II SA/Kr 401/09

II SA/Kr 401/09 - Postanowienie WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2011-05-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-03-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Andrzej Niecikowski /przewodniczący/
Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Mirosław Bator
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Umorzenie postępowania
Sygn. powiązane
II OZ 437/09 - Postanowienie NSA z 2010-02-04
II OZ 436/09 - Postanowienie NSA z 2009-05-28
II OZ 450/09 - Postanowienie NSA z 2009-05-28
II OZ 451/09 - Postanowienie NSA z 2009-05-28
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Umorzono postępowanie sądowe
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 161 par. 1 pkt. 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Mirosław Bator Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2011 r. sprawy ze skargi J.D. , E.C. , E.B. , W.B. , J.K. , W.M. i J.T. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 7 października 2004 r. nr LX/576/2004 w przedmiocie rozpatrzenia zarzutów nieuwzględnionych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Czyżyny – Pas Startowy w Krakowie postanawia: umorzyć postępowanie sądowe.
Uzasadnienie
Rada Miasta Krakowa uchwałą z dnia 12 lipca 2000 r. Nr LVII/460/00 przystąpiła do sporządzania zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa obszaru Czyżyny – Pas Startowy.
Z akt sprawy wynika, że w okresie od dnia 30 września 2002 r. do 28 października 2002 r. był wyłożony do publicznego wglądu projekt zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Czyżyny – Pas Startowy wraz z informacją o trybie i możliwości składania protestów oraz zarzutów, o czym imiennie zawiadomienie otrzymali, między innymi J.K. , W.M. , B.S. , W.K. i W.B.
W dniu 19 grudnia 2002 r. zarzuty do projektu planu miejscowego wnieśli, między innymi, W.K. jako właściciel działek nr nr [....] ; W.B. jako współwłaściciel działek nr nr . [....] oraz razem z mężem S.B. jako właściciele działek o numerach [....] ; W.M. jako współwłaściciel działek o numerach [....] ; J.T. jako współwłaściciel działek o numerach [....] oraz J.K. jako właścicielka działek nr nr [....]. W zarzutach podniesiono, że wprowadzony zakaz lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedażowej ponad 2000 m2 narusza ich prawa w stosunku do Ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego z 1994 r., który nie zawierał takich ograniczeń. Wprowadzane ograniczenia w zabudowie znacznie obniżają wartość nieruchomości składających zarzuty, a ponadto lokalizowanie terenów zielonych w sytuacji, w której w bliskiej odległości od pasa startowego znajduje się park - nie jest uzasadnione. Nierealistycznie zaproponowano układ tras komunikacji w odniesieniu od rozdrobnienia działek.
Prezydent Miasta Krakowa zarządzeniem nr [....] z dnia 20 stycznia 2003 r. nie uwzględnił wniesionych zarzutów wyjaśniając, że projekt planu zakłada integralność pasa startowego, którego część jest objęta ochroną, a na tym obszarze występuje deficyt terenów zielonych.
Wskazano, że obowiązek uwzględnienia ograniczeń w wykorzystaniu terenu pod obiekty handlu wynika z obowiązujących od 2000 r. przepisów, a w sąsiedztwie tego terenu jest już hipermarket "Carrefour" i w niedalekiej odległości będzie centrum handlu "M1" i "Plaza" i stąd wprowadzono zakaz. Odniesiono się do wszystkich pozostałych zarzutów.
Rada Miasta Krakowa uchwałą z dnia 7 października 2004 r. Nr LX/576/04 odrzuciła zbiorowe zarzuty wniesione przez, miedzy innymi, W.B. , J.K. , W.K. , W.M. i J.T.
Uzasadniając podjętą uchwałę podniesiono, że obowiązuje po 2000 r. przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nakładają obowiązek ustosunkowania się co do możliwości lokalizacji obiektów o powierzchni sprzedażowej ponad 2000 m2, a biorąc pod uwagę istniejące i budowane w tej części Miasta hipermarkety nie ma potrzeby lokalizowania takiej zabudowy w zakresie objętym projektem planu. Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa z 1994 r. utracił moc z końcem 2003 r. i jego ustalenia nie są wiążące w procedurze uchwalania nowego planu, tym niemniej ani projektowany plan nie stanowi całkowitego zaprzeczenia wcześniejszych ustaleń, ponieważ w skład terenów mieszkalnictwa wielorodzinnego wchodzą również obszary zieleni ogólnodostępnej i komunikacji, a ponadto obowiązujący do 2003 r. plan ogólny przewidywał ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu ze względu na politykę przestrzenną. Ponadto ta część miasta posiada deficyt terenów zielonych. Układ działek i ich konfiguracja nie stwarza możliwości realizacji zabudowy wielorodzinnej bez scaleń. Przy kształtowaniu ładu przestrzennego brano pod uwagę istniejącą sieć uzbrojenia terenu, a sam projekt nie przesądza w szczegółach przebiegu tras komunikacyjnych. Rada Miasta dokonując oceny interesów, wyważyła je i uznała, że pierwszeństwo należy zachować dla możliwości kształtowania ładu przestrzennego i zabezpieczenia tych terenów dla realizacji urządzeń publicznych. Ponadto pas startowy, który wprawdzie nie jest objęty szczególną ochroną konserwatorską jako zabytek, to jednak ma istotny walor historyczny co uzasadnia przeznaczenie tego terenu w projekcie planu.
W uzasadnieniu prawnym podjętej uchwały podniesiono, że tak przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jak i ustawy o samorządzie gminnym oraz Prawa ochrony środowiska nakazują uwzględnianie walorów przyrody przy kształtowaniu ładu przestrzennego. Plan miejscowy może ingerować w prawo własności, a odrzucenie zarzutów nie było działaniem dowolnym, ale zawsze miało miejsce wyważenie ważności interesu publicznego i prywatnego.
Na powyższą uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 7 października 2004 r. Nr LX/576/2004 r. w ustawowym terminie została wniesiona skarga przez K.C. , W.B. , S.B. , A.C. , i innych....., w której zarzucono naruszenie prawa materialnego i procesowego z wnioskiem o jej uchylenie.
Skargi K.C. i innych....., zostały odrzucone.
Postępowanie ze skarg A.C. i innych ......, zostało umorzone na skutek ich cofnięcia.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 5, art. 3 pkt 1 i art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 7, 21, 31, 64 i 65 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 140 K.c. poprzez dowolne, sprzeczne z istniejącymi uwarunkowaniami przyrodniczymi, gospodarczymi, ekologicznymi i sozologicznymi określającymi sposób zagospodarowania i wykorzystania gruntów w projekcie planu miejscowego.
Podniesiono, że ustalając plan miejscowy organ planistyczny zobowiązany był uwzględnić wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki, walory architektoniczno-krajobrazowe przestrzeni, a także jej walory ekonomiczne. Rada Miasta Krakowa uchwalając plan miejscowy dla obszaru objętego skargą całkowicie zignorowała dotychczasowe ustalenia wynikające z wygasłego Miejscowego Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa z 1994 r. i tym samym przekreśliła zachowanie ciągłości przesądzeń planistycznych, a także spowodowała możliwość powstania negatywnych następstw tak przestrzennych jak i ekonomicznych swoich działań w związku z uchwaleniem nowego planu miejscowego. Nadużywając zasady zachowania ładu przestrzennego w zgodzie z zasadą zrównoważonego rozwoju doprowadzono do dyskryminacji właścicieli nieruchomości objętej projektem planu miejscowego poprzez naruszenie nabytych przez nich praw. Naruszenie nabyty praw skarżący upatrują w odmiennych przeznaczeniu nieruchomości w stosunku do wygasłego planu miejscowego, który przewidywał na tym ternie zabudowę wielorodzinną. Projekt planu zakłada zaś lokalizację zieleni urządzonej, wnioskowanej przez mieszkańców okolicznych budynków oraz organ pomocniczy gminy.
Wprawdzie gmina korzysta z uprawnień planistycznych, ale powinna z nich korzystać racjonalnie, wybierając optymalne, a nie dowolne rozwiązania i musi uwzględniać ograniczenia wynikające z konstytucyjnie chronionego prawa własności.
Nie można a priori zakładać prymat interesu publicznego nad interesem prywatnym. W tej sprawie naruszono interesy prywatne poprzez ingerencję w prawo własności.
Podniesiono, że nie było przeszkód przed uwzględnieniem wymagań Prawa ochrony środowiska, ale ochrona walorów przyrodniczych musi być wykazana. Nie wskazano na inne, alternatywne możliwości ochrony walorów przyrodniczych na tym terenie połączone z mniejszą ingerencją w prawa własności.
Tworzenie miejsc integracyjnych dla mieszkańców bloków nie powinno być rozwiązywane tylko w trybie ustaleń planu miejscowego, ponieważ jest to problem kulturowy, a projekt planu miejscowego skutkuje nierównym traktowaniem obywateli.
W projekcie planu miejscowego w sposób nieracjonalny ustalono zasady obsługi komunikacyjnej.
Zarzucając naruszenie przepisów procedury wskazano, że nie powiadomiono tych wszystkich właścicieli nieruchomości objętych sporządzanym planem miejscowym, których interes prawny mógłby być naruszony planem miejscowym. Organ planistyczny pominął 93 właścicieli i współwłaścicieli nie powiadamiając ich o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu. Takie naruszenie procedury ma istotne znaczenie i skutkuje nieważnością uchwały.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o oddalenie skargi. W odpowiedzi przedstawiono tok formalno-prawny procedury sporządzania planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Czyżyny-Pas Startowy" podnosząc, że procedura ta jest realizowana na podstawie przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Podniesiono, że projekt planu miejscowego został wyłożony do publicznego wglądu na okres od 30 września do 6 grudnia 2002 r. i o tym zawiadomiono tak poprzez komunikat prasowy i obwieszczenie, jak również skarżący zostali o tym zawiadomieni imiennie. Skarżący skorzystali z prawa do złożenia zarzutów w terminie. Zarzuty te nie zostały uwzględnione przez Prezydenta Miasta Krakowa i skierowane do ostatecznego rozstrzygnięcia przez Radę Miasta Krakowa. Projekt planu miejscowego jest spójny z uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r. Nr XII/87/03 w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. Rada Miasta Krakowa uchwałą z dnia 7 października 2004 r. odrzuciła zarzuty nie uwzględnione przez organ wykonawczy Gminy. Uchwała ta zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne.
Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze Rada Miasta Krakowa podniosła, że uchwalając plan miejscowy dla tego obszaru kierowano się zasadą zrównoważonego rozwoju. Centralnym punktem tego obszaru jest zachowany pas startowy pełniący funkcję przestrzeni publicznej powiązanej z terenami zieleni. Głównym celem było więc zachowanie elementów dotychczasowego lotniska i właściwe wkomponowanie go w otaczający teren. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa własności organ uchwałodawczy wskazał, że takie ograniczenia są dopuszczalne w planie miejscowym, a sam projekt planu nie pozbawia właścicieli ich praw, a jedynie ogranicza. Ponadto nieuzasadnionym jest powoływanie się na ustalenia wygasłego ogólnego planu miejscowego. Nie jest uzasadniony zarzut bezzasadnego przyjmowania jako ważniejszy interes publiczny wobec interesu prywatnego. Teren dawnego lotniska ma charakter unikalny w skali Gminy Kraków i tym samym uzasadnionym było jego zachowanie, a przyjęty sposób zagospodarowania tego terenu chroni ten obszar. Objęty projektem planu obszar ochrony zieleni otwartej (dawny obszar pasa startowego – oznaczony symbolem ZO) i zieleni izolacyjnej (dawny obszar lotniska - oznaczony symbolem ZU) wykorzystuje tereny, które dotychczas pełniły funkcję obszarów zieleni publicznie dostępnej (place zabaw i rekreacji). Cześć terenu dawnego lotniska (po stronie północnej pasa startowego) została zajęta pod obszar zabudowy o funkcji publicznej (kościół p.w. Św. Brata Alberta, pawilon handlowy, obiekt szkolny). Rozszerzenie zabudowy na pozostały teren dawnego lotniska spowodowałoby konieczność destrukcji pozostałości po lotnisku, w tym obiektów będących pod ochroną konserwatorską (hangar lotniczy). Co do zarzutu braku powiadomienia niektórych właścicieli o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu wyjaśniono, że wykazano się należytą starannością przy ustalaniu własności gruntów.
Uchwałą nr XCIII/1255/10 z dnia 3 marca 2010 r. Rada Miasta Krakowa odstąpiła od sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Czyżyny - Pas Startowy (akta sądowe sprawy, tom V, karta nr 873) .
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Skarżący wnieśli skargi na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 7 października 2004 r. Nr LX/576/04 odrzucającą zbiorowe zarzuty wniesione przez, miedzy innymi, W.B. , J.K. , i innych.....do projektu miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa obszaru Czyżyny – Pas Startowy.
Skargi zostały wniesione z zachowaniem ustawowego terminu 30-dniowego do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego.
Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem tej sprawy jest rozstrzygniecie co do legalności uchwały w sprawie odrzucenia zarzutów zgłoszonych do projektu planu miejscowego. Ponadto, co ma znaczenie w tej sprawie, uchwałą nr XCIII/1255/10 z dnia 3 marca 2010 r. Rada Miasta Krakowa odstąpiła od sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Czyżyny - Pas Startowy (akta sądowe sprawy, tom V, karta nr 873) .
Instytucja zarzutu zgłoszonego do projektu planu miejscowego uregulowana była w art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), zgodnie z którym zarzut mógł wnieść każdy, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu.
Skargi na uchwałę o odrzuceniu zarzutów do projektu planu miejscowego nie mogą z istoty rzeczy dotyczyć rozwiązań planu (na uchwałę o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego służy odrębna skarga do sądu administracyjnego), skoro na etapie jej wnoszenia istnieje dopiero projekt planu. Skarga ta może dotyczyć jedynie prawidłowości odpowiedzi na wniesiony zarzut.
W tej zaś sprawie, w dacie wydawania orzeczenia przez sąd administracyjny, procedura uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Czyżyny - Pas Startowy została definitywnie zakończona. Postępowanie w sprawie skargi na uchwałę odrzucająca zarzuty do projektu planu miejscowego nie ma charakteru samodzielnego w tym znaczeniu, że jest ono bezprzedmiotowe w przypadku dalszego odstąpienia od procedury uchwalania planu miejscowego. Nie można bowiem merytorycznie badać legalności uchwały odrzucającej zarzuty do projektu polanu miejscowego, skoro projekt ten już nie istnieje i nie wywołał żadnych skutków prawnych. Ewentualne merytoryczne rozpoznanie sprawy mogłoby prowadzić np. do jej uchylenia i nakazania organowi stanowiącemu gminy do ponownego rozpoznania zarzutów do projektu planu miejscowego, mimo że nie ma już projektu planu miejscowego i żadne postępowanie w zakresie uchwalenia planu miejscowego na podstawie tego projektu nie toczy się i nie może się toczyć.
Tym samym należy stwierdzić, że w tym stanie sprawy orzekanie przez Sąd o legalności wydania zaskarżonej uchwały odrzucającej zarzuty do projektu planu miejscowego stało się bezprzedmiotowe. Postępowanie w przedmiocie uchwały o odrzuceniu zarzutów zależało bowiem od postępowania w przedmiocie uchwalenia samego planu miejscowego, a to ostatnie już się zakończyło.
Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. sąd umarza postępowanie, jeżeli stało się ono bezprzedmiotowe z innych przyczyn, niż wymienione w art. 161 § 1 pkt 1 i 2 tej ustawy (chodzi o inne przesłanki niż cofnięcie skargi lub śmierć strony w postępowaniu dotyczącym praw i obowiązków wyłącznie związanych z osobą zmarłego). W tej sprawie bezprzedmiotowość wynika z zakończenia postępowania zmierzającego do uchwalenia planu miejscowego.
W ocenie Sądu po podjęciu w dniu 3 marca 2010 r. przez Radę Miasta Krakowa uchwały Nr XCIII/1255/10 w przedmiocie odstąpienia od sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Czyżyny - Pas Startowy (akta sądowe sprawy, tom V, karta nr 873), orzekanie przez Sąd o legalności zaskarżonej uchwały z dnia 7 października 2004 r. Nr LX/576/04 nie ma już żadnego znaczenia.
W związku z powyższym Sąd w tej sprawie uznać, iż wystąpiła przesłanka umorzenia postępowania, nie mógł odnieść się do merytorycznych zarzutów zawartych w skargach oraz dokonać kontroli zaskarżonej uchwały.
Tym samym mając na względzie treść art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Sąd w tej sprawie, dotyczącej skargi na uchwałę w przedmiocie odrzucenia zarzutów zgłoszonych do projektu planu miejscowego.