II SA/Kr 405/22

II SA/Kr 405/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-01-31
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-03-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel /sprawozdawca/
Joanna Tuszyńska /przewodniczący/
Sebastian Pietrzyk
Symbol z opisem
6093 Spółki wodne i związki wałowe
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
III OZ 307/23 - Postanowienie NSA z 2023-07-11
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2017 poz 1121
art 446, art 445 , art 448
Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : WSA Agnieska Nawara – Dubiel (spr.) WSA Sebastian Pietrzyk Protokolant : starszy referent sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi P. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 27 grudnia 2021 r., znak: SKO.PW/4171/131/2021 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia statutu związku wałowego skargę oddala.
Uzasadnienie
Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 13 października 2021 r., znak: WS-08.6343.4.2021.WM odmówił zatwierdzenia statutu związku wałowego pod nazwą "[...]" z siedzibą przy ul. [...] w K., obejmującej swoją działalnością obszar Miasta K., gdzie członkowie mają prawa do nieruchomości, gruntów i budowli.
Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez P. Ł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 27 grudnia 2021 r., znak SKO.p.w. /4171/131/2021 - działając na podstawie art. 446 ust. 4 w zw. z art. 445 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j.: Dz.U. 2021 r., poz. 2233 - dalej: p.w. ) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U.2021 r., poz. 735 ze zm.- dalej k.p.a.) - utrzymało w mocy opisaną wyżej decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium opisało przebieg postępowania przed organem I instancji, w szczególności zwracając uwagę na wezwanie wnioskodawców do usunięcia niezgodności statutu z prawem i dokonania koniecznych korekt oraz do złożenia wyjaśnień. Wnioskodawcy odpowiedzieli na wezwanie, jednakże - zdaniem organu I instancji - w dalszym ciągu informacje były zbyt ogólnikowe i nie pozwalały na zatwierdzenie statutu związku wałowego.
Przytoczono także stanowisko Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie zawarte w piśmie z dnia 29.07.2021 r., zawierające uwagi do treści zapisów w statucie "[...]".
Organ I instancji wskazał, że wnioskodawcy nie usunęli niezgodności statutu z ustawą Prawo wodne, gdyż:
• nie wykazano potrzeb koniecznych do zaspokojenia zrzeszonych w związku wałowym członków,
• nie wskazano precyzyjnie terenu działania "[...]",
• nie doprecyzowano celów związku poprzez wskazanie, gdzie i jakie wały przeciwpowodziowe związek ma zamiar budować lub jakie wały ma utrzymywać.
Stąd też Organ uznał, że brak jest uzasadnienia dla powstania "[...]". Z kolei zatwierdzenie statutu "[...]" mogłoby rodzić negatywne skutki prawne, wskazane m.in. przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie.
Organ II instancji w pierwszej kolejności przytoczył przepisy mające zastosowanie w sprawie, a art. 441, art. 448 oraz art. 446 w związku z art. 445 ust. 2 Prawa wodnego.
Dalej Kolegium wyjaśniło, iż badanie statutu przez właściwego starostę obejmuje tylko kryterium legalności. W przypadku, gdy organ stwierdzi, że statut narusza normę prawną, wzywa spółkę wodną lub związek wałowy do zmiany statutu, wyznaczając im jednocześnie odpowiedni termin. Po bezskutecznym upływie tego terminu starosta odmawia zatwierdzenia statutu, co jest równoznaczne z nieuzyskaniem przez spółkę wodną lub związek wałowy osobowości prawnej.
Negatywna decyzja starosty nie zamyka drogi do powstania związku. Możliwość taka istnieje nadal, po uchwaleniu nowego statutu, odpowiadającego prawu.
Okoliczność złożenia wniosków o zatwierdzenie statutów 39 spółek wodnych oraz 1 związku wałowego przez te same osoby/podmioty wzajemnie ze sobą powiązane, jest irrelewantna w sprawie, ponieważ przedmiotem sprawy jest zbadanie/zatwierdzenia statutu [...]. Badanie trybu zatwierdzenia pozostałych statutów i ich treści wykracza poza ramy prowadzonego postępowania administracyjnego. Zadaniem starosty jako organu nadzoru zatwierdzającego statut nowopowstającego związku wałowego jest kontrola legalności tego dokumentu.
Materialnoprawną podstawę wydania decyzji odmawiającej zatwierdzenie statutu przedmiotowej spółki wodnej stanowi art. 446 ust. 4 w związku z art. 445 ust. 2 Prawa wodnego. W przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta Krakowa wezwał do usunięcia niezgodności statutu związku wałowego z prawem - pismem z dnia 29 lipca 2021 r., znak WS-08.6343.4.2021.WM. Z uwagi na fakt, że niezgodności statutu nie zostały usunięte Prezydent Miasta Krakowa odmówił, w drodze decyzji jego zatwierdzenia. W przypadku istnienia niezgodności z prawem statutu Organ nie ma podstaw, by taki statut zatwierdzić.
Kolegium nie dopatrzyło się uchybień w prawidłowości przeprowadzenia postępowania przez Organ I instancji, a analizując wskazane przez Organ I instancji niezgodności przedmiotowego statutu z prawem, uznało, że były one uzasadnione.
Statut związku wałowego zawiera niezgodności, które uniemożliwiają jego zatwierdzenie:
1. Zarówno obszar jak i zakres i sposób działania przewidziany w statucie określony jest w sposób bardzo ogólny, w szczególności w kwestii ewentualnych praw do nieruchomości, które mogą być różnego charakteru. Zgodnie z obowiązującą ustawą to PGW WP jest administratorem większości wałów przeciwpowodziowych, a ich właścicielem Skarb Państwa. Przy czym należy wskazać, że istnieje możliwość odrębnej własności samej budowli i nieruchomości nią zabudowanej. Tym samym należy również wyrazić wątpliwość dotyczącą zasadności istnienia związków wałowych na terenie Miasta K..
2. Przyjęte kryterium członkostwa w związku wałowym w odniesieniu do bardzo ogólnie określonego zakresu zadań i obszaru działania może rodzić negatywne skutki prawne.
3. Zapisy w § 8 statutu dotyczące świadczeń dla osób i podmiotów nie będących członkami związku nie mają odzwierciedlenia w przepisach ustawy, które mówią o "odnoszących korzyści". Ponadto związek wałowy jest powoływany do realizacji określonych celów związanych z budową utrzymaniem wałów więc korzyści są odnoszone z urządzeń związku a nie nieruchomości.
4. Zapis w § 9 ust. 1 statutu dotyczący kryterium członkostwa odnosi się do podmiotów, które nie są właścicielami nieruchomości i urządzeń (w tym do posiadaczy, co odnosi się do stanu faktycznego a nie prawnego), a zatem nie są uprawnione do realizacji założonych celów. Może to rodzić negatywne skutki prawne. Ponadto przyjęta reprezentacja w odniesieniu do małżonków nie uwzględnia regulacji kodeksu rodzinnego i opiekuńczego.
5. Zapis w § 9 ust. 2 statutu jest sprzeczny z § 1 ust. 3 statutu oraz zapisami art. 445 ust. 2 ustawy Prawo wodne.
6. Zapis w § 9 ust. 6 statutu jest sprzeczny z art. art. 441 ust. 1 w zw. z art. 445 ust. 2 ustawy Prawo wodne.
7. Zapisy w § 15 statutu określające zadania Walnego Zgromadzenia Związku nie obejmują wymogu podejmowania uchwał w sprawie obciążenia nieruchomości związku. Nie został określony również sposób podejmowania uchwał.
8. Zapisy w § 24 statutu są sprzeczne z zapisami art. 466 ustawy Prawo wodne.
9. Zapisy w § 26 statutu są sprzeczne z zapisami art. 467 ustawy Prawo wodne.
Niezależnie od powyższego Kolegium zwróciło uwagę na następujące nieprawidłowości w treści Statutu:
1. W statucie nie wskazano wszystkich przypadków rozwiązania związku wskazanych w art. 464 ust. 2 w zw. z art. 445 ust. 2 Prawa Wodnego przez starostę. Skoro w statucie wskazano przyczyny rozwiązania związku z ustawy wymienione w art. 464 ust. 1 nieprawidłowe było pominięcie przyczyny określonej w ust. 2 art. 464 ustawy.
2. Zapis § 22 Statutu: "1. Związek może być rozwiązana uchwałą Walnego Zgromadzenia, w którym uczestniczy ponad połowa członków Związku." - taka regulacja stanowi naruszenie art. 459 ust. 2 w zw. Z art. 445 ust. 2 Prawa Wodnego, zgodnie z którym: "Uchwały walnego zgromadzenia w sprawie zmiany statutu, rozwiązania spółki wodnej, połączenia z inną spółką wodną lub podziału spółki wodnej zapadają większością dwóch trzecich głosów w obecności co najmniej połowy liczby członków spółki wodnej". Należy wskazać, iż co do zasady art. 459 ust. 2 Prawa wodnego wskazuje enumeratywnie kategorie uchwał, jakie podejmuje Walne Zgromadzenia określając precyzyjnie liczbę głosów - większość 2/3 oraz quorum - co najmniej połowy liczby członków spółki wodnej/związku wałowego. Przepisy w tym zakresie nie dają możliwości na swobodne kształtowanie przedmiotowej kwestii w Statucie.
3. W § 11 ust. 1 mowa o "uchwałach Związku", natomiast może chodzić tu o "uchwały organów Związku".
4. W § 11 ust. 2 mowa o "uchwałach Walnego Zebrania Związku", natomiast organami spółki są zgodnie z § 12 - Walne Zgromadzenie oraz Zarząd.
5. Zapis § 13 Statutu: "1. Walne Zgromadzenie składa się ze wszystkich uprawnionych członków Związku." - stanowi naruszenie art. 456 ust. 2 w zw. z art. 445 ust. 2 Prawa wodnego zgodnie z którym "(...) walne zgromadzenie złożone z członków spółki wodnej/związku wałowego (...)", w przepisie tym mowa o członkach spółki wodnej bez rozróżnienia na uprawnionych/nieuprawnionych.
6. W § 10 ust. 5 Statutu uregulowano: "Prawo do odwołania się od decyzji Zarządu do Walnego Zgromadzenia Związku. Zgłoszenie odwołania nie wstrzymuje wykonania obowiązków wynikających z decyzji Zarządu Związku" - w ocenie Kolegium zapis ten jest nieprecyzyjny, bowiem nie wskazano w jakim terminie można złożyć odwołanie, czy odwołanie składa się za pośrednictwem Zarządu czy bezpośrednio, czy jeżeli "decyzja" Zarządu zapadnie w formie uchwały w przypadku Zarządu wieloosobowego również możliwe będzie odwołanie się od niej, nie doprecyzowano katalogu spraw w jakich Zarząd może wydawać decyzje/podejmować uchwały.
7. W § 9 ust. 6 Statutu wpisano, iż "Zarząd w drodze decyzji może włączyć do Związku osobę lub zakład lub jego zorganizowaną część, której członkostwo jest uzasadnione celami dla których Związek został utworzony", niemniej jednak zgodnie z art. 441 w zw. z art. 445 ust. 2 Prawa wodnego Związki wałowe zrzeszają osoby fizyczne lub prawne na zasadzie dobrowolności, tym samym nabycie członkostwa w związku winno następować w sposób określony w § 9 ust. 4 a zatem na pisemny wniosek zainteresowanego, przy zachowaniu warunków określonych Statutem.
8. § 6 ust. 8 - "Nie nalicza się składek po zmarłym członku Związku do czasu prawnego uregulowania własności, zaległe zaś składki po zmarłym członku umarza się uchwałą Walnego Zgromadzenia". - Zapis jest niejasny, powinien zostać doprecyzowany bądź usunięty.
9. § 21 ust. 1 - "Zasady nawiązywania stosunku pracy, zlecania wykonania prac, wykonania dzieła i usług w ramach i na rzecz Związku: na podstawie stosunku lub umowy cywilnoprawnej lub zawiera Członek Zarządu" - zapis nieprecyzyjny, konieczna korekta.
Ponadto Statut nie określa, wbrew art. 448 ust. 1 Prawa wodnego:
1. Warunków następstwa prawnego członków związku wałowego - poza ogólnym § 9 ust. 3 Następca prawny członka wstępuje w jego prawa i obowiązku wobec Związku.
2. Zasad nawiązywania stosunków pracy w ramach związku wałowego, zapis § 21 ust. 1 jest nieprecyzyjny i wymaga korekty.
Nadto Statut zawiera literówki i narusza zasady techniki prawodawczej:
• § 5 ust. 3 - Dochody z majątków Związku.
• § 6 ust. 5 - Nie opłacone w terminie składki członkowskie podlegają egzekucji windykacji wraz z należnymi odsetkami.
• § 9 ust. 1 - Gospodarstwo w którym małżonkowie mają współwłasność, reprezentuje jedno z małżonków. - czy chodzi o gospodarstwo domowe, czy gospodarstwo w rozumieniu prawa rolnego, jakie jest uzasadnienie dla ujęcia w jednym ustępie kategorii podmiotów mogących być członkami spółki z jednoczesnym wskazaniem reprezentacji dla małżonków w przypadku gospodarstwa.
• § 14 ust. 2 - Zarząd Spółki jat uprawniony złożyć taki wniosek.
• Przed wykazem członków założycieli brak informacji, iż jest Załącznik -zgodnie z zapisem § 1 ust. 4 statutu.
• Jeżeli w danym paragrafie jest wyłącznie jeden ustęp - nie ma powodu do dokonania numeracji poprzez nadanie mu liczby porządkowej 1.
Kolegium podkreśliło, że zaskarżona decyzja została wydana po zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, zaś uzasadnienie decyzji zawiera wyjaśnienie stanu faktycznego oraz prawnego sprawy, tym samym w ocenie Kolegium, nie doszło do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., ani naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. W przedmiotowym postępowaniu przeprowadzono nie tylko wszelkie wymagane dowody, ale i zastosowano art. 446 ust. 4 Prawa wodnego wzywając wnioskodawców do usunięcia niezgodności statutu z prawem, w sposób wskazany we wezwaniu. Organ wnikliwie poprowadził postępowanie, dążąc do wyjaśnienia kwestii budzących wątpliwości. Należy podkreślić, iż podniesione w odwołaniu naruszenie art. 7a § 1 k.p.a. odnosi się do wątpliwości co do treści normy prawnej, a takich w tej sprawie Organ I instancji nie miał.
Odnośnie naruszenia art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania z naruszeniem zasad proporcjonalności i bezstronności, Kolegium podkreśliło, iż postępowanie obejmuje czynności podejmowane w celu wyjaśnienia sprawy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, a zatem czynności zmierzające zarówno do wyjaśnienia stanu faktycznego, jak i prawnego, a co za tym idzie ustalenia istnienia lub nieistnienia faktów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Odwołujący natomiast podniósł w odwołaniu, iż "budzi uzasadnione wątpliwości czy organ rozpatrywał niniejszą sprawę z zachowaniem zasady bezstronności, skoro w treści decyzji m.in. powoływał się na zakładania innych spółek wodnych przez wnioskodawców jako podstawę dla uzasadnienia odmowy zatwierdzenia statutu, czy też powoływanie się na niezdefiniowane pojęcia (...) organ niejako zarzuca wnioskodawcom, że jest zmuszony rozpatrywać inne wnioski o zatwierdzenie statutu spółek wodnych", natomiast Kolegium pragnie wyjaśnić, iż przytoczenie powyższego faktu w uzasadnieniu decyzji stanowiło element stanu faktycznego sprawy, który nie stanowił bezpośredniej przyczyny odmowy zatwierdzenia statutu, bowiem powody odmowy zostały przytoczone powyżej.
Wobec powyższego, a także mając na uwadze fakt, że decyzja organu I instancji nie zawiera wad procesowych obligujących organ odwoławczy do jej uchylenia, konieczne jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji.
Opisaną wyżej decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie P. Ł..
Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) naruszenie przepisu art. 446 ust. 4 ustawy Prawo wodne jako materialnoprawnej podstawy wydania decyzji odmawiającej zatwierdzenie statutu, poprzez błędne przyjęcie, że statut [...] jest niezgodny z prawem,
2) naruszenie art. 448 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne poprzez niewłaściwą interpretacje tego czym jest teren działania związku wałowego oraz nietrafne wskazanie na konieczność powiązania działania związku z konkretnym gruntem,
3) naruszenie art. 445 ust. 2 ustawy Prawo wodne poprzez błędne przyjęcie, że statut [...] narusza ww. przepis,
4) naruszenie art. 441 ust. 1 ustawy Prawo wodne poprzez błędne przyjęcie, że § 9 ust. 6 statutu jest sprzeczny z ww. przepisem,
5) naruszenie art. 466 i art. 467 ustawy Prawo wodne poprzez błędne przyjęcie, że zapisy w statucie tj. § 24 oraz § 26 naruszają ww. przepis
6) naruszenie art. 464 ust. 2 w zw. z art. 445 ust. 2 ustawy Prawo wodne, poprzez błędne przyjęcie, że statut [...] powinien zawierać uregulowania dotyczące rozwiązania związku wałowego,
7) nieprawidłowe przyjęcie, że zapisy statutu są nieprzejrzyste, zawierają tzw. literówki i naruszają zasady techniki prawodawczej, co potraktowano jako przesłankę dla odmowy zatwierdzenia statutu spółki,
8) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie podstaw prawnych decyzji z przytoczeniem przepisów prawa,
9) naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wybiórczy i błędny, co spowodowało błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego,
10) naruszenie art. 7a § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że wątpliwości organu powodują niemożność zatwierdzenia statutu związku wałowego,
11) naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania z naruszeniem zasad proporcjonalności i bezstronności.
Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżanej decyzji w całości.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Na wstępie należy wyjaśnić, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia wyrokowania stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie z art. 15zzs4 ust.2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu obowiązującym od dnia 3 lipca 2021 r., wprowadzonym art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. (Dz.U.2021.1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID -19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, wojewódzkie sądy administracyjne przeprowadzają rozprawę wyłącznie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających prowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym, że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. W myśl art. 15zzs4 ust.3 ustawy Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W rozpoznawanej sprawie strony postępowania zostały wezwane o podanie, czy wnoszą o przeprowadzenie rozprawy zdalnej, a jeżeli tak – to o wskazanie adresu elektronicznego na platformie ePUAP - w terminie 7 dni od dnia doręczenia - pod rygorem przyjęcia, że strona nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej.
Wobec tego, że wszystkie strony w zakreślonym terminie wskazały na możliwość uczestniczenia w rozprawie zdalnej, zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału sprawa została skierowana do rozpoznania w tym trybie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.), dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku.
Tytułem wstępu należy poczynić kilka uwag natury ogólnej związanych z celowością wprowadzenia instytucji związków wałowych do ustawy Prawo wodne. Zgodnie z art. 445 p.w. związki wałowe mogą być tworzone do wykonywania i utrzymywania wałów przeciwpowodziowych wraz z urządzeniami wodnymi stanowiącymi ich wyposażenie (ust. 1). Przepisy dotyczące spółek wodnych i ich związków stosuje się odpowiednio do związków wałowych (ust. 2). Jak wynika z art. 441 p.w. związki wałowe są niepublicznymi formami organizacyjnymi, które nie działają w celu osiągnięcia zysku, zrzeszają osoby fizyczne lub prawne na zasadzie dobrowolności i mają na celu zaspokajanie wskazanych przepisami ustawy potrzeb w zakresie gospodarowania wodami. W pierwszej kolejności należy więc przeanalizować przepisy ustawy określające potrzeby, o których mowa w tym przepisie.
W art. 1 p.w. wskazano na zakres tej ustawy stwierdzając, że reguluje ona gospodarowanie wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, w szczególności kształtowanie i ochronę zasobów wodnych, korzystanie z wód oraz zarządzanie zasobami wodnymi. W myśl art. 10 ust. 1 pkt 2 p.w. zarządzanie zasobami wodnymi służy zaspokajaniu potrzeb ludności i gospodarki oraz ochronie wód i środowiska związanego z tymi zasobami, w szczególności w zakresie ochrony przed powodzią oraz suszą. Zarządzaniu ryzykiem powodziowym został poświęcony cały rozdział 1 działu IV ustawy Prawo wodne. Zgodnie z art. 16 ust. 1 pkt 1 lit. "f" p.w. wały przeciwpowodziowe to jedna z budowli przeciwpowodziowych. Ustawa zawiera również cały szereg ograniczeń związanych z ochroną wałów przeciwpowodziowych (np. art. 175 - 181).
Okoliczności te wskazują, że kwestia ochrony przed powodzią - w tym utrzymania wałów przeciwpowodziowych - jest ważną częścią polityki państwa i bieżącego zarządzania jego zasobami.
Zgodnie z art. 258 ust. 2 p.w. Wody Polskie reprezentują Skarb Państwa oraz wykonują prawa właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do stanowiących własność Skarbu Państwa nieruchomości gruntowych położonych w międzywalu, nieruchomości pod wałami przeciwpowodziowymi oraz wałów przeciwpowodziowych przyległych do śródlądowych wód płynących, o których mowa w art. 212 ust. 1 pkt 1, a także w stosunku do położonych na tych nieruchomościach budynków, budowli oraz innych urządzeń, w tym urządzeń wodnych, służących do realizacji zadań określonych w przepisach ustawy.
Co do zasady więc właścicielem większości wałów jest Skarb Państwa, a ich zarządcą jest państwowe Gospodarstwo Wodne "Wody Polskie" i to właśnie na tym podmiocie spoczywa obowiązek "wykonywania i utrzymywania wałów przeciwpowodziowych wraz z urządzeniami wodnymi stanowiącymi ich wyposażenie". W związku z tym związki wałowe mają bardzo ograniczone możliwości działania. Wprowadzenie do systemu prawa tego rodzaju instytucji należy postrzegać jako zamiar dopuszczenia organizacji społecznych do wsparcia i uzupełnienia instytucji państwowych (w tym przypadku "Wód Polskich") w wykonywaniu ich zadań. Biorąc jednak pod uwagę duże znaczenie prawidłowego utrzymania wałów przeciwowodziowych dla bezpieczeństwa powodziowego w państwie ustawodawca zdecydował o powierzeniu tego wymagającego zadania wyspecjalizowanemu organowi administracji publicznej, jakim są "Wody Polskie". Dlatego też związki wałowe praktycznie nie występują, w konsekwencji również brak orzecznictwa i piśmiennictwa w zakresie funkcjonowania tego rodzaju instytucji.
Jak wynika z omówionych wyżej przepisów prawa wodnego spółki wodne i związki wałowe mają na celu zaspokajanie wskazanych przepisami ustawy potrzeb w zakresie gospodarowania wodami, a celem działania związków wałowych jest wykonywanie i utrzymywanie wałów przeciwpowodziowych wraz z urządzeniami wodnymi stanowiącymi ich wyposażenie.
Oznacza to, że związki wałowe to bardzo specyficzne organizacje społeczne, o szczegółowo określonych zadaniach, wymagającej i odpowiedzialnej funkcji. Zaniedbanie obowiązku prawidłowego utrzymania wałów przeciwpowodziowych może mieć bardzo daleko posunięte konsekwencje.
W świetle tych uwag trzeba podkreślić, że wątpliwe w niniejszej sprawie jest zarówno to, czy związek wałowy na terenie K. w ogóle mógłby wykonywać jakiekolwiek czynności (skoro zarządzaniem wałami przeciwpowodziowymi zajmują się Wody Polskie), jak również czy niedoszli członkowie [...] posiadają stosowną wiedzę i kompetencje by wykonywać tak odpowiedzialne zadania.
Jak jednak słusznie zauważono w zaskarżonej decyzji – ocena celowości powołania związku wałowego nie stanowi podstawy do odmowy zatwierdzenia statutu takiej organizacji.
Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 446 ust. 4 ustawy Prawo wodne, zgodnie z którym w przypadku niezgodności statutu z prawem starosta wzywa do usunięcia tych niezgodności w określonym terminie, a jeżeli niezgodności nie zostaną usunięte - odmawia, w drodze decyzji, zatwierdzenia statutu.
Istotą sporu w niniejszej sprawie jest ocena, czy przedstawiony Prezydentowi Miasta Krakowa statut związku wałowego – po jego uzupełnieniu – zawierał tego rodzaju niezgodności z prawem, które uzasadniały odmowę jego zatwierdzenia.
Zgodnie z art. 448 ust. 1 ustawy Prawo wodne statut spółki wodnej określa w szczególności:
1) nazwę i siedzibę spółki wodnej oraz teren jej działalności;
2) cel działania spółki wodnej oraz sposób i środki służące do osiągnięcia tego celu;
3) zasady ustalania wysokości składek członkowskich oraz innych świadczeń adekwatnych do celów spółki wodnej;
4) zasady ustalania należności za dostarczanie wody oraz odprowadzanie i oczyszczanie ścieków w przypadku prowadzenia działalności, o której mowa w art. 441 ust. 2, polegającej na realizacji działań określonych w art. 441 ust. 3 pkt 1 i 2;
5) prawa i obowiązki członków spółki wodnej;
6) ograniczenia praw członków spółki wodnej dotyczące ich gruntów i obiektów niezbędnych do wykonywania zadań tej spółki;
7) warunki przyjmowania nowych członków spółki wodnej, wykluczania członków ze spółki wodnej, ustania członkostwa w spółce wodnej oraz rezygnacji z członkostwa w tej spółce;
8) warunki następstwa prawnego członków spółki wodnej;
9) organy spółki wodnej, ich skład, zasady powoływania i odwoływania oraz zakres działania;
10) zasady nawiązywania stosunku pracy w ramach spółki wodnej;
11) przypadki wymagające zwołania walnego zgromadzenia;
12) czas trwania spółki wodnej oraz sposób jej rozwiązania lub likwidacji;
13) warunki zaciągania zobowiązań i udzielania pełnomocnictw do reprezentowania spółki wodnej;
14) przeznaczenie mienia pozostałego po rozwiązaniu lub likwidacji spółki wodnej.
W ocenie Sądu organy obu instancji prawidłowo oceniły braki statutu i jego niezgodność z obowiązującymi przepisami prawa, a zarzuty skargi stanowią jedynie polemikę z prawidłowymi ustaleniami tych organów.
W świetle powyższych uwag ogólnych należy zgodzić się z organami obu instancji, że zatwierdzenie statutu związku wałowego wymaga bardzo konkretnych regulacji już co do samego obszaru działania tej organizacji – z wymieniem konkretnych nieruchomości oraz uprawnień członków związku wałowego do tych nieruchomości.
W tym zakresie skarżący zarzuca: "Okoliczność, iż teren działalności "[...]" został określony jako obszar miasta K., nie stanowi podstawy do uznania, że statut ten jest niezgodny z przepisami prawa, co stanowi dla Organu podstawę do odmowy jego zatwierdzenia. Przepis art. 448 ust. 1 pkt 1 ustawy stanowi, że statut związku wałowego określa w szczególności: nazwę i siedzibę związku wałowego oraz teren jego działalności. Teren ten został przez [...] określony w statucie jako: obszar miasta K.. Niewątpliwie zatem, teren działalności został określony. Ponadto, ustawa nie każe ograniczać terenu działania do konkretnej ulicy czy budynku".
Jeśli celem działania związku wałowego ma być "wykonywanie i utrzymywania wałów przeciwpowodziowych wraz z urządzeniami wodnymi stanowiącymi ich wyposażenie" (przytoczony wyżej art. 445 ust. 1 ustawy Prawo wodne), to konieczne jest wskazanie jakie to konkretnie wały przeciwpowodziowe i urządzenia wodne mają być objęte działalnością tego konkretnego związku wałowego. Skarżący sugeruje, że wystarczy całkowicie dowolne określenie terenu działania związku wałowego, jednak ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Okoliczność, że członkowie mają na terenie K. prawa do nieruchomości, gruntów i budowli (§ 1 ust. 3 statutu) jest irrelewantna, bowiem nie wykazano, że członkowie mają prawa do terenów, na których znajdują się wały przeciwpowodziowe.
Te same uwagi można odnieść do § 4 statutu dotyczącego celów związku. W istocie jest to powielenie przepisów ustawy Prawo wodne, podczas gdy sformułowania zawarte w statucie powinny być skonkretyzowane i pozwalać na jednoznaczne odróżnienie danego związku wałowego.
Już same te okoliczności wskazują, że istniały podstawy do odmowy zatwierdzenia statutu [...] Związku Wałowego.
W kwestii zastrzeżeń do treści § 8 statutu skarżący wywodzi: "stawianie wałów przeciwpowodziowych na terenie nieruchomości należącej do członka spółki (związku wałowego), może powodować korzyści dla właściciela sąsiedniej nieruchomości, poprzez zapobiegnięcie powodzi lub zalaniu takiego gruntu. W przypadku więc członkostwa w spółce wodnej przez właściciela bądź podmiotu posiadającego inny tytuł prawny do sąsiedniej nieruchomości, odnosiłby on korzyści z urządzeń i nieruchomości spółki z uwagi na zapobieganie zalewaniu jego nieruchomości". Powołuje się przy tym na art. 454 p.w., którego ust. 1 stanowi: "Jeżeli osoby fizyczne lub prawne niebędące członkami spółki wodnej oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej odnoszą korzyści z urządzeń spółki wodnej lub przyczyniają się do zanieczyszczenia wody, dla której ochrony spółka wodna została utworzona, są obowiązane do ponoszenia świadczeń na rzecz tej spółki".
W ocenie Sądu odpowiednie stosowanie przepisów o spółkach wodnych do związków wałowych nie dotyczy tego przepisu. Żądanie, by właściciel nieruchomości sąsiedniej miał ponosić koszty budowy wałów przeciwpowodziowych byłoby nadużyciem – tym bardziej, że kwestia "sąsiedztwa" mogłaby w tym przypadku być stosowana bardzo szeroko.
W zakresie zastrzeżeń do § 9 ust. 1 statutu skarżący uważa, że ustawa nie wymaga tego, że tylko właściciele mogą być członkami związku wałowego. Jeżeli istnieje realne zagrożenie powodzią to osoby, które posiadają tytuł prawny inny od właścicielskiego powinny mieć możliwość utworzenia związku wałowego, aby móc efektywnie przeciwdziałać ewentualnym zagrożeniom.
Stwierdzenie to całkowicie pomija kwestię, że inne tytuły prawne poza własnością, a tym bardziej posiadanie nie uprawniają do wykonywania na nieruchomości budowy i utrzymania wałów przeciwpowodziowych. Zrzeszenie się w związku wałowym ma na celu oddolną współpracę w ściśle określonym celu. Na marginesie trzeba przypomnieć, że w § 9 ust. 1 statutu mowa jest o osobach posiadających różne tytuły prawne do "nieruchomości oraz gruntów położonych na obszarze działania związku", czyli na obszarze Miasta K.. Oznacza to, że członkiem takiego związku mógłby być np. właściciel lokalu w jednym z budynków położonych np. na [...], podczas gdy nieruchomości te nie mają żadnego związku z ochroną przeciwpowodziową. Nie sposób w takiej sytuacji dopatrzeć się możliwości efektywnego przeciwdziałania zagrożeniom.
W § 9 ust. 2 statutu, zakwestionowanym przez organy obu instancji, dopuszczono możliwość członkostwa w związku wałowym innych podmiotów, również zagranicznych, nieposiadających nieruchomości i gruntów, o ile będą opłacać składki członkowskie. Skarżący uważa, że z uwagi na użycie w tym przepisie słowa "też" zapis ten nie jest sprzeczny z § 1 ust. 3 statutu, a ponadto "zgodnie z wiedzą skarżącego w ustawie Prawo wodne nie ma zapisu, który w sposób jednoznaczny rozstrzygałby, o tym, że tylko właściciele bądź tylko posiadacze gruntu mogą być członkami związku wałowego".
W tym miejscu jeszcze raz trzeba podkreślić, że związek wałowy nie jest zrzeszeniem przypadkowych podmiotów, które łączy jedynie płacenie składek członkowskich, lecz organizacją społeczną działającą w ściśle określonym i społecznie istotnym celu przeciwdziałania powodzi poprzez tworzenie i utrzymanie wałów. Prawidłowo uznano taki zapis za niedopuszczalny.
W § 9 ust. 6 statutu wskazano: "Zarząd w drodze decyzji może włączyć do związku osobę lub zakład lub jego zorganizowaną część, której członkostwo jest uzasadnione celami dla których związek został utworzony". Organ uznał go za sprzeczny z art. 441 ust. 1 w zw. z art. 445 ust. 2 ustawy Prawo wodne. W tym zakresie skarżący zarzuca: "Katalog osób przywołanych w przepisie znajdującym się w ustawie Prawo wodne jest na tyle "szeroki", że swoim zakresem obejmuje podmioty wskazane w § 9 ust. 2 statutu. Stanowi o tym komentarz M. Kałużnego spółka wodna/związek wałowy jest jednostką organizacyjną zrzeszającą dobrowolnie osoby (fizyczne lub prawne) w celu zaspokojenia potrzeb w dziedzinie gospodarowania wodami". M. Kałużny [w:] Prawo wodne. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2016, art. 164. W związku z powyższym, nie ma sprzeczności ze statutem, ponieważ zakład lub jego zorganizowana część nie wyklucza bycia przezeń osobą fizyczną lub osobą prawną".
To ostatnie stwierdzenie jest oczywiście nieprawdziwe. Jeżeli członkami związku mogą być tylko osoby fizyczne lub prawne, to nie może takim członkiem zostać "zakład lub jego zorganizowana część". Problem leży jednak przede wszystkim w naruszeniu zasady dobrowolności zrzeszania, przewidzianej w art. 441 ust. 1 p.w. Omawiany zapis dopuszcza niejako przymusowe wcielenie do związku wałowego na mocy decyzji zarządu, jest więc oczywiście sprzeczny z wymienionym przepisem.
Prawdą jest zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzenie, że "Zapisy w § 15 statutu określające zadania Walnego Zgromadzenia Związku nie obejmują wymogu podejmowania uchwał w sprawie obciążenia nieruchomości związku" podczas gdy w art. 457 ust. 1 pkt 7 mowa jest o "podejmowaniu uchwał w sprawie nabycia nieruchomości albo zbycia lub obciążenia nieruchomości spółki wodnej", jednak uchybienie to należy uznać za nieistotne.
Prawdą jest, że SKO nie wyjaśniło dlaczego uznało, że zapisy w § 24 statutu są sprzeczne z zapisami art. 466 ustawy Prawo wodne, a zapisy w § 26 statutu są sprzeczne z zapisami art. 467 ustawy Prawo wodne. W istocie fragment uzasadnienia zaskarżonej decyzji dotyczący konkretnych zastrzeżeń co do zapisów omówionych powyżej stanowi dosłowną kopię fragmentu pisma PGW Wody Polskie z dnia 29 lipca 2021 r., w którym odniesiono się do pierwotnej wersji statutu. Jednakże zapisy § 24 i § 26 zostały poprawione i doprowadzone do stanu zgodnego z powyższymi przepisami ustawy Prawo wodne, a zatem zastrzeżenia do tych fragmentów straciły aktualność – czego Kolegium nie dostrzegło. Niemniej jednak nie wpływa to na ocenę, że brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, bowiem istniały podstawy do odmowy zatwierdzenia statutu związku wałowego.
Wbrew zarzutom skargi Sąd nie dostrzegł również naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Z powyższych względów skargę oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a.