II SA/Kr 405/16

II SA/Kr 405/16 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2016-08-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-04-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Aldona Gąsecka-Duda /sprawozdawca/
Joanna Tuszyńska
Magda Froncisz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 89/17 - Wyrok NSA z 2018-05-15
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 290
art. 29, 48, 52
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 2016 poz 23
art. 30
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka- Duda (spr.) NSA Joanna Tuszyńska Protokolant: starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi P. N. i A. N. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 stycznia 2016 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala
Uzasadnienie
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 21 stycznia 2016 r. Nr [...], znak: [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania P. N. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 marca 2015 r. znak: [...] - którą na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nakazano "Ks. P. N. dokonać rozbiórki obiektu składowego (wiaty) stanowiącego dwukondygnacyjną budowlę o konstrukcji drewnianej, osadzonego na fundamen cie betonowym, o dachu jednospadowym krytym blachą, posiadającego wymiary 7 m x 12 m (powierzchnia zabudowy 84 m2) wybudowanego na działce o nr ewid. [...], położonej w G. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Obiekt składowy został oznaczony na szkicu będącym załącznikiem do niniejszej decyzji kolorem czerwonym i numerem [...] " - uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wskazania P. N., jako osoby zobowiązanej do wykonania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego oznaczonego w decyzji organu pierwszej instancji i w tym zakresie nałożył obowiązek rozbiórki na A. N., a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W podstawie prawnej decyzji wskazał art. 138 § 1 pkt 2 i art. 104 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1, art. 52, art. 80 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. – dalej. P.b.).
Orzekając w ten sposób organ odwoławczy podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadził z urzędu szereg postępowań administracyjnych obejmujących weryfikację legalności zabudowań wchodzących w skład ośrodka kultu religijnego pn. "[...]" w miejscowości G. Poszczególne zabudowania wchodzące w skład tego kompleksu zostały zinwentaryzowane. W oparciu o wyniki kontroli organ pierwszej instancji uczynił przedmiotem niniejszego postępowania obiekt budowlany o przeznaczeniu składowym, zlokalizowany na działce nr [...], położonej w G.
Obiekt powyższy został uznany za samowolę budowlaną, wobec czego organ pierwszej instancji wdrożył postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w art. 48 P.b. Postanowieniem z dnia 1 sierpnia 2013 r. PINB wydał postanowienie znak: [...], nakazując wstrzymanie robót budowlanych oraz nakładając obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 31 grudnia 2013 r. przewidzianych prawem dokumentów wymaganych w celu legalizacji samowoli. Po bezskutecznym upływie terminu, przedłużanego na wniosek inwestora, organ pierwszej instancji uznał, że nie zachodzi możliwość jego legalizacji, wobec czego nakazał rozbiórkę spornego obiektu decyzją z dnia 6 czerwca 2014 r., znak: [...]. Na skutek odwołania P. N. rozstrzygnięcie to zostało uchylone decyzją WINB w Nr [...] z dnia 23 października 2014 r., znak: [...], w której organ odwoławczy zwrócił uwagę na konieczność wszechstronnego wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności oraz wyraził zastrzeżenia wobec zakwalifikowania spornego obiektu jako budynku.
W toku ponownego postępowania wyjaśniającego organ pierwszej instancji przeprowadził oględziny przedmiotowego obiektu. Nadto na podstawie oświadczenia inwestora ustalił, że obiekt powstał w latach 2011 - 2012, a jego budowa nie została poprzedzona pozyskaniem stosownej zgody właściwego organu administracji architektoniczno - budowlanej. PINB stwierdził, że obiekt pozostaje niezgodny z ustaleniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i decyzją z dnia 19 marca 2015 r. znak: [...] nakazał P. N. rozbiórkę wiaty drewnianej o przeznaczeniu składowym, pobudowanej na działce ewidencyjnej nr [...] w G. P.N. złożył w terminie odwołanie od tej decyzji.
Po przedstawieniu w powyższy sposób dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że P. N. jako inwestor został uznany za stronę postępowania, przy czym nadto w dacie orzekania przez organ pierwszej instancji był właścicielem działki nr [...]. Organ odwoławczy ustalił jednak, że w dniu 24 września 2015 r. P. N. darował opisaną nieruchomość na rzecz A. N. Stosownie do art. 30 § 4 k.p.a. powinna zatem zostać ona uznana za stronę postępowania. Ustalił dalej, że wiata o funkcji składowej została wykonana samowolnie, jej budowa została zrealizowana przez skarżącego inwestora w okresie 2011 – 2012, podzielił stanowisko PINB co do kwalifikacji spornych robót budowlanych, a także zaakceptował wdrożony tryb likwidacji skutków stwierdzonej samowoli budowlanej. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego sporne roboty budowlane, polegające na wykonaniu budowli o przeznaczeniu składowym, należy zakwalifikować jako budowę obiektu budowlanego o cechach wiaty, tj. budowli. Realizacja wiaty w okolicznościach analizowanej sprawy wymagała od inwestora legitymowania się decyzją o pozwoleniu na budowę, a obowiązku tego skarżący nie dopełnił.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zastrzegł, że podstawowym warunkiem legalizacji jest wstępne stwierdzenie przesłanek ją umożliwiających, w tym przede wszystkim zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie ustalono, że legalizacja spornej budowli jest niemożliwa z uwagi na jej niezgodność z obowiązującym na terenie G. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Obligowało to organ pierwszej instancji do nakazania rozbiórki spornego obiektu, zgodnie z art. 48 ust. 1 P.b. Decyzja wydana w pierwszej instancji została prawidłowo skierowana do P. N., jako inwestora oraz ówczesnego właściciela obiektu. Zbycie nieruchomości czyniło koniecznym zaktualizowanie rozstrzygnięcia w zakresie odnoszącym się do identyfikacji właściwego adresata nakazu rozbiórki. Inwestor P. N. utracił możność zrealizowania nakazu rozbiórki w oparciu o dotychczasowy tytuł prawny, którego się wyzbył na rzecz osoby trzeciej, wobec czego nie może być adresatem decyzji nakazującej rozbiórkę.
Z takim rozstrzygnięciem nie zgodzili się P. N. i A. N., którzy wnieśli w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora nadzoru Budowlanego z dnia 21 stycznia 2016 r. Nr [...], znak: [...].
Skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając:
- naruszenie art 49b ust. 2 w zw. z art 29 ust. 1 pkt 2c P.b. poprzez ich niezastosowanie i wskazanie, że budowa obiektu składowego w formie wiaty, przed wzniesieniem której inwestor winien dokonać zgłoszenia, winna być legalizowana w trybie art 48 ust. 2 i n. tejże ustawy oraz uznanie, że jej wzniesienie wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę;
- art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez brak dokonania ustaleń czy inwestor sprzedając nieruchomość zabudowaną obiektem będącym przedmiotem postępowania legalizacyjnego utracił prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;
- art. 52 P.b. poprzez zmianę adresata obowiązku nałożonego decyzją pomimo ustalenia osoby inwestora;
- naruszenie art. 10 § 1 oraz art. 15 w zw. z art. 30 § 4 k.p.a. poprzez uznanie, że w sytuacji zbycia prawa własności nieruchomości, na terenie której wzniesiony jest obiekt budowlany, można obowiązek nałożony decyzją administracyjną skierować do nowego właściciela zabudowanej nieruchomości, który po raz pierwszy wziął udział w postępowaniu na etapie postępowania odwoławczego, wobec czego osoba, na którą nałożono obowiązek administracyjny została pozbawiona prawa do rozpatrzenia sprawy przez organy dwóch instancji;
- naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sformułowanie uzasadnienia decyzji administracyjnej, w sposób ogólnikowy i skrótowy.
Zdaniem skarżących w odniesieniu do spornej wiaty postępowanie powinno być prowadzone w oparciu o art. 49b ust. 2 P.b. Zgodnie bowiem z treścią art. 29 ust 1 pkt 2c P.b., wzniesienie wiaty o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanej na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a przedmiotowy obiekt budowlany składa się z dwóch wiat, które w sposób błędny zostały przez organy nadzoru budowlanego zakwalifikowane jako jeden obiekt budowlany.
Skarżący zakwestionowali jednak przede wszystkim nałożenie obowiązku na adresata, którym została strona postępowania administracyjnego dopiero na etapie postępowania odwoławczego. Wskazywali, że nałożenie obowiązku dokonania rozbiórki obiektu budowlanego na osobę, która brała udział wyłącznie w postępowaniu odwoławczym narusza prawo tej osoby do złożenia odwołania od decyzji administracyjnej nakładającej obowiązek, co stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności. Organ odwoławczy nie ustalił, czy osoba wskazana jako inwestor przez organ pierwsze instancji utraciła prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z brzmieniem art. 52 P.b. w pierwszej kolejności, obowiązek rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego winien być nałożony na inwestora. Brak dokonania w powyższym zakresie ustaleń świadczy o zaniechaniu ustalenia stanu faktycznego sprawy w zakresie nakazującym uchylenie zaskarżonej decyzji administracyjnej.
Nadto skarżący podnosili, że w zakresie wyboru właściwego trybu postępowania legalizacyjnego, w szczególności przyczyn, dla których organ nie uznał za właściwe stosowania art 49b ust. 2 P.b., uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada warunkom określonym w treści art.107 § 3 k.p.a. Z kolei wadliwie wskazany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji administracyjnej tryb postępowania legalizacyjnego w sposób oczywisty wpływać będzie na treść rozstrzygnięcia, jakie w ponownie toczącym się postępowaniu wyda organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednol. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu, stosownie do art. 151 p.p.s.a.
W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma treść przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane Jak jednak słusznie zaznaczono w zaskarżonej decyzji, przepisy podlegające zastosowaniu w odniesieniu do przedmiotowego obiektu budowlanego zostały zmienione przez ustawę z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. (Dz. U. poz. 443, dalej "ustawa zmieniająca"), która weszła w życie w dniu 28 czerwca 2015 r. Stosownie jednak do art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej, do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Ponieważ postępowanie dotyczące obiektu składowego (wiaty) wybudowanego na działce o nr [...] w G. zostało wszczęte w dniu 26 kwietnia 2013 r., zastosowanie winny znaleźć przepisy P.b. w brzmieniu sprzed dnia 28 czerwca 2015 r.
Zgodnie z art. 48 ust. 1 P.b., właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Stosownie do art. 48 ust. 2 P.b., jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1:
1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności:
a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo
b) ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem
- właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych.
W myśl art. 48 ust. 3 P.b., w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:
1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;
2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.
Zgodnie z art. 48 ust. 4 P.b., w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. Natomiast przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (art. 48 ust. 5 P.b.).
Zaskarżona decyzja została wydana m. in. na podstawie art. 48 ust. 1 P.b. Z tego powodu, jak również z uwagi na zarzuty skargi konieczne jest dokonanie analizy, czy tryb postępowania zastosowany przez organy nadzoru budowlanego był prawidłowy. Skarżący podnosili bowiem, że zastosowanie winien znaleźć art. 49b ust. 2 P.b., albowiem sporny obiekt nie był objęty obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, ale wymagał wyłącznie dokonania zgłoszenia właściwemu organowi.
Zasadą wynikającą z art. 28 ust. 1 P.b. jest, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W art. 29 P.b. ustawodawca zawarł katalog obiektów i robót budowlanych, których wykonanie nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Artykuł 29 P.b. przed dniem 28 czerwca 2015 r. nie zawierał przepisów dotyczących wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2. Dopiero ustawa zmieniająca w art. 1 pkt 7 wprowadziła przepis art. 29 ust. 1 pkt 2c P.b., zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki. Ze względu na treść art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej przepis art. 29 ust. 1 pkt 2c P.b. w obecnym brzmieniu nie mógł jednak znaleźć zastosowania w przedmiotowej sprawie. Niezależnie od powołanego przepisu intertemporalnego na przeszkodzie uznaniu, że sporny obiekt nie wymagał uzyskania pozwolenia na budowę stoi również nawet na gruncie przepisów obowiązujących obecnie to, że w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 20 listopada 2014 r. przy udziale inwestora P. N. ustalono, iż powierzchnia obiektu wynosi 84 m2 (wymiary 7 x 12 m). W protokole tychże oględzin (k. 27 akt organu pierwszej instancji) mowa jest też o jednym tylko obiekcie. P. N. nie twierdził wówczas, że obiekt składa się w istocie z dwóch wiat. Materiał dowodowy zebrany w niniejszej sprawie również nie daje podstaw do twierdzenia, że obiekt, którego postępowanie dotyczy jest faktycznie złożony z dwóch odrębnych wiat. Twierdzenia skargi w tym zakresie należy uznać za gołosłowne i nie mające oparcia w dowodach. Nawet gdyby obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę oceniać w świetle przepisów obowiązujących obecnie (a zatem z uwzględnieniem dodanego przez ustawę zmieniającą art. 29 ust. 1 pkt 2c P.b.), to i tak inwestor musiałby uzyskać takie pozwolenie przed realizacją spornej wiaty, albowiem jej powierzchnia zabudowy jest większa od 50 m2.
Zgodnie z art. 49b ust. 1 P.b., właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Tryb ten dotyczy zatem wyłącznie obiektów, które wymagały zgłoszenia, a inwestor albo tego obowiązku nie dopełnił, albo otrzymał decyzję o sprzeciwie i pomimo niej realizował zgłoszoną inwestycję. Powołany w skardze art. 49b ust. 2 P.b. dotyczy procedury legalizacji w odniesieniu do tego rodzaju samowoli budowlanej. Ponieważ sporna inwestycja wymagała uzyskania pozwolenia na budowę zastosowanie trybu, o którym mowa w art. 49b P.b., nie było możliwe. Słusznie zatem organy nadzoru budowlanego za podstawę prawną rozstrzygnięcia przyjęły art. 48 P.b.
W toku postępowania organ pierwszej instancji ustalił, że na działce nr [...] w G. znajduje się obiekt o wymiarach w rzucie 7 m x 12 m i wysokości ok. 6 m, z dachem jednospadowym, krytym blachą. Stwierdzono, że konstrukcja obiektu została wykonana z drewna (słupy drewniane), a cała budowla osadzona została na fundamencie betonowym. Budowla posiada dwie kondygnacje, nie jest wydzielona ze wszystkich stron pełnymi ścianami. Inwestor P. N. oświadczył, że obiekt wykorzystywany jest na cele składowe, albowiem magazynuje w nim drewno i siano. Stwierdził też, że powstał w latach 2011-2012, bez uzyskania pozwolenia na budowę.
W świetle powyższych ustaleń, znajdujących odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale, nie budzi zastrzeżeń dokonana przez organy nadzoru budowlanego kwalifikacja spornego obiektu jako wiaty. Pojęcie to nie zostało co prawda zdefiniowane przez ustawodawcę w przepisach P.b., niemniej przy określaniu jego znaczenia pomocna może być treść załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB; Dz. U. Nr 112, poz. 1316 ze zm.). W ust. 2 zd. 3 wyjaśniono, że wiata stanowi pomieszczenie naziemne, nie obudowane ścianami ze wszystkich stron lub nawet w ogóle ścian pozbawione. Podobnie pojęcie to rozumie się w orzecznictwie, gdzie wskazuje się na podstawowe cechy obiektu pozwalające zakwalifikować go jako wiatę, a mianowicie posiadanie fundamentów lub posadowienie budowli na słupach i brak wszystkich ścian (zob. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1481/14, Lex Omega nr 2037381, a także Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Gdańsku, z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 175/13, Lex Omega nr 1368685; w Warszawie, z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2476/11, Lex Omega nr 1146260 oraz w Krakowie, z dnia 8 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 973/10, Lex Omega nr 753719). Częściowe wyposażenie w ściany nie zmienia charakteru obiektu, zwłaszcza jeżeli nie stanowią one elementu konstrukcyjnego, a konstrukcja nadal pozostaje słupowa (funkcję nośną spełniają słupy, nie ściany). Dopiero całkowite wydzielenie z przestrzeni za pomocą ścian czyniłoby z obiektu budynek w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 2 P.b. Wskazuje się zatem słusznie, że wiata jest to budowla, która nie posiada co najmniej jednej ściany (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 października 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1012/15, Lex Omega nr 1939196). Zbliżone cechy wiaty wskazuje się w piśmiennictwie, powołanym w zaskarżonej decyzji. W orzecznictwie trafnie zwraca się także uwagę, że obiekt posiadający powyższe cechy nie może być uznany za obiekt małej architektury w rozumieniu art. 3 pkt 4 P.b. (zob. powołany wyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 1012/15 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 383/14, Lex Omega nr 1482033).
Jak słusznie wskazały organy nadzoru budowlanego obu instancji w uzasadnieniach decyzji wydanych przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, orzeczenie nakazu rozbiórki przewidzianego w art. 48 ust. 1 P.b. nie jest bezwzględnym obowiązkiem w tym sensie, że przed jego wydaniem należy zweryfikować, czy możliwa jest legalizacja samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Jednak legalizacja warunkowana jest przede wszystkim łącznym spełnieniem przesłanek, wymienionych w art. 48 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 P.b. Budowa musi być zatem zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zatem albo z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. a albo lit. b P.b.), a ponadto nie może naruszać przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem (art. 48 ust. 2 pkt 2 P.b.). Dopiero w przypadku łącznego zrealizowania tych wymogów właściwy organ nadzoru budowlanego może podjąć dalsze czynności, zmierzające do legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu, zaczynając od wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych (art. 48 ust. 2 in fine P.b.), określając jednocześnie stosowne wymagania i nakładając obowiązek przedłożenia wymaganych prawem dokumentów (art. 48 ust. 3 P.b.). Co za tym idzie w sytuacji, gdy na danym terenie obowiązuje miejscowym plan zagospodarowania przestrzennego już samo stwierdzenie niezgodności budowy z tym planem, a zatem niezrealizowanie przesłanki, o której mowa w art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. a P.b., wyklucza możliwość legalizacji samowoli budowlanej i oznacza konieczność wydania decyzji nakazującej rozbiórkę na podstawie art. 48 ust. 1 P.b. Tylko jednoznaczne ustalenia, że samowolnie wybudowana część obiektu nie pozostaje w sprzeczności z obowiązującym planem - wyznaczającym aktualny ład przestrzenny - pozwolą na zastosowanie środków legalizacyjnych. Organ jest przy tym zobligowany do respektowania postanowień miejscowego planu zagospodarowania, gdyż zapisy tego planu, uchwalonego i opublikowanego zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mają moc powszechnie obowiązującą na obszarze objętym planem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 2561/11, Lex Omega nr 1219117; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 27 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Op 354/12, Lex Omega nr 1234433; podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 24 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Go 265/09, Lex Omega nr 563680). Zbadanie zgodności budowy zrealizowanej w warunkach samowoli budowlanej z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przed przystąpieniem do legalizacji obiektu jest zatem obowiązkiem organów nadzoru budowlanego.
Należy w tym miejscu zaznaczyć, że z wyraźnego brzmienia art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. a P.b. wynika wyłącznie obowiązek badania zgodności budowy z obowiązującym planem miejscowym, a zatem tym, który pozostaje w mocy w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego. Wcześniejszy stan prawny, a w szczególności uregulowania przepisów prawa miejscowego, które obowiązywały w czasie realizacji samowoli budowlanej nie mają znaczenia dla możliwości jej legalizacji. Z istoty legalizacja zmierza do doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem obowiązującym w dacie orzekania, nie zaś w dacie popełnienia samowoli (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1291/14, Lex Omega nr 2034037). Z brzmienia przepisu art. 48 ust. 2 P.b. wynika, że organ dokonuje oceny możliwości legalizacji budowy w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy prawa, a nie na podstawie przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli budowlanej. Ocena ta także dotyczy przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1979/12, Lex Omega nr 1502247; zob. także wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Gliwicach, z dnia 22 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 77/16, Lex Omega nr 2078028; w Warszawie, z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 99/14, Lex Omega nr 1468454; w Gorzowie Wielkopolskim, z dnia 23 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Go 316/12, Lex Omega nr 1224003 oraz w Krakowie, z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 130/12, Lex Omega nr 1138528).
Sporna inwestycja położona jest na terenie, objętym planem miejscowym, uchwalonym uchwalą Rady Miejskiej w M. Nr [...] z dnia 17 grudnia 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego miejscowość G. w gminie M. (Dz. Urz. Województwa [...] z 2015 r., poz. 326). Stosownie do treści planu, część działki nr [...] we wsi G., która jest zabudowana spornym obiektem, znajduje się na terenie oznaczonym symbolem "ZR", tj. na terenach zieleni nieurządzonej o szczególnym znaczeniu przyrodniczym, co wynika z § 4 ust. 7 pkt 3 planu miejscowego (pismo Burmistrza Miasta M. z dnia 5 marca 2015r., k. 36 akt organu pierwszej instancji). Stosownie do § 21 ust. 1 planu miejscowego wyznacza się tereny zieleni nieurządzonej o szczególnym znaczeniu przyrodniczym, oznaczone na rysunku planu symbolem ZR, pełniące ważną rolę połączeń w systemie węzłów i korytarzy ekologicznych. Tereny zieleni nieurządzonej obejmują obszary zieleni naturalnej, stanowiące bezpośrednie sąsiedztwo lasów, zadrzewień, otuliny biologicznej cieków i obszary użytkowane rolniczo - łąki, pastwiska oraz tereny odłogowane i nieużytki. W terenach tego przeznaczenia obowiązuje zakaz realizacji nowej zabudowy. W myśl § 21 ust. 2 planu miejscowego jako przeznaczenie uzupełniające w terenach zieleni nieurządzonej, ustala się możliwość lokalizacji:
1) sieci i urządzeń infrastruktury technicznej;
2) dróg i dojazdów nie wydzielonych, zatok postojowych oraz wydzielonych parkingów, przejść i ciągów pieszych, ścieżek rowerowych;
3) obiektów małej architektury;
4) zalesień i zadrzewień.
Zgodnie zaś z § 21 ust. 3 planu miejscowego warunkiem lokalizacji obiektów i urządzeń w ramach przeznaczenia uzupełniającego wymienionego w ust. 2 jest dostosowanie do charakteru i wymogów przeznaczenia podstawowego.
Jak słusznie wskazał Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji, z powyższego uregulowania wynika, że dla terenów oznaczonych symbolem "ZR" ustalono m. in. zakaz realizacji nowej zabudowy, z wyłączeniem sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, dróg i dojazdów niewydzielonych, zatok postojowych oraz wydzielonych parkingów, przejść i ciągów pieszych, ścieżek rowerowych, oraz obiektów małej architektury, zalesień i zadrzewień. Wobec tego budowa spornego obiektu jest sprzeczna z wyraźnie wyartykułowanym w § 21 ust. 1 planu miejscowego zakazem zabudowy. Nie należy bowiem do żadnego w wyjątków, które przewidziano w § 21 ust. 2 planu miejscowego; w szczególności, jak już wskazano wyżej, nie może być uznana za realizację obiektu małej architektury.
Należy podzielić zatem ocenę wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że legalizacja spornej wiaty nie była możliwa z uwagi na treść art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. a P.b., co za tym zaś idzie - nie było również możliwości wdrożenia trybu legalizacji przedmiotowej inwestycji albowiem nie ziściła się podstawowa przesłanka dopuszczalności legalizacji samowoli budowlanej w postaci zgodności zrealizowanej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stwierdziwszy ten fakt organy nadzoru budowlanego były zobligowane do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę spornego obiektu na podstawie art. 48 ust. 1 P.b.
Na marginesie zauważyć należy, że organ pierwszej instancji dokonał także analizy uprzednio obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia 27 kwietnia 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego wieś G. w Gminie M., Dz. Urz. Województwa [...] nr 447, poz. 3351 ze zm.), stwierdzając, że przedmiotowa wiata była niezgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym również w dacie jej realizacji. Jednak z uwagi na treść art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. a P.b. oraz powołane wyżej orzecznictwo była to okoliczność bez znaczenia dla wyniku sprawy.
Skoro w niniejszej sprawie konieczne było wydanie nakazu rozbiórki do rozważenia pozostaje, czy zaskarżona decyzja nakłada ten obowiązek na właściwą osobę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia 19 marca 2015 r., znak: [...], nakazał dokonanie rozbiórki P. N. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 21 stycznia 2016 r. Nr [...], znak: [...], uchylił rozstrzygnięcie w części dotyczącej wskazania osoby zobowiązanej do wykonania rozbiórki i orzekł o nałożeniu tego obowiązku na A. N.
W niniejszej sprawie nie budziło wątpliwości, że inwestorem przedmiotowej wiaty był P. N. W chwili orzekania przez organ pierwszej instancji był on jednocześnie właścicielem działki nr [...], na której znajduje się sporny obiekt (wypis z rejestru gruntów, k. [...] akt organu pierwszej instancji). Jednak na etapie rozpatrywania odwołania od decyzji z dnia 19 marca 2015 r. znak: [...] przez organ drugiej instancji doszło do zbycia przez P. N. nieruchomości składającej się m. in. z działki nr [...] na rzecz A. N. (treść księgi wieczystej [...], k. [...] akt organu drugiej instancji).
Słusznie organ odwoławczy uznał, że wobec powyższego przymiot strony postępowania przysługuje zarówno poprzedniemu, jak i aktualnemu właścicielowi nieruchomości. P. N., mimo iż na etapie postępowania przed organem drugiej instancji nie był już właścicielem działki nr [...] posiadał taki interes prawny, ponieważ orzeczony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakaz rozbiórki został do niego skierowany. A. N., jako aktualna właścicielka tejże działki, także posiadała interes prawny w tej sprawie, ponieważ postępowanie organów nadzoru budowlanego dotyczyło obiektu, stanowiącego jej własność.
W ocenie Sądu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego słusznie orzekł o nałożeniu obowiązku wykonania rozbiórki na A. N., jako aktualną właścicielkę nieruchomości, na której znajduje się przedmiotowa wiata. Następstwo prawne w postępowaniu administracyjnym uregulowane jest w art. 30 § 4 k.p.a. Stosownie do tego przepisu, w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. W orzecznictwie wskazuje się, że skoro kodeks przewiduje wstąpienie następców prawnych w miejsce zmarłej strony w toku postępowania administracyjnego, to oczywistym jest, że następcy ci będą adresatami wydanych w tym postępowaniu decyzji, a zatem będą oni adresatami praw i obowiązków, które skierowane byłyby do ich poprzednika prawnego (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 1051/13, Lex Omega nr 1531443). Następca prawny wstępuje do postępowania na miejsce dotychczasowej strony, w rozumieniu art. 30 § 4 k.p.a. w takim stadium, w jakim postępowanie to znajduje się w chwili jego zgłoszenia się, co w szczególności oznacza, iż wszystkie czynności procesowe dokonane przed zaistnieniem następstwa przez organ lub poprzednika prawnego pozostają ważne (wiążące) i nie muszą być powtarzane. Jeżeli zaś jakaś czynność zdziałana przez poprzednika ma charakter odwołalny, to, zgodnie z ogólną zasadą dyspozycyjności, następca prawny może ją zmienić lub odwołać na takich zasadach, jak strona postępowania (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1121/11, Lex Omega nr 1103880).
Wobec powyższego fakt nabycia nieruchomości zabudowanej sporną wiatą przez A. N. dopiero w toku postępowania odwoławczego nie oznacza konieczności ponownego rozpatrzenia sprawy przez dwie instancje administracyjne. Treść art. 30 § 4 k.p.a. wyraźnie wskazuje, że następca prawny wstępuje w miejsce strony w toku postępowania; wszystkie prawa i obowiązki o procesowym charakterze, nabyte przez poprzednika prawnego pozostają skuteczne wobec następcy; wstępuje on do postępowania na tym jego etapie, na którym aktualnie się ono toczy. Pojawienie się nowej strony w postępowaniu wskutek następstwa prawnego nie powoduje konieczności rozpatrywania sprawy od początku. Nabywca – zwłaszcza w wypadku czynności prawnych pomiędzy osobami żyjącymi, jak darowizna – winien wiedzieć, jaki jest stan prawny nieruchomości przez niego nabywanej, w tym również powinien wiedzieć o toczących się postępowaniach, które tej nieruchomości dotyczą.
Krąg podmiotów, do których może być skierowana decyzja o rozbiórce określa art. 52 P.b. Stosownie do niego inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Przepis ten wymienia w pierwszej kolejności inwestora, niemniej nie oznacza to, że nakaz rozbiórki ma być zawsze kierowany do tego podmiotu, który obiekt wybudował; w taki wypadku wymienienie właściciela lub zarządcy obiektu byłoby zbędne. Art. 52 P.b. należy interpretować w taki sposób, aby doprowadził on do wydania wykonalnego nakazu rozbiórki, tj. aby nakaz rozbiórki został skierowany do takiej osoby, która ma realną możliwość jego wykonania. Jeżeli zatem inwestor samowoli budowlanej jest jednym ze współwłaścicieli nieruchomości w chwili orzekania przez organy nadzoru budowlanego, należy brać go pod uwagę w pierwszej kolejności i to właśnie na niego należy nałożyć obowiązek rozbiórki. Inaczej trzeba natomiast podejść do sytuacji, w której inwestor nie jest już właścicielem nieruchomości. Wówczas nie posiada on realnej i bezwarunkowej możliwości wykonania rozbiórki. Nawet jeśli w danym momencie posiadałby prawo do dysponowania nieruchomością wynikające z innego niż własność uprawnienia, sytuacja taka mogłaby być przejściowa, gdyż uprawnienie takie zależałoby od zgody właściciela. Nakaz rozbiórki należy kierować w takim wypadku do aktualnego właściciela nieruchomości, ponieważ to daje pewność egzekucji nałożonego obowiązku. Należy zatem w tym zakresie zaakceptować pogląd, stosownie do którego nawet gdyby obiekty zostały wzniesione przez poprzednich właścicieli, to następcy prawni inwestorów, uzyskując prawo własności nieruchomości weszli w prawa i obowiązki wiążące się z tą nieruchomością, zatem do nich kieruje się wszelkie rozstrzygnięcia, a w tym decyzję zmierzającą do usunięcia skutków samowoli budowlanej na tej nieruchomości (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1229/07, Lex Omega nr 439869). Słusznie zatem Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że co do zasady decyzje powinny być skierowane do inwestora, o ile podmiot ten aktualnie posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, albowiem kwestia ta warunkuje możliwość wykonania orzeczonego nakazu. Utrata własności nieruchomości zabudowanej analizowanym w sprawie obiektem budowlanym sprawia więc, że inwestor P. N. utracił możność zrealizowania nakazu rozbiórki w oparciu o dotychczasowy tytuł prawny, którego się wyzbył na rzecz A. N. W niniejszej sprawie nałożenie obowiązku na aktualnego właściciela zapewni realną (i efektywną) możliwość wykonania orzeczonego nakazu. Słusznie zatem to A. N. stała się adresatem rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego drugiej instancji. Z uwagi na omówioną wyżej treść art. 30 § 4 k.p.a. zmiana rozstrzygnięcia w tym zakresie mogła odbyć się na etapie postępowania odwoławczego.
Powyższe rozważania stanowią odpowiedź na zasadniczą część zarzutów skargi. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., które miało polegać na niedostatecznym wyjaśnieniu przyczyn przeprowadzenia postępowania w trybie art. 48 P.b. należy stwierdzić, że zarzut ten nie jest zasadny. W zaskarżonej decyzji znalazły się ustalenia odnośnie tego, że sporna wiata została zrealizowana bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, co w dostateczny sposób wyjaśniało wybór trybu, o którym mowa w art. 48 P.b.
Mając powyższe na uwadze Sąd skargę oddalił, za podstawę przyjmując art. 151 p.p.s.a.