II SA/Kr 399/25

II SA/Kr 399/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-08-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel /przewodniczący/
Joanna Człowiekowska
Piotr Fronc /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art 154 par 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędzia WSA Piotr Fronc (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi J. J. i M. K. na decyzję nr 91/2025 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 21 lutego 2025 r. znak: WOP.7721.18.2024.AWYG w przedmiocie umorzenie postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie solidarnie na rzecz skarżących J. J. i M. K. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie nr 91/2025 r. z dnia 21 lutego 2025 r. znak: WOP.7721.18.2024.AWYG uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Myślenicach (dalej: PINB) nr 95/2024 z dnia 17 września 2024 r. znak: NB.5121.14.1.2024 w przedmiocie odmowy zmiany własnej decyzji i umorzono w całości postępowanie.
Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach:
Przed organem I instancji toczyło się postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, wszczęte na wniosek M. K. i J. J. (dalej: skarżący).
W dniu 27 października 2023 r. skarżący wycofał swój wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie, w konsekwencji czego organ I instancji wydał dnia 30 października 2023 r. decyzję nr 77/2023, którą na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., zwanej dalej: kpa) umorzono postępowanie jako bezprzedmiotowe.
W dniu 8 listopada 2023 r. do organu wpłynęło pismo, w którym skarżący wnieśli o zmianę ww. decyzji, z wyjaśnieniem, że ich intencją było tylko zawieszenie postępowania do czasu wykonania pewnych prac budowlanych.
W odpowiedzi na wezwanie do doprecyzowania, czy pismo stanowi odwołanie, czy też wniosek o zmianę decyzji w trybie art. 154 lub art. 155 kpa, skarżący odpowiedział, że pismo stanowiło wniosek o zmianę decyzji w trybie art. 154 kpa.
Decyzją z dnia 17 września 2024 r. PINB odmówił zmiany własnej decyzji.
W uzasadnieniu wskazano, że jakkolwiek wniosek o zmianę decyzji został złożony w dniu 8 listopada 2023 r., gdy decyzja nie była jeszcze ostateczna, to z uwagi na fakt, że doprecyzowanie wniosku nastąpiło w czasie, gdy decyzja była już ostateczna, wniosek należy rozpoznać merytorycznie.
Zdaniem organu I instancji na podstawie art. 154 § 1 kpa możliwa jest zmiana wyłącznie decyzji merytorycznych (materialnych), podczas gdy decyzja umarzająca postępowanie nie ma takiego charakteru. Jest orzeczeniem formalnym, które nie rozstrzyga sprawy co do istoty.
Następnie organ wskazał, że w jego ocenie nie jest możliwa zmiana w przedmiotowym trybie w stosunku do decyzji umarzającej postępowania z uwagi na jej związany charakter.
Niemiej jednak organ dokonał oceny spełnienia pozytywnych przesłanek zawartych w art. 154 § 1 kpa. Jego zdaniem, argumentacja pisma z dnia 8 listopada 2023 r. oraz fakt, że decyzja umarzająca postępowanie nie niesie dla strony żadnych negatywnych konsekwencji, wykluczają istnienie ważnego interesu, warunkującego zmianę decyzji. Wskazano, że inwestor po uzupełnieniu koniecznej dokumentacji ma możliwość złożenia kolejnego wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, dlatego umorzenie postępowania nie spowodowało negatywnych konsekwencji dla strony. Organ podkreślił przy tym, że skarżący trzykrotnie byli wzywani do uzupełnienia dokumentacji, a fakt, że nie uzupełnili oni należycie swojego wniosku, przekreśla istnienie słusznego interesu w zmianie decyzji umarzającej postępowanie.
W odwołaniu skarżący wyjaśnili, że ich celem nie było wycofanie wniosku, lecz zawieszenie postępowania na okres ok. 6 miesięcy. Autorzy odwołania nie zgodzili się ze stwierdzeniem, że umorzenie postępowania nie niesie dla nich niekorzystnych konsekwencji. Wiążą się one bowiem m.in. z koniecznością poniesienia finansowych kosztów zw. z aktualizacją niektórych dokumentów.
W wyniku rozpoznania powyższego odwołania, organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie.
W uzasadnieniu wskazano, że decyzja PINB z dnia 30 października 2023 r. nie była decyzją ostateczną w dniu 8 listopada 2023 r., kiedy to strona złożyła wniosek o jej zmianę. Wobec tego, że w trybie art. 154 § 1 kpa mogą ulec zmianie wyłącznie decyzje ostateczne, postępowanie w tym przedmiocie było bezprzedmiotowe i z tego względu podlegało umorzeniu.
Od powyższej decyzji złożona została skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący wyjaśnili w niej, że ich intencją było nie tylko uchylenie zaskarżonej decyzji PINB ale kontynuowanie postępowania o dopuszczenie budynku do użytkowania.
Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 935) sąd administracyjny przeprowadza kontrolę pod względem zgodności z prawem aktów wydawanych przez organy administracji publicznej. Uchylenie decyzji może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy jej wydanie nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.). Ponadto podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowił art. 154 § 1 k.p.a., który stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.
W trybie z art. 154 k.p.a. uruchamiana jest zatem weryfikacja decyzji, w wyniku której do uchylenia lub zmiany decyzji dochodzi wyłącznie na podstawie łącznego spełnienia dwóch przesłanek pozytywnych (decyzja jest ostateczna oraz za wzruszeniem decyzji przemawia wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony) i jednej przesłanki negatywnej (na mocy decyzji żadna ze stron nie nabyła prawa).
Analizując tak zidentyfikowane przesłanki, należy wskazać, co następuje.
Decyzja organu jest ostateczna w szczególności wówczas, kiedy nie wniesiono w niej odwołania w terminie przewidzianą ustawą lub w następczym terminie wyznaczonym przez organ po uwzględnieniu wniosku o przywrócenie terminu na wniesienie odwołania.
Pojęcia "słusznego interesu społecznego" i "słusznego interesu strony" są klauzulami generalnymi wykładanymi na gruncie konkretnego stanu faktycznego przez organ wydający decyzję, przy czym oba interesy nie mogą pozostawać w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa.
Z kolei określenie "decyzji, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa", jest wykładane w orzecznictwie szeroko. W szczególności powszechnie przyjmuje się, że decyzjami niepowodującymi nabycia prawa przez strony są jedynie decyzje: nakładające obowiązek w wymiarze maksymalnie dopuszczalnym przepisami prawa, znoszące prawo, negatywne (odmowne) lub nakładające sankcję (karę administracyjną). Do decyzji tych nie zaliczają się zatem decyzje nakładające obowiązek w wymiarze mniejszym niż maksymalnie dopuszczalny przepisami prawa. W szczególności do decyzji niepowodujących nabycie prawa nie należą decyzje wskazujące konkretne obowiązki strony nałożone w związku z koniecznością przywrócenia stanu legalności przedsięwzięcia realizowanego przez stronę. Z samej swojej istoty decyzje takie mają bowiem wymiar ograniczony, powodując nabycie przez stronę prawa do wykonania tylko określonego zakresu obowiązków wskazanego wprost w decyzji oraz prawa do uchylenia się od wykonania wszelkich innych czynności wykraczających poza ten zakres.
Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy Sąd uznał, że nieprawidłowe są decyzję organów obu instancji.
Argumentacja organu odwoławczego sprowadziła się do prostej konstatacji, że skoro decyzja, której zmiany domagali się skarżący nie była ostateczna w dniu złożenia wniosku, nie może ona co do zasady ulegać weryfikacji w trybie art. 154 § 1 kpa. Uwadze organu uszło jednakże, że w dniu wydawania decyzji przez organ I instancji, decyzja ta była już ostateczna. W tej sytuacji w opinii Sądu spełniona jest podstawowa przesłanka z art. 154 § 1 kpa, przez co weryfikacja decyzji była dopuszczalna.
Ponadto należy zauważyć, że stanowisko organu odwoławczego w powyższej kwestii sprawia, że za nielogiczne i wprowadzające w błąd należałoby uznać wystosowane do skarżących wezwanie o sprecyzowanie, czy ich pismo stanowi odwołanie, czy wniosek o zmianę decyzji w trybie art. 154 lub art. 155 kpa. Z wezwania tego skarżący mogli wyciągnąć uprawniony wniosek, że kwestionowana przez nich decyzja może być wzruszona w wymienionych przez organ trybach. Jednakże po wskazaniu przez nich trybu z art. 154 kpa, skarżący ostatecznie dowiedzieli się z decyzji odwoławczej, że wzruszenie decyzji na tej podstawie jest co do zasady niemożliwe. Jednocześnie droga do zaskarżenia decyzji w trybie odwołania była już zamknięta z uwagi na upływ terminu. Jest to absolutnie sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania do organów administracyjnych wyrażoną w art. 8 kpa.
Organ I instancji rozpatrzył natomiast wniosek skarżących przez pryzmat przesłanek zawartych w art. 154 § 1 kpa uznając, że doprecyzowanie wniosku miało miejsce w dniu 21 listopada 2023 r., a zatem w dacie ostateczności decyzji. Tym samym organ uniknął zakwalifikowania wcześniejszego wezwania jako "pułapki" na skarżących.
W dalszej części zawarte w uzasadnieniu decyzji argumenty są jednak zdaniem Sądu wewnętrznie sprzeczne i nielogiczne. Z jednej strony organ wskazał, że zmiana decyzji ostatecznej jest możliwa wyłącznie w przypadku decyzji merytorycznych, podczas gdy decyzja umarzająca postępowanie ma charakter proceduralny. Następnie stwierdził na str. 17, że w jego ocenie "z uwagi na to, że decyzja w przedmiocie umorzenia postępowania nie jest decyzją uznaniową, lecz tzw. decyzją związaną (...), postępowanie w sprawie jej uchylenia w trybie art. 154 K.p.a. nie może być prowadzone".
W dalszej części jednak prowadzi to postępowanie, oceniając spełnienie przesłanki interesu społecznego lub słusznego interesu strony.
W ramach uzasadnienia braku powyższego interesu organ przedstawił przebieg postępowania zakończonego decyzją w przedmiocie umorzenia postępowania. Akcentował w tym zakresie fakt, że pomimo trzykrotnych wezwań kierowanych do skarżących, nie uzupełnili oni dokumentów koniecznych do wydania pozwolenia na użytkowanie budynku. Ponadto o braku słusznego interesu stron świadczy zdaniem organu fakt, że umorzenie postępowania nie przyniosło dla skarżących negatywnych skutków, mogą oni bowiem złożyć ponowny wniosek o dopuszczenie budynku do użytkowania.
W opinii Sądu powyższa argumentacja jest wadliwa. O braku słusznego interesu strony w zmianie decyzji nie świadczy bowiem zachowanie strony w trakcie postępowania zakończonego decyzją, którą stara się ona zmienić bądź uchylić. Ocena tej przesłanki powinna być oderwana od powyższych kwestii, w przeciwnym razie nieuwzględnienie wniosku stawałoby się swoistą sankcją za zachowanie strony w trakcie zakończonego już postępowania. W przedmiotowej sprawie organy nie rozważają ponadto zasadności dopuszczenia budynku do użytkowania lecz zasadność zmiany decyzji umarzającej postępowanie. Fakt przedłożenia czy też nieprzedłożenia dokumentacji, nie ma w tym zakresie znaczenia.
W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organy wezmą pod uwagę powyższe wskazania i zastanowią się nad charakterem pisma z dnia 8 listopada 2023 r., następnie wdrożą adekwatny tryb postępowania, a wydane rozstrzygnięcie uzasadnią w sposób spójny i logiczny.
Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.