II SA/Kr 407/25

II SA/Kr 407/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-06-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Małgorzata Łoboz
Mirosław Bator /sprawozdawca/
Paweł Darmoń /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art 28 ust 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi K. Ś. i E. Ś. na uchwałę nr L/698/2024 Rady Gminy Tarnów z dnia 27 marca 2024 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Tarnów w części miejscowości K. W. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do działki nr [...] w miejscowości K. W.; II. zasądza od Rady Gminy Tarnów na rzecz K. Ś. i E. Ś. solidarnie kwotę 797 zł (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 10 marca 2025 r. K. Ś. i E. Ś. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy Tarnów z dnia 27 marca 2024 r. nr L/698/2024 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Tarnów w części miejscowości K. W.. Zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie:
1/ art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 2 i 3, art. 31 ust. 3 w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady ochrony prawa własności, zasady równości oraz zasady proporcjonalności i wprowadzenie mocą zaskarżanych postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rygorystycznych ograniczeń prawa własności przy braku ku temu adekwatnych, wiarygodnych, miarodajnych i koniecznych wymogów uzasadnionych szczególnym interesem publicznym;
2/ art. 1 ust. 2, art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 140 k.c. polegające na przekroczeniu przez Radę Gminy Tarnów granic władztwa planistycznego i arbitralnym oraz w sposób rażąco wkraczający w zakres praw podmiotowych skarżących ograniczenie przysługującego im prawa własności prowadzące w istocie do pozbawienia możliwości przez nich korzystania z nieruchomości zgodnie z jej społeczno - gospodarczym przeznaczeniem.
W uzasadnieniu podniesiono, że skarżący są właścicielami nieruchomości stanowiącej działkę ewid. nr [...]. Przedmiotem uchwały jest w szczególności określenie sposobu zagospodarowania nieruchomości opatrzonej w planie symbolem 2KDGP, to jest działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] położonej w K. . Na co należy zwrócić uwagę już w tym miejscu, to specyficzny zabieg poczyniony w trakcie opracowywania planu, który tworzy wrażenie jednolitości postanowień planu w stosunku do działek znajdujących się w tym samym stanie faktycznym. Cel ten próbowano osiągnąć poprzez nadanie opisanym nieruchomościom (w tym nieruchomości skarżących stanowiącej działkę nr [...]) oznaczeń tereny dróg publicznych kategorii główna ruchu przyspieszonego - KDGP wraz z odpowiednimi numerami (działka skarżących 2KDGP). Choć skarżący na etapie przed uchwaleniem planu miejscowego nie zgłaszali swoich uwagi do projektu tego planu, to nie uczynili tego jedynie z tego względu, iż pozostawali (jak się później okazało) w mylnym przekonaniu, że uchwalany plan będzie zgodny z treścią stanowiącego podstawę jego przyjęcia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Tarnów objętego uchwałą nr XLIV/607/2023 Rady Gminy Tarnów z dnia 10 sierpnia 2023 r., zgodnie z którym (i załącznikiem graficznym) teren nieruchomości skarżących został określony jako WM, to jest tereny wielofunkcyjne z dominacją zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej, gdzie zatem dominującą funkcją tych terenów ma być zabudowa zagrodowa i zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Wskazać należy, iż w zakresie dotyczącym działki nr [...] celem przyjęcia skarżonego mocą niniejszego pisma planu nie było kształtowanie ładu przestrzennego z poszanowaniem zasad określonych w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a de facto pozbawienie właścicieli (skarżących) możliwości swobodnego korzystania i dysponowania nieruchomością będącą przedmiotem ich własności. Powyższe staje się wręcz oczywiste, jeżeli spojrzeć, jakie przeznaczenie w miejscowym planie zostało przewidziane dla nieruchomości sąsiednich, to jest położonych choćby na zachód od nieruchomości skarżących, wzdłuż ulicy K. i położonych na terenie tej samej gminy Tarnów. W bezpośrednim otoczeniu przedmiotowej działki zlokalizowane są liczne obiekty handlowe i usługowe, jak przykładowo hurtownia i sklep detaliczny AL. [...] - Serwis W. , salon samochodowy [...] - M. , firma brukarska F. oraz szereg innych punktów handlowych i usługowych, jak również liczne zabudowania mieszkalne. W tym stanie rzeczy nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości, iż uchwała Rady Gminy Tarnów nr L/698/2024 z dnia 27 marca 2024 r. w zakresie ustalenia przeznaczenia działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] i opatrzonej symbolem 2KDGP narusza i to w sposób rażący interes prawny skarżących. W konkluzji wniesiono o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie regulacji zawartej w § 4 ust. 1 pkt 18, § 6 ust. 1 pkt 14, § 12 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 1 i 2, § 26 pkt 1, 2, 3 oraz 4, § 32 ust. 1.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Tarnów wniosła o jej oddalenie. Organ podniósł, że teren nieruchomości skarżących został oznaczony w studium symbolem WM, tj. tereny wielofunkcyjne z dominacją zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej. Należy jednak podkreślić, iż nie oznacza to automatycznie, że na całym tak oznaczonym terenie mogą funkcjonować jedynie tereny mieszkaniowe lub usługowe. Analiza całości treści studium pozwala na dostrzeżenie, iż w ramach terenów wielofunkcyjnych z dominacją zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej (WM) możliwe jest wskazywanie w planach zagospodarowania różnorakich terenów funkcjonalnych, w tym "komunikacji publicznej i prywatnej’’. Tak też stało się właśnie w omawianym przypadku, zatem studium i miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego pozostają ze sobą zgodne. Działki na terenie oznaczonym w studium jako WM niekoniecznie musiały być oznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako budowlane, co nie stało w sprzeczności ze studium i wynika niewątpliwe z analizy treści studium. Skarżący w skardze sami wskazują, iż tereny oznaczone jako WM są terenami wielofunkcyjnymi z dominacją zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej, a nie wyłącznie z zabudową mieszkaniową i zagrodową. Wskazać należy, że na dzień wejścia w życie zaskarżonej uchwały, dla działki nr [...] brak było obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wydanych decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Faktycznym sposobem użytkowania działki było i nadal jest - działka zabudowana budynkiem o charakterze mieszkalnym. Istotnym jest, że w zakresie ww. działki. K. Ś. w dniu 12 lipca 2013 roku wystąpił do Urzędu Gminy Tarnów z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na rozbudowę, przebudowę i nadbudowę istniejącego budynku handlowo - usługowego z częścią mieszkalną wraz z infrastrukturą techniczną. W ramach tego postępowania, Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad w Krakowie przedłożyła do sprawy opinię, z której wynikało jednak, iż ww. działka zabudowana była wyłącznie budynkiem mieszkalnym z budynkami gospodarczymi wskazanymi do rozbiórki w ramach przebudowy drogi krajowej, a nie budynkiem handlowo-usługowym z częścią mieszkalną. Decyzją z dnia 12 marca 2014 roku odmówiono zatem ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem. Następnie, decyzją z dnia 16 maja 2014 roku, Samorządowego Kolegium Odwoławcze uchyliło ww, decyzję Wójta Gminy T. i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Wobec zapatrywań zawartych w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, K. Ś. został wezwany do przedłożenia pozwolenia na budowę, z którego wynikałoby, że budynek znajdujący się na działce nr [...] jest budynkiem handlowo - usługowym z częścią mieszkalną, bądź decyzji o warunkach zabudowy, z której wynikać będzie zmiana sposobu użytkowania budynku oraz zgłoszenia takiej zmiany. Postępowanie w ww. sprawie zakończyło się w dniu 21 lipca 2014 roku decyzją o umorzeniu postępowania wskutek wycofania wniosku przez K. Ś.. Z dniem 17 lipca 2014 roku K. Ś. ponownie złożył wniosek w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy inwestycji polegającej na rozbudowie, przebudowie i nadbudowie istniejącego budynku mieszkalnego z przeznaczeniem na część handlowo-usługową (handel wielobranżowy) i mieszkalną na działce [...] oraz zmianie sposobu użytkowania istniejącego zjazdu z działki nr [...] na działkę nr [...] w miejscowości K. W., gm. Tarnów. Z kolei, pismem z dnia 4 stycznia 2016 roku, K. Ś. wniósł o zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu uzyskania warunków technicznych na zjazd publiczny. Ostatecznie, dla działki nr [...], położonej w K. nie doszło do wydania warunków. Ze względu na powyższe należy uznać, iż wobec niemożności ustalenia warunków zabudowy inwestycji polegającej na rozbudowie, przebudowie i nadbudowie istniejącego budynku mieszkalnego z przeznaczeniem na cześć handlowo-usługowy i mieszkalna na działce nr [...] korzystanie z tej nieruchomości oraz jej przeznaczenie i potencjalne możliwości były już znacznie ograniczone jeszcze przed uchwaleniem zaskarżonej uchwały. Z kolei, faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości przed oraz po uchwaleniu zaskarżonej uchwały pozostaje niezmieniony - działka zabudowana budynkiem o charakterze mieszkaniowym. Na uwagę zasługują również zapisy uchwały, które dla istniejącego zagospodarowania i istniejącej zabudowy pozwalają na ich utrzymanie, przy jednoczesnym pozostawieniu możliwości rozbudowy, nadbudowy oraz przebudowy, a także zmiany sposobu użytkowania na inny niż mieszkaniowy: § 7 W planie, z uwagi na ochronę ładu przestrzennego, obowiązują następujące ustalenia: 1) Dla istniejącego zagospodarowania i istniejącej zabudowy na działce budowlanej: a) dopuszcza się utrzymanie istniejącego zagospodarowania, użytkowania terenu oraz istniejącej zabudowy, b) dla istniejącej zabudowy dopuszcza się możliwość rozbudowy, a także odbudowy z zachowaniem ustalonych w planie nieprzekraczalnych linii zabudowy, z wyłączeniem terenów i stref których możliwość zabudowy jest wykluczona, c) dopuszcza się również w budynkach istniejących wysuniętych w części lub całości poza nieprzekraczalną linię zabudowy nadbudowę oraz przebudowę bez zmiany zarysu budynku, zmianę kształtu dachu oraz zmianę przeznaczenia, d) w przypadku nadbudowy, rozbudowy, przebudowy, a także odbudowy istniejącej zabudowy w rzucie istniejącym dopuszcza się odstępstwo od ustalonych dla przeznaczenia podstawowego parametrów i wskaźników za wyjątkiem nieprzekraczalnej wysokości zabudowy określonej w metrach, w przypadku istniejącej zabudowy, w której wskaźnik wysokości jest przekroczony, dopuszcza się zmianę konstrukcji dachu, bez możliwości realizacji dodatkowej kondygnacji użytkowej, e) w przypadku rozbudowy przy przekroczeniu w stanie istniejącym parametru powierzchni zabudowy, intensywności zabudowy lub powierzchni biologicznie czynnej dopuszcza się zwiększenie powierzchni zabudowy istniejących budynków o 10% na polepszenie warunków technicznych to jest na przykład na dobudowę wind, schodów, ganków, łazienek, f) dopuszcza się podniesienie standardu istniejącego zagospodarowania, wymianę kubatury oraz zmianę sposobu użytkowania w ramach tej samej funkcji, niezależnie od przeznaczenia podstawowego, g) w przypadku zmiany sposobu użytkowania na funkcje inne niż mieszkaniowe obowiązuje nakaz zagwarantowania 1 miejsca postojowego, niezależnie od przeznaczenia podstawowego. Dodatkowo, § 26. Ustalenia planu dla terenów o symbolach: od IKDGP do 2KDGP, IKDG, od IKDL do 5KDL, od IKDD do 26KDD: 2) Nakazy: c) w odniesieniu do istniejącej położonej w liniach rozgraniczających dróg zabudowy lub obiektów budowlanych mają zastosowanie przepisy odrębne, w tym dopuszczenie pozostawienia bez zmian istniejącej zabudowy i innych elementów zagospodarowania, z uwagi na dopuszczone odstępstwa od normatywnych linii rozgraniczających w terenach , zabudowanych. Mając na uwadze powyższe trzeba stwierdzić, iż uchwalenie zaskarżonej uchwały nie doprowadziło do istotnego ograniczenia możliwości korzystania z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem. Skarżący nie zostali zatem ograniczeni w przysługującym im prawie własności, gdyż mogą korzystać ze swojej nieruchomości w sposób analogiczny jak dotychczas.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności uchwały Rady Miasta Tarnowa, w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze gminy Tarnów w części miejscowości K. . Skarżący domagają się stwierdzenia nieważności tej uchwały, w części, dotyczącej działki nr [...], której są współwłaścicielami. W skardze podniesiono, iż przedmiotową nieruchomość nabyli w drodze przetargu od gminy. Nieruchomość ta zabudowana jest domem jednorodzinnym a studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, nadawało jej przeznaczenie zabudowy wielofunkcyjnej z dominacją zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej. Przeznaczenie działki w skarżonym planie, jako teren dróg publicznych kategorii główna ruchu przyśpieszonego, w sposób nieuprawniony, narusza ich prawo własności. W ocenie sądu skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z kolei przepis art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm.) stanowi, iż istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepisy te determinują legitymację skargową, a także zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do nieruchomości objętej zapisami planu miejscowego. W konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego.
W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały. Podstawą uwzględnienia skargi może być wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. W konsekwencji naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego przesądza o skutecznym uruchomieniu kontroli sądowej, ale samo przez się nie implikuje jeszcze uwzględnienia skargi. Stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić tylko w razie stwierdzenia określonych, stypizowanych naruszeń prawa: istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania oraz naruszenia właściwości organów jeżeli uchybienia te naruszają interes prawny skarżącego.
Skarżący, jako współwłaściciele nieruchomości położonej w obszarze zaskarżonego planu miejscowego mają legitymację do uruchomienia sądowej kontroli przedmiotowej uchwały w zakresie zasad i trybu sporządzania planu oraz w zakresie ustaleń dotyczących tej nieruchomości. Ustalenia planu kształtują i zarazem ograniczają sposób wykonywania przysługującego skarżącym prawa, wobec czego przesłanka wspomnianej legitymacji w postaci naruszenia interesu prawnego skarżących jest w sposób niebudzący wątpliwości spełniona. Zakres możliwości realizowania tego prawa, determinuje przy tym interes prawny strony skarżącej oraz naruszenie tego interesu.
W ocenie sądu Rada Gminy Tarnów uchwalając będący przedmiotem kontroli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w obszarze działki nr [...] przekroczyła granice przysługującego jej władztwa planistycznego. Na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszczalna wprawdzie jest ingerencja gminy w prawo własności przysługujące innym podmiotom, jednak uprawnienie to podlegać będzie różnym obostrzeniom z uwagi przede wszystkim na konstytucyjny charakter ochrony tego prawa (art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Ingerencja w sferę prawa własności, pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych w przepisach celów dla osiągnięcia, których ustanawia się określone ograniczenia. Wprowadzenie, zatem ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu wymaga, aby były one wprowadzane dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. Gmina w tym zakresie, dysponując zespołem uprawnień, doktrynalnie określanym władztwem planistycznym, nie może jednak ich nadużywać. Prawnie wadliwymi będę, bowiem nie tylko te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które są wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień tj. regulacji wprowadzanych arbitralnie, bez uzasadnionych wyższymi celami potrzeb (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2004 r. II OSK 456/04). Jak zwracano uwagę w orzecznictwie, postanowienia miejscowych planów powinny być realistyczne tj. możliwe do zrealizowania i nie ograniczające nadmiernie chronionych konstytucyjnie praw obywateli (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 83/10). Z tego też względu, ingerencja w prawo własności osób, których nieruchomość pozostaje w obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wymaga wyważenia interesów publicznych i prywatnych, co ma szczególne znaczenie w przypadku ich kolizji. Każde zaś ograniczenie prawa własności winno znaleźć swoje uzasadnienie w wyważeniu wartości tych interesów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2012 r. II OSK 1665/12). Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 listopada 2017 r. II OSK 224/17 skoro uchwalając plan miejscowy, rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja musi także uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerując w prawo własności organy planistyczne gminy muszą wskazać, jakie to wartości (cele) są na tyle istotne (ważnie społecznie), aby uzasadniały ograniczenie prawa własności podmiotu prywatnego. Ingerencja w sferę własności musi pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2010 r. II OSK 1708/09).
W ocenie sądu, drogowe przeznaczenie działki nr [...] (teren dróg publicznych kategorii główna ruchu przyśpieszonego) w skarżonym planie w sposób nieuprawniony ingeruje w sposób wykonywania przez skarżących prawa własności, niewspółmiernie (nieproporcjonalnie) ograniczając możliwość przyszłego zagospodarowania nieruchomości, zgodnie z ich wolą. Organ nie wskazał bowiem uzasadnionych celów społecznych, które by uzasadniały tak dużą ingerencję w przysługujące skarżącym prawo. Przeznaczenie w planie miejscowym terenu prywatnego, pod drogi publiczne jest oczywiście dopuszczalne. Organ planistyczny musi jednak wykazać że takie przeznaczenie jest uzasadnione interesem społecznym lub innymi względami, uzasadniającymi takie przeznaczenie terenu. Ingerencja w prawo własności musi pozostawać we właściwej (racjonalnej) proporcji do wartości wspólnych, istotnych dla społeczności lokalnej lub ponadlokalnej. Uzasadnieniem takim może być np. zamiar rozbudowy istniejącej drogi czy tworzenie stref bezpieczeństwa ruchu kołowego. Arbitralne ograniczenie własności w drodze uchwały rady gminy, bez wykazania, że jest ono uzasadnione wartościami nadrzędnymi, nie może znaleźć aprobaty sądu rozpoznającego skargę na uchwałę, takie ograniczenia wprowadzające. W odpowiedzi na skargę organ nie powołuje się na okoliczności obiektywne, uzasadniające drogowe przeznaczenie działki skarżących. Podkreślić też należy, że działka ta miała już konkretne zagospodarowanie (zabudowa jednorodzinna) a prawodawca lokalny uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, powinien to zagospodarowanie uwzględnić, o ile nie zachodzą nadrzędne uwarunkowania wykluczające to poszanowanie. W ocenie sądu organ nie przedstawił argumentów uzasadniających stanowisko, że przeznaczenie w planie miejscowym pod drogi publiczne nieruchomości skarżący - terenów prywatnych, zabudowanych domem jednorodzinnym, ma uzasadnienie warunkowane interesem społeczności lokalnej lub ponadlokalnej czy racjonalną polityką urbanistyczną gminy, względami bezpieczeństwa, czy jakimikolwiek innymi uwarunkowaniami przesądzającymi, o konieczności takiego właśnie przeznaczenia przedmiotowej działki, a zatem ograniczenia ich prawa własności było konieczne. W ocenie sądu, o konieczności takiej nie przesądza fakt, że nr [...] jest położona pomiędzy istniejącymi drogami. Skoro działka jest już zabudowana, a nie istnieje np. konieczność budowy na niej ronda, celem upłynnienia ruchu na przylegających drogach, przeznaczenie drogowe takiej działki jawi się jako zbędne i nieproporcjonalnie ograniczające prawo własności jej posiadacza. Powoływanie się przez organ na zapisy zamieszczone w § 7 skarżonego planu, wydaje się być chybione, ponieważ zapisy te dotyczą ustaleń dla istniejącego zagospodarowania i istniejącej zabudowy na działce budowlanej. Działka skarżących zgodnie z zapisami zamieszczonymi w § 26, to teren o podstawowym przeznaczeniu: tereny dróg publicznych głównych ruchu przyspieszonego, tereny komunikacji dróg publicznych głównych, tereny komunikacji dróg publicznych lokalnych, tereny komunikacji dróg publicznych dojazdowych wraz z przynależnym zagospodarowaniem terenu. W terenie tym obowiązują nakazy określone w § 26 pkt 2, zakazy zamieszczone w § 26 pkt 3 (między innymi zakaz nowej zabudowy) oraz, w którym dopuszczono rodzaje zainwestowania o których mowa w § 26 pkt 4 . Zapisy te w ocenie sądu (zakazy, nakazy i dopuszczenia) wykluczają uznania działki nr [...] za działkę budowlaną. W ocenie sądu organ nie wykazał, uzasadnienia ograniczenia prawa własności skarżących. Zarzut naruszenia władztwa planistycznego okazał się więc zasadny.
Co do oceny zgodności zaskarżonego planu z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Tarnowa, wskazać należy, iż zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym 4 ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Z kolei art. 15 ust. 1 stanowi, iż wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. Z kolei przepis art. 20 ust. 1 tejże ustawy stanowi, iż plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium (...). Jak podkreślano wielokrotnie w orzecznictwie studium jest prawnie określonym instrumentem kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej w gminie i służy ustaleniu lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. To związanie ustaleniami studium oznacza takie kształtowanie treści planu miejscowego, aby treść ta uwzględniała i wynikała z ustaleń studium. Treść planu miejscowego jest zatem konsekwencją zapisów studium (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2010 r. II OSK 1904/10, z dnia 14 czerwca 2007 r. II OSK 359/07, 1 lipca 2010 r. II OSK 904/10). W orzecznictwie wskazuje się, iż związanie ustaleniami studium przy sporządzaniu planu miejscowego polega na takim kształtowaniu postanowień planu, który wynika z wcześniejszych ustaleń studium. Podkreśla się, iż warunek zachowania zgodności ustaleń planu miejscowego z kierunkami zagospodarowania przestrzennego określonymi w studium tworzy ustawową zasadę sporządzania planu, której naruszenie stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy, powoduje nieważność planu w całości lub jego części. Przytoczyć tu dla przykładu można wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2010 r. II OSK 1904/10, w którym wskazano, iż chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium. Jeżeli zatem określone obszary gminy mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju, lub przeznaczone na inne cele, to wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina powinna wskazać te obszary, jako przewidziane pod taką zabudowę, lub pod inne określone cele.
Zaskarżony plan w części, jakiej dotyczy działki, której współwłaścicielami są skarżący, jest w ocenie sądu sprzeczny, z zapisami studium. Jak mowa wyżej, w studium tereny te, mają przeznaczenie zabudowy wielofunkcyjnej z dominacją zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej, w planie natomiast, jest to teren dróg publicznych kategorii główna ruchu przyśpieszonego. Argument, na jaki powołuje się organ, wskazując zapis studium - "W ramach tego wydzielenia możliwe jest wskazanie w zagospodarowaniu następujących terenów funkcjonalnych: (...) komunikacji publicznej i prywatnej" jest w ocenie sądu nieuprawniony. Zapisy studium, należy bowiem odczytywać w szerszym aspekcie a nie fragmentarycznie. W części studium odnoszącym do terenów zabudowy wielofunkcyjnej z dominacją zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej (WM), wynika że dominującą funkcją w tym obszarze, jest funkcja zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej jednorodzinnej a funkcją uzupełniającą są usługi zapewniające obsługę mieszkańców, istniejące składy i istniejąca drobna produkcja, nie kolidująca z funkcja podstawową. Kolejny zapis mówi, że w ramach tego wydzielenia możliwe jest wskazanie w planach zagospodarowania następujących terenów funkcyjnych - między innymi komunikacji publicznej i prywatnej, obok takich jak np. zieleni publicznej, terenów sportu i rekreacji czy terenów infrastruktury technicznej. W ocenie sądu zapis ten należy odczytywać w ten sposób, że w obszarze terenów zabudowy wielofunkcyjnej, gdzie funkcją podstawową jest zabudowa zagrodowa i jednorodzinna a funkcją dopuszczalna usługi, składy i istniejąca drobna produkcja, dopuszcza się też lokalizowanie (między innymi) dróg publicznych i prywatnych. Możliwość lokalizowania dróg publicznych i prywatnych w terenach zabudowy jest naturalna. Zabudowa bowiem odbywa się na działkach spełniających kryteria działek budowlanych. Działka budowlana musi mieć z kolei zapewniony dostęp do drogi publicznej. Zgodnie bowiem z § 3 pkt 1a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 z późn. zm. – dalej; rozporządzenie) działka budowlana to nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z rozporządzenia, odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Warto tez przytoczyć regulację zawartą w § 14 rozporządzenia, który stanowi, że do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. (...). W ocenie sądu zapis, który w obszarach zabudowy wielofunkcyjnej dopuszcza lokalizowanie dróg publicznych, nie oznacza, że drogi publiczne mogą być funkcją wiodącą (podstawową) z całkowitym pominięciem funkcji podstawowych (zabudowy zagrodzonej czy jednorodzinnej), czy dopuszczalnych (usługi, istniejące składy, istniejąca drobna produkcja nie kolidująca z funkcja podstawową). Podkreślić jeszcze raz należy, że obszar, w którym znajduje się działka skarżących, zgodnie z zapisami studium, to obszar zabudowy, określonej jako zabudowa wielofunkcyjna. Teren dróg publicznych ze swej istoty terenem zabudowy (rozumianej w potocznym, ale też prawnym znaczeniu jako zabudowy jednorodzinnej, wielorodzinnej, zagrodowej, usługowej, przemysłowej czy rolnej) uznany być nie może. W ocenie sądu, przeznaczenie w planie miejscowym działki skarżących jako teren dróg publicznych kategorii główna ruchu przyśpieszonego, nie jest zgodny z ustaleniami studium.
Zważając na powyższe, sąd na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzekł w pkt I wyroku. O kosztach orzeczono w pkt II wyroku na podstawie art. 200 P.p.s.a.