II SA/KR 389/25

II SA/Kr 389/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-06-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Anna Kopeć /sprawozdawca/
Magda Froncisz /przewodniczący/
Monika Niedźwiedź
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 145 par 1 pkt 1 lit c w zw z art 235
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2024 poz 1112
art 80 ust 2  oraz 59 a ust  3
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: SWSA Monika Niedźwiedź ASR WSA Anna Kopeć (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi K. sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 5 lutego 2025 r., znak: SKO.Oś/4170/430/2024 w przedmiocie odmowy zgody na realizację przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz strony skarżącej K. sp. z o.o. z siedzibą w P. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Burmistrz Miasta C. decyzją z dnia 24 października 2024 r. GK-II.6220.14.2024 odmówił zgody na realizację przedsięwzięcia pn. "Pilotażowa instalacja wytwarzania mieszanek mineralno-organicznych" planowanego na działce ew. [...] (obręb P. ) w P. , przy ul. J.
Organ I instancji wskazał na art. 59a ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1112 z późn. zm., dalej jako: "ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku") regulujący odmowę wydania zgody na realizację przedsięwzięcia w przypadku braku jej zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Burmistrza taka właśnie niezgodność zachodzi w niniejszej sprawie.
Odwołanie od przedmiotowej decyzji wniosła spółka K. sp. z o.o.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 5 lutego 2025 r., znak SKO.Oś/4170/430/2024 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazując art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 80 ust. 2 oraz 59a ust. 2 i 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej jako: "k.p.a.").
W uzasadnieniu decyzji przytoczono treść adekwatnych przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Wskazano, że prawidłowo więc organ I instancji przedmiotowe przedsięwzięcie zakwalifikował do przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko wyszczególnionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839 ze zmianami).
Istotne w niniejszej sprawie jest jednak określenie, czy planowane przedsięwzięcie zgodne jest z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Jak wynika z dokumentów zebranych w aktach sprawy planowany teren przedsięwzięcia objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego Zakładu Wapienniczego w P. uchwalonym Uchwałą Nr XXIX/318/01 Rady Miejskiej w C. z dnia 23 stycznia 2001 r. w sprawie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dla terenu górniczego Zakładu Wapienniczego w P. .
Planowane przedsięwzięcie realizowane będzie w celu opracowania i wypróbowania nowych metod przetwarzania surowców mineralnych i organicznych, w tym klasyfikowanych jako odpady inne niż niebezpieczne, oraz wypróbowania nowych mieszanek mineralno-organicznych (substytutów glebowych), będących efektem przetworzenia przedmiotowych surowców, dla potrzeb inżynieryjnych i rekultywacyjnych takich jak m.in.:
- warstwy glebotwórcze na terenach przemysłowych i poprzemysłowych wymagających rekultywacji,
- obudowy biologiczne składowisk odpadów, obiektów unieszkodliwiania odpadów wydobywczych, zwałowisk odpadów przemysłowych,
- polepszacze gleby,
- inne, wg potrzeb.
W zakresie instalacji przedsięwzięcia wnioskodawca wskazuje, że będą to:
- zadaszone boksy magazynowe do selektywnego magazynowania poszczególnych rodzajów komponentów wykorzystywanych do wytwarzania mieszanek,
- mobilne lub/i stacjonarne silosy dla potrzeb magazynowania komponentów sypkich dostarczanych autocysternami,
- zespół podajników opartych na przenośnikach taśmowych lub/i ślimakowych dostarczających poszczególne komponenty do modułu mieszającego,
- moduł mieszający oparty na: jednowałowym lub dwuwałowym lub talerzowym bądź przesypowym lub bębnowym urządzeniu mieszającym — ostateczny dobór na podstawie wytycznych projektanta,
- zespół podajników opartych na przenośnikach taśmowych lub/i ślimakowych odstawiających gotowy produkt na pryzmę magazynową,
- magazyn gotowych produktów.
Kolegium, mając na względzie powyższe wyjaśnienia dotyczące planowanego przedsięwzięcia, a to szczególnie jego celu i instalacji koniecznej do podjęcia działalności, oraz regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym planowane jest owe przedsięwzięcie, podziela ustalenia dokonane przez organ I instancji i stwierdza, że planowane przedsięwzięcie nie jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Wskazano na podstawowe przeznaczenie terenu - pod urządzenia i obiekty Zakładów Wapienniczych "P. ". Zgodnie z danymi zamieszczonymi w Centralnej Informacji Krajowego Rejestru Sądowego Zakład Wapienniczy w P. został wykreślony w Rejestru Przedsiębiorców 10 maja 2007 r. a przez to nie istnieje aktualnie podmiot uprawniony do wykonywania działalności, określonej jako przeznaczenie podstawowe niniejszego terenu.
Na fakt ten wskazuje niejako odwołujący się podając, że planowana działalność "stanowi jedynie uzupełnienie tego typu działalności w ramach prowadzonych na danym obszarze procesów przemysłowych". Plan miejscowy określa w sposób jasny, że przeznaczenie podstawowe terenu to urządzenia i obiekty Zakładów Wapienniczych "P. ", a przeznaczenie dopuszczalne podaje o dotychczasowym użytkowaniu gruntów i budynków i remontach, modernizacjach i rozbudowie istniejącej zabudowy. Sformułowanie "planowane przedsięwzięcie" podaje jasno, iż nie mieści się ono w dotychczasowym użytkowaniu gruntów oraz w ramach istniejącej zabudowy, gdyż jest nową formą działalności na danym terenie. Już inwestor w Karcie Informacyjnej Przedsięwzięcia wskazuje, że "teren przedsięwzięcia jest nieuzbrojony, niezabudowany i obecnie niezagospodarowany", a przez to nie można stwierdzić, że planowane przedsięwzięcie będzie stanowiło realizację dopuszczalnego przeznaczenia terenu określone w § 10 ust. 2 pkt 1 i 2 uchwały.
Podnoszone przez odwołującego się twierdzenie, że teren PP przeznaczony jest pod działalność przemysłową oraz inne procesy uzupełniające funkcję Zakładów Wapienniczych, zgodnie z ich dotychczasowym przeznaczeniem, nie może być odczytywane w oderwaniu od innych regulacji zawartych w przedmiotowej uchwale Rady Miejskiej w C.. Konieczne jest odczytywanie poszczególnych elementów niniejszej uchwały w perspektywie całego aktu, a szczególnie celu, w jakim była ona uchwalona. W § 2 uchwały powołano się na istniejący obszar górniczy i koncesję Planowane przedsięwzięcie nie wiąże się z wykonywaniem uprawnień określonych w koncesji, a także nie przyczyni się do ochrony środowiska dla terenu objętego niniejszym planem.
Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie K. sp. z o.o. z siedzibą w P. zarzucając jej:
1. Naruszenie przepisów postępowania (mające istotny wpływ na wynik sprawy):
a) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego mającego istotne znaczenie dla sprawy, w szczególności wybiórcze, dowolne odczytywanie zapisów obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, w oderwaniu od wydanych i obowiązujących decyzji, w tym decyzji koncesyjnej,
b) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego mającego istotne znaczenie dla sprawy, w szczególności pominięcie faktu, że planowane przedsięwzięcie jest częścią działalności zakładu górniczego
c) art. 7 i 8 k.p.a. poprzez załatwienie sprawy w sposób pomijający całkowicie interes społeczny, przez który rozumieć należy doprowadzenie do prawidłowej rekultywację wyrobiska.
2. Naruszenie przepisów prawa materialnego:
a) § 10 ust. 1 uchwały Nr XXIX/318/01 Rady Miejskiej w C. z dnia 23 Stycznia 2001 r. w sprawie Miejscowego Planu zagospodarowania Przestrzennego dla terenu górniczego Zakładu Wapienniczego w P. przez ich błędną wykładnię i odniesienie tylko i wyłącznie do działalności nieistniejących Zakładów wapienniczych "P. " podczas gdy odwołujący się jako następca prawny prowadzi działalność na podstawie koncesji Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 21.10.1992 r. na wydobywanie wapieni za złoża "P. ", a planowane przedsięwzięcie jest częścią działalności produkcyjnej zakładu.
Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a." kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).
Dokonana według tak określonych kryteriów kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że jest ona wadliwa i wymaga uchylenia z uwagi na błędne przyjęcie, że wobec likwidacji Zakładów Wapienniczych "P. " nie jest możliwe zagospodarowanie terenu zgodnie z jego przeznaczeniem podstawowym. Zaskarżona decyzja opiera się więc na błędnej interpretacji zapisów planu miejscowego. Konieczne jest ponowne przeanalizowanie przez organ odwoławczy kwestii zgodności inwestycji z planem miejscowym z uwzględnieniem poniższych wskazań.
Wniosek inicjujący kontrolowane postępowanie został złożony w trybie art. 71 i 73 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i dotyczył wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą "Pilotażowa instalacja wytwarzania mieszanek mineralno-organicznych" planowanego na działce ew. [...] (obręb P. ) w P. , przy ul. [...]" – jako przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z art. 59a ust. 3 pkt 1 tej ustawy w przypadku stwierdzenia niezgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia.
Organy obu instancji słusznie stwierdziły, że teren inwestycji objęty jest zapisami uchwały Nr XXIX/318/01 Rady Miejskiej w C. z dnia 23 stycznia 2001 r. w sprawie Miejscowego Planu zagospodarowania Przestrzennego dla terenu górniczego Zakładu Wapienniczego w P. położony na obszarze objętym symbolem PP – tereny przemysłowe, usługowo – produkcyjne, składowe. W świetle powyższych przepisów konieczne więc było zbadanie zgodności planowanej inwestycji z zapisami planu miejscowego.
Zgodnie z zapisami § 10 wskazanej uchwały
§ 10 ust. 1 Wyznacza się "teren przemysłowy" oznaczony na rysunku planu symbolem PP z przeznaczeniem podstawowym pod urządzenia i obiekty Zakładów Wapienniczych "P. "
2. Dopuszcza się:
1). dotychczasowe użytkowanie gruntów i budynków.
2). remonty, modernizacje oraz rozbudowę istniejącej zabudowy,
3). zadrzewienia i zakrzewienia
4). lokalizację tras urządzeń komunikacyjnych
5). lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej
3. Uciążliwość dopuszczalna działalności prowadzonej w obiektach wymienionych w ust. 1 nie może wykraczać poza granicę obszaru PP.
W zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie słusznie zwróciło uwagę, że "konieczne jest odczytywanie poszczególnych elementów niniejszej uchwały w perspektywie całego aktu, a szczególnie celu, w jakim była ona uchwalona", przytaczając następnie treść § 2 uchwały. Jednakże wysnute w ten sposób wnioski należy uznać za błędne, aczkolwiek błąd ten wynikał z faktu, że na etapie postępowania administracyjnego do akt sprawy nie dołączono decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego w Krakowie z dnia 21 listopada 2013 r. o przeniesieniu na stronę skarżącą koncesji nr 82/92 z dnia 21 października 1992 r. wydanej przez Ministra Ochrony Środowiska i Leśnictwa, zaktualizowanej decyzją Nr 8 KK/MZ/1500/96 w dniu 26 sierpnia 1996 r.
Zgodnie z § 1 ust. 2 planu miejscowego granice obszaru objętego planem pokrywają się z granicami terenu górniczego P. ustanowionego koncesją Nr 82/92 z dnia 21 października 1992 r. wydaną przez Ministra Ochrony Środowiska i Leśnictwa, zaktualizowaną decyzją Nr 8 KK/MZ/1500/96 w dniu 26 sierpnia 1996 r. i określonymi w Studium zagospodarowania przestrzennego Gminy C. uchwalonym uchwałą Nr L/407/98 z dnia 21 kwietnia 1998 r. Rady Miejskiej w C..
Przytoczony również przez SKO § 2 uchwały w sprawie planu miejscowego stanowi zaś: Celem regulacji zawartych w Ustaleniach Planu jest zapewnienie integracji wszelkich działań podejmowanych w granicach przedmiotowego terenu górniczego celu:
1. wykonania uprawnień określonych w koncesji
2. zapewnienia bezpieczeństwa społecznego
3. ochrony środowiska, w tym obiektów budowlanych.
Jak wynika ze wspomnianej już decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego w Krakowie z dnia 21 listopada 2013 r. (k. 6) koncesja, o której mowa w § 1 ust. 2 planu miejscowego została przeniesiona na skarżącą spółkę. Zatem działalność tej spółki stanowi kontynuację działalności Zakładów Wapienniczych "P. " – mimo wykreślenia tego podmiotu z rejestru przedsiębiorców. Plan miejscowy był ściśle związany z działalnością wynikającą z koncesji udzielonej Zakładom Wapienniczym "P. ", na co jednoznacznie wskazuje przytoczony wyżej § 2 planu miejscowego. Oznacza to, że błędne jest stanowisko SKO, że "nie istnieje aktualnie podmiot uprawniony do wykonywania działalności określonej jako przeznaczenie podstawowe niniejszego terenu". Czytając i wykładając zapisy planu miejscowego w sposób kompleksowy należy przyjąć, że skoro jego celem było "zapewnienie integracji wszelkich działań podejmowanych w granicach przedmiotowego terenu górniczego celu wykonania uprawnień określonych w koncesji (...)", to zapisy uchwały odnoszą się do każdego podmiotu, na którego owa koncesja została przeniesiona. Rację ma strona skarżąca, że wykładnia, jakoby zapisy planu odnosiły się wyłącznie do Zakładów Wapienniczych "P. " jest błędna.
Oczywiście ustalenie, że koncesja, o której mowa w planie, została przeniesiona na skarżącą spółkę nie oznacza jeszcze, że planowana działalność jest zgodna z planem miejscowym. W pewnym uproszczeniu można jednak stwierdzić, że § 10 ust. 1 planu należy czytać zastępując słowa "Zakładów Wapienniczych "P. "" słowami "K. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością". Rolą organu będzie więc interpretacja zapisów karty informacyjnej przedsięwzięcia w kontekście tego właśnie przepisu.
W zaskarżonej decyzji Kolegium przytoczyło fragmenty karty informacyjnej wskazując, że przedsięwzięcie będzie polegało na wytwarzaniu w planowanej instalacji mieszanek mineralno-organicznych z wykorzystaniem:
- wyselekcjonowanych komponentów mineralnych, w tym odpadów innych niż niebezpieczne takich jak: odpady wydobywcze, odpady z procesów termicznych, odpady z robót ziemnych i pogłębiania akwenów, inne odpady o charakterze mineralnym;
- komponentów organicznych, które stanowić będą odpady inne niż niebezpieczne o kodzie 19 08 05 - ustabilizowane osady ściekowe, lub inne odpady ściekowe o właściwościach odpowiadających ustabilizowanym komunalnym osadom ściekowym wyszczególnionych w pkt. II załącznika do Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 stycznia 2015 r. w sprawie procesu odzysku RIO (Dz.U. z 2015 r. poz. 132).
Podczas rozprawy pełnomocnik strony skarżącej podkreślał, że zakład skarżącej spółki prowadzi eksploatację i przetwarzanie kamienia, a planowana instalacja jest związana z takim wydobyciem. Nie są to więc odpady przywożone spoza zakładu, lecz odpady powstałe w związku z normalną działalnością skarżącej spółki, a celem planowanej instalacji jest ich jak najlepsze zagospodarowanie i rekultywacja terenu.
Te właśnie okoliczności powinny zostać rozważone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przy ponownym rozpoznaniu odwołania. Wskazane jest przy tym, aby strona dołączyła również do akt administracyjnych decyzję Marszałka Województwa Małopolskiego o przeniesieniu koncesji, bowiem dokument ten ma niezwykle istotne znaczenie dla interpretacji zapisów planu miejscowego. Kolegium rozważy, czy - uwzględniając swego rodzaju następstwo prawne, o którym mowa powyżej - planowane przedsięwzięcie mieści się w pojęciu "urządzenia i obiekty" użytym w § 10 ust. 1 planu miejscowego. Istotna jest przy tym ocena, czy planowana działalność jest związana z normalną działalnością zakładu strony skarżącej, na co zdają się wskazywać zapisy karty informacyjnej o "odpadach wydobywczych" czy też "odpadach z robót ziemnych".
Na obecnym etapie postępowania przedmiotem analizy w postępowaniu administracyjnym jest tylko zgodność planowanej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dokonanie tej oceny pozostaje w kompetencjach SKO i nie było na tym etapie konieczności uchylenia również decyzji organu I instancji. Natomiast dalszy bieg postępowania jest zdeterminowany wynikami tej oceny: Kolegium albo utrzyma w mocy decyzję o odmowie zgody na realizację przedsięwzięcia (w razie stwierdzenia niezgodności z planem miejscowym) albo uchyli ją i wyda decyzję o przekazaniu do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji celem przeprowadzenia postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania na środowisko w pozostałym zakresie (po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – por. art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku).
Wobec powyższego Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. z uwagi na niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności.
O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 680 zł składa się: kwota 200 zł tytułem uiszczonego przez stronę skarżącą wpisu i kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego stronę skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935)