II SA/Kr 407/08

II SA/Kr 407/08 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2008-06-16
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2008-05-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Aldona Gąsecka-Duda
Małgorzata Brachel - Ziaja
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1865/08 - Wyrok NSA z 2009-05-29
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 4 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz / spr. / Sędziowie WSA Małgorzata Brachel-Ziaja WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi "[...]" Spółka z o.o. w K. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Z. w zakresie § 65 ust. 1 I. stwierdza nieważność uchwały Rady Miasta z dnia [...] nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Z. w zakresie § 65 ust. 1; II. określa, że uchwała w części opisanej w I. punkcie wyroku nie może być wykonywana.
Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] stycznia 2007 r. "[...]" spółka z o.o. z siedzibą w K. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę, w której wniosła o stwierdzenie nieważności § 65 ust.1 uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Z.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że uchwałą nr [...] Rady Miasta z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Z. w jej § 65 ust. 1 wyznaczono teren usług publicznych o symbolu [...] z podstawowym przeznaczeniem pod Kampus Wyższej Szkoły "[...]", przy jednoczesnym stwierdzeniu, iż warunkiem lokalizacji obiektów i urządzeń towarzyszących jest ich uzupełniający i obsługowy charakter w stosunku do podstawowego łączenia. Tymczasem powyższy teren oznaczony jako jednostka ewidencyjna P.., obręb [...], składający się z działek [...] i [...] o powierzchni 609 m2 i 13 600 m2, objętych księgą wieczystą KW nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy, Wydział Ksiąg Wieczystych - został umową notarialną z dnia [...] sierpnia 2006 r., rep. [...], sprzedany przez poprzednich jego użytkowników wieczystych tj. J. i R. C. spółce z ograniczoną odpowiedzialnością "[...]" z siedzibą w K. wraz z prawem własności budynków tam usytuowanych. Uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru Z., Rada Miasta określając w § 65 ust. 1 tego planu podmiot inwestora, jako wyłącznie uprawnionego do zagospodarowania powyższego terenu, a którym ma być Wyższa Szkoła "[...]", całkowicie pozbawiła jego aktualnego użytkownika wieczystego prawa do swobodnego dysponowania i korzystania z przedmiotowej nieruchomości. Narzucenie bowiem użytkownikowi wieczystemu, którego prawa do nieruchomości w sposób zasadniczy nie różnią się od praw właściciela - formy i sposobu korzystania z tej własności jest aktem naruszającym jego kardynalne prawa wynikające nie tylko z umowy kupna - sprzedaży, ale zagwarantowane w kodeksie cywilnym w art. 233 i 239 § 1. Podniesiono, że nabycie użytkowania wieczystego przez skarżącego rzeczonego terenu zapewniało mu prawo do korzystania z gruntu z wyłączeniem innych osób i w tych samych granicach może on swym prawem rozporządzać. Kwestionowany zapis uchwały całkowicie go powyższego prawa pozbawił.
Uzyskawszy informację o treści powyższej uchwały już po jej publikacji - skarżący pismem z dnia [...] listopada 2006r., a nadanym w dniu 20 listopada 2006 r. w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wezwał Radę Miasta do usunięcia rażącego naruszenia prawa a to § 65 ust. 1 uchwały nr [...] z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Z. Powyższe wezwanie adresat otrzymał w dniu 27 listopada 2006 r. Do chwili sporządzenia skargi - na powyższe wezwanie Rada Miasta nie zareagowała w żaden sposób, a szczególnie nawet nie powiadomiła wzywającego o fakcie wpływu wezwania nadaniu mu biegu. W piśmie z dnia 27 lutego 2007 r. udzielono odpowiedzi na skargę "[...]" spółki z o.o. i wniesiono o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wskazano, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru Z. w K. został sporządzony i uchwalony w trybie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 z późn. zm.). W dniu 14 stycznia 2004r. Rada Miasta podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia w/w planu. Ogłoszenie i obwieszczenie o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Z. ukazało się w prasie oraz na tablicach ogłoszeń Urzędu Miasta [...] marca 2004 r. Wnioski do planu można było składać do 1 czerwca 2004 r. Następnie wysłano zawiadomienia o przystąpieniu do sporządzania przedmiotowego planu do organów i instytucji właściwych do uzgadniania i opiniowania planu. W dniu 18 czerwca 2004 r. Zarządzeniem Nr [...] Prezydent Miasta rozpatrzył wnioski, które w wyznaczonym w ogłoszeniu terminie zostały złożone do planu. Projekt ww. miejscowego planu po sporządzeniu go i po poddaniu opiniowaniu i uzgadnianiu został wyłożony do publicznego wglądu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko w dniach od 25 lipca do 23 sierpnia 2005 r. Zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostało opublikowane ogłoszenie prasowe Prezydenta Miasta o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu oraz wywieszono obwieszczenie Prezydenta Miasta na tablicach ogłoszeń. Do dnia 6 września 2005r. zainteresowani mogli składać na piśmie uwagi do projektu planu. Uwagi złożone do projektu planu zostały rozpatrzone Zarządzeniem Prezydenta Miasta Nr [...] z dnia [...] września 2005r. Projekt planu został skierowany do uchwalenia przez Radę Miasta Zarządzeniem Nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...] listopada 2005 r. W związku z przyjęciem przez Radę Miasta na sesji w dniu [...] stycznia 2006 r. poprawek wniesionych do projektu uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Z. - zaistniała konieczność wprowadzenia zmian do części projektu planu i ponowienia czynności proceduralnych w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Zmiany te nie obejmowały ustaleń planu odnoszących się do terenu, na którym zlokalizowana jest firma "[...]" sp. z o.o. We wskazanym przez Radę Miasta zakresie wprowadzono zmiany do części projektu planu, a następnie ponowiono niektóre czynności proceduralne: 31 marca 2006 r. ukazały się ogłoszenie i obwieszczenie Prezydenta Miasta o ponownym wyłożeniu projektu planu we wskazanym zakresie; ponownie wyłożono do publicznego wglądu projekt planu w dniach od 10 kwietnia do 12 maja 2006r. z terminem przyjmowania uwag do dnia 26 maja 2006 r. Uwagi złożone do projektu planu wykładanego do publicznego wglądu we wskazanym zakresie zostały rozpatrzone Zarządzeniem Prezydenta Miasta Nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r.
Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Obszaru Z. został uchwalony uchwałą Nr [...] Rady Miasta na sesji w dniu [...] czerwca 2006 r. i ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa Nr [...] z dnia [...] września 2006 r. W uchwalonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru Z. - działki nr: [...] i [...] obr. [...] P. -pozostające w użytkowaniu wieczystym wnoszącego skargę - przeznaczone są zgodnie z § 65 ust. 1 pod teren usług publicznych - [...], z podstawowym przeznaczeniem pod Kampus Wyższej Szkoły "[...]".
Wskazano w skardze, że określenie "podstawowe przeznaczenie" oznacza, że jest to przeznaczenie przeważające w terenie (kwartale) określonym liniami rozgraniczającymi. W § 65 ust. 2 plan ustala również przeznaczenie dopuszczalne terenu, które umożliwia lokalizację obiektów i urządzeń towarzyszących: - usług komercyjnych, - urządzonych ciągów pieszych i dojść oraz podjazdów do budynków, - urządzeń komunikacji oraz miejsc postojowych - wyłącznie dla obsługi terenu, - zieleni urządzonej. W § 65 ust. 3 plan ustala warunki lokalizacji obiektów i urządzeń towarzyszących. Warunkami tymi są: ich uzupełniający i obsługowy charakter dostosowany do wymogów przeznaczenia podstawowego, nie ograniczający podstawowego przeznaczenia terenu oraz spełnienie zasady, aby łączna powierzchnia terenów związanych z przeznaczeniem dopuszczalnym nie stanowiła więcej niż 20% powierzchni terenu [...], z wyjątkiem przeznaczenia pod zieleń. W § 65 ust. 4 dla terenu [...] plan ustala sposób jego zagospodarowania i określono warunki zabudowy oraz zasady kompozycji. W odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości zastosowanie mają ustalenia w formie nakazu:
- uwzględnienia w sposobie zagospodarowania wyznaczonych na rysunku planu nieprzekraczalnych linii zabudowy oraz uwarunkowań zawartych w § 9 ust.6,
- utrzymania wysokości zabudowy do 18,5m,
- lokalizacji w północnej części kwartału [...] zieleni urządzonej i uwzględnienia w sposobie jej kompozycji powiązań z obszarem [...], stanowiącym wyodrębnioną miejską przestrzeń publiczną, o której mowa w § 12 ust. 4 pkt 1,
- adaptacji istniejących obiektów na działce nr [...] dla celów usług komercyjnych i publicznych związanych z zagospodarowaniem obszaru [...],
- zapewnienia, na terenie działki, niezbędnych miejsc parkingowych w ilości przyjętej w oparciu o wskaźniki określone w § 87 ust. 2.
Plan ustala również parametry określające proporcje między powierzchnią zainwestowaną a powierzchnią biologicznie czynną wyrażoną wskaźnikami: powierzchni zainwestowanej dla nowej inwestycji do 70 % oraz powierzchni biologicznie czynnej min. 30%.
Podkreślono, że z przytoczonych ustaleń dotyczących kwartału zabudowy [...] jednoznacznie wynika, że ustalone w ust.1 przeznaczenie terenu jest podstawowe, ale nie jedyne. Uwzględniając istniejące zainwestowanie w przedmiotowym kwartale plan daje dyspozycje zawarte w ust. 2, 3 i 4 dot. zagospodarowania wschodniej części kwartału [...]. W związku z powyższym obiekty na dz. [...] mogą być adaptowane dla celów usług komercyjnych i publicznych związanych z zagospodarowaniem obszaru [...]. Podstawowym przeznaczeniem terenu w kwartale [...] jest ogólnie dostępna zieleń parkowa. Zwrócono uwagę, że istniejąca zabudowa na działce nr [...] może być adaptowana, ale w przypadku jej wyburzenia zasięg możliwego zainwestowania określa nieprzekraczalna linia zabudowy, która jest jednoznaczna z zasięgiem strefy od stopy wału rzeki W., w której wyklucza się nowe zainwestowanie. Nie zainwestowana dz. nr [...] położona w ww. strefie jest nie budowlaną.
Zarzut oparty wyłącznie na odczytaniu treści ust.1, a nie całości ustaleń zawartych w § 65 - jest w ocenie organu planistycznego niezasadny. Plan ustala bowiem przeznaczenie terenu (podstawowe i dopuszczalne), ustala funkcje (np. usługi publiczne i komercyjne), sposób zagospodarowania terenu oraz określa warunki zabudowy, a nie stan własności.
Odnośnie zarzutu, iż przedmiotowa uchwała całkowicie pozbawiła aktualnego użytkownika wieczystego prawa do swobodnego dysponowania i korzystania z przedmiotowej nieruchomości, wskazano, że zaskarżona uchwała nie tylko nie pozbawiła prawa do swobodnego dysponowania i korzystania z nieruchomości, ale również nie mogła pozbawić tego prawa. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego współkształtuje granice, w ramach których użytkownik może dysponować i rozporządzać nieruchomością. Jeżeli zatem, MPZP dookreśla zakres uprawnień wieczystego użytkownika, to nie może jednocześnie pozbawić prawa do swobodnego korzystania z nieruchomości, w granicach które sam precyzuje. Wobec powyższego za nieuzasadniony uznano zarzut strony skarżącej, jakoby miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego pozbawił użytkownika wieczystego prawa do swobodnego dysponowania i korzystania z nieruchomości, w szczególności, że skarżąca nadal ma prawo do swobodnego dysponowania i korzystania z nieruchomości, w granicach, o których mowa w art. 233 k.c. Dokonana przez plan korekta dotycząca sposobu korzystania z rzeczonej nieruchomości jest przewidziana i dozwolona prawo jako element kształtowania zakresu korzystania z nieruchomości, wobec czego nie można twierdzić, iż sam plan jest aktem naruszającym prawa wynikające z umowy kupna-sprzedaży oraz art. 233 i 239 § 1 k.c.
W odpowiedzi na zarzut, iż nabycie użytkowania wieczystego zapewniało prawo do korzystania z gruntu z wyłączeniem innych osób i w tych samych granicach może on swym prawem rozporządzać (strona 3 skargi) podniesiono, że zgodnie z art. 233 § 1 k.c. użytkownik wieczysty może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób oraz może rozporządzać swym prawem, jednakże w granicach określonych przez ustawy, zasady współżycia społecznego oraz umowę o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Prawo użytkowania wieczystego nie jest prawem absolutnym, a jako miarę i źródło ograniczeń wskazano między innymi ustawę. Jednym z aktów, który dopuszcza ograniczenia w korzystaniu z tego prawa jest ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. nr 80, poz. 717). Na jej podstawie jest uchwalany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (dalej jako MPZP), który jest aktem prawa miejscowego. Art. 6 ust. 1 powołanej ustawy stanowi, iż ustalenia MPZP kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności. Oznacza to, iż uregulowania zawarte w MPZP dookreślają granice korzystania z gruntu przez wieczystego użytkownika. Zmiana zakresu korzystania z gruntu, wynikająca z ustalenia MPZP jest wyrazem dopuszczalnej przez ustawodawcę ingerencji w korzystanie z nieruchomości. Nie można, zatem zasadnie twierdzić, iż MPZP pozbawił użytkownika wieczystego prawa do swobodnego dysponowania i korzystania z nieruchomości, skoro to właśnie między innymi MPZP dookreśla granice, w jakich owo, swobodne dysponowanie, jest dopuszczalne. Taką rolę MPZP wyraźnie przewidział również ustawodawca, dokonując rozróżnienia w 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, między korzystaniem z nieruchomości w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem, a ograniczeniem, względnie uniemożliwieniem, korzystania w dotychczasowych granicach, wynikającym z uchwalenia lub zmiany MPZP. Ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób, nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały, a jedynie powoduje powstanie, po stronie właściciela lub użytkownika wieczystego, roszczenia o odszkodowanie za poniesioną szkodę, ewentualnie o wykupienie nieruchomości lub jej części przez gminę. Zaskarżona uchwała, wykorzystując ustawowe kompetencje, precyzuje zakres korzystania z gruntu, dlatego też powyższy zarzut skarżącej należy uznać za nietrafny.
W odpowiedzi na skargę wskazano także, że zarzut, iż kwestionowany przepis uchwały narusza "kardynalne prawo do ochrony posiadania" jest bezpodstawny. Odpowiednie przepisy kodeksu cywilnego statuujące ochronę posiadania nie zostały w żadnej mierze naruszone. Art. 342 k.c. stanowi o samowolnym naruszaniu posiadania. Przez "samowolne naruszenie", należy rozumieć, jak wskazał SN w wyroku z dnia [...] października 1970 r. [...], naruszenie zabronione, a więc takie, które narusza normy prawne. W niniejszej sprawie zatem nie można mówić o naruszeniu, które uaktywniałoby potrzebę (konieczność) ochrony posiadania. Korekty dokonane przez MPZP, na mocy delegacji ustawowej, nie mogą być uznane za samowolne w odniesieniu do naruszenia posiadania, a tym bardziej nie można podnosić twierdzeń, jakoby naruszały prawo do ochrony posiadania. Prawo (uprawnienie) do ochrony posiadania przewidziane przez odpowiednie przepisy k.c., nie może zostać naruszone przez ustalenia planu, dlatego też twierdzenia skarżące nie są zasadne.
Odnosząc się do zarzutu skarżącej, jakoby narzucenie użytkownikowi wieczystemu "formy i sposobu korzystania z tej własności" było naruszeniem "kardynalnych praw wynikających z umowy kupna-sprzedaży" oraz z art. 233 i 239 § 1 k.c. wskazano, iż ustalenia MPZP dotyczą przeznaczenia terenu, funkcji (np. usługi publiczne, komercyjne), sposobu zagospodarowania oraz określają warunki zabudowy. Plan nie kształtuje ani nie ingeruje w stan własności nieruchomości, ani użytkowania wieczystego. Strona skarżąca nie sprecyzowała jakie "kardynalne prawa" zagwarantowane umową sprzedaży oraz normami art., 233 i 239 § k.c. zostały naruszone. Podniesiono, że dokonując wykładni wskazanych przepisów kodeksu cywilnego, należy zauważyć, iż nie posługują się one pojęciem "formy korzystania" z nieruchomości. Wskazano, iż przez formę korzystania z nieruchomości należy w tym przypadku rozumieć użytkowanie wieczyste jako prawo rzeczowe, obciążające grunt. Przyjmując jednak takie rozumienie ujęcia "formy korzystania" nie można uznać, iż uchwalony MPZP narusza tę formę. Stronie skarżącej nadal, bowiem przysługuje prawo użytkowania wieczystego niezależnie od ustaleń planu.
Rozważania na temat naruszenia sposobu korzystania z nieruchomości, należy poprzedzić - jak stwierdzono w odpowiedzi na skargę - uwagą porządkującą. Expressis verbis o sposobie korzystania z gruntu stanowi wyłącznie przepis art. 239 § 1 k.c. Dokonując wykładni art. 233 k.c. można przyjąć, iż również ten artykuł odnosi się do kwestii sposobu korzystania. W art. 233 k.c. sposób korzystania został określony poprzez wskazanie granic, w których użytkownik wieczysty może z gruntu korzystać. "Przeznaczenie gruntu", o którym mowa w art. 240 k.c. jest pojęciem obejmującym zarówno sposób korzystania z nieruchomości (art. 29 ust. 1 u.g.n.), jak i sposób oraz termin jej zagospodarowania (w tym termin zabudowy) oraz cel, na który nieruchomość gruntowa została oddana w użytkowanie wieczyste (art. 62 ust. l i 2 u.g.n.) (tak: A. Pyrzyńska, Rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego, Rejent rocznik 1998, nr 10, s. 52). Analizując pojęcie "sposobu korzystania" należy dokonać wykładni normy zdekodowanej z przepisów art. 239 § 1 k.c., art. 29 ust. 1 oraz art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej UGN). Sposób zagospodarowania pojawia się w tych przepisach w kontekście umowy o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste. Przy czym sposób zagospodarowania jest uzależniony od celu ze względu, na który umowa została zawarta (art. 62 ust. 1 UGN), stosownie do art. 236 i 239 k.c. (art. 29 ust. 1 UGN). Wskazane normy k.c. traktują odpowiednio o okresie trwania użytkowania wieczystego oraz wskazaniu w umowie sposobu korzystania z gruntu. Należy zatem przyjąć, iż sposób korzystania z gruntu jest wyznaczony przez umowę uwzględniającą przede wszystkim jej cel oraz okres trwania. Przy czym sposób korzystania (art. 239 §1 k.c.) jest normatywnie innym pojęciem od zakresu (granic) korzystania (art. 233 kc). W świetle powyższych uwag, sposób korzystania jest celowościowym ukierunkowaniem uprawnień i obowiązków wieczystego użytkownika, mieszczącym się w granicach, o których mowa w art. 233 k.c. Ponadto postanowienia umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste dotyczące sposobu korzystania z tej nieruchomości podlegają ujawnieniu w księdze wieczystej (art. 30 UGN) i są wiążące niezależnie od ustaleń planu.
Dokonując tego rozróżnienia, podkreślono, iż sposób korzystania z nieruchomości jest wyznaczony przez umowę użytkowania wieczystego. Powyższa kwestia nie jest przedmiotem regulacji MPZP i tym samym, plan nie mógł narzucić, jak twierdzi skarżąca, korzystania z nieruchomości. Powołując się no orzecznictwo wskazano, że NSA w uzasadnieniu do wyroku z dnia 18 maja 2001 r. II SA/Kr 376/01 wskazał, że plany zagospodarowania przestrzennego dotyczą indywidualnych interesów prawnych i uprawnień właścicieli nieruchomości, albo naruszają te interesy, czy uprawnienia. Na tym bowiem polega istota prawa administracyjnego i istota administracyjnoprawnej ingerencji w stosunki prawa cywilnego. Organy wykonujące administrację publiczną mają prawo ingerowania w te stosunki w sposób wyznaczony ustawą, a prawo własności (inne prawa rzeczowe) nie jest prawem absolutnym i nienaruszalnym. Jakkolwiek jest ono chronione normami Konstytucji RP, ale sama Konstytucja zastrzega, że "własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie ona istoty prawa własności" (art. 64 ust. 3). Ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem MPZP, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały. Skarżąca zarzucając "rażące naruszenie prawa" nie wskazała na czym owo "rażące naruszenie" polega.
Zaznaczono w odpowiedzi na skargę, że projekt planu Z. został sporządzony zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w przepisach odrębnych. Przeznaczenie terenu nie zostało określone w sposób dowolny, ale wynika z występujących uwarunkowań prawnych i przestrzennych, które zostały szczegółowo przeanalizowane, udokumentowane w wymaganej w/w ustawą dokumentacji planistycznej.
W piśmie procesowym z dnia 16 marca 2007r. strona skarżąca całkowicie zakwestionowała argumentację strony przeciwnej, odnoszącą się do charakteru i sposobu interpretacji zapisów zawartych w skarżonym § 65 uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia [...] czerwca 2006r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Z. Skarżąca uważa, że w odpowiedzi na skargę organ nie podejmuje nawet w najmniejszym zakresie wysiłków celem merytorycznego ustosunkowania się do zarzutów stawianych w skardze. Strona przeciwna dokonując obszernego przedstawienia swojego stanowiska jedynie w zakresie uprawnień jednostek samorządu terytorialnego, wynikających z zapisów ustawowych, do stanowienia aktów prawa miejscowego - takich jak omawiany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zdaje się celowo pomijać konieczność wytłumaczenia się z kontrowersyjnych zapisów w zakresie podmiotów, na których rzecz zostało wyznaczone w ww. planie podstawowe przeznaczenie terenu objętego tymi ustaleniami, a to Kampusu Szkoły Wyższej "[...]".
Nie są zrozumiałe zatem dla skarżącej i jej zdaniem całkowicie zbędne wyjaśnienia strony przeciwnej w kwestii sposobów uchwalania tego typu aktów prawa miejscowego, ich charakteru, celów, których realizacji mają one służyć oraz jej dywagacje w zakresie różnic pomiędzy prawem własności, a prawem użytkowania wieczystego. Obszerne wywody w tej tematyce są całkowicie nieprzydatne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż pomijają istotę zaistniałego sporu, którą strona przeciwna zdaje się celowo usuwać na dalszy plan, nie dysponując, jak jednoznacznie wynika z treści omawianego pisma, rzeczową argumentacją uzasadniającą istnienie kwestionowanych przez stronę skarżącą zapisów. Skarżąca kontynuując powyższe wywody wskazała, iż podawanie przez stronę przeciwną, że "plan ustala bowiem przeznaczenie terenu (podstawowe i dopuszczalne), ustala funkcje (np. usługi publiczne i komercyjne), sposób zagospodarowania terenu oraz określa warunki zabudowy, a nie stan własności" w pełnym zakresie obrazuje brak zrozumienia przez nią istoty rozpatrywanej sprawy. Oczywistym jest bowiem, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustalać stosunków własnościowych na danym terenie. Niemniej jednak w przedmiotowym przypadku, poprzez konkretne zapisy planu, pośrednio taka sytuacja zaistniała. Ponadto przytaczając kolejny argument strony przeciwnej zgodnie, z którym "z przytoczonych ustaleń dotyczących kwartału zabudowy [...] - jednoznacznie wynika, że ustalone w ust. 1 przeznaczenie terenu jest podstawowe, ale nie jedyne" i porównując z zapisem § 5 ust. 4 pkt 7 miejscowego planu, który stanowi, że dla terenu oznaczonego symbolem [...] - przeznaczonego pod Kampus Szkoły Wyższej "[...]" - przyjmuje się dopuszczalny poziom hałasu w środowisku jak dla zabudowy związanej ze stałym lub wielogodzinnym pobytem dzieci i młodzieży, jednoznacznie wynika, że całościowo ustalenia ww. planu przewidują powyższe przeznaczenie terenu jako wyłączne. Tym bardziej, że definicje przeznaczenia podstawowego i przeznaczenia dopuszczalnego zawarte w § 6 ust. 1 pkt 9 i 10 planu, jak również objaśnienie symbolu [...] zawarte w § 7 ust. 1 pkt 3 aktu, nie pozostawiają wątpliwości co do ich treści i znaczenia, które strona przeciwna celowo całkowicie opacznie interpretuje, przyznając tym samym pośrednio rację stronie skarżącej. Wskazano, że organ stanowiący gminy - Rada Miasta uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wyraźnie wskazała inwestora, który na gruncie należącym do strony skarżącej będzie mógł wyłącznie realizować zapisy planu, dyskredytując tym samym skarżącą spółkę w możliwości czynienia inwestycji zbieżnych z jej planami na terenie, co do którego przysługuje jej tytuł prawny. Nie sposób bowiem podzielić argumentacji Gminy Miasta, zgodnie z którą § 65 ust. 2 planu, który ustala przeznaczenie dopuszczalne terenu umożliwiające lokalizację obiektów i urządzeń towarzyszących chroni w ten sposób interesy skarżącego, jeżeli ust. 3 § 65 wyraźnie stanowi, iż jednym z warunków - a dla rozpatrywanych kwestii podstawowym - jest zastrzeżenie, zgodnie z którym lokalizacja obiektów i urządzeń towarzyszących musi mieć charakter uzupełniający i obsługowy dostosowany do wymogów przeznaczenia podstawowego i równocześnie nie ograniczający podstawowego przeznaczenia terenu. Zapisy te oznaczają, iż strona skarżąca będąca użytkownikiem wieczystym gruntu, do którego to z mocy prawa, art. 233 k.c., ma zastosowanie reżim prawny zbieżny w drodze analogii z prawem własności, a w szczególności z art. 140 k.c., na skutek kwestionowanych postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Zabłocie, została skutecznie pozbawiona przysługującego jej uprawnienia do przeprowadzania inwestycji na przedmiotowym terenie, innych niż obiekty i urządzenia towarzyszące. obsługujące inwestycje poczynione, celem zaspokajania interesów Kampusu Wyższej Szkoły "[...]". Takie zapisy prawa miejscowego stoją w oczywistej sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa, wyraźnie naruszając interes prawny skarżącej i zmuszając go do wystąpienia na drogę sądową celem jego szeroko pojętej ochrony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 8 maja 2007 r., sygn. akt: II SA/Kr 250/07 oddalił skargę "[...]" Spółka z.o.o w K. na uchwałę Rady Miasta Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Z. w zakresie § 65 ust. 1.
W uzasadnieniu wyroku wskazano, że całość zarzutów skargi i związanej z tym argumentacji dotyczącej naruszenia instytucji prawa cywilnego m.in. mówiące o całkowitym pozbawieniu aktualnego użytkownika wieczystego prawa do swobodnego dysponowania i korzystania z przedmiotowej nieruchomości, czy też o pozbawieniu prawa użytkownika wieczystego do korzystania z gruntu z wyłączeniem innych osób i w tych samych granicach do rozporządzania swoim prawem jest bezpodstawne, a co więcej całkowicie niezgodne ze stanem faktycznym związanym z działkami nr [...] i [...] obr. [...]. Kwestionowany zapis planu miejscowego w żaden sposób nie pozbawił strony skarżącej prawa użytkowania wieczystego, ani swobodnego dysponowania i korzystania z przedmiotowej nieruchomości. Tego typu naruszenia prawa powinny być dochodzone przed sądem powszechnym z powództwa cywilnego. Strona skarżąca sama w uzasadnieniu skargi zarzuca naruszenie art. 140, art. 233 i art. 239 § 1 k.c. Jeżeli tak, to właściwym do rozpatrzenia tego zarzutu jest sąd cywilny.
Sąd stwierdził, że o ile nawet przyjąć, że przytoczone przez stronę skarżącą okoliczności uprawdopodabniają możliwość naruszenia interesu prawnego skarżącej, to uzasadnia to tylko na gruncie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym dopuszczalność wniesienia skargi do sądu administracyjnego (legitymację procesową). Natomiast zarzuty dotyczące naruszenia przepisów kodeksu cywilnego, prawa własności, praw pokrewnych, czy też jakichkolwiek praw majątkowych nie mają żadnego znaczenia i wpływu na ocenę przez sąd administracyjny zaskarżonej uchwały (aktu prawa miejscowego) na gruncie prawa publicznego jakim jest prawo administracyjne.
Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz.717) podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego oraz właściwości organów w tym zakresie. W przedmiotowej sprawie naruszenie trybu sporządzania planu skarżąca upatrywała wyłącznie w naruszeniu art. 140, art. 233 i art. 239 § 1 k.c. Nie budziło wątpliwości Sądu, że w zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru Z-działki nr: [...] i [...] obr. [...] - pozostające w użytkowaniu wieczystym "[...]" Spółka z o.o. - przeznaczone są zgodnie z § 65 ust. 1 pod teren usług publicznych - [...], z podstawowym przeznaczeniem pod Kampus Wyższej Szkoły "[...]". Określenie "podstawowe przeznaczenie" oznacza, że jest to przeznaczenie przeważające w terenie określonym liniami rozgraniczającymi. W § 65 ust. 2 plan ustalono również przeznaczenie dopuszczalne terenu, które umożliwia lokalizację obiektów i urządzeń towarzyszących: usług komercyjnych, urządzonych ciągów pieszych i dojść oraz podjazdów do budynków, urządzeń komunikacji oraz miejsc postojowych - wyłącznie dla obsługi terenu, zieleni urządzonej. W § 65 ust. 3 plan ustala warunki lokalizacji obiektów i urządzeń towarzyszących. Warunkami tymi są: ich uzupełniający i obsługowy charakter dostosowany do wymogów przeznaczenia podstawowego, nie ograniczający podstawowego przeznaczenia terenu oraz spełnienie zasady, aby łączna powierzchnia terenów związanych z przeznaczeniem dopuszczalnym nie stanowiła więcej niż 20% powierzchni terenu [...], z wyjątkiem przeznaczenia pod zieleń. W § 65 ust. 4 dla terenu [...] plan ustala sposób jego zagospodarowania i określono warunki zabudowy oraz zasady kompozycji. W odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości zastosowanie mają ustalenia w formie nakazu: uwzględnienia w sposobie zagospodarowania wyznaczonych na rysunku planu nieprzekraczalnych linii zabudowy oraz uwarunkowań zawartych w § 9 ust.6, utrzymania wysokości zabudowy do 18,5m, lokalizacji w północnej części kwartału [...] zieleni urządzonej i uwzględnienia w sposobie jej kompozycji powiązań z obszarem [...], stanowiącym wyodrębnioną miejską przestrzeń publiczną, o której mowa w § 12 ust. 4 pkt 1, adaptacji istniejących obiektów na działce nr [...] dla celów usług komercyjnych i publicznych związanych z zagospodarowaniem obszaru [...], zapewnienia, na terenie działki, niezbędnych miejsc parkingowych w ilości przyjętej w oparciu o wskaźniki określone w § 87 ust. 2. Plan ustala również parametry określające proporcje między powierzchnią zainwestowaną a powierzchnią biologicznie czynną wyrażoną wskaźnikami: powierzchni zainwestowanej dla nowej inwestycji do 70 % oraz powierzchni biologicznie czynnej min. 30%.
Z przytoczonych ustaleń dotyczących kwartału zabudowy [...] - jednoznacznie wynika w ocenie Sądu, że ustalone w ust. 1 przeznaczenie terenu jest podstawowe, ale nie jedyne. Plan ustala bowiem przeznaczenie terenu (podstawowe i dopuszczalne), ustala funkcje (np. usługi publiczne i komercyjne), sposób zagospodarowania terenu oraz określa warunki zabudowy, a nie stan własności. Odnośnie zarzutu skargi, iż przedmiotowa uchwała całkowicie pozbawiła aktualnego użytkownika wieczystego prawa do swobodnego dysponowania i korzystania z przedmiotowej nieruchomości, to w ocenie Sądu zaskarżona uchwała nie tylko nie pozbawiła prawa do swobodnego dysponowania i korzystania z nieruchomości, ale również nie mogła pozbawić tego prawa. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa wyłącznie sposób zagospodarowania danego terenu w żaden sposób nie kwestionując lub tym bardziej nie odbierając praw rzeczowych. Wobec powyższego za nieuzasadniony uznany został zarzut strony skarżącej, jakoby miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego pozbawił użytkownika wieczystego prawa do swobodnego dysponowania i korzystania z nieruchomości, w szczególności, że skarżąca nadal ma prawo do swobodnego dysponowania i korzystania z nieruchomości, w granicach, o których mowa w art. 233 k.c. Dokonana przez plan korekta dotycząca sposobu korzystania z rzeczonej nieruchomości jest przewidziana i dozwolona prawo jako element kształtowania zakresu korzystania z nieruchomości. Sąd zwrócił uwagę, iż strona skarżąca stała się użytkownikiem wieczystym nieruchomości składającej się z działek [...] i [...] wskutek umowy zawartej w formie aktu notarialnego w dniu [...] 2006 r., Rep. [...], już po tym, jak zaskarżona uchwała podjęta została przez Radę Miasta w dniu [...] czerwca 2006 r. Prawo własności, a tym bardziej prawo użytkowania wieczystego nie jest prawem absolutnym, a jako źródło ograniczeń wskazano między innymi ustawę. Jednym z aktów, który dopuszcza ograniczenia w korzystaniu z tego prawa jest ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. nr 80, póz. 717). Na jej podstawie jest uchwalany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który jest aktem prawa miejscowego. Artykuł 6 ust. 1 powołanej ustawy stanowi, iż ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności. Oznacza to, iż uregulowania zawarte w planie zagospodarowania przestrzennego dookreślają granice korzystania z gruntu przez wieczystego użytkownika. Zmiana zakresu korzystania z gruntu, wynikająca z ustaleń planu zagospodarowani przestrzennego jest wyrazem dopuszczalnej przez ustawodawcę ingerencji w korzystanie z nieruchomości. Nie można, zatem zasadnie twierdzić, iż zaskarżony plan pozbawił użytkownika wieczystego prawa do swobodnego dysponowania i korzystania z nieruchomości, skoro to właśnie między innymi miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dookreśla granice, w jakich owo, swobodne dysponowanie, jest dopuszczalne. Wskazano, że taką rolę planu miejscowego wyraźnie przewidział również ustawodawca, dokonując rozróżnienia w 36 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, między korzystaniem z nieruchomości w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem, a ograniczeniem, względnie uniemożliwieniem, korzystania w dotychczasowych granicach, wynikającym z uchwalenia lub zmiany planu zagospodarowania przestrzennego. Ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób, nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały, a jedynie powoduje powstanie po stronie właściciela lub użytkownika wieczystego, roszczenia o odszkodowanie za poniesioną szkodę, ewentualnie o wykupienie nieruchomości lub jej części przez gminę. Zaskarżona uchwała, wykorzystując ustawowe kompetencje, precyzuje zakres korzystania z gruntu, dlatego też powyższy zarzut skarżącej uznano za nietrafny.
Sąd podkreślał, że sposób korzystania z nieruchomości jest wyznaczony przez umowę użytkowania wieczystego. Powyższa kwestia nie jest przedmiotem regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i tym samym, plan nie mógł narzucić, jak twierdzi skarżąca, korzystania z nieruchomości. Z treści samego aktu notarialnego zawartego w dniu [...] 2006 r., Rep. [...] wynika, iż "użytkownik wieczysty opisanego gruntu zobowiązany jest wzniesione budynki utrzymywać w należytym stanie oraz korzystać z gruntu zgodnie z przeznaczeniem w planie zagospodarowania przestrzennego miasta". Strona skarżąca winna się zatem spodziewać, że sposób wykonywania użytkowania wieczystego będzie uzależniony od stosownych postanowień planu zagospodarowania przestrzennego.
W ocenie Sądu przeznaczenie terenu określone w § 65 ust.1 nie zostało określone w sposób dowolny, ale wynika z występujących uwarunkowań prawnych i przestrzennych, które zostały szczegółowo przeanalizowane, udokumentowane w wymaganej w/w ustawą dokumentacji planistycznej.
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej "[...]" Spółki z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 250/07 w sprawie ze skargi "[...]" Spółki z o.o. w K. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Z., wyrokiem z dnia 19 marca 2008 r., sygn. akt: II OSK 1651/07 uchylił zaskarżony wyrok WSA w Krakowie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.
W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie oddalającego skargę skarżącej spółki na uchwałę Rady Miasta z dnia [...]r. w części jej § 65 ust. 1 nie wynika ażeby Sąd dokonał dogłębnej analizy treści kwestionowanej części uchwały. Odnosząc się do zarzutów pozbawienia użytkownika wieczystego prawa do swobodnego dysponowania i korzystania z działek nr [...] i [...]. Sąd wskazał jedynie, że zapis planu w kwestionowanej części nie pozbawił strony takich praw. Tymczasem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się funkcje (usługi publiczne, komercyjne), sposób zagospodarowania terenu i jego zabudowę. A zatem - co do zasady - dopuszczalne są zapisy planu, które określają sposób zagospodarowania terenu i ich przeznaczenie na określone funkcje. Innymi słowy gmina w ramach tzw. władztwa planistycznego określonego w art. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustala w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie terenów, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy. W konsekwencji zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ograniczają prawo własności każdoczesnego właściciela albowiem tylko w określony sposób będzie możliwe zagospodarowanie przez niego terenu. Dla takiego ograniczenia można jednak znaleźć uzasadnienie w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W takim przypadku właścicielowi (użytkownikowi wieczystemu) będą przysługiwały uprawnienia określone w art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
NSA wskazał, że uszło uwadze Sądu I instancji, że zapisy kwestionowanej części uchwały określają podstawowe przeznaczenie terenu pod Kampus Wyższej Szkoły "[...]". W dalszej części tej uchwały (ust. 2 i 3) ustala się wprawdzie możliwość lokalizacji innych obiektów i urządzeń lecz jedynie pełniących funkcje towarzyszące podstawowemu przeznaczeniu. Sąd I instancji winien był zatem rozważyć czy taki zapis: określający podstawowe przeznaczenie terenu, które może być zrealizowane jedynie na rzecz określonego podmiotu mieści się w zakresie tzw. władztwa planistycznego gminy w sytuacji gdy podmiotowi temu nie przysługuje żadne prawo rzeczowe do tej nieruchomości.
W ocenie NSA wprawdzie trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie reguluje stosunków własnościowych, jednakże twierdzenia zawarte w uzasadnieniu, że kwestionowany zapis w żaden sposób nie pozbawił strony prawa użytkowania wieczystego ani swobodnego dysponowania i korzystania z przedmiotowej nieruchomości są co najmniej przedwczesne. Prawo swobodnego korzystania z nieruchomości to między innymi prawo korzystania z niej z wyłączeniem innych osób. Umożliwienie przez gminę korzystania z nieruchomości przez inne podmioty (niezależnie od woli właściciela - użytkownika wieczystego) jest możliwe tylko w przypadku przeznaczenia nieruchomości na cel publiczny w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia nie zawiera stanowiska Sądu co do podniesionych kwestii. A zatem Sąd - w sposób nie budzący wątpliwości NSA - nie wyjaśnił, w jakim zakresie jest dozwolona ingerencja gminy w sferę prawa własności, a w szczególności czy przeznaczenie terenu, na którym znajdują się działki skarżącej pod Kampus określonych w planie podmiotów (tu: Wyższej Szkoły "[...]") nie stanowi takiego ograniczenia prawa własności, które nie mieści się w granicach tzw. władztwa planistycznego gminy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Ze względu na zasadę, zgodnie z którą sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że ze względu na określony w skardze przedmiot zaskarżenia, kontroli sądowej podlegała uchwała Rady Miasta Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Z. w zakresie § 65 ust. 1.
Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego klasyfikowany w doktrynie jako usytuowany pomiędzy aktami normatywnymi i indywidualnymi aktami stosowania prawa, jest w dużej mierze zbiorem indywidualnych regulacji określających przeznaczenie poszczególnych działek, stanowiąc "akt indywidualny wielokrotnego stosowania" (Z. Niewiadomski: Planowanie przestrzenne. Zarys systemu, Warszawa 2002, s. 101-102), czego nie przekreśla fakt, że jest on aktem prawa powszechnie obowiązującego. Złożony charakter miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprawia, że w przypadku złożenia skargi dotyczącej planu należy w pierwszej kolejności ustalić przedmiot zaskarżenia, którym niekoniecznie musi być cały plan miejscowy. Przedmiotem zaskarżenia mogą być również wyodrębnione części planu stanowiące zbiór indywidualnych regulacji określających przeznaczenie niektórych tylko nieruchomości objętych ustaleniami planu. Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwałą NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104). W orzecznictwie zasadnie podkreślono, że w przypadku zaskarżenia tylko części uchwały, to sąd nie jest zobowiązany obejmować kontrolą i stanowiącym jej następstwo orzeczeniem pozostałych postanowień uchwały (wyrok NSA z dnia 11 maja 1993 r., SA/Wr 258/93, publ.: OSP z 1995 r., nr 3, poz. 52).
W sytuacji, gdy skarżący w skardze do sądu administracyjnego podnosi, iż zaskarża uchwałę Rady Miasta Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Z. w zakresie § 65 ust. 1 jest bezsporne, że w przedmiotowej sprawie wiążącym sąd przedmiotem zaskarżenia jest tylko część wskazanej wyżej uchwały, natomiast charakteru wiążącego nie mają wnioski i zarzuty skargi oraz powołana podstawa prawna. Oznacza to m.in., że sąd może orzec odmiennie od wniosków skargi i niezależnie od oceny trafności podnoszonych zarzutów.
Z punktu widzenia zgodności z prawem ocenie sądu podlegał zatem zapis zawarty w treści § 65 ust. 1 uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Z., zgodnie z którym: "wyznacza się Teren Usług Publicznych - [...], z podstawowym przeznaczeniem pod Kampus Wyższej Szkoły "[...]".
Zgodnie z treścią art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od dokonania wykładni prawa, wskazując w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 marca 2009 r., sygn. akt: II OSK 1651/07, iż "Sąd I instancji winien był zatem rozważyć czy taki zapis: określający podstawowe przeznaczenie terenu, które może być zrealizowane jedynie na rzecz określonego podmiotu mieści się w zakresie tzw. władztwa planistycznego gminy w sytuacji gdy podmiotowi temu nie przysługuje żadne prawo rzeczowe do tej nieruchomości" oraz że, "twierdzenia zawarte w uzasadnieniu, że kwestionowany zapis w żaden sposób nie pozbawił strony prawa użytkowania wieczystego ani swobodnego dysponowania i korzystania z przedmiotowej nieruchomości są co najmniej przedwczesne", a także że Sąd I instancji "nie wyjaśnił, w jakim zakresie jest dozwolona ingerencja gminy w sferę prawa własności, a w szczególności czy przeznaczenie terenu, na którym znajdują się działki skarżącej pod Kampus określonych w planie podmiotów (tu: Wyższej Szkoły "[...]") nie stanowi takiego ograniczenia prawa własności, które nie mieści się w granicach tzw. władztwa planistycznego gminy".
Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 253-254).
W ocenie sądu rozpoznającego ponownie przedmiotową sprawę Rada Miasta stanowiąc w § 65 ust. 1 uchwały z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Z., iż "wyznacza się Teren Usług Publicznych - [...], z podstawowym przeznaczeniem pod Kampus Wyższej Szkoły "[...]", naruszyła zasady sporządzania planu miejscowego.
Zgodnie z treścią art. 15 ust. 2 pkt 1 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania i szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu. Podkreślić należy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem szczególnym, gdyż zawiera normy planowe, tj. normy określające zamierzone do osiągnięcia cele. Pod pojęciem "przeznaczenia terenu" należy zatem rozumieć określenie na przyszłość celu, któremu ma dany teren służyć. Z istoty planowania wynika, że określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenu nie ma charakteru opisu stanu faktycznego zagospodarowania tego terenu. Skoro - zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, to również i przede wszystkim kształtujący, a nie opisowy charakter mają ustalenia w zakresie przeznaczenia terenów.
Przeznaczenie terenu określone jako przeznaczenie "pod Kampus Wyższej Szkoły "[...]" nie pozwala na jednoznaczne ustalenie, jakiemu w istocie podstawowemu celowi ma służyć Teren Usług Publicznych - [...]", tj. pod jakie podstawowe funkcje ustalone zostało przeznaczenie tego terenu. Uchwała Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Z. w żadnym miejscu nie określa funkcji, jakie ma realizować Kampus Wyższej Szkoły "[...]". Przyjęcie w tym stanie rzeczy, iż określenie "pod kampus" pozwala na jednoznaczne odkodowanie tych funkcji jest błędne, skoro zagospodarowanie terenu "pod kampus" może oznaczać dopuszczalność różnych funkcji zagospodarowania terenu. "Kampus" zgodnie z jego słownikowym rozumieniem oznacza "wydzielony teren należący do wyższej uczelni z zespołem budynków mieszczących, sale wykładowe, biblioteki, laboratoria, mieszkania pracowników naukowych i studentów" (zob. s. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, s. 356). Odnosząc powyższe rozumienie do klasyfikacji funkcji przeznaczenia terenów, o jakich mowa w wydanym na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1587), należy stwierdzić, że przeznaczenie terenu "pod kampus" może oznaczać przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową, zabudowę usługową (w ramach której rozporządzenie wymienia tereny sportu i rekreacji), zabudowę techniczno-produkcyjną (w ramach której rozporządzenie wymienia tereny składów i magazynów), komunikację (w ramach której rozporządzenie wymienia m.in. tereny dróg wewnętrznych). Należy zatem stwierdzić, że zaskarżone ustalenia planu są nieczytelne i mogą oznaczać niedopuszczalne przemieszanie różnych funkcji w obszarze [...] oraz prowadzić do sytuacji nierozgraniczenia terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Mając na uwadze funkcję regulacyjną miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jego charakter prawa powszechnie obowiązującego, do którego tworzenia mają zastosowanie zasady techniki prawodawczej, a także skutkujący m.in. tym, że plan miejscowy może stanowić podstawę prawną rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych, uzasadnione jest twierdzenie, że o sprzeczności zaskarżonej części uchwały z treścią art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przesądza już sam sposób zakodowania norm w uchwale nie pozwalający jednoznacznie określić ustalonego przeznaczenia terenów. Podkreślić należy, że przepisy zawarte w aktach prawa miejscowego, które wespół z regulacjami ustawowymi stanowią podstawę do dekodowania norm prawnych podlegających konkretyzacji w ramach procesów stosowania prawa, a tym samym w konsekwencji do ingerencji w sferę prawną osób będących adresatami działań administracji, powinny być redagowane w sposób czytelny i budzący jak najmniej wątpliwości interpretacyjnych. Posługiwanie się oznaczeniami niezdefiniowanymi w treści uchwały nie może być pozytywnie ocenione z prezentowanego wyżej punktu widzenia. W konsekwencji należy stwierdzić, iż sąd administracyjny powołany do kontrolowania działań administracji publicznej według kryterium zgodności tych działań z prawem zobligowany jest do wyeliminowania z obrotu prawnego regulacji aktu prawa miejscowego, które będąc sprzeczne z obowiązującym prawem, stwarzają w przyszłości zagrożenie w zakresie poszanowania standardów demokratycznego państwa prawa.
Podkreślić należy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. Art. 94 Konstytucji RP stanowi, iż organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Ustrojodawca dopuszcza zatem udzielanie upoważnień prawodawczych mniej szczegółowych - niż ma to miejsce w stosunku do upoważnień wymaganych dla rozporządzeń - które nie determinują treści aktu wydawanego na ich podstawie i pozostawia upoważnionym organom większy zakres swobody. Powiązanie aktów prawa miejscowego z ustawą może być zatem bardziej luźne niż w przypadku rozporządzeń i chociaż - tak, jak rozporządzenia, akty prawa miejscowego mają charakter wykonawczy w stosunku do ustaw, to nie są one ściśle wykonawcze w stosunku do ustawy w takim samym znaczeniu, jak rozporządzenia. Wynika to z zasady samodzielności samorządu, która wyklucza możliwość zepchnięcia go wyłącznie do pozycji organu ściśle wykonawczego (D. Dąbek: Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, s. 74). Upoważnienie generalne (delegacja generalna, norma blankietowa), daje jedynie prawną możliwość wydania aktu prawa miejscowego, z określeniem w sposób ogólny zakresu regulacji lub warunków, jakie muszą być spełnione, lecz bez przesądzania o treści norm, które mają zostać ustanowione. W tym m.in. kontekście należy rozpatrywać dopuszczalność ingerowania w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w prawo własności (użytkowania wieczystego).
Stwierdzić przede wszystkim należy, że wyliczenie w art. 15 ustawy materii podlegających regulacji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ma charakter enumeratywny, a tym samym wyklucza dopuszczalność określania przedmiotu regulacji przez radę gminy. Rada gminy jest związana granicami przedmiotowymi wyznaczonymi przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i samodzielnie może określać treść regulacji objętej planem wyłącznie w granicach ustawowego upoważnienia zawartego w art. 15 ustawy. Z drugiej jednak strony charakter poszczególnych wymogów, jakie powinien realizować miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został istotnie zróżnicowany pod względem stopnia ich szczegółowości (w planie miejscowym mają być określane np.: przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy), co przy uwzględnieniu treści art. 6 ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, nie wykluczało dopuszczalności ingerencji organu planistycznego w prawo własności (użytkowania wieczystego).
W rozpatrywanej sprawie rozważenia wymaga, czy Rada Miasta nie przekroczyła granic upoważnienia ustawowego i nie dopuściła się naruszeń przepisów chroniących prawo własności, wskazywanych przez skarżącego w jego skardze złożonej do sądu administracyjnego, a koncentrujących się na twierdzeniu, że ustalenia planu uniemożliwiają korzystanie z nieruchomości skarżącego w pełnym zakresie wynikającym z prawa własności (użytkowania wieczystego).
Zaznaczyć należy, że uwzględnienie prawa własności nieruchomości nie oznacza zakazu ograniczania tego prawa, gdy weźmie się pod uwagę treść art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Regulacja ta wyklucza z pewnością dopuszczalność ingerencji w istotę prawa własności (użytkowania wieczystego), a także nieuzasadnione z punktu widzenia interesu publicznego ograniczenie tego prawa w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Rozważając kwestię naruszenia istoty prawa własności (użytkowania wieczystego) nieruchomości należącego do skarżącego, stwierdzić należy, że w ocenie sądu zaskarżona uchwała stanowi ingerencję w istotę tego prawa. W ocenie Sądu naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego polegało w niniejszej sprawie - obok wyżej wskazanego uchybienia w zakresie sposobu określenia przeznaczenia terenu - również na przekroczeniu granic władztwa planistycznego gminy. Ze względu na charakter prawa własności uzasadnione jest w tym zakresie odwołanie się do rozumienia naruszenia istoty prawa własności.
W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r., nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części - nawet znacznej - atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą - nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności. Nie jest zatem wykluczona sytuacja, w której nawet wyłączenie możliwości zabudowania nieruchomości i zagospodarowania jej przestrzeni nie będzie oznaczało naruszenia istoty prawa własności.
W odniesieniu do przedmiotowej uchwały w części dotyczącej nieruchomości strony skarżącej należy stwierdzić, że kwestionowane przez skarżącą ustalenia przekreślają możliwość korzystania bądź rozporządzania nieruchomościami zgodnie z przysługującym jej prawem użytkowania wieczystego. Wynika to z faktu, że sposób określenia podstawowego przeznaczenia terenu należącego do strony skarżącej został określony poprzez zindywidualizowanie podmiotu, na rzecz którego przeznaczenie to może być wyłącznie realizowane i któremu nie służy żadne prawo rzeczowe do tego terenu. W tym stanie rzeczy strona skarżąca jako użytkownik wieczysty przedmiotowego terenu pozbawiona została prawa korzystania z niego zgodnie z treścią swojego prawa rzeczowego, gdyż teren ten został przeznaczony wyłącznie na wskazane cele zupełnie innego indywidualnie oznaczonego podmiotu. W tym stanie rzeczy strona skarżąca, nie może w granicach, określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, korzystać z terenu "z wyłączeniem innych osób" - jak stanowi art. 233 kodeksu cywilnego, gdyż prawo to zostało w drodze aktu prawa miejscowego przyznane [...] Szkole Wyższej. Formalna możliwość rozporządzania prawem użytkowania wieczystego również nie mieści się w granicach, określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, skoro jedynym podmiotem mającym interes w uzyskaniu tytułu prawnego do przedmiotowych nieruchomości jest podmiot określony w zaskarżonej treści uchwały. W istocie zatem rozporządzenie nieruchomością np. poprzez jej zbycie nie może być traktowane jako realizacja uprawnienia wynikającego z prawa użytkowania wieczystego. Rada Miasta uchwalając § 65 ust. 1 uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Z. naruszyła zatem istotę prawa użytkowania wieczystego, a zatem przekroczyła granice władztwa planistycznego. Zgodnie ze stanowiskiem NSA wyrażonym w niniejszej sprawie, umożliwienie przez gminę korzystania z nieruchomości przez inne podmioty (niezależnie od woli właściciela - użytkownika wieczystego) jest możliwe tylko w przypadku przeznaczenia nieruchomości na cel publiczny w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Kwestionowany zapis planu - jak to wyżej wykazano - jest w takim stopniu nieczytelny, iż nie daje podstaw do jednoznacznego stwierdzenia, że nieruchomość przeznaczona pod Kampus Wyższej Szkoły "[...]", została przeznaczona wyłącznie na cel publiczny. [...] Szkoła Wyższa nie ma charakteru uczelni publicznej, nie jest też państwową szkołą wyższą, a zgodnie z art. 6 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), celem publicznym jest budowa i utrzymywanie pomieszczeń dla państwowych szkół wyższych i szkół publicznych.
Wszystkie wyżej przytoczone okoliczności wskazują, że zaskarżona regulacja uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Z. jest sprzeczna z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz została podjęta z przekroczeniem granic władztwa planistycznego, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 tej ustawy. Naruszając powyższe przepisy organ planistyczny naruszył zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też - na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270) - należało stwierdzić nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Z. w zakresie § 65 ust. 1 uchwały.
Uchwała Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Z. jest aktem prawa miejscowego, a zatem dla dopuszczalności stwierdzenia jej nieważności w zaskarżonej części nie ma znaczenia upływ czasu zgodnie z regulacją art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.).