w sposób rażący zakłócona przez nowo powstałe obiekty. A zatem analogicznie jak w przypadku opisanych powyżej działek nr [...] oraz [...], tak i w przypadku działki nr [...], dopuszczenie możliwości jej zabudowania budynkami usługowymi do 2000 m2 oraz budynkami zamieszkania zbiorowego do wysokości budynków sięgającej 19 metrów w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...] spowoduje zacienienie południowo - wschodniej części budynku szklarniowego położonego na tej działce, a nadto spowoduje, iż budynki, które powstaną na działce nr [...] będą narażone na wpływ sztucznego oświetlenia wykorzystywanego do doświetlenia obiektu szklarniowego. Ponadto dopuszczenie w obszarze Uh zabudowy zarnieszkania zbiorowego w sposób oczywisty kłóci się z głównym przeznaczeniem tego obszaru - usługami i produkcją - i w konsekwencji będzie generowało konflikty podmiotów prowadzących działalność produkcyjną i usługową z osobami, które zamieszkują ten obszar. Analogiczna sytuacja co do przesłaniania działki [...] ma miejsce również w stosunku do działki [...] która zmieniła przeznaczenie z U5 na [...] Na działce [...] mogą być sytuowane obiekty o wysokości 16 m, które jak wyżej wskazano doprowadzą do znacznego ograniczenia działalności wnoszącego uwagi. Gmina powinna planować przestrzeń już nie tylko z poszanowaniem interesów podmiotów posiadających interesy w danym obszarze, ale również w taki sposób, by konfliktów nie prowokować. Tymczasem rozwiązania zaproponowane przez Gminę K. właśnie do permanentnych konfliktów zmierzają.
Skarżony organ w odpowiedzi wniósł o oddalenie skargi, podając, iż skarżący wprawdzie powołał się na przysługujący mu indywidualny interes prawny do kwestionowania zaskarżonej Uchwały w myśl art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, niemniej jednak faktycznie takowego interesu nie posiada. Skarga odnosi się wprawdzie bezpośrednio do określonego w Uchwale obszaru, niemniej jednak w ocenie Gminy K. dokonana zmiana nie wpływa na możliwość korzystania i gospodarowania ww. nieruchomości w opisany w skardze sposób - rozwiązania zawarte w zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jak i w wyprzedzająco przyjętej zmianie studium w żaden sposób nie uniemożliwiają prowadzenia dotychczasowej działalności ogrodniczej – zmiana miejscowego planu w §1 ust. 1 pkt 8 lit. c wprost przewiduje możliwość realizacji szklarni na działce nr [...] w przeznaczeniu podstawowym.
Ponadto Skarżący nie ma faktycznego interesu prawnego do kwestionowania postanowień Uchwały w zakresie przeznaczenia ewentualnie innych położonych nieopodal nieruchomości, które nie stanowią jego własności.
Organ podkreślił, iż procedury planistyczne są długotrwałe i skomplikowane, wymagają współpracy wielu organów, dlatego sytuacja w zakresie zgodności projektu planu ze studium może ulegać zmianie w trakcie trwania procedury. Jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wykładnia systemowa i celowościowa przepisów art. 15 ust. 1 i 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prowadzi do wniosku, że dopuszczalne jest równoległe prowadzenie prac nad zmianą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz zmianą planu miejscowego. Brak jest nakazu, aby na całym etapie procedury planistycznej projekt planu był zgodny ze studium. Nadto momentem decydującym dla stwierdzenia zgodności planu ze studium jest moment poprzedzający uchwalenie planu miejscowego. A zatem nie jest celowe oczekiwanie tej zgodności na etapie projektu, który przecież nie ma charakteru ostatecznego i może ulec zmianie.
Wg organu wykładnia art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i regulujących szczegółowo zakres projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przepisów rozporządzenia wskazuje, że jest dopuszczalne z punktu widzenia obowiązującego prawa również takie określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach (różnym przeznaczeniu), pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne, (wyrok NSA z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2551/11, wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1962/11).
Kwestionowana w skardze wyznaczona wzdłuż drogi dojazdowej KDD2 nieprzekraczalna linia zabudowy w sposób nieznaczny ogranicza możliwość zagospodarowania nieruchomości nie wpływa bowiem na obniżenie wskaźników zagospodarowania a jedynie określa miejsce lokalizacji budynków względem drogi publicznej, tym samym nie można mówić "o wyłączeniu spod produkcji ogrodniczej dużego obszaru działki [...]'' jest to bowiem wyłącznie ustalenie porządkujące umiejscowienie obiektów na nieruchomości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm., dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej "u.p.z.p.") – postrzeganym na ogół jako przepis szczególny wobec powołanego przepisu u.s.g. – istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Kontrolując zaś zaskarżoną uchwałę zmieniającą z uwzględnieniem powyżej wskazanych reguł, Sąd stwierdził podstawy do stwierdzenia nieważności w części, uznając, iż zarzuty skargi są częściowo zasadne. W pozostałym zakresie skargę oddalono.
W pierwszej kolejności wskazać należy, iż w myśl art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Powyższe oznacza, iż warunkiem wniesienia skargi na tej podstawie jest wykazanie przez skarżącego naruszenia jego indywidualnego interesu prawnego regulacjami kwestionowanej uchwały. Istnienie tego naruszenia przesądza de facto o trzech kwestiach: o istnieniu legitymacji prawnej skarżącego, o sposobie załatwienia skargi przez sąd oraz o granicach sprawy sądowoadministracyjnej ze skargi na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego. Prócz ustalenia naruszenia interesu prawnego skarżącego, konieczne jest wykazanie, że naruszenie tego interesu prawnego jest powiązane z nieprzestrzeganiem norm prawa powszechnie obowiązującego. Tylko takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia kwestionowanym aktem może doprowadzić do uwzględnienia skargi, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący. Zatem w przypadku skargi właściciela nieruchomości, które są położone poza granicami planu miejscowego, sąd administracyjny może orzekać również tylko w granicach jego interesu prawnego. Sąd może kontrolować też tylko te ustalenia planu miejscowego, które naruszają interes prawny właścicieli nieruchomości znajdujących się poza granicami tego planu. Z uwagi na to zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega uchwała organu gminy nie tylko niezgodna z prawem, ale i jednocześnie godząca w sferę prawną podmiotu, który wnosi skargę - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne np. zniesienia, ograniczenia, czy też uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Składając skargę, musi on zatem wykazać naruszenie własnego interesu prawnego, polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją.
Z uwagi na to w kontrolowanej sprawie skarga może być skuteczna tylko w zakresie w jakim zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego, gdyż jak wyżej wskazano skarga w trybie art. 101 ust. 1 u.sg. nie ma charakteru actio popularis. W tym postępowaniu orzeka się jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad bądź trybu sporządzania planu miejscowego, sąd może stwierdzić nieważność uchwały w części wyznaczonej interesem prawnym skarżącego. Jeżeli skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności aktu powinno zasadniczo nastąpić tylko w odniesieniu do części planu miejscowego dotyczącej tej nieruchomości.
W niniejszej sprawie interes prawny skarżącego, wbrew stanowisku skarżonego organu został naruszony, gdyż samo przeznaczenie pod drogę części jego nieruchomości oznacza, iż ogranicza to jej zabudowę. Skarżący wykazał bowiem, iż jest on właścicielem działki nr [...] w K., o czym świadczy wpis w księdze wieczystej o nr [...] Prawo własności skarżącego doznało ograniczeń, na co wskazują zarzuty podniesione w skardze np. w zakresie ustaleń planu statuujących przez część ww. działki drogę KDD2. Ale jak wyżej wskazano badaniu podlega skarga tylko w granicach interesu prawnego skarżącego, a zatem co do szeroko kwestionowanych w skardze okoliczności dotyczących działek sąsiadujących z działką skarżącego i ich z kolei zmiany przeznaczenia, co miałoby wpływać na możliwość realizacji uprawy szklarniowej na w/w działce skarżącego, skarżący nie posiada adekwatnego interesu prawnego, który uzasadniałby żądanie uchylenia zaskarżonej uchwały w całości, tj w zakresie działek sąsiednich. W tym zakresie przedmiotowa uchwała poza zmianą w zakresie drogi KDD2 czy kwestii wprowadzenia określonej funkcji działki nr [...], nie wpływa na stan prawny prowadzonej przez skarżącego działalności. Opisywane w skardze okoliczności związane z utrudnieniami dla dotychczasowego sposobu wykorzystania nieruchomości mogą być ocenione co najwyżej z perspektywy interesu faktycznego skarżącego. Nie posiada on zatem legitymacji prawnej do domagania się uchylenia zaskarżonej uchwały w całości powołując się na argumenty dotyczące w zasadzie możliwości korzystania przez innych właścicieli z nieruchomości sąsiednich, które nie stanowią własności skarżącego. Odmienne od oczekiwanego przez skarżącego sposoby zagospodarowania nieruchomości sąsiednich nie są związane z jego interesem prawnym, a co najwyżej z interesem faktycznym. Skarżący nie może wymagać od właścicieli nieruchomości sąsiednich, że będą oni wykonywać swoje uprawnienia właścicielskie tak, aby w żaden sposób nie wpływało to na jego interes faktyczny i prowadzoną działalność. Takie oczekiwanie byłoby zbyt daleko idące i mogłoby naruszyć chroniony interes prawny innych właścicieli nieruchomości sąsiednich. Nie można zatem za pomocą tak sformułowanej skargi wymuszać rozwiązań, które dawałyby możliwość rozwoju prowadzonej przez skarżącego działalności faktycznie w obrębie nieruchomości, których nie jest on właścicielem.
Również podniesiona w skardze kwestia naruszenia procedury w zakresie łącznego procedowania planu i studium w bardzo nieistotny sposób narusza tryb uchwalania skarżonego planu, co w ocenie Sądu nie uzasadnia żądanego w skardze unieważnienia zapisów zmienianego planu. Zgodnie z art. 15 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. Zasadą jest więc, że projekt planu miejscowego sporządzany jest zgodnie z zapisami studium obowiązującymi w dacie sporządzania tego projektu. Przepis art. 20 ust. 1 ustawy stanowi natomiast, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Oznacza to, że przed podjęciem uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (lub równocześnie z jej podjęciem) rada gminy ostatecznie stwierdza, że plan nie narusza ustaleń studium, gdyż możliwa jest sytuacja, że projekt planu na skutek wniesionych uwag ulegnie zmianie w trakcie procedury planistycznej lub zmianie takiej ulegnie studium. Zgodność planu miejscowego ze studium musi bezwzględnie istnieć w dacie podjęcia przez radę gminy uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 20 ust. 1 ustawy) – zakazane jest podjęcie sprawie studium (jego zmiany) i planu miejscowego na sesji rady w tym samym dniu (por. wyroki NSA z 22 grudnia 2011 r., II OSK 2101/11, 17 listopada 2016 r., II OSK 303/15; 14 grudnia 2016 r., II OSK 1388/16, 17 stycznia 2018 r., II OSK 821/16). W kontrolowanej zaś sprawie w świetle art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie miało zatem miejsca istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, czy istotne naruszenie trybu ich sporządzania, powodujące nieważność. Zmiana studium została uchwalona przez radę gminy ponad miesiąc wcześniej niż plan miejscowy. Nie zaistniała zatem niezgodność planu miejscowego ze studium w dacie podjęcia przez radę gminy uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 20 ust. 1 ustawy). O ile zatem dopuszczono możliwość jednoczesnego realizowania procedury zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy K. oraz miejscowego planu zagospodarowania Miasta K., co było uchybieniem proceduralnym, to jednak w pełni zrealizowano obowiązek potwierdzenia przed podjęciem skarżonej uchwały jej zgodności z ustaleniami aktualnie obowiązującego w dniu podejmowania uchwały studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy K.. Nie mają zatem usprawiedliwionych podstaw twierdzenia skarżącego, jakoby ocena zgodności planu miejscowego powinna odnosić się przede wszystkim do studium obowiązującego w chwili realizacji procedury planistycznej, bowiem zgodnie z art. 20 ust. 1 istotne jest, aby plan miejscowy nie naruszał ustaleń studium obowiązującego w czasie uchwalenia przez radę gminy planu miejscowego. Momentem decydującym dla stwierdzenia zgodności planu ze studium jest moment poprzedzający uchwalenie planu miejscowego. Niecelowym byłoby w świetle powołanych wyżej przepisów, oczekiwanie tej zgodności na każdym etapie projektu, który nie ma charakteru ostatecznego i może ulec zmianie (por. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 797/10).
Zasadnym natomiast okazał się zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 i 2 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p., przez nadużycie władztwa pianistycznego poprzez wprowadzenie w zakresie części działki skarżącego nr [...] przeznaczenia pod teren o symbolu MWU4 poprzez wprowadzenie nieprecyzyjnego określenia o podstawowym przeznaczeniu terenów MWU4 "pod szklarnie na działce nr [...]", jak również w zakresie dopuszczenia dla tego samego terenu, który obejmuje nie tylko działkę skarżącego, różnego przeznaczenia (ogrodniczego i budownictwa wielorodzinnego), pomimo tego, iż różnią się od siebie w sposób zasadniczy i wzajemnie się wykluczają. Wprowadzony zaskarżoną uchwałą w § 2 pkt 8 c zapis § 19 ust. 2a pkt 4 stanowi, iż; "Podstawowym przeznaczeniem terenów MWU4 jest: (1) zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna; (2) zabudowa usługowa wolnostojąca oraz budynki zamieszkania zbiorowego; (3) zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z usługami wbudowanymi; (4) szklarnie na działce nr [...]". Taki sposób sformułowania podstawowego przeznaczenia poprzez wskazanie "szklarnie na działce nr [...]" jest bardzo nieprecyzyjny, nie określający jednoznacznie co konkretnie właścicielowi tejże działki wolno, a zatem w efekcie nie jest wiadomo jakie ma być to przeznaczenie. Termin "szklarnie" jest niejednoznaczny, gdyż nie precyzuje chociażby jaka konkretnie na tym terenie może być prowadzona działalność ogrodnicza, w tym w jakich rozmiarach. Brak jest zatem precyzyjnego określenia co do obiektów szklarniowych np. czy możliwe są nowoczesne tego typu obiekty, rozbudowa obecnych itd. W szczególności także zapis ten nie odnosi się w żaden sposób do kwestii infrastruktury około szklarniowej, tj. np. budynków i budowli, w których znajdują się urządzenia niezbędne do prowadzenia szklarni, czy innych pomieszczeń dla urządzeń rolniczych. Zatem zapis ten jest zbyt lakoniczny, aby można było bez wątpliwości określić funkcję dla [...] Zasadnie w skardze zarzucono, iż te nieprecyzyjne wskazania co do terminu "szklarnie" wprowadzono wraz z regulacjami np. co do wskaźnika zabudowy czy co do dachów budynków, co może spowodować chaos w zakresie planowanej zabudowy.
Ponadto wyżej wskazane funkcje zabudowy mieszkaniowej i szklarni jako połączenie przeznaczenia rolnego (jakim jest produkcja [...]) z przeznaczeniem mieszkaniowym wzajemnie się wyklucza. Obie te funkcje nie mogą ze sobą koegzystować z uwagi na to, że podmioty realizujące każdą z nich (ogrodnicy i mieszkańcy) będą wzajemnie ingerować w swoje dziedziny, co wprost wynika z różnicy celów mieszkaniowych i rolniczych. O ile zatem gmina ma możliwość określenia różnych funkcji zagospodarowania realizowanych na danym terenie, jednak nie mogą one wzajemnie się wykluczać, gdyż w przeciwnym razie konieczne jest rozgraniczenie terenów na których występują, jako terenów o różnym przeznaczeniu. W wypadku łączenia terenów przeznaczonych pod zabudowę produkcyjną z zabudową mieszkaniową, nie mamy do czynienia z uzupełnianiem się tych przeznaczeń, a przeciwnie, najczęściej produkcja czegoś na danym obszarze będzie kolidować z interesami mieszkańców. Wobec tego połączenie tych funkcji stanowi istotne naruszenie zasad sporządzenia planu (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 marca 2013 roku, sygn. akt II SA/Kr 23/19).
Niezasadne są natomiast zarzuty w zakresie naruszenia władztwa planistycznego co do wprowadzenia drogi KDD2 po południowej części dz. [...]. Uprawnionym celem Gminy jest stworzenie bezpiecznego połączenia pomiędzy nową a starą częścią Osiedla Jurajskiego, które zespoli ze sobą te tereny. Planowana droga publiczna dojazdowa KDD2 będzie naturalnym przedłużeniem i częścią składową ul. [...] o znaczeniu jedynie dla układu komunikacyjnego osiedla. Przyjęte parametry, tzn. szerokość w liniach rozgraniczających 8 m, umożliwią realizację stosownej infrastruktury m.in. dla pieszych i rowerzystów. Takie połączenie starych i nowych dróg będzie służyć optymalnemu skomunikowaniu nowych terenów mieszkaniowych z istniejącą w starej części osiedla infrastrukturą publiczną (m.in. szkoła, przedszkole) oraz ma na celu bezpieczną komunikację pieszą poprzez teren starej części osiedla z centrum K. z pominięciem ruchliwej drogi krajowej i równie ruchliwej drogi powiatowej. Uzasadnione są również cele w zakresie skomunikowania przy pomocy przedmiotowej drogi starej części osiedla z zjazdem na drogę krajową co ma służyć rozproszeniu ruchu samochodowego na jego terenie. Wskazana przez skarżącego droga KDD2 w planie zagospodarowania przestrzennego ma w zapisach planu jedynie 8 m szerokość w liniach rozgraniczających. Kwestionowana w skardze wyznaczona wzdłuż drogi dojazdowej KDD2 nieprzekraczalna linia zabudowy w sposób nieznaczny zatem ogranicza możliwość zagospodarowania nieruchomości i nie wpływa zasadniczo na obniżenie wskaźników zagospodarowania a jedynie określa miejsce lokalizacji budynków względem drogi publicznej. Powyższe oznacza, iż nie ma podstaw do twierdzenia o wyłączeniu spod produkcji ogrodniczej dużego obszaru działki [...].
Wobec tego orzeczono w pkt I wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., w pozostałym zakresie oddalając skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a, w pkt II wyroku.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. na które składają się koszt wpisu 300 zł, 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz koszt zastępstwa radcowskiego 480 zł.