II SA/Kr 754/22

II SA/Kr 754/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2022-09-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel
Joanna Człowiekowska
Monika Niedźwiedź /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 142/23 - Wyrok NSA z 2025-05-13
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art 3 , 4 , 15 , 20
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant : sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2022 r. sprawy ze skargi S. K., J. K. i M. M. na uchwałę Nr LXVIII/1929/21 Rady Miasta Krakowa z dnia 6 października 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rejon ulic Łokietka - Glogera" skargę oddala.
Uzasadnienie
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga S. K., J. K. i M. M. na uchwałę nr LXVIII/1929/21 Rady Miasta Krakowa w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rejon ulic Łokietka - Glogera" w zakresie ustaleń dotyczących działki ewidencyjnej nr [...] obr. [...] jednostka ewidencyjna [...], w jakim działka ta została włączona do obszaru oznaczonego w planie miejscowym symbolem ZP.7. Skarżonej uchwale zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego oraz postępowania, tj. następujących przepisów:
1. art. 140 ustawy - Kodeks cywilny w z. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuprawnione i w pełni niecelowe ograniczenie prawa własności skarżących, w stopniu wykraczającym poza władztwo planistyczne
2. art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieprawidłowe ustalenie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury,
3. art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uchwalenie planu miejscowego, którego ustalenia w zakresie przeznaczenia terenów oznaczonych symbolem ZP.7 są niezgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, w którym to dokumencie działka skarżących została włączona do obszaru oznaczonego symbolem MNW - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej niskiej intensywności.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący są współwłaścicielami nieruchomości objętą księgą wieczystą [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy dla K. - P. IV Wydział Ksiąg Wieczystych w K., składającej się z działek ewidencyjnych numer [...] i [...] obr. [...] o łącznej powierzchni 0,6571ha, które położone są przy ul. [...] w Krakowie. Jak wynika z treści przedmiotowego planu miejscowego działka ewidencyjna numer [...] została w istotnym zakresie włączona do obszarów oznaczonych następującymi symbolami:
KDG.1 - Teren drogi publicznej, o podstawowym przeznaczeniu pod drogę publiczną klasy głównej,
KDD.12 - Tereny dróg publicznych, o podstawowym przeznaczeniu pod drogi publiczne klasy dojazdowej,
KDL.3 - Tereny dróg publicznych, o podstawowym przeznaczeniu pod drogi publiczne klasy lokalnej,
ZP.7 - Tereny zieleni urządzonej, o podstawowym przeznaczeniu pod parki, skwery, zieleńce, zieleń towarzyszącą terenom komunikacyjnym.
Jedynie jej fragment został włączony do obszaru, w ramach którego plan miejscowy dopuścił zabudowę oznaczoną symbolem:
MN/MWn.2 - Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub wielorodzinnej niskiej intensywności.
Natomiast działka numer [...] została w całości przeznaczona pod projektowaną drogę oznaczoną symbolem KDD.7 (Tereny dróg publicznych, o podstawowym przeznaczeniu pod drogi publiczne klasy dojazdowej).
Z powyższego wynika więc, że część ww. nieruchomości stanowiąca ponad 0,2660 ha została w projekcie planu miejscowego przeznaczona pod projektowane drogi publiczne, a ponad 0,1355 ha nieruchomości zostało dodatkowo włączone do terenu zieleni urządzonej, o podstawowym przeznaczeniu pod parki, skwery, zieleńce, zieleń towarzyszącą terenom komunikacyjnym. Zatem łącznie spod zabudowy wyłączono aż 0,4015 ha, co stanowi ponad 2/3 powierzchni gruntu.
Uzasadniając przekroczenie władztwa planistycznego przez Radę Miasta Krakowa wskazano, że w niniejszej sprawie nie doszło do należytego wyważenia przez organ interesu ogólnego i interesu indywidualnego. Tymczasem odpowiednie wyważenie powyższych interesów jest wskazywane w orzecznictwie sądów administracyjnych jako jedna z najistotniejszych kwestii branych pod uwagę przy dokonywaniu oceny, czy decyzje organu mieszczą się w zakresie władztwa planistycznego, czy już nie. Takie stanowisko zostało zaprezentowane między innymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2018 roku, sygn. akt: II OSK 2110/17.
Zwrócono przy tym uwagę, że niezależnie od procedury związanej z uchwaleniem zaskarżonego planu miejscowego, przed Wojewodą Małopolskim zostało wszczęte postępowanie w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa Zachodniej Obwodnicy [...] w podziale na zadania: Zadanie nr 1 - [...] wraz z budową obiektów inżynierskich, ekranów akustycznych, zjazdów, chodników, ścieżek rowerowych, jezdni dodatkowych, zatok autobusowych oraz budową, przebudową i rozbiórką niezbędnej infrastruktury technicznej i obiektów kolidujących z planowaną inwestycją". Powyższa sprawa jest prowadzona pod znakiem: WI- VI.7820.1.30.2021.ER
Nieruchomość skarżących została włączona do wyżej wskazanej inwestycji drogowej. Z treści przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego oraz przygotowanej mapy z projektem podziału nieruchomości wynika, że zakresem procedowanej inwestycji drogowej objęta została jednak znacznie mniejsza powierzchnia działki numer [...] niż powierzchnia, jaka zgodnie z zaskarżonym planem miejscowym została wyłączona spod zabudowy. Poza zakresem tej inwestycji drogowej znajduje się w całości teren oznaczony w planie miejscowym symbolem ZP.7. Zauważenia przy tym wymaga, że przedłożony projekt budowlany przewiduje na wyżej wskazanej działce budowę nie tylko głównych jezdni planowanej trasy, ale również jezdnię dodatkową, chodniki, trasę rowerową oraz pasy zieleni. Zatem przedłożony projekt budowlany obejmuje pełny i przy tym bardzo szeroki zakres inwestycji budowlanej. W ocenie skarżących nie sposób twierdzić, aby wyłączenie w planie miejscowym aż tak znacznej powierzchni nieruchomości skarżących było niezbędne w celu zabezpieczenia jakiegokolwiek interesu ogólnospołecznego, w tym zabezpieczenia terenu pod budowę infrastruktury drogowej. Gdyby było inaczej zakresem procedowanej aktualnie inwestycji drogowej objęty zostałby większy teren, niż zostało to dokonane. Ponadto wskazano, że za wyznaczeniem obszaru ZP.7 nie przemawia również okoliczność związana z przebiegającymi przez nieruchomość skarżących napowietrznymi liniami elektroenergetycznymi. Przedmiotowa okoliczność nie powinna stanowić podstawy do trwałego wyłączenia części działki spod zabudowy. Nie można bowiem wykluczyć, że w przyszłości dojdzie do zmiany przebiegu tej sieci lub też do jej skablowania. Tym samym ewentualnie wprowadzone do planu miejscowego ograniczenia zabudowy powinny mieć charakter bardziej elastyczny lub też powinny odwoływać się do przepisów szczególnych regulujących odległość zabudowy od sieci elektroenergetycznych. Trwałe przeznaczenie znacznej części nieruchomości skarżących pod zieleń urządzoną jedynie z powodu przebiegającej przez nieruchomość sieci, która może zostać w każdym momencie przebudowana, jest zatem całkowicie bezzasadne. Podkreślono przy tym, że jedna z powyższych linii przesyłowych zgodnie z projektem budowlanym przygotowanym w ramach wyżej przywołanej inwestycji drogowej, ma zostać przesunięta na wschód w kierunku projektowanych jezdni głównych i w całości zostać skablowana. Nic nie stoi zatem na przeszkodzie, aby w przyszłości również druga istniejąca linia została skablowana i/lub przesunięta w kierunku projektowanej inwestycji drogowej. Należy również zauważyć, że w ramach planowanej inwestycji drogowej i projektowanego podziału nieruchomości przewiduje się również ustanowienie służebności przesyłu. W ocenie skarżących obecne ustalenia planu miejscowego spowodują niewątpliwie istotną szkodę majątkową w dobrach skarżących, a równocześnie ustalenia te nie są istotne w ogóle, lub są istotne jedynie w znikomym stopniu z punktu widzenia wartości ogólnospołecznych. Dokonując wyważenia interesu moich mocodawców oraz interesu ogólnospołecznego należy zatem stwierdzić, że w tej konkretnej sprawie oraz w omawianym kontekście, prymat powinien znaleźć interes skarżących. Organ powinien mieć bowiem na uwadze to, że niezależnie od części nieruchomości przeznaczonej pod zieleń publiczną o symbolu ZP.7, skarżący zostali już w planie miejscowym oraz w ramach prowadzonej procedury ZRID, pozbawieni możliwości korzystania ze znacznego fragmentu nieruchomości przeznaczonego pod tereny dróg publicznych. W takim wypadku wyłączanie spod zabudowy kolejnej części działki bez odpowiedniej refleksji i uzasadnienia ze strony organu pianistycznego, budzi istotne wątpliwości. Zdaniem skarżących organ planistyczny uchybił zatem obowiązkowi rozważnego wyważenia interesów indywidualnych i interesu gminy, który łączy się nierozerwalnie z nakazem rzetelnego i wszechstronnego wyjaśnienia i rozważenia okoliczności sprawy i wydania rozstrzygnięcia w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym.
Skarżący podnoszą ponadto, że przeznaczenie dokonane w mpzp ich działki jest dla nich niekorzystne także z punktu widzenia stosowania art. 37 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem w sytuacji gdy na skutek uchwalenia planu miejscowego dla terenów dotychczas nieobjętych takim planem albo nieobjętych obowiązującym w dniu uchwalenia tego planu planem miejscowym niemożliwe lub istotnie ograniczone stało się dalsze faktyczne użytkowanie terenu i gruntu w sposób zgodny z mającym miejsce w dniu uchwalenia planu miejscowego faktycznym użytkowaniem - wyłącznie faktycznego użytkowania terenu i gruntu oraz dostępu do istniejących w dniu wejścia w życie planu miejscowego dróg publicznych, sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, elektroenergetycznych, gazowych, ciepłowniczych oraz telekomunikacyjnych. Zdaniem Gminy Miejskiej Kraków z treści powyższego przepisu wynika, że aktualnie w sprawach dotyczących omawianych roszczeń odszkodowawczych brak jest możliwości uwzględniania jakichkolwiek potencjalnych możliwości w zakresie korzystania z nieruchomości, opartych o przyszłe projekty, uzyskane decyzje administracyjne i plany. Należy brać pod uwagę jedynie stan faktyczny występujący nieruchomości. Zgodnie z tym stanowiskiem obecnie z punktu widzenia roszczeń odszkodowawczych nie są zatem istotne podejmowane przez właścicieli gruntów działania takie jak np. uzyskanie przed wejściem w życie planu miejscowego decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, zagwarantowanie nieruchomości dostępu do infrastruktury technicznej oraz do dróg publicznych. Jeżeli zatem nieruchomość przed uchwaleniem planu miejscowego nie była zabudowana i występuje na niej głównie zieleń, to pomimo tego, że nieruchomość ma charakter działki budowlanej, odszkodowanie za obniżenie wartości gruntu nie będzie należne. Wartość gruntu przed wejściem w życie planu miejscowego powinna być bowiem zdaniem Gminy obliczana przy uwzględnieniu jej niebudowlanego charakteru, co w konsekwencji spowoduje, że nie dojdzie do zmiany jej wartości.
Skarżący podnoszą, że ingerencja w prawo własności w ramach władztwa planistycznego gminy nie może godzić w istotę prawa własności. Ograniczenia godzące w istotę prawa własności, to ograniczenia, które pozostawiają właścicielowi działek jedynie pozór prawa własności. Właściciel dotknięty takim ograniczeniami jest właścicielem jedynie nominalnie. Takie stanowisko zostało zaprezentowane między innymi przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 grudnia 2012 roku, sygn. akt: II OSK 2249/12. W niniejszej sprawie jest to o tyle istotne, że fragment nieruchomości skarżącego został przeznaczony pod teren o charakterze niejako publicznym. Nie sposób twierdzić inaczej mając na uwadze to, że omawiana część nieruchomości została przeznaczona pod zieleń o podstawowym przeznaczeniu pod parki, skwery, zieleńce, zieleń towarzyszącą terenom komunikacyjnym. Wejście w życie planu miejscowego skutkuje zatem tzw. wywłaszczeniem planistycznym. Aktualni współwłaściciele tej nieruchomości jedynie formalnie dalej będą jej właścicielami, gdyż w zakresie części gruntu włączonego do obszaru ZP.7 utracili oni prawo do wyłącznego korzystania z ich nieruchomości.
Wskazano także na zarzut naruszenia art. 20 u.p.z.p. W przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przedmiotowego przepisu, gdyż uchwalony plan miejscowy w zakresie ustaleń dotyczących nieruchomości skarżącego jest sprzeczny z postanowieniami Studium, przewidując odmienne niż w Studium wykorzystanie działki należącej do skarżących. W tym stanie rzeczy w pełni uzasadnione jest twierdzenie, że wskazana poniżej niezgodność powinna skutkować stwierdzeniem nieważności planu miejscowego przynajmniej w części dotyczącej przeznaczenia działki nr [...] pod zieleń urządzoną. Uzasadniając przedmiotowy zarzut podniesiono, że jak wskazano powyżej nieruchomość skarżących została między innymi włączona do terenu oznaczonego symbolem ZP.7 - Tereny zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod parki, skwery, zieleńce, zieleń towarzyszącą terenom komunikacyjnym. Tymczasem w Studium obszar ten przeznaczony został pod zabudowę oznaczoną symbolem MNW - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej niskiej intensywności. Przeznaczenie istotnego fragmentu omawianej działki w planie miejscowym pod zieleń urządzoną i tym samym jego wyłączenie spod zabudowy jest zatem całkowicie sprzeczne z postanowieniami Studium.
W skardze zarzucono także naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieprawidłowe ustalenie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury techniczne. Zaskarżony plan miejscowy nie spełnia wymagań, jakie powinny spełniać ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy infrastruktury technicznej. Przedmiotowe zasady określone zostały w § 12 zaskarżonej uchwały, w którym organ planistyczny ograniczył się prawie wyłącznie do wskazania w sposób ogólny podstawowych nakazów i zakazów. W przepisie tym w istocie brak jest określenia warunków, w oparciu o które planowane do realizacji sieci miałyby być modernizowane, rozbudowywane i budowane, w tym ograniczeń w użytkowaniu terenu w strefach położonych wzdłuż planowanych do realizacji i modernizacji sieci, jak również określenia na załączniku graficznym do uchwały planowanych do realizacji, rozbudowy i budowy linii elektroenergetycznych, telekomunikacyjnych, sieci gazowej, sieci cieplnej, sieci wodociągowej, sieci kanalizacji sanitarnej i sieci kanalizacji deszczowej oraz pasów i stref technologicznych od tych linii, związanych z ograniczeniem w użytkowaniu terenów objętych planem, w tym powiązanego z tym zakazu zabudowy.
W ocenie skarżących z powyższych uregulowań wynika, iż to właśnie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego należy wskazać rozmieszczenie inwestycji celu publicznego, do których zgodnie z ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami zalicza się inwestycje polegające na budowie infrastruktury technicznej. Tekst projektu planu miejscowego powinien opisywać układ nie tylko istniejącej sieci infrastruktury technicznej, jej parametry i warunki powiązania jej z układem zewnętrznym, ale także sieci mające powstać w przyszłości. Samo wskazanie, że ustala się możliwość prowadzenia robót budowlanych polegających na budowie, rozbudowie, przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce o odłączaniu obiektów i urządzeń budowlanych infrastruktury stanowi pominięcie zasadniczej i obligatoryjnej części zapisów planu. Stanowi także o dorozumianym przekazaniu kompetencji w zakresie określenia zasad zagospodarowania terenu, oznaczenia wymogów realizacji takich inwestycji inwestorowi. Tym samym Gmina Miejska Kraków pozbywa się wpływu na realizację takich inwestycji, czekając aż inwestor w ramach projektu budowlanego wskaże co i gdzie zamierza budować. Poprzestanie na zawartych w zaskarżonej uchwale zasadach budowy, przebudowy i rozbudowy infrastruktury technicznej bez jednoznacznego określenia ich lokalizacji na rysunku planu, bez wyznaczenia pasów technologicznych, ich szerokości oraz sposobu ich pomiaru, jest niewystarczające. Realizacja infrastruktury technicznej oznacza bowiem konieczność wyznaczenia pasów technologicznych w granicach których, wprowadza się ograniczenia w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. Tym samym brak wyznaczenia przebiegu sieci infrastruktury technicznej i brak wyznaczenia pasów technologicznych powoduje dowolność w zagospodarowaniu przez inwestora terenu objętego planem. Plan nie przewiduje zatem wymaganych ograniczeń w zagospodarowaniu terenów w tym zakresie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W zakresie zarzutów dotyczących przekroczenia władztwa planistycznego wskazano, iż ustalenia każdego planu miejscowego ingerują w uprawnienia właścicielskie jednakże ingerencja ta jest prawnie dopuszczalna. Ustalenia skarżonego planu niewątpliwie ingerują w uprawnienia skarżącej do nieruchomości, jednakże ingerencja ta mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo. Własność nie jest bowiem prawem absolutnym i doznaje szeregu ograniczeń wynikających z przepisów ustaw. Do tej kategorii norm prawnych należą niewątpliwie przepisy zawarte w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym. Z przepisów art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 tej ustawy wynika, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Podkreślenia wymaga, że jest to wyłączna kompetencja gminy i żaden inny podmiot nie może jej realizować Z kolei przepis art. 6 ust. 1 ww. ustawy stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a ust. 2 tegoż artykułu, że każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, w granicach określonych przez ustawę, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie. Zestawienie powyższych przepisów prowadzi do wniosku, iż możliwe jest wyłącznie takie zagospodarowanie terenu, jakie jest dopuszczone przez obowiązujące normy prawne, w tym ustalenia planu miejscowego. Zatem, wykonywanie praw rzeczowych w stosunku do nieruchomości nie oznacza niczym nieograniczonej dowolności w tym zakresie z punktu widzenia art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, prawo własności stanowi jedną ze składowych katalogu wartości, które należy uwzględnić w toku prac planistycznych. W konkretnej sytuacji przestrzennej określonego terenu nie można wykluczyć kolizji pomiędzy tymi wartościami i brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych, ażeby prawu własności z góry przypisywać prymat nad pozostałymi wartościami. Funkcja planowania przestrzennego polega właśnie na wyważaniu tychże wartości, jak również interesu publicznego i prywatnego, w oparciu o zapisy studium, co zdaniem strony przeciwnej zostało w skarżonym planie uczynione.
Podkreślono, że przyjęte w zaskarżonej uchwale przeznaczenie terenu dla nieruchomości skarżących, znajduje swoje uzasadnienie w tzw. ciągłości wizji planistycznej wyrażonej w aktach planistycznych obowiązujących co najmniej od lat 90 -tych XX wieku. Natomiast niezależnie od przyjętych ustaleń planistycznych skarżący mogą użytkować nieruchomości w sposób dotychczasowy Jak już wyżej wskazano prawo własności jest podstawowym prawem jednostki chronionym konstytucyjnie (por. art. 21 ust. 1 Konstytucji RP). Wywłaszczenie jest dopuszczalne, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP). Zgodnie z treścią art. 1 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w planowaniu przestrzennym uwzględnia się potrzeby interesu publicznego. Dlatego wskazać należy, iż ustalenie na prywatnej nieruchomości terenów przeznaczonych w planie miejscowym na cel publiczny, jakim jest publicznie dostępny park lub skwer, o którym mowa w treści art. 6 pkt 9c ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, stanowi podstawę do nabycia tej nieruchomości przez gminę.
Do zadań własnych gminy należy, zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w szczególności zadania własne gminy obejmują sprawy:
ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej:
kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych;
zieleni gminnej i zadrzewień
Mając powyższe na względzie, wskazać należy, iż przepisy u.p.z.p. statuują wprawdzie obowiązek uwzględniania w zagospodarowaniu przestrzennym prawa własności, to jednak nie można z nich wyprowadzać zakazu przeznaczania w planach miejscowych dla realizacji celów leżących w interesie publicznym terenów niestanowiących własności gminy czy Skarbu Państwa (por. wyroki NSA z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 2249/12, i z dnia 16 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 119/05, CBOSA). W uzasadnionych okolicznościach, dopuszczalne jest zatem wykorzystanie dla celów zaspokojenia potrzeb wspólnoty także terenów stanowiących własność prywatną.
Podsumowując organ wskazuje, iż ograniczenie prawa własności w zakresie nieruchomości należącej do skarżących, nastąpiło w ramach realizacji celów publicznych. Zarówno bowiem budowa drogi publicznej (art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami) jak parku, lub skweru (art. 6 pkt 9c ustawy o gospodarce nieruchomościami) stanowią cele publiczne. Realizacja celu publicznego uzasadnia naruszenie interesu indywidualnego. Dlatego też za pozbawione podstaw należy uznać twierdzenia strony skarżącej dotyczące braku objęcia przy procedowaniu inwestycji drogowej tej części nieruchomości, która jest oznaczona w planie symbolem ZP.7. Należy bowiem zauważyć, że z punktu widzenia interesu społecznego realizacja parku lub skweru na ww. części nie musi następować łączenie z realizacją inwestycji drogowej. Ponadto logiczne wydaje zrealizowanie w pierwszej kolejności inwestycji drogowej, a dopiero w dalszej kolejności wykonanie parku lub skweru. Oczywiście z punktu widzenia interesu skarżących najlepiej byłoby objąć postępowaniem o realizację inwestycji drogowej również obszaru ZP.7, albowiem otrzymaliby od razu odszkodowanie za ten teren. Niemniej jednak w przypadku rozdzielenia tych inwestycji i tak strona skarżąca będzie uprawniona do otrzymania wynagrodzenia za tą część nieruchomości, co zaspokoi jej interes indywidulany. Ponadto strona skarżąca może wystąpić do Gminy z wnioskiem o odkupienie od niej tej części nieruchomości. Natomiast w przypadku wywłaszczenia, oczywistym jest, iż nastąpi ono za słusznym odszkodowaniem.
Podkreślono, że teren ZP.7 jest kontynuacją wyznaczonych terenów oznaczonych symbolami: ZP.11, ZP.10, ZP.9, i ZP.8, które stanowią łącznie bufor usytułowany pomiędzy terenami dróg publicznych a terenami inwestycyjnymi oraz znajdują się wzdłuż linii wysokiego napięcia. Podkreślić bowiem należy, iż zgodnie z treścią art. 43 ust 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, usytuowanie m.in. budynków od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi wojewódzkiej powinno uwzględniać odległość co najmniej 8 m. Nie bez znaczenia jest również fakt, iż nad terenem ZP.7 jest usytułowana napowietrzna linia wysokiego napięcia 110 KV, co niewątpliwie stanowi techniczną i prawną barierę w zabudowie części nieruchomości Skarżących (por. rysunek nr 1 oraz § 12 ust. 7 zaskarżonego planu). Zatem wobec przebiegu obecnym terenem ZP.7 napowietrznej linii wysokiego napięcia ewentualne plany inwestycyjne skarżących oraz potencjał inwestycyjny nieruchomości i tak był ograniczony, albowiem w istotny sposób linia ta ogranicza możliwość zabudowy tego terenu przed wejściem w życie planu miejscowego oraz po wejściu w życie. Obecnie bowiem przez nieruchomość skarżących biegną napowietrzne linie wysokiego napięcia, a słupy znajdują się na nieruchomościach sąsiednich. Planowane przesunięcie istniejącej linii wysokiego napięcia - co zresztą sama strona skarżąca zauważa - wynika z treści projektu budowlanego projektowanej drogi publicznej i nie odnosi się do nieruchomości skarżących. Dlatego też ustalenie możliwości innego przebiegu linii terenem skarżących na etapie projektowania planu bez jakichkolwiek podstaw stanowiłoby o naruszeniu władztwa planistycznego przez Gminę. Z tego względu za całkowicie nieprzydane należy uznać wnioski przedstawione przez stronę skarżącą w Analizie możliwości zabudowy działki w pobliżu linii napowietrznych WN 110kV, albowiem analiza wskazuje jedynie na potencjalną możliwość uzyskania przez nich dodatkowej powierzchni zabudowy przy przesunięciu linii energetycznej z punktu widzenia interesu indywidualnego, ale nie uwzględnia stanowiska właściciela tej sieci w kontekście obsługi całej sieci energetycznej oraz faktu, że słupy przesyłowe znajdują się na nieruchomościach nie stanowiących własności skarżących.
Organ wskazał, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej, przyjęte ustalenia planistyczne zaskarżonej uchwały szczegółowo regulują zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury. Dodać należy, iż zaskarżony plan miejscowy w toku procedury planistycznej był opiniowany i uzgadniany z wszystkimi wymaganymi prawem podmiotami. Dopiero po uzyskaniu wszystkich opinii i uzgodnień projekt planu miejscowego był przedmiotem dalszych prac wykonywanych wtoku procedury planistycznej.
W ocenie strony przeciwnej, przepisy nie nakładają na organ sporządzający plan miejscowy, obowiązku wskazywania na rysunku planu przebiegu sieci infrastruktury technicznej, gdyż takie rozwiązanie uniemożliwiało by w przyszłości ewentualną rozbudowę infrastruktury krytycznej, czy też realizację w tym zakresie zadań własnych gminy.
Organ nie podzielił także zarzutów naruszenia postanowień Studium wskazując przy tym, że dokument Studium zawiera wytyczne, w jaki sposób należy ustalać kategorie przeznaczenia terenu w toku sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W Tomie III Studium, Wytyczne do planów miejscowych, ustalono że (....) wskazany w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych dla terenów o różnych funkcjach udział funkcji dopuszczalnej w ramach funkcji podstawowej można zrealizować w planach miejscowych: poprzez wyznaczenie terenu zgodnego z funkcją dopuszczalną albo poprzez ustalenie przeznaczenia uzupełniającego, towarzyszącego przeznaczeniu podstawowemu - jednakże suma powierzchni tak wyznaczonych terenów nie może przekraczać wskaźnika funkcji dopuszczalnej, wskazanego w studium a odnoszącego się do powierzchni całego terenu o określonej funkcji zagospodarowania (t. III Studium, s. 6).
Z powyższego zapisu dodatkowo wynika, iż wbrew twierdzeniom strony skarżącej udział powierzchni dopuszczalnej odnosi się do całego terenu o określonej funkcji zagospodarowania, a więc do całego terenie o głównym kierunku zagospodarowania MNW (Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub wielorodzinnej niskiej intensywności, a nie przez pryzmat nieruchomości Skarżących. Dlatego poczynione przez stronę Skarżąca obliczenia dotyczące 2/3 wyłączenia nieruchomości Skarżącej z zabudowy (por. stron 3 skargi), nie oceniając ich prawidłowości - są całkowicie nieprzydatne w niniejszej sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm., dalej: u.s.g.), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. – postrzeganym na ogół jako przepis szczególny wobec powołanego przepisu u.s.g. – istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Sprawa niniejsza została rozpoznana na rozprawie zdalnej przeprowadzonej w dniu 22 września 2022 r.
Kontrolując zaskarżoną uchwałę z uwzględnieniem powyżej wskazanych reguł, Sąd stwierdził podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej części, uznając część zarzutów skargi za zasadne.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że w myśl art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skarżący są współwłaścicielami nieruchomości objętej księgą wieczystą [...] składającej się z działek o numerach ewidencyjnych [...] obr. [...] o łącznej powierzchni 0, 6571 ha przy ul. [...] w Krakowie. Ich skarga obejmuje działkę [...] w zakresie, w jakim została włączona do obszaru oznaczonego w m.p.z.p. symbolem ZP.7, w czym upatrują oni przekroczenia przez Gminę władztwa planistycznego i naruszenia zasady proporcjonalności. Nie budzi zatem wątpliwości legitymacja skargowa wnoszących skargę.
Ukształtowane przez doktrynę pojęcie "władztwo planistyczne" oznacza uprawnienie gminy do władczego kształtowania sposobu zagospodarowania terenu na jej obszarze przez stanowione w tej mierze akty prawa miejscowego (plany miejscowe). Nie posiada ono jednak charakteru nieograniczonego i nie oznacza, że gmina ma pełną swobodę w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów położonych na jej terenie. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się bowiem, oprócz szeregu elementów wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., także prawo własności. Art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dopuszczają ingerencję w sferę prawa własności, musi ona pozostać jednak w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Oczywistym jest zatem, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. W świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, w każdym przypadku organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. W zagospodarowaniu przestrzeni "interes społeczny" nie zyskał prymatu w odniesieniu do interesu jednostki, co oznacza obowiązek "rozważnego wyważania" praw indywidualnych obywateli i interesu społecznego w procesie planowania przestrzennego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 437/08).
Sąd administracyjny jest uprawniony do kontroli władztwa planistycznego gminy w zakresie podstaw jego stosowania ze względu na właściwość tego sądu do kontroli legalności, a nie celowości, ustaleń planistycznych. Jeżeli tak, to władztwo planistyczne nie może być przedmiotem kontroli co do meritum. Innymi słowy, sąd administracyjny, kontrolując legalność planu miejscowego, dokona oceny nie tylko tego, czy gmina miała podstawę prawną "rozporządzenia" przestrzenią, ale czy korzystając z przysługujących jej ustawowo uprawnień w tym zakresie, uprawnień tych nie nadużyła (zob. wyrok NSA z 15 grudnia 2017 r., II OSK 335/17). Badanie ewentualnego nadużycia uprawnień gminy do decydowania o sposobie zagospodarowania terenu to ciągle kontrola legalności, a nie celowości działań gminy. To zaś oznacza, że działania te nie mogą pozostać poza kontrolą sądu administracyjnego. Gmina nie ma absolutnej władzy w określaniu przeznaczenia terenów i warunków zagospodarowania. Granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają ograniczenia określone w ustawach, w tym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob. wyroki NSA z 4 października 2017 r., sygn. akt II OSK 217/19 oraz z 25 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2986/15).
W ramach władztwa planistycznego (jako odmiany władztwa administracyjnego) pojawia się szczególnego rodzaju stosunek administracyjnoprawny, szczególna relacja jednostki (administrowanego) i organu władzy publicznej (administrującego), z założenia oparta na nierównorzędności. Dlatego w ramach tego rodzaju stosunku prawnego szczególnej ochronie powinna zostać poddana sytuacja jednostki. Ograniczenia praw jednostki dokonywane w ramach administracyjnego władztwa planistycznego nie mogą być dorozumiane, czy interpretowane rozszerzająco. Ingerencja w prawo własności musi znajdować pełne i szczegółowe uzasadnienie w przepisach prawa i stanie faktycznym sprawy. Stanowisko to znajduje mocne oparcie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r., (sygn. akt K 27/00, OTK 2001, nr 2, poz. 29) wskazał, że organy gminy właściwe do sporządzenia projektu planu miejscowego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p,, przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji RP. Fakt przyznania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych, a przepis art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych.
Gmina w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego powinna zatem kierować się zasadą proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Zachowanie owej proporcjonalności ma kluczowe znaczenie dla oceny, czy określone rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice władztwa planistycznego – nie stanowi jego nadużycia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 769/17, wyrok WSA w Opolu z 26 października 2021 r. sygn. akt II SA/Op 275/21, wyroki NSA z 11 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 528/17 i z 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 925/16).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy w pierwszej kolejności należy dokonać oceny skarżonej uchwały w zakresie, w jakim odnosi się do działki nr ewid.[...] z punktu widzenia zarzutu przekroczenia władztwa planistycznego i naruszenia zasady proporcjonalności, a to z uwagi na ważkość tych zarzutów. W ocenie tut. Sądu do przekroczenia władztwa planistycznego i naruszenia zasady proporcjonalności w przedmiotowej sprawie nie doszło.
W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa działka znajduje się w obszarach oznaczonych na rysunku planu symbolami MN/MWn.2 – teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub wielorodzinnej niskiej intensywności; symbolem ZP. 7 – teren zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod parki, skwery, zieleńce, zieleń towarzyszącą terenom komunikacyjnym; symbolem KDG.1 drogi publicznej o podstawowym przeznaczeniu pod drogę publiczną klasy głównej, KDL.3. – teren drogi publicznej o podstawowym przeznaczeniu pod drogę publiczną klasy lokalnej oraz KDD.12 teren drogi publicznej o podstawowym przeznaczeniu pod drogę publiczną klasy dojazdowej (k. 44 sądowych akt sprawy). Z akt sprawy, a także z wyjaśnień stron złożonych w trakcie zdalnej rozprawy przed tut. Sądem wskazano, że dla części przedmiotowej działki wydana została decyzja ZRID dla budowy zachodniej obwodnicy [...]. Na pytanie Sądu skarżący w toku rozprawy wyjaśnił, że około 1/3 działki jest przeznaczona pod obszar oznaczony symbolem MN/MWN2, co daje ok. 2500 m ˛(czyli ok. 25 arów), pod ZRID przeznaczono ok. 26 arów, zaś pod tereny zieleni urządzonej przeznaczono obszar ok. 13 arów działki. Dodatkowe badanie załącznika graficznego do planu wykazało, że wzdłuż terenów przeznaczonych pod drogi publiczne ciągną się pasy zieleni urządzonej ZP.7, ZP.8, ZP. 9, ZP.10, ZP.11 wykazując konsekwencję uchwałodawcy w zagospodarowaniu terenów położonych w sąsiedztwie działki [...], jak i samej działki [...] Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że przeznaczenie działki pod tereny zielone dotyczyło jedynie części powierzchni działki, właściciel nadal dysponuje blisko dwukrotnie większym obszarem - względem terenów zielonych – które mogą zostać przeznaczone pod zabudowę, choć bezsprzecznie w planie możliwość zabudowy działki ograniczono. W świetle nakreślonych powyżej uwarunkowań nie można jednak uznać tego ograniczenia za nadużycie władztwa planistycznego. Ograniczenie to nie skutkuje naruszeniem istoty prawa własności. Nadal właściciel może przeznaczyć tą działkę w części pod zabudowę. Powyższe ograniczenie nie nosi także znamion arbitralnego i nieproporcjonalnego w szerszym kontekście ustaleń planistycznych, ukazujących konsekwentnie poprowadzony pas zieleni wzdłuż terenów o przeznaczeniu pod drogi publiczne, wyznaczając w planie wyraźną strefę oddzielającą tereny przeznaczone pod drogi od terenów o przeznaczeniu inwestycyjnym (mieszkaniowym). Ograniczenia dotknęły zatem także innych właścicieli działek, których działki w podobnym zakresie zostały przeznaczone pod zieleń urządzoną .Tym samym zarzuty przekroczenia władztwa planistycznego i naruszenia zasady proporcjonalności uznać należy za nieuzasadnione.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi stwierdzić należy, co następuje:
Odnosząc się do zajęcia części przedmiotowej działki pod budowę zachodniej obwodnicy [...] wskazać należy, że zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Decyzja ta pozostaje bez wpływu na ocenę legalności m.p.z.p. Zezwolenie na realizację inwestycji drogowej następuje w drodze odrębnej decyzji administracyjnej, nie zaś planu, którego zgodność z prawem jest niniejszym badana. Wydanie tej decyzji może być rozpatrywane jako element stanu faktycznego, jednak bez wpływu na wynik sprawy, to jest ocenę ustaleń planistycznych.
Odnosząc się do zarzutu braku podstaw do usprawiedliwienia wyznaczenia obszaru ZP.7 przebiegiem po nieruchomości skarżących napowietrznej linii energetycznej stwierdzić należy, że zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Argument, że przebieg linii napowietrznej wobec możliwości jej przesunięcia (czy skablowania, co jak wskazują skarżący częściowo miało miejsce) nie może uzasadniać wyłączenia tych terenów spod zabudowy, nie może wpłynąć na wynik sprawy. Wprawdzie sam organ częściowo wskazuje, że przedbieg tej linii uzasadniał wyznaczenie pasa wyłączonego z zabudowy. Jednakże, jak wyżej wskazano, czytelna koncepcja planistyczna (zieleni buforowej ZP.7, ZP.8, ZP.9, ZP.10, ZP.11) niezależnie od tego uzasadnia wprowadzenie ograniczenia zabudowy tego terenu.
Nie znajduje także uzasadnienia zarzut niezgodności m.p.z.p. ze Studium. Stosownie do art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. NSA w wyroku z dnia 9 czerwca 2021 r. II OSK 3252/20 wskazał, że "organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Studium nie jest aktem prawa miejscowego, a jedynie określa kierunki polityki przestrzennej gminy, których doprecyzowanie powinno nastąpić w planie miejscowym. Związanie, o którym mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. oznacza, że regulacje planu miejscowego nie mogą prowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć." Z kolei w wyroku z dnia 16 lutego 2021 r. sygn. akt II OSK 1599/18 wskazał, że "oceniając, czy stosownie do art. 20 ust. 1 u.p.z.p. - plan miejscowy nie narusza ustaleń studium, należy mieć na uwadze, że studium ma za zadanie wskazanie celów, jakim mają służyć poszczególne obszary. Oczywiście zakres związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od tego na ile szczegółowe są ustalenia zawarte w studium. Z reguły wyklucza się możliwość wprowadzenia w planie zabudowy na terenie objętym stanowczym zakazem w studium i odwrotnie - zakazania w miejscowym planie zabudowy terenów określonych w studium jako zurbanizowane lub wskazane do zabudowy." W niniejszej sprawie przedmiotowa działka znajduje się w strukturalnej jednostce urbanistycznej nr [...]Tom III, s. 237) i częściowo nr [...] (Tom III, s. 243). W ramach tych jednostek głównym kierunkiem zagospodarowania terenu jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna o niskiej intensywności oraz tereny komunikacji KD. W kierunkach zmian w strukturze przestrzennej wskazano m.in. na zespoły zabudowy projektowane kompleksowo wraz z drogami, przestrzenia publiczną i zielenią ogólnodostępną. W wytycznych do planów miejscowych w Studium na s. 8-9, Tom III, pkt III.1.4. wskazano dla terenów MNW – Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej niskiej intensywności:
Funkcja podstawowa - Zabudowa mieszkaniowa niskiej intensywności realizowana jako zabudowa jednorodzinna (MN) lub zabudowa budynkami wielorodzinnymi o gabarytach zabudowy jednorodzinnej, realizowana jako domy mieszkalne z wydzielonymi ponad dwoma lokalami mieszkalnymi, wille miejskie; wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże, budynki gospodarcze) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie.
Funkcja dopuszczalna - Usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi: kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej. Wykluczono przy tym, aby wyznaczone w strukturalnych jednostkach urbanistycznych tereny o głównych kierunkach zagospodarowania pod zabudowę mieszkaniową (MN, MNW, MW), usługowo-mieszkaniową (UM), usługi (U, UH), przemysł i usługi (PU) oraz infrastrukturę techniczną (IT) i tereny cmentarzy (ZC) zostały zwiększone kosztem terenów nie inwestycyjnych – terenów zieleni urządzonej (ZU) i zieleni nieurządzonej (ZR) (Tom III, pkt III.1.2., pkt 2, s. 5). Zgodnie z Wytycznymi do Studium, Tom III, pkt III.1.2. pkt 6-7, s. 6 wskazany w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych dla terenów o różnych funkcjach udział funkcji dopuszczalnej w ramach funkcji podstawowej można zrealizować w planach miejscowych: poprzez wyznaczenie terenu zgodnego z funkcją dopuszczalną albo poprzez ustalenie przeznaczenia uzupełniającego, towarzyszącego przeznaczeniu podstawowemu - jednakże suma powierzchni tak wyznaczonych terenów nie może przekraczać wskaźnika funkcji dopuszczalnej, wskazanego w studium a odnoszącego się do powierzchni całego terenu o określonej funkcji zagospodarowania. W przypadku wydzielenia funkcji dopuszczalnej z wyznaczonej kategorii terenu, udział tej funkcji dopuszczalnej nie może przekroczyć wielkości 50 % powierzchni wydzielonego terenu.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, zgromadzony materiał dowodowy, w szczególności analiza postanowień części tekstowej i graficznej planu dla w/w strukturalnych jednostek urbanizacyjnych pozwala stwierdzić należy, że kierunki zagospodarowania terenu określone w planie pozostają zgodne z tymi, które zostało określone w Studium. W szczególności przedmiotowy plan ani nie prowadzi do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium ani też tego zagospodarowania nie wyklucza, lecz urzeczywistnia kierunki zmian w strukturze przestrzennej określone w planie. Funkcja dopuszczalna w Studium bynajmniej nie staje się funkcją podstawową, nadal pozostaje w zgodzie z funkcją podstawową i zasadniczo nie wyklucza (choć ogranicza) możliwość zagospodarowania terenu wynikającą z funkcji podstawowej.
Tut. Sąd nie podziela stanowiska skarżących, że przy ocenie czy w sprawie doszło do przekroczenia władztwa planistycznego powinny być brane pod uwagę skutki prawne, jakie wiążą się z nowelizacją przepisów art. 36 i 37 u.p.z.p. Argumentacja opisana w pkt 4 na s. 8 -9 skargi wskazuje na to, że skarżący uważają za niekorzystną dla siebie określoną dominującą wykładnię art. 37 ust. 11 u.p.z.p. Okoliczność ta (sposobu wykładni art. 36 i 37 u.p.z.p) nie może mieć wpływu na wynik sprawy, w szczególności na ocenę zgodności z prawem ustaleń m.p.z.p., bowiem pozostaje ona kwestią wtórną względem uchwalonego planu. Innymi słowy, kwestia opłaty planistycznej, jej wysokości i sposobu liczenia są następcze względem planu, nie mogą zatem rzutować na ocenę zgodności z prawem tego planu.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. także i ten zarzut uznać należy za nieuzasadniony. Zgodnie z powołanym przepisem w projekcie m.p.z.p. powinny znaleźć się ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. W ocenie skarżących takich ustaleń w przedmiotowym planie brak. Jednakże analiza § 12 i § 13 przedmiotowego m.p.z.p. prowadzi do wniosku, że formalnie w projekcie, a co za tym idzie w treści samego planu znalazły się powyższe ustalenia.
Mając powyższe na uwadze orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a. o oddaleniu skargi.