II SA/Kr 19/25

II SA/Kr 19/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-04-03
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-01-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel /przewodniczący sprawozdawca/
Magda Froncisz
Małgorzata Łoboz
Symbol z opisem
6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art 37  ust 1 i art 67 ust 3 a
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędzia WSA Magda Froncisz Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 25 października 2024 r. nr SKO.ZP/415/449/2024 w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz H. S. kwotę 4.057 zł (słownie: cztery tysiące pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
II SA/Kr 19/25
UZASADNIENIE
Prezydent Miasta Krakowa decyzją nr 115/2024 z 1 sierpnia 2024 r., znak: GD-07.6725.5.48.2022, wydaną m.in. na podstawie uchwały nr XCII/2414/18 Rady Miasta Krakowa z dnia 10 stycznia 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tonie -Wschód" (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2018 r. poz. 748), ustalił H. S. w związku ze sprzedażą aktem notarialnym z 22 grudnia 2021 r. działki nr [...] (pow. 0,1727 ha, obr. [...] jedn. ewid. K. tzw. rentę planistyczną w kwocie 15232,20 zł.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 25 października 2024 r., znak: SKO.ZP/415/449/2024, wydaną po rozpatrzeniu odwołania H. S., utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że bezpośrednio przed wejściem w życie planu miejscowego 8 lutego 2018 r. (MN1 – ok. 93%; KDW1, KDW2 – ok. 7%) nieruchomość nie podlegała ustaleniom żadnego planu miejscowego, więc biegły przyjął faktyczny sposób użytkowania przed uchwaleniem planu miejscowego (teren niezabudowany, porośnięty niepielęgnowaną zielenią, teren pochyły). Wartość przy uwzględnieniu faktycznego sposobu użytkowania wyniosła 325,25 zł (561707,00 zł). Wartość przy uwzględnieniu planu miejscowego wyniosła 345,65 zł (612,481,00 zł). Z operatu szacunkowego wynika, że działka położona jest częściowo w strefie zwiększonego udziału funkcji usługowej, która umożliwia realizację budynków usługowych. Wzrost wartości został ustalony przez biegłego, który zgodnie z art. 154 u.g.n. dokonał wyboru podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości: podejście porównawcze, metoda porównywania parami oraz metoda korygowania ceny średniej. Biegły ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania, w którą ani organy, ani sąd, wkraczać nie mogą, bo nie mają wiadomości specjalnych. Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości, podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. W metodzie korygowania ceny średniej wartość nieruchomości określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Przy stosowaniu podejścia porównawczego, metody porównywania parami, wybór nieruchomości porównywanych przedstawiających: położenie, lokalizacja ogólna; otoczenie i sąsiedztwo; dostęp do mediów; dojazd, dostępność do nieruchomości; kształt działki; powierzchnia działki oraz ograniczenia, zapisane zostały w operacie szacunkowym jako pomocne przy określaniu wartości gruntu według faktycznego sposobu użytkowania przedmiotowej nieruchomości rozumianej jako teren niezabudowany, porośnięty niepielęgnowaną zielenią. W zakresie każdej z tych cech wyróżniono po dwa lub trzy stopnie oceny: bardzo dobre, dobre, średnie; dobry i średni; dobry, średni, zły; dobry, średni; bardzo dobra, dobra, średnia; dobra, średnia; brak, oraz że transakcje miały miejsce na rynku lokalnym (obręb oraz obręby sąsiednie i pobliskie w okresie od grudnia 2019 do grudnia 2021). Dla dokonania porównania biegły przedstawił ceny grupy: 4 nieruchomości reprezentatywnych (próbkę reprezentatywną), występujących na lokalnym rynku: obręb i obręby sąsiednie. Biegły zaznaczył, że w związku z niewystarczającą ilością transakcji spełniających walor podobieństwa do przedmiotowej nieruchomości, analizę poszerzono o okres od stycznia 2019 r. Ustalona przez biegłego średnia cena nieruchomości podobnych wyniosła 394,06 zł za 1 m2 powierzchni, a współczynnik korekcyjny na poziomie 0,90 i dlatego też otrzymana wartość rynkowa nieruchomości wycenianej, stanowiąca korektę ceny średniej, wyniosła 354,65 zł za 1 m2 powierzchni. Skoro nastąpił wzrost wartości o 50774,00 zł, to daje to przy zastosowaniu 30% stawki procentowej 15232,00 zł tzw. renty planistycznej. Biegły wykazał, że uchwalenie planu miejscowego spowodowało wzrost wartości nieruchomości, posługując się jako porównawczymi, nieruchomościami podobnymi, wyselekcjonowanymi z szerszej bazy oraz doświadczeniem zawodowym. Operat szacunkowy został sporządzony po przeprowadzeniu oględzin nieruchomości, które miały miejsce w dniu 5 czerwca 2024 r. (dokumentacja fotograficzna). Przepisy prawa nie pozwalają organom na odstąpienie od ustalenia tzw. renty planistycznej np. w szczególnie uzasadnionych wypadkach.
W skardze na powyższą decyzję H. S. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania (w tym zastępstwa adwokackiego), zarzucając przy tym naruszenie:
1) art. 36 ust. 4 u.p.z.p., bo nie doszło do wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego z uwagi na obowiązywanie decyzji WZ z 20 czerwca 2011 r.;
2) art. 37 ust. 1 u.p.z.p., bo nie doszło do wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego i tym samym nie można było ustalić różnicy wartości;
3) § 3 ust. 1 oraz § 4 rozporządzenia MRiT z dnia 5 września 2023 roku w sprawie wyceny nieruchomości przez przyjęcie, że operat szacunkowy niejako pod względem formalnym spełnia wszystkie wymogi, zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny części nieruchomości, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienie toku obliczeń oraz wyniku końcowego, przy jednoczesnym braku ustosunkowania się do zarzutów w odwołaniu;
4) art. 154 ust. 1 u.g.n. przez:
a. przyjęcie, że biegły dokonał w sposób prawidłowy wyboru podejścia porównawczego, metody porównywania parami oraz metody korygowania ceny średniej, podczas gdy w przypadku braku szczegółowej znajomości cen transakcyjnych nieruchomości podobnych, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen, nie sposób zastosować podejścia porównawczego (metody porównywania parami);
b. nieuwzględnienie, że biegły błędnie zastosował podejście porównawcze (metoda porównywania parami), co w konsekwencji spowodowało nierzetelną ocenę wartości nieruchomości oraz brak wykazania związku przyczynowego między przeznaczeniem terenu w planie miejscowym a wzrostem wartości części nieruchomości;
c. przyjęcie, że biegły ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania, podczas gdy art. 154 ust. 1 u.g.n. wprost stanowi, że wybór winien uwzględniać w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych;
5) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez zastosowanie;
6) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez niezastosowanie;
7) art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a.
8) art. 15 w zw. z art. 107 ust. 3 k.p.a. przez brak merytorycznego odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania, a w szczególności tego, że uchwalenie planu miejscowego, gdy wcześniej nie ma planu miejscowego, a jest wydana decyzja WZ, w żaden sposób nie może świadczyć o zmianie przeznaczenia nieruchomości, a w konsekwencji o wzroście jej wartości;
9) art. 81 a § 1 k.p.a. przez rozstrzygnięcie wątpliwości co do wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem planu miejscowego na niekorzyść strony;
10) art. 8 k.p.a. przez obciążenie konsekwencjami błędnych ustaleń i nieuwzględnienie tego, że strona przy sprzedaży części nieruchomości działała z obowiązującą wówczas linią orzeczniczą, w myśl której wprowadzenie planu miejscowego, gdy nie ma wcześniej obowiązującego planu miejscowego, a jest wydana decyzja WZ, nie oznacza zmiany przeznaczenia nieruchomości, zaś przewidziane w nowym planie miejscowym przeznaczenie w istocie potwierdzające przeznaczenie dotychczasowe nie ma wpływu na wartość nieruchomości, skoro zarówno przed, jak i po uchwaleniu planu miejscowego na tym terenie można było wznosić zabudowę mieszkaniową.
W uzasadnieniu skargi podniósł, że nie może być o mowy o wzroście wartości nieruchomości wywołanej wejściem w życie planu miejscowego, skoro przed tym zdarzeniem wydano – korzystniejszą od planu miejscowego – decyzję WZ z 20 czerwca 2011 r. pozwalającą (na sprzedanym gruncie i działce sąsiedniej) na zabudowę czterema budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi wolnostojącymi wraz z wolnostojącymi garażami. Dalej wskazał, że nie było podobnych transakcji do zastosowania metody porównawczej (wyceniana część nieruchomości położona była w dalszej odległości od centrum miasta, tj. ok. 6,7 km w linii prostej od centrum miasta K., w pobliżu granicy miasta, co wykracza poza cechy rynkowe wynikające z dokonanej analizy; ma znaczne ograniczenia w odróżnieniu do nieruchomości przyjętych do porównania). Skarżący podkreślił, że został pouczony przez notariusza o braku obciążenia tzw. rentą planistyczną z uwagi na brak wzrostu wartości nieruchomości. Dokonana już po zbyciu nieruchomości nowelizacja art. 37 ust. 11 u.p.z.p.– z uwagi na art. 8 k.p.a. – nie powinna mieć wpływu na jego sytuację.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm. - dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (wyrok NSA W-wa z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07).
Skarga okazał się skuteczna, aczkolwiek nie ze względów na podniesione w niej zarzuty.
Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji SKO w Krakowie z dnia 9 stycznia 2024 r. (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977) - dalej zwana u.p.z.p., zgodnie z którym jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.
W myśl art. 37 ust. 1 u.p.z.p., wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3, oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu:
1) przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu,
2) faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości przed uchwaleniem tego planu.
Stosownie natomiast do art. 87 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w jego pierwotnym brzmieniu obowiązującym do dnia 10 sierpnia 2011 r., "obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r."
Z powyższego wynika, że z mocy ustawy utraciły moc miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. Utrata mocy nastąpiła z dniem 31 grudnia 2003 r.
Ponadto jeśli uchwalono plan miejscowy w oparciu o zapisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbył po wejściu w życie tego planu nieruchomość znajdującą na obszarze, na którym uchwalono nowy plan, to wówczas organ pobiera opłatę planistyczną, której wysokość nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Przy czym jeśli bezpośrednio przed wejściem w życie planu miejscowego na danym obszarze nie obowiązywał żadne plan, to wysokość opłaty planistycznego była obliczona przez odniesienie się do faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości przed uchwaleniem tego planu.
Badając zgodność z Konstytucją RP powyższej regulacji Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. P 58/08 orzekł, że art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z 2004 r. Nr 6, poz. 41 i Nr 141, poz. 1492, z 2005 r. Nr 113, poz. 954 i Nr 130, poz. 1087, z 2006 r. Nr 45, poz. 319 i Nr 225, poz. 1635, z 2007 r. Nr 127, poz. 880 oraz z 2008 r. Nr 199, poz. 1227, Nr 201, poz. 1237 i Nr 220, poz. 1413) w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 tej ustawy, jest niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W uzasadnieniu do tego wyroku Trybunał wskazał, że badając zgodność kontrolowanego przepisu z zasadą równości (art. 32 Konstytucji), w zakresie obciążenia obowiązkiem opłatowym, za wspólną cechę istotną należy uznać potencjalną korzyść, jaką przynosi ustabilizowanie sytuacji właścicieli i użytkowników wieczystych w związku z uchwaleniem planu miejscowego. Z tego faktu wynika też konieczność, w wypadku sprzedaży nieruchomości, poniesienia kosztów na rzecz gminy, która miejscowy plan uchwala. Istotna jest aktywność gminy w tym zakresie. Prawo gminy do pobrania opłaty wiąże się z odniesieniem rzeczywistej korzyści wynikającej z uchwalenia miejscowego planu. Sytuacja właścicieli nieruchomości położonych tam, gdzie na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nowe plany miejscowe uchwalono po wygaśnięciu starych, różni się od sytuacji innych właścicieli nieruchomości położonych tam, gdzie, zgodnie z ustawą, nowe plany zastąpiły stare w trakcie ich obowiązywania. Dochodzi tu do zróżnicowania sytuacji właścicieli nieruchomości pod względem zaistnienia związku między uchwaleniem planu a wzrostem wartości zbywanej nieruchomości i w efekcie pobraniem przez gminę opłaty. Celem, który można uznać za właściwy, przewidywanym przez ustawodawcę, jest powiązanie uchwalenia miejscowego planu ze wzrostem wartości nieruchomości i, w założeniu również, ceny jej zbycia. Uzasadnione wtedy jest osiągnięcie korzyści zarówno przez sprzedającego, jak i przez gminę, która do wzrostu wartości się przyczyniła. Brak aktywności gminy w uchwalaniu lub zmianie miejscowego planu przy jednoczesnym pobraniu opłaty w sytuacji, gdy nowo uchwalony plan nie zmienił w istocie przeznaczenia terenów i zasad ich zagospodarowania w stosunku do poprzednio obowiązującego, wygasłego planu, prowadzi do zróżnicowania, które nie jest w żaden sposób uzasadnione. Trybunał podkreślił, że ustawodawca nie wskazał jakichkolwiek wartości, przemawiających za takim sposobem działania organów gminy, różnicującym sytuację prawną właścicieli i użytkowników wieczystych - zbywców nieruchomości w gminie. Poddaną kontroli regulację należy więc uznać za niezgodną z art. 32 Konstytucji. Dalej Trybunał wskazał, że "właściciele nieruchomości nie mogli spodziewać się sytuacji, w której gminy posiadające miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego doprowadzą do utraty ich mocy na skutek zaniedbania w prowadzeniu polityki przestrzennej na swoim obszarze. Nie powinni oni ponosić negatywnych konsekwencji nieobowiązywania planu miejscowego z powodu zaniechania działań przez władzę lokalną. A tak właśnie dzieje się wskutek działania zaskarżonego przepisu art. 37 ust. 1 ustawy. WSA słusznie podkreśla, że wzrost wartości nieruchomości powinien być rozpatrywany jako skutek uchwalenia nowego planu miejscowego bezpośrednio po poprzednim, a nie jako efekt utraty ciągłości planowania i stworzenia sytuacji okresowego braku jakiegokolwiek planu z jego opłatowymi konsekwencjami."
W związku z powyższym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego we wskazanym art. 87 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na mocy art. 1 ustawy z 26 maja 2011 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 153, poz. 901) dodano ust. 3a, zgodnie z którym:
"Jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31 grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie niniejszej ustawy, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4, stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r."
Przepis ten we wskazanym brzmieniu obowiązywał od 10 sierpnia 2011 r.
Powyższa zmiana - jak wynika z uzasadnienia do projektu ustawy - "sprowadza się do wyraźnego przesądzenia na gruncie ustawy, że w przypadku gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony dla obszaru, który uprzednio był objęty planem miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r., miernikiem wzrostu wartości zbywanej nieruchomości jest różnica między wartością określoną z uwzględnieniem postanowień nowego planu z jednej strony oraz przeznaczenia tejże nieruchomości w planie, który utracił moc zgodnie z art. 87 ust. 3 ustawy, z drugiej, chyba że przyjęcie kryterium faktycznego sposobu wykorzystywania danej nieruchomości przed uchwaleniem nowego planu miejscowego okazałoby się korzystniejsze dla właściciela (użytkownika wieczystego)" (por. uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Sejm VI kadencji, Druk nr 3610).
Następnie przepis art. 87 ust. 3a u.p.z.p. został zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 listopada 2022 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 2747) zmieniającej ustawę z dniem 7 stycznia 2023 r.
W wyniku tej zmiany przepis w art. 87 dodano ust. 3b, natomiast ust. 3a uzyskał brzmienie: "Jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31 grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie niniejszej ustawy, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w szczegółowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4, stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w szczegółowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r."
W uzasadnieniu do projektu ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Sejm IX kadencji, Druk nr 2322) wskazano, że "celem projektu jest przesądzenie, iż w przypadku wprowadzenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego po luce planistycznej, gmina płaci sprzedającemu nieruchomość (pełne) odszkodowanie w wysokości różnicy między dawnym planem (sprzed 1995 r.) a nowym planem, a nie jedynie w wysokości różnicy między wartością wynikającą z faktycznego wykorzystania nieruchomości a nowym planem. Projekt dostosowuje system prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 22 maja 2019 r. (sygn. akt SK 22/16)."
W nawiązaniu do zmian wprowadzonych w ust. 3a wskazano, że "jednocześnie w projektowanym przepisie zastosowano do starych planów terminologię ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym ("miejscowy szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego"). W konsekwencji ujednolicono też terminologię w obowiązującym ust. 3a."
W końcu przepis art. 87 ust. 3a u.p.z.p. został zmieniony z dniem 24 września 2023 r. przez art. 1 pkt 66 z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688) w ten sposób, że w zdaniu pierwszym wyraz "wykorzystywania" zastępuje się wyrazem "użytkowania".
W kontekście powyższych regulacji trzeba zauważyć, że z dniem 1 stycznia 2004 r. z mocy prawa (por. art. 87 ust. 3 u.p.z.p.) utraciła moc uchwała Nr VI1/58/94 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 listopada 1994 r. zmieniająca uchwałę w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (Dz. Urz. Woj. Krakowskiego Nr 24 poz. 108 z dnia 16 grudnia 1994 r.).
Dodatkowo można jeszcze wskazać, że plan ogólny w swoim pierwotnym brzmieniu został uchwalony uchwałą nr XXXVI/229/88 Rady Miasta Krakowa z dnia 25 kwietnia 1988 r. w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (Dz. Urz. Woj. Krakowskiego z 1988 r. Nr 12, poz. 62; kolejne zmiany zostały ogłoszone w Dz. Urz. Woj. Krakowskiego z 1990 r. Nr 27 poz. 214, z 1991 r. Nr 18, poz. 124 z 1992 r. Nr 14, poz. 94, i z 1993 r. Nr 9, poz. 40).
Przy czym według stanu prawnego obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003 r. wyceniana nieruchomość przedmiotowa nieruchomość, tj. jest działka nr [...] obr. [...] K. podlegała ustaleniom Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa zatwierdzonego Uchwałą Nr VI1/58/94 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 listopada 1994 r. (Dz. Urz. Woj. Krakowskiego Nr 24 poz. 108 z dnia 16 grudnia 1994 r.) i znajdowała się w Obszarze Rolnym.
Biegły (s. 2 operatu ) stwierdził, że w związku z faktem, że do 1 stycznia 2003 r. przedmiotowa część nieruchomości nie podlegała ustaleniom żadnego szczegółowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przed 1 stycznia 1995 r., gdyż taki plan dla tego obszaru nie został uchwalony zastosowanie ma art. 37 ust. 1 zdanie drugie, a nie art. 87 ust. 3a i co za tym idzie wartość rynkową określono przy uwzględnieniu przeznaczenia po uchwaleniu miejscowego planu z dnia 10 stycznia 2018 r. oraz faktycznego sposobu użytkowania przed uchwaleniem miejscowego planu z dnia 10 stycznia 2018 r.
Jakkolwiek trafnie wskazał rzeczoznawca, że jeżeli gmina nie posiadała szczegółowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przed dniem 1 stycznia 1995 r., to art. 37 ust. 1 zdanie drugie u.p.z.p. ma zastosowanie, to jednak nieprawidłowo przyjął, że w związku z tym nie należy już wyceniać nieruchomości według przeznaczenia wynikającego z planu ogólnego.
W przypadku bowiem, gdy przed wejściem w życie obowiązującego obecnie planu miejscowego uchwalonego po 31 grudnia 2003 r. obowiązywał ogólny plan miejscowy uchwalony przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc obowiązującą z upływem 2003 r., i pomiędzy obowiązywaniem obydwu planów zaistniała luka czasowa, w sprawie o ustalenie opłaty planistycznej to wymagane jest określenie wartości nieruchomości:
- po pierwsze, według jej przeznaczenia w nowym planie miejscowym,
- po drugie, według przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu (w ogólnym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r.),
- po trzecie, według faktycznego sposobu jej wykorzystywania w okresie luki czasowej pomiędzy obowiązywaniem obu planów (por. M. Wolanin, Zasadnicze problemy dopuszczalności ustalenia i pobrania opłaty planistycznej oraz jej zwrotu, cz. II, Nieruchomości 2011, nr 10, s. 8-9), ewentualnie z uwzględnieniem wydanej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wycenianej nieruchomości.
Tym samym aprobowane w decyzji organu pierwszej instancji i w decyzji organu odwoławczego stwierdzenie biegłego dyskwalifikuje podstawowy dowód w postępowaniu, jakim jest operat szacunkowy, albowiem brak wyceny wartości nieruchomości w planie ogólnym uniemożliwia zastosowanie tzw. zasady korzyści wymaganej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 9 lutego 2010 r., sygn. akt P 58/08 (podobnie: wyrok z 14 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 389/24; wyrok z 28 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 844/24; wyrok z 19 września 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 879/24).
"Tak zwana luka planistyczna oznacza sytuację, w której po utracie mocy obowiązującej "starego" planu miejscowego wystąpił brak planu miejscowego, a następnie uchwalono na nowych zasadach, kolejny plan miejscowy. W systemie planowania przestrzennego powstała specyficzna sytuacja, w której na danym obszarze najpierw obowiązywał plan "stary" (uchwalony na podstawie przepisów sprzed 1.1.1995 r.), który utracił moc obowiązującą w dniu 31.12.2003 r., a następnie został uchwalony kolejny plan miejscowy. Zgodnie z nową PlanZagospU stare plany miejscowe traciły moc obowiązującą i teoretycznie do 31.12.2003 r. powinny zostać uchwalone nowe plany miejscowe, ale w praktyce wiele gmin tego zadania nie zrealizowało. Nawet jeśli w gminie do tego czasu nowy plan miejscowy nie został uchwalony, to stare plany miejscowe przestały obowiązywać. Wytwarzała się wówczas tzw. luka planistyczna, która mogła trwać nawet kilka czy kilkanaście lat. W każdej takiej sytuacji obowiązkiem organów gminy jest ustalenie wartości nieruchomości w odniesieniu do trzech stanów faktycznych (tj. wartość wynikająca ze starego planu, wartość w okresie luki planistycznej i wartość wynikająca z nowego planu)" [P. Szulc, Decyzja o warunkach zabudowy. Studium z zakresu prawa administracyjnego, Warszawa 2022, Rozdział III. Opłata planistyczna na skutek określenia przeznaczenia terenu w decyzji o warunkach zabudowy].
Określenie zatem wysokości opłaty planistycznej odniesionej wyłącznie do faktycznego użytkowania nieruchomości przed wejściem w życie planu miejscowego "Tonie – Wschód" skutkowało wadliwym określeniem wartości rynkowej nieruchomości składającej się z działki nr [...]. Wadliwość ta polega na tym, że nie wzięto pod uwagę przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu (to jest na gruncie planu ogólnego) lub faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem, zgodnie z zasadą korzyści.
Wyraźnie trzeba podkreślić, że ta okoliczność została szczególnie podkreślona i omówiona w przytoczonym powyżej uzasadnieniu do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. P 58/08.
Z tych względów operat szacunkowy, w całości zaakceptowany przez organy I i II instancji, jest wadliwy z tego powodu, że biegły zaniechał określenia wartości szacowanej nieruchomości na podstawie ustaleń planu ogólnego Miasta K., błędnie uznając, że w świetle art. art. 87 ust. 3a u.p.z.p. nie ma on w sprawie zastosowania. Powyższe uniemożliwiło zastosowanie w sprawie "zasady korzyści" wymaganej cytowanym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Okoliczność dyskwalifikuje sporządzony w sprawie operat, a tym samym przesądza o wadliwości wydanych decyzji tak przez organ I, jak i II instancji.
Z tych względów skarga została uwzględniona. W ocenie Sądu natomiast bezzasadne są zarzuty podnoszone w skardze.
Po pierwsze, w świetle art. 154 ust. 1 u.g.n. od autonomicznej decyzji rzeczoznawcy majątkowego – pozostającej w sferze wyróżniających go wiadomości specjalnych – zależy wybór podejścia (tu: porównawcze) oraz metody (tu: porównywania parami), przy czym podkreślić należy, że nieruchomość będąca przedmiotem wyceny porównywana jest z nieruchomościami podobnymi (a nie nieruchomościami identycznymi).
Po drugie, uwzględnienie decyzji o warunkach zabudowy (k. 21 a.a.) z 20 czerwca 2011 r. ("Budowa czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących z wbudowanymi i wolnostojącymi garażami na działkach nr [...] [...]") nie było możliwe. Przed zbyciem nieruchomości (29 listopada 2021 r.) stwierdzono wygaśnięcie decyzji WZ, zaś z operatu szacunkowego (k. 39 i 40 a.a. – opis zagospodarowania działki i dokumentacja fotograficzna) wynika, że działka jest "porośnięta niepielęgnowaną zielenią". Samo legitymowanie się decyzją WZ to zbyt mało, aby mówić o "faktycznym sposobie użytkowania" (art. 37 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.), sama decyzja WZ nie czyni "przeznaczenia terenu" (art. 37 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.).
O ile bowiem w planie miejscowym następuje "ustalenie przeznaczenia terenu" (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.), tak w przypadku braku planu miejscowego w decyzji WZ następuje "określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu" (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.). Instytucja tzw. renty planistycznej ściśle wiąże się z planem miejscowym, gdy tymczasem decyzji WZ nie sposób postrzegać nawet jako substytutu planu miejscowego, bo stanowi ona zaledwie szczegółową informację urzędową o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa.
Powyższe znajduje potwierdzenie w doktrynie na gruncie art. 154 ust. 2 u.g.n. (W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu), gdzie podnosi się, że art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wyczerpująco reguluje, a tym samym całkowicie zastępuje art. 154 ust. 2 u.g.n. [Klat-Górska E., Gospodarka nieruchomościami. Komentarz (do art. 154), WKP 2024; Wolanin M., Opłaty, ceny, wartości i odszkodowania w gospodarce nieruchomościami (Rozdział 5), C.H. Beck 2021].
Po trzecie, odnosząc się do twierdzenia skarżącego, że znowelizowany po zbyciu nieruchomości art. 37 ust. 11 u.p.z.p. nie powinien mieć do niego zastosowania, należy wskazać, że zasadnicza zmiana tego przepisu dokonała się nie na skutek wspomnianej nowelizacji (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688), lecz nowelizacji wcześniejszej nie tylko od daty zbycia nieruchomości, ale i daty uchwalenia planu miejscowego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566).
Z naprowadzonych względów Sąd uchylił decyzje organów obu instancji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. (pkt 1 wyroku).
Na zasadzie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd orzekł o kosztach postępowania (pkt 2 wyroku), na które złożyły się:
- wpis stosunkowy od skargi w kwocie 457 zł (k. 16 i 41 – § 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2021 r. poz. 531);
- wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego według stawki minimalnej w kwocie 3600 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie, Dz. U. z 2023 r. poz. 1964).