II SA/KR 1528/24

II SA/Kr 1528/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-03-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel /sprawozdawca/
Joanna Tuszyńska
Małgorzata Łoboz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne
Ochrona zwierząt
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) NSA Joanna Tuszyńska Protokolant: specjalista Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2025 r. sprawy ze skargi S. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 26 września 2024 r. znak: SKO.SW/4101/209/2023 w przedmiocie ustalenia kosztów transportu, utrzymania i leczenia czasowo odebranych zwierząt I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącej S. R. kwotę 2178 zł (dwa tysiące sto siedemdziesiąt osiem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
II SA/Kr 1528/24
UZASADNIENIE
Burmistrz Miasta S. B. decyzją z 21 listopada 2023 r., znak: RGN.6140.6.2023, wydaną m.in. na podstawie art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2023 r. poz. 1580), ustalił za okres od 1 września do 30 września 2023 r. koszty utrzymania czasowo odebranych (27 marca 2023 r.) zwierząt gospodarskich opiekunowi stada H. R. – na podstawie decyzji własnych z 24 marca 2023 r. (znak: RGN.6140.1.2023, znak: RGN.6140.2.2023) – w łącznej wysokości 9004,71 zł i obciążył nimi solidarnie S. R. (właściciela stada) oraz H. R. (opiekuna zwierząt), wskazując przy tym na zawarte umowy: z 27 marca 2023 r. (na 5 szt. bydła/45 zł dziennie i 1 cielę/40 zł dziennie – po obniżce dla bydła z 50 zł/dziennie z uwagi na zmianę sposobu żywienia w okresie letnim) oraz z 13 kwietnia 2023 r. (na 1 szt. trzody chlewnej/30 zł dziennie + składki ZUS). Kalkulacja dla bydła: pokarm: 8,00 zł (woda: 2,00 zł, mieszkanka witaminowa: 5,00 zł, lizawka: 1,00 zł), transport wody: 5,00 zł, koszty zabezpieczenia zwierzęcia: 5,00 zł, opieka: 27,00 zł. Kalkulacja dla cielęcia: pokarm: 29,00 zł (dodatkowe mleko, gdyż krowa nie jest w stanie sama wykarmić młode), woda: 1,00 zł, opieka: 10,00 zł. Kalkulacja dla trzody chlewnej: pokarm: 13,00 zł (śruta zbożowa: 8,00 zł, woda: 3,00 zł, mieszkanka witaminowa: 2,00 zł), ściółka: 3,00 zł, energia elektryczna: 4,00 zł, opieka: 10 zł).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z 26 września 2024 r., znak: SKO.SW/4101/209/2023, wydaną po rozpatrzeniu odwołania H. R., utrzymało decyzję organu pierwszej instancji w mocy, wskazując przy tym, że ocena zasadności odebrania zwierząt była przedmiotem innego postępowania, a wszystkie wydatki były kosztami niezbędnymi dla poprawy zdrowia zwierząt.
W skardze S. R. (reprezentowana przez H. R.) wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, powołując się przy tym na wyroki uchylające decyzje Kolegium dotyczące kosztów za okres od 27 marca do 30 kwietnia 2023 r. (II SA/Kr 1209/23) i od 1 do 30 czerwca 2023 r. (II SA/Kr 56/24), a także wskazując, że koszty utrzymania zwierząt są wielokrotnie wyższe niż w warunkach gospodarstwa.
Skarżąca (reprezentowana przez radcę prawnego) wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i umorzenie postępowania (ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia) oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego), zarzucając przy tym naruszenie:
1) art. 7 ust. 1 i 4 u.o.z. przez obciążenie skarżącej kosztami transportu, utrzymania i koniecznego leczenia odebrania zwierząt, podczas gdy decyzja o czasowym odebraniu zwierząt była skierowana do opiekuna zwierząt (a nie do niej), nie zweryfikowano prawa własności zwierząt, ani tego, dlaczego wcześniej obciążano wyłącznie opiekuna zwierząt, a od sierpnia 2023 r. zaczęto nimi obciążać skarżącą;
2) art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 k.p.a. przez brak przeprowadzenia wszechstronnego postępowania dowodowego oraz brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności przez nieprzeprowadzenie z urzędu dowodu z opinii biegłego na okoliczność ustalenia celowych i niezbędnych kosztów utrzymania odebranych zwierząt;
3) art. 7, art. 8, art. 11 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez dowolne i jednostronne ustalenie dziennego kosztu utrzymania zwierząt bez weryfikacji i podania przyczyn uznania tej kwoty za uzasadnioną.
W uzasadnieniu skargi podniosła, że złożyła skargę kasacyjną od wyroku (II SA/Kr 647/24) uznającego, że decyzja o czasowym odebraniu zwierząt była wydana w postępowaniu dotkniętym "stosunkowo licznymi uchybieniami niemającymi wpływu na wynik sprawy". Uniemożliwiły jej one udział w postępowaniu, więc nie powinna być obciążana kosztami wynikającymi z decyzji wydanej w ten sposób (brak zawiadomienia o wszczęciu; sporadyczny kontakt z ojcem i brak konsultacji zakupu zwierząt; brak wiedzy o warunkach, w jakich zwierzęta przebywały; brak zawiadomienia o kontroli lekarza weterynarii; o zaborze zwierząt skarżąca dowiedziała się po jego dokonaniu z decyzji). Gospodarstwo rolne zostało darowane skarżącej w 2004 r., przy czym w umowie darowizny ustanowiono na rzecz H. R. i jego żony nieodpłatne prawo użytkowania na okres 30 lat, więc nadal zamieszkuje on na terenie gospodarstwa rolnego; zakupił zwierzęta i zarejestrował je w ARiMR, prawdopodobnie posługując się w tym celu jedynym udzielonym mu przez skarżącą pełnomocnictwem nieobejmującym uprawnienia do zakupu zwierząt. Skarżąca otrzymała dane do logowania w systemie ARiMR dopiero w grudniu 2023 r., gdy odebrane zwierzęta zostały jej przekazane i musiała zarejestrować ich sprzedaż, jednakże zwierząt nie nabywała i nie było przeciwko niej prowadzone postępowanie karne. Alternatywa "lub" w art. 7 pozwala organowi obciążyć albo opiekuna stada, albo właściciela, albo obu ich łącznie. Zwierzęta zostały odebrane opiekunowi stada i za okres od maja do lipca 2023 r. obciążano jedynie opiekuna stada, lecz od sierpnia 2023 r. zaczęto obciążać solidarnie także skarżącą (bez uzasadnienia tej zmiany). Pismem z 23 października 2023 r. Burmistrz w związku z postanowieniem SR w S. B. z 16 października 2023 r. [...] zwrócił się do skarżącej o wskazanie terminu i miejsca przekazania zwierząt oraz poinformował ją, że do czasu odebrania zwierząt będzie zobowiązana do ponoszenia kosztów. Skarżąca wskazała wówczas "11 listopada", ale Burmistrz odmówił z uwagi na dzień wolny od pracy – ostatecznie do przekazania doszło dopiero w grudniu. Skarżąca podkreśliła, że sąd karny w pkt 3 orzekł o zwróceniu jej zwierząt, więc przed tą datą nie było możliwości, aby odebrała zwierzęta zgodnie z art. 7 ust. 6 u.o.z.
Skarżąca zakwestionowała też wysokość ustalonych kosztów. Nie uwzględniono pożytków (mleko i obornik) – tona siana kosztuje 300-400 zł, krowa dziennie spożywa 15-25 kg, więc można zamortyzować koszty utrzymania przez produkcję mleka (10-15 litrów mleka dziennie przy cenie w skupie 2 zł/litr daje dochód 30 zł dziennie i 900 zł miesięcznie). Opiekunowie nie wskazali, co wchodziło w zakres "opieki nad bydłem" i dlaczego akurat tyle kosztowała. Nie wiadomo, na czym polegało "zabezpieczenie". Jako pokarm dla cielęcia wskazano mleko, podczas gdy co do zasady po wykarmieniu młodych krowie zostaje sporo mleka, z którego korzysta człowiek. Wyprzedzając ewentualny zarzut złego stanu krowy, skarżąca wskazała, że według opinii weterynarza stan zdrowia zwierząt nie wskazywał na konieczność przeprowadzania badań oraz podjęcia leczenia weterynaryjnego. Poza tym, skoro odebrane zwierzęta były w złym stanie, to dlaczego koszt ich utrzymania był taki sam po pół roku przebywania w miejscu zapewniającym im dobrobyt?
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Materialnoprawną podstawę wydanej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2023 r. poz. 1580, dalej "u.o.z.", ustawa). Zgodnie z art. 6 ust. 1a ustawy zabronione jest znęcanie się nad zwierzętami. Przez znęcanie się nad zwierzętami należy rozumieć zadawanie albo świadome dopuszczanie do zadawania bólu lub cierpień (art. 6 ust. 2 u,o.z.), w szczególności w sposoby wymienione w tym ustępie. W myśl art. 7 ust. 1 ustawy zwierzę traktowane w sposób określony w art. 6 ust. 2 (który definiuje znęcanie się nad zwierzętami) może być czasowo odebrane właścicielowi lub opiekunowi na podstawie decyzji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) właściwego ze względu na miejsce pobytu zwierzęcia i przekazane: (1.) schronisku dla zwierząt, jeżeli jest to zwierzę domowe lub laboratoryjne, lub (2.) gospodarstwu rolnemu wskazanemu przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), jeżeli jest to zwierzę gospodarskie, lub (3.) ogrodowi zoologicznemu lub schronisku dla zwierząt, jeżeli jest to zwierzę wykorzystywane do celów rozrywkowych, widowiskowych, filmowych, sportowych lub utrzymywane w ogrodach zoologicznych.
Na podstawie art. 7 ust. 4 w przypadkach, o których mowa w ust. 1, kosztami transportu, utrzymania i koniecznego leczenia zwierzęcia obciąża się jego dotychczasowego właściciela lub opiekuna.
Ustawa nie pozostawia jakiejkolwiek swobody organowi w zakresie obciążenia kosztami transportu, utrzymania i koniecznego leczenia, zwierzęcia które zostało czasowo odebrane. Ustawodawca wręcz obliguje właściwy organ do wydania rozstrzygnięcia o kosztach transportu, utrzymania i koniecznego leczenia zwierzęcia, w sytuacji gdy zwierzę traktowane było w sposób określony w art. 6 ust. 2 ustawy, co spowodowało jego czasowe odebranie (tak również WSA w Opolu w prawomocnym wyroku z 24 października 2013 r., II SA/Op 348/13). Innymi słowy, jeżeli decyzja o odebraniu zwierząt jest ostateczna i wykonana to organ administracji ma obowiązek orzec o obciążeniu kosztami transportu, utrzymania i koniecznego leczenia zwierzęcia -dotychczasowego właściciela lub opiekuna tego zwierzęcia. Przy czym obciążenie nimi strony organ administracji publicznej winien każdorazowo szczegółowo uzasadnić, a ich wysokość winna odpowiadać realnie ponoszonym z tego tytułu wydatkom, mającym wyłącznie uzasadniony faktycznie i prawnie charakter. W związku z powyższym z akt sprawy musi wynikać sposób obliczenia kosztów transportu, utrzymania i koniecznego leczenia odebranych zwierząt a wyliczenie to musi poddawać się weryfikacji.
W orzecznictwie sądowym akcentuje się "ostateczność i wykonalność" decyzji o odebraniu zwierząt jako warunku niezbędnego do orzekania w przedmiocie obciążenia kosztami transportu, utrzymania i koniecznego leczenia zwierzęcia (zob. tak wyrok WSA w Szczecinie z 13 maja 2021, sygn. akt II SA/Sz 35/21, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 lutego 2020, sygn. II SA/Go 863/19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1566/17).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, co następuje.
Decyzją z dnia 24 marca 2023 r., nr RGN.6140.1.2023, Burmistrz Miasta S. B. orzekł o czasowym odebraniu od dnia 27.03.2023 r. opiekunowi stada - H. R. zwierząt gospodarskich, tj. sześciu sztuk bydła i przekazaniu ich K. O.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z 28 sierpnia 2024 r. nr SKO.SW/4101/166/2024 utrzymało decyzję organu I Instancji w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 24 stycznia 2025 r. sygn. II SA/Kr 1450/24 oddalił skargę S. R.. Orzeczenie to jest nieprawomocne, niemniej jednak oznacza to, że decyzja o czasowym odebraniu zwierząt stała się ostateczna i jest wykonalna.
Na marginesie zaznaczyć należy, że wskazywany w skardze wyrok o sygnaturze II SA/Kr 647/24 dotyczy innej sprawy tj. decyzji o odebraniu H. R. dwóch sztuk trzody chlewnej.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że organ I Instancji obciążył kosztami utrzymania czasowo odebranych zwierząt solidarnie: S. R. – M. jako właścicielkę stada oraz H. R. jako dotychczasowego opiekuna zwierząt.
Charakter "należności" jakimi są "koszty transportu, utrzymania i koniecznego leczenia zwierzęcia" nie jest jednoznaczny. Niewątpliwie jednak przepisy ustawy o ochronie zwierząt nie upoważniają organów administracji do nakładania na dotychczasowego właściciela lub opiekuna odebranego zwierzęcia obowiązku uiszczania jakichkolwiek płatności na rzecz podmiotu, któremu przekazano czasowo odebrane zwierzę i to niezależnie od tego jaki jest to podmiot. W ramach kontrolowanego postępowania tj. w ramach ustalenia w decyzji administracyjnej "kosztów transportu, utrzymania i koniecznego leczenia" odebranych zwierząt, właściciela lub opiekuna odebranego zwierzęcia nie łączy jakikolwiek stosunek prawny z podmiotem, któremu organ administracji przekazuje odebrane zwierzę.
Stosunek o charakterze cywilnoprawnego stosunku obligacyjnego powstaje zaś pomiędzy tym organem, a podmiotem któremu przekazywane jest odebrane zwierzę i to właśnie ten organ jest zobowiązany obligacyjnie wobec podmiotu, któremu przekazano tymczasowo odebrane zwierzę.
Stosunek administracyjnoprawny powstaje natomiast pomiędzy właścicielem lub opiekunem odebranego zwierzęcia, a organem administracji właściwym w sprawie tymczasowego odebrania zwierzęcia. Do wyegzekwowania ustalonych w decyzji należności, zgodnie z art. 7 ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt, stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Jak już wyżej wskazano, zgodnie z art. 7 ust. 4 ustawy, "przypadkach, o których mowa w ust. 1 i 3, kosztami transportu, utrzymania i koniecznego leczenia zwierzęcia obciąża się jego dotychczasowego właściciela lub opiekuna".
Z tego sformułowania wynika, że niewątpliwie ustawa o ochronie zwierząt nie przewiduje możliwości łącznego, a tym bardziej solidarnego, obciążania kosztami i opiekuna zwierząt i jego właściciela. Kodeks postępowania administracyjnego odpowiedzialności solidarnej nie przewiduje w ogóle. Natomiast godnie z art. 369 Kodeksu Cywilnego, zobowiązanie jest solidarne, jeżeli to wynika z ustawy lub z czynności prawnej.
Niezależnie zatem od odpowiedzi na pytanie, czy "koszty transportu, utrzymania i koniecznego leczenia zwierzęcia" ustalone w decyzji administracyjnej mają charakter cywilnoprawny czy publicznoprawny – nie ma podstaw prawnych do solidarnego zobowiązania zarówno właściciela jak i opiekuna stada do ich uiszczenia.
W tej sytuacji organ jest obowiązany tymi kosztami obciążyć tylko jedną z osób: albo właściciela albo opiekuna zwierząt.
W skardze pełnomocnik skarżącej wskazuje, że gospodarstwo rolne zostało podarowane skarżącej w 2004 r. ale równocześnie w umowie darowizny ustanowione zostało na rzecz H. R. prawo użytkowania tego gospodarstwa na okres 30 lat. Treścią prawa użytkowania jest używanie rzeczy i pobieranie jej pożytków (art. 252 K.c.). Treścią użytkowania objęte są prawa i obowiązki związane ściśle ex lege z istotą użytkowania i stanowiące jego składnik. Przedmiotem użytkowania może być również gospodarstwo rolne, a zgodnie z art. 553 K.c.: "Za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego."
Wobec powyższego, bez przeanalizowania wskazanej przez pełnomocnika skarżącej treści umowy użytkowania, względnie innych jeszcze dokumentów jak np. dowodów zakupu zwierząt, nie jest możliwe definitywne przesądzenie, kto – skarżąca czy jej ojciec H. R. - powinien być obciążony kosztami ustalonymi w kontrolowanej decyzji. Niezależnie jednak od powyższego, poza sporem pozostaje, że to nie skarżącej odebrano zwierzęta z powodu znęcania się nad nimi, bo to nie ona sprawowała nad nimi opiekę i nie skarżąca traktowała je w sposób zabroniony przez ustawę. Zgodnie z przywoływana już wyżej decyzją Burmistrza Miasta S. B. z dnia 24 marca 2023 r., nr RGN.6140.1.2023, zwierzęta zostały czasowo odebrane opiekunowi stada - H. R..
Kwestie te organ będzie obowiązany rozważyć, ustalić i uzasadnić w ponownie prowadzonym postępowaniu.
Skarga jest uzasadniona w zakresie, w jakim kwestionowana jest wysokość ustalonych kosztów opieki nad zwierzętami w okresie od 1 do 30 września 2023 r.
W aktach sprawy znajdują się wprawdzie kosztorysy przedstawione przez K. O., któremu powierzono opiekę nad odebranym bydłem, jednak rację ma skarżąca podnosząc, że nie zostało wyjaśnione dlaczego w rozrachunkach tych nie uwzględniono pożytków tj. np. mleka. Jak wskazuje się w skardze: "tona siana kosztuje 300-400 zł, krowa dziennie spożywa 15-25 kg, więc można zamortyzować koszty utrzymania przez produkcję mleka (10-15 litrów mleka dziennie przy cenie w skupie 2 zł/litr daje dochód 30 zł dziennie i 900 zł miesięcznie). Opiekunowie nie wskazali, co wchodziło w zakres "opieki nad bydłem" i dlaczego akurat tyle kosztowała. Nie wiadomo, na czym polegało "zabezpieczenie". Jako pokarm dla cielęcia wskazano mleko, podczas gdy co do zasady po wykarmieniu młodych krowie zostaje sporo mleka, z którego korzysta człowiek."
Pytania te pozostają bez odpowiedzi w świetle zawartości akt administracyjnych, zatem co do wysokości poniesionych kosztów opieki nad zwierzętami, organ będzie obowiązany szczegółowo je wyjaśnić.
Wobec powyższego zaskarżona decyzja została uchylona na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a. Decyzja organu i Instancji została uchylona na zasadzie art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 2178 zł składa się kwota uiszczonego przez skarżącą wpisu w wysokości 361 zł; kwota 1800 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżących, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit.a i § 2 pkt. 4, rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.).