II SA/Kr 388/24

II SA/Kr 388/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-05-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Mirosław Bator /przewodniczący/
Paweł Darmoń
Sebastian Pietrzyk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 16 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) Sędzia WSA Paweł Darmoń Protokolant: starszy referent sądowy Katarzyna Opiłka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2024 r. sprawy ze skargi Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka na decyzję Prezesa Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 11 stycznia 2024 r., znak Adm.025.32/2023 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka z siedzibą w Warszawie – dalej też jako "HFPC" lub jako "Fundacja", jest decyzja Prezesa Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 11 stycznia 2024 roku, znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Sądu Okręgowego w Krakowie z dnia 22 listopada 2023 r., znak: [...] odmawiającą udzielenia informacji publicznej.
Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach.
W dniu 12 października 2023 roku Z. N. prawniczka z Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka z siedzibą w Warszawie (Prawniczka Programu [...]), wysłała e-maila do Sądu Okręgowego w Krakowie (na adres Biura Obsługi Interesantów), w załączniku do którego znajdował się skan pisma (niepodpisanego elektronicznie) z dnia 12 października 2023 roku (na piśmie widniała omyłkowa data: "12 października 20223 r."), w którym Helsińska Fundacja Praw Człowieka wniosła "o udzielenie odpowiedzi na następujące pytania, tudzież udzielenie następujących informacji:
1. Przestępstwo zniesławienia (art. 212 § 1 kodeksu karnego)
a. Ile postępowań o przestępstwa zniesławienia toczących się w latach 2013-2023 (z podziałem na poszczególne lata) przed tutejszym sądem zostało wszczętych przez prokuratora na podstawie art. 60 § 1 kodeksu postępowania karnego?
b. Do ilu postępowań o przestępstwa zniesławienia toczących się w latach 2013-2023 (z podziałem na poszczególne lata) przed tutejszym sądem przystąpił prokurator na podstawie art. 60 § 1 kodeksu postępowania karnego?
c. Ile postępowań o przestępstwo zniesławienia toczących się w latach 2013-2023 (z podziałem na poszczególne lata) przed tutejszym sądem zostało umorzonych na podstawie art. 17 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania karnego, tj. czyn nie zawierał znamion czynu zabronionego albo ustawa stanowi, że sprawca nie popełnia przestępstwa?
d. Ile postępowań o przestępstwo zniesławienia toczących się w latach 2013-2023 (z podziałem na poszczególne lata) przed tutejszym sądem zostało umorzonych na podstawie art. 17 § 1 pkt 3 kodeksu postępowania karnego, tj. społeczna szkodliwość czynu była znikoma?
e. Ile postępowań o przestępstwo zniesławienia toczących się w latach 2013-2023 (z podziałem na poszczególne lata) przed tutejszym sądem zostało umorzonych na posiedzeniu na podstawie art. 339 § 3 pkt 2 kodeksu postępowania karnego, tj. z z powodu oczywistego braku faktycznych podstaw oskarżenia?
2. Przestępstwo zniesławienia za pomocą środków masowej komunikacji (art. 212 § 2 kodeksu karnego)
a. Ile postępowań o przestępstwa zniesławienia za pomocą środków masowej komunikacji toczących się w latach 2013-2023 (z podziałem na poszczególne lata) przed tutejszym sądem zostało wszczętych przez prokuratora na podstawie art. 60 § 1 kodeksu postępowania karnego?
b. Do ilu postępowań o przestępstwa zniesławienia za pomocą środków masowej komunikacji toczących się w latach 2013-2023 (z podziałem na poszczególne lata) przed tutejszym sądem przystąpił prokurator na podstawie art. 60 § 1 kodeksu postępowania karnego?
c. Ile postępowań o przestępstwo zniesławienia za pomocą środków masowej komunikacji toczących się w latach 2013-2023 (z podziałem na poszczególne lata) przed tutejszym sądem zostało umorzonych na podstawie art. 17 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania karnego, tj. czyn nie zawierał znamion czynu zabronionego albo ustawa stanowi, że sprawca nie popełnia przestępstwa;?
d. Ile postępowań o przestępstwo zniesławienia za pomocą środków masowej komunikacji toczących się w latach 2013-2023 (z podziałem na poszczególne lata) przed tutejszym sądem zostało umorzonych na podstawie art. 17 § 1 pkt 3 kodeksu postępowania karnego, tj. społeczna szkodliwość czynu była znikoma?
e. Ile postępowań o przestępstwo zniesławienia za pomocą środków masowej komunikacji toczących się w latach 2013-2023 (z podziałem na poszczególne lata) przed tutejszym sądem zostało umorzonych na posiedzeniu na podstawie art. 339 § 3 pkt 2 kodeksu postępowania karnego, tj. z powodu oczywistego braku faktycznych podstaw oskarżenia?
3. Przestępstwo znieważenia Prezydenta RP (art. 135 § 2 kodeksu karnego)
a. Ile postępowań o przestępstwo znieważenia Prezydenta RP toczyło się przed tutejszym sądem w latach 2013-2023 (z podziałem na poszczególne lata)?
b. W ilu postępowaniach o przestępstwo znieważenia Prezydenta RP, które toczyły się przed tutejszym sądem w łatach 2013-2023 (z podziałem na poszczególne lata) uznano oskarżonego winnym zarzucanego czynu?
c. Helsińska Fundacja Praw Człowieka zwraca się z prośbą o udostępnienie zanonimizowanej treści wszystkich wyroków wraz z uzasadnieniem wydanych przez tutejszy sąd w sprawach określonych w pytaniu 3a.
4. Pozew oczywiście bezzasadny (art. 1911 kodeksu postępowania cywilnego)
a. Ile powództw o ochronę dóbr osobistych (art. 24 kodeksu cywilnego) zostało przez tutejszy sąd oddalonych na posiedzeniu niejawnym jako oczywiście bezzasadne na podstawie art. 191' § 3 kodeksu postępowania cywilnego?
b. Ile powództw o ochronę dobrego imienia (art. 24 kodeksu cywilnego) zostało przez tutejszy sąd oddalonych na posiedzeniu niejawnym jako oczywiście bezzasadne na podstawie art. 191' § 3 kodeksu postępowania cywilnego?
c. Helsińska Fundacja Praw Człowieka zwraca się z prośbą o udostępnienie zanonimizowanej treści wszystkich wyroków wraz z uzasadnieniem wydanych przez tutejszy sąd w sprawach określonych w pytaniu 4a.
5. Pozew stanowiący nadużycie prawa (art. 5 kodeksu cywilnego) lub nadużycie prawa x procesowego (art. 4' kodeksu postępowania cywilnego)
a. Ile powództw o ochronę dóbr osobistych (art. 24 kodeksu cywilnego) zostało przez tutejszy sąd uznanych za nadużycie prawa w latach 2013-2023 ?
b. Helsińska Fundacja Praw Człowieka zwraca się z prośbą o udostępnienie zanonimizowanej treści wszystkich wyroków wraz z uzasadnieniem wydanych przez tutejszy sąd w sprawach określonych w pytaniu 5a.
c. Ile powództw o ochronę dóbr osobistych (art. 24 kodeksu cywilnego ) zostało przez tutejszy sąd uznanych za nadużycie prawa procesowego?
(d. Helsińska Fundacja Praw Człowieka zwraca się z prośbą o udostępnienie zanonimizowanej treści wszystkich wyroków wraz z uzasadnieniem wydanych przez tutejszy sąd w sprawach określonych w pytaniu 5c.
6. Powództwo o ochronę dobrego imienia RP lub Narodu Polskiego (art. 53o ustawy o IPN") a. Ile postępowań o ochronę dobrego imienia RP lub Narodu Polskiego toczyło się przed tutejszym sądem?
(b. Helsińska Fundacja Praw Człowieka zwraca się z prośbą o udostępnienie zanonimizowanej treści wszystkich wyroków wraz z uzasadnieniem wydanych przez tutejszy sąd w sprawach określonych w pytaniu 6a."
Z treści zeskanowanego pisma wynika, że podpisali się pod nim M. S. – Sekretarz Zarządu oraz P. K. – Wiceprezes Zarządu – niemniej pismo to nie zostało podpisane elektronicznie.
Dalej wskazano, że Fundacja wnosi o przesłanie informacji na adres mailowy: [...]
W odpowiedzi na powyższy wniosek Prezes Sądu Okręgowego w Krakowie pismem z dnia 25 października 2023 roku przedstawił odpowiedź na niektóre pytania i jednocześnie poinformował, że w zakresie udostępnienia treści orzeczeń wraz z uzasadnieniami III Wydziału Karnego, zostaną one udzielone najpóźniej w terminie do dnia 12 grudnia 2023 roku. Zaznaczył też, że wydłużenie terminu udzielenia informacji publicznej wynika z dokonania anonimizacji dużej ilości stron (art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6.09.2001 roku o dostępie do informacji publicznej). W przypadku wcześniejszego przygotowania informacji, zostanie ona do Państwa niezwłocznie przesłana.
Zaznaczył także, że w systemie informatycznym Currenda nie ma możliwości szczegółowego wyfiltrowania spraw, o których mowa we wniosku. System Currenda Sądu II instancji nie zawiera rubryki, w której można odnotować "umorzenie na podstawie art. 17 § 1 pkt 2" i inne. Do danych statystycznych wypełniane są rubryki m.in. "utrzymano w mocy", "uchylono i przekazano do ponownego rozpoznania", "załatwione w inny sposób". Udzielenie informacji w zakresie pkt 1a do 1e i 2a do 2e wymaga ręcznego przejrzenia każdej sprawy, nie jest to jednak możliwe, gdyż po zakończeniu postępowania odwoławczego akta zwracane są do Sądu I instancji.
Ponadto wskazał, że sprawy, w których poruszana jest problematyka nadużycia prawa lub prawa procesowego oraz dobrego imienia RP i Narodu Polskiego nie mają wyodrębnionego symbolu. Zatem udzielenie odpowiedzi na zapytanie wymagałoby w pierwszej kolejności dokonania analizy wszystkich wyżej wymienionych 541 spraw, a następnie ustalenia sygnatur spraw oraz anonimizację orzeczeń będących w zainteresowaniu wnioskodawcy.
W związku z tym Prezes Sądu wezwał Fundację do wykazania, iż informacja ta ma szczególne znaczenie dla interesu publicznego - w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego pisma, pod rygorem odmowy udostępnienia informacji.
Wobec wezwania do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego dla uzyskania wskazanych przetworzonych informacji, Fundacja pismem z dnia 2 listopada 2023 roku (na piśmie omyłkowa data "2 listopada 20223 r."), wskazała że HFPC jest organizacją pozarządową działającą na rzecz ochrony praw człowieka. Jednym z obszarów, którym zajmuje się Fundacja jest wolność wypowiedzi, w tym wolności prasy oraz bezpieczeństwo dziennikarzy. Działania w tym obszarze są tym potrzebniejsze z uwagi na coraz liczniejsze zagrożenia dla debaty publicznej w Polsce, na które wskazywała Komisja Europejska w sprawozdaniach na temat praworządności z 2021 r. oraz 2022 r.
Zaznaczono też, że jednym z głównych zagrożeń dla debaty publicznej, są tzw. SLAPPy, czyli strategiczne działania prawne zmierzające do stłumienia debaty publicznej (ang. Strategie Lawsuits Againts Public Participation). Tego typu działania prawne zazwyczaj stanowią reakcję na wypowiedź, którą inicjator postępowania (powód albo oskarżyciel prywatny) odebrał jako znieważającą albo zniesławiającą, chociaż w rzeczywistości mieści się ona w granicach dopuszczalnej krytyki. Wśród najczęstszych ofiar SLAPPów wskazuje się dziennikarzy, w tym dziennikarzy obywatelskich, aktywistów i obrońców praw człowieka. Celem SLAPPów nie jest uzyskanie ochrony na drodze sądowej, lecz zastraszenie przeciwnika procesowego i zniechęcenie go do wypowiadania się publicznie na dany temat. Tak zwany efekt mrożący (ang. chilling effect) jest wywoływany poprzez zaangażowanie przeciwnika procesowego w długotrwały spór sądowy i jego obciążenie finansowe, czasowe i psychiczne.
Wniosek o dostęp do informacji publicznej miał umożliwić zapoznanie się z dotychczasową praktyką orzeczniczą dotyczącą tych instytucji, w celu ustalenia, czy są one stosowane do przeciwdziałania SLAPP-om.
Ponadto zaznaczono, że HFPC opracowuje raport dotyczący SLAPPów, dla którego wnioskowane dane są kluczowe.
Ponadto, w orzecznictwie wskazuje się, że gdy podmiotem wnioskującym o udzielenie informacji publicznej jest organizacja społeczna, taka jak HFPC, powinno się oceniać istnienie przesłanki "interesu społecznego" w aspekcie uregulowań statutowych". Zapisy § 8 ust. 2, 3 i 4 statutu Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka określają jej cele jako propagowanie praw człowieka jako podstawy funkcjonowania państwa i społeczeństwa, wzmacnianie w społeczeństwie poszanowania dla godności i praw człowieka oraz działanie na rzecz ochrony praw człowieka.
Zaznaczono też, że w odniesieniu do samej Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka, NSA w wyroku z dnia 9 grudnia 2010 roku sygn. I OSK 1798/1012 wskazał, że: ,,[j]uż z samego statutu tej organizacji wynika, iż jej celem jest propagowanie praw człowieka jako podstawy funkcjonowania państwa i społeczeństwa, wzmacnianie w społeczeństwie poszanowania dla godności i praw człowieka oraz działanie na rzecz ochrony praw człowieka (§ 8 pkt 1- 3) i we wniosku wskazano, dla jakich celów są potrzebne Fundacji dane statystyczne. Dotychczasowa działalność (...) Fundacji w realizacji jej statutowych celów nie może nasuwać żadnych wątpliwości, iż jej działalność wpływa pozytywnie na funkcjonowanie określonych struktur publicznych w dziedzinie przestrzegania praw człowieka".
W świetle powyższego w ocenie Fundacji należy uznać, że udzielenie wnioskowanej informacji leży w interesie publicznym.
Następnie decyzją z dnia 22 listopada 2023 roku, znak: [...] Prezes Sądu Okręgowego odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie
1/ liczby powództw o ochronę dóbr osobistych (art. 24 k.c.) które zostały uznane za nadużycie prawa na podstawie art. 5 k.c. w latach 2013-2023 (pkt. 5 a.), 21 liczby powództw o ochronę dóbr osobistych (art. 24 k.c), które zostały uznane za nadużycie prawa procesowego na podstawie art. 4 (1) k.p.c. w latach 2013-2023 (pkt. 5 c),
3/ wyroków wraz z uzasadnieniami w sprawach o:
- ochronę dóbr osobistych (art. 24 k.c.) w których powództwo zostało uznane przez Sąd Okręgowy w Krakowie za nadużycie prawa (art. 5 k.c.) w latach 2013 - 2023 (pkt. 5 b. wniosku),
- ochronę dóbr osobistych (art. 24 k.c.) w których powództwo zostało uznane przez Sąd Okręgowy w Krakowie za nadużycie prawa procesowego (art. 4 (1) k.p.c.) w latach 2013
- 2023 (pkt. 5 d. wniosku),
- o ochronę dobrego imienia RP lub Narodu Polskiego (art. 53o ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu) wydanych przez Sąd Okręgowy w Krakowie (pkt. 6 b. wniosku).
W uzasadnieniu wskazano, że wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniające dostęp do przetworzonej informacji publicznej powinno polegać na przedstawieniu realnego wpływu na działalność instytucji publicznej. Chęć zapoznania się z działalnością organów władzy publicznej i wyrobienia oceny, co do prawidłowości tej działalności, jakkolwiek jest podstawą realizacji konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, to jednak nie przekłada się na możliwość oddziaływania na tę działalność. Nie świadczy więc o posiadaniu szczególnego interesu publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (por. uzasadnienie do wyroku NSA z 11 lipca 2023 r., sygn. III OSK 2450/21). Realne wpływanie na poprawę działania organów państwa powinno mieć charakter bezpośredni. Przyjmuje się bowiem, iż tylko ów bezpośredni wpływ, może być oceniany jako realny, tj. dający co najmniej duże szanse na poprawę określonej sytuacji (por. uzasadnienie do wyroku WSA w Warszawie z dnia 12 listopada 2019 r., sygn. II SA/Wa 702/19). Wnioskodawca podał jak dokładnie zamierza wykorzystać otrzymane informacje. Jednak nie wykazał tego, jak realnie może wpłynąć na funkcjonowanie wymiaru sprawiedliwości. Nie wykazał także tego, czy posiada realne możliwości wpłynięcia na poprawę działania organu (wymiaru sprawiedliwości) w zakresie przeciwdziałania tzw. SLAPPom. Biorąc zatem pod uwagę charakter żądanej informacji, jak również brak wykazania przez Wnioskodawcę szczególnego interesu publicznego, należało odmówić udostępnienia informacji publicznej.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Fundacja.
Po rozpoznaniu sprawy w wyniku wniesionego odwołania Prezes Sądu Apelacyjnego w Krakowie decyzją z dnia 11 stycznia 2024 roku, znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu wskazano, że Prezes Sądu Apelacyjnego w Krakowie podzielił stanowisko organu I instancji, określające, że żądana przez Wnioskodawcę informacja jest informacją przetworzoną, a jej udzielenie wymaga wykazania szczególnego interesu publicznego.
Zaznaczył w tym kontekście, że Fundacja chce uzyskać dane statystyczne i raporty po to aby móc je zaprezentować Komisji Europejskiej i innym podmiotom, jako swoje. Chce więc zrealizować nie interes publiczny tylko swój prywatny. Powoływana natomiast przez Fundację dyrektywa jest dopiero projektowana, a jej adresatem są państwa członkowskie, a nie Fundacja. Fundacja powinna więc we własnym zakresie opracować sprawozdania, a sąd co najwyżej może jej umożliwić dostęp do akt. Z powyżej wskazanych przyczyn uzasadnione było wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
Dlatego też, biorąc pod uwagę przedstawione powyżej okoliczności faktyczne i prawne, Prezes Sądu Apelacyjnego w Krakowie na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1) ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, t.j. ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Skargę na powyższą decyzję wniosła Fundacja, podnosząc zarzuty naruszenia norm postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, że Helsińska Fundacja Praw Człowieka nie wykazała ważnego interesu publicznego, dla którego udzielenie wnioskowanej informacji jest szczególnie istotne, oraz wydanie decyzji z naruszeniem właściwych norm prawa materialnego, tj. art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Helsińska Fundacja Praw Człowieka wnosi o:
- na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c p.p.s.a. o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji administracyjnej;
- na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. o uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji Prezesa Sądu Okręgowego w Warszawie z 15 czerwca 2023 r., nr [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi.
W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 12 października 2023 r. Helsińska Fundacja Praw Człowieka (Fundacja) złożyła do Prezesa Sądu Okręgowego w Krakowie wniosek o udostępnienie informacji publicznej.
Pismem z dnia 25 października 2023 r. nr [...] Prezes Sądu Okręgowego w Krakowie wskazał, że wyodrębnienie informacji, której dotyczyły punkty 5 i 6 wymagałoby analizy kilkuset spraw (w domyśle stanowi ona informację przetworzoną) i wezwał Fundację do wykazania, w jakim zakresie informacja ta ma szczególne znaczenia dla interesu publicznego w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma.
Fundacja zaznaczyła, że uczyniła zadość temu zobowiązaniu pismem z dnia 2 listopada 2023 r. nr [...] Decyzją z 22 listopada 2023 r. Prezes Sądu Okręgowego w Krakowie odmówił udostępnienia informacji publicznej. Fundacja złożyła odwołanie od tej decyzji. Decyzją z 11 stycznia 2024 r. Prezes Sądu Apelacyjnego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
Helsińska Fundacja Praw Człowieka wskazała, że jest organizacją pozarządową działającą na rzecz ochrony praw człowieka. Jednym z obszarów, którym zajmuje się Fundacja jest wolność wypowiedzi, w tym wolności prasy oraz bezpieczeństwo dziennikarzy. Działania w tym obszarze są tym potrzebniejsze z uwagi na coraz liczniejsze zagrożenia dla debaty publicznej w Polsce, na które wskazywała Komisja Europejska w sprawozdaniach na temat praworządności z 2021 r." oraz 2022 r. Podkreślono, że jednym z głównych zagrożeń dla debaty publicznej, są tzw. SLAPPy, czyli strategiczne działania prawne zmierzające do stłumienia debaty publicznej (ang. Strategie Lawsuits Againts Public Participation). Tego typu działania prawne zazwyczaj stanowią reakcję na wypowiedź, którą inicjator postępowania (powód albo oskarżyciel prywatny) odebrał jako znieważającą albo zniesławiającą, chociaż w rzeczywistości mieści się ona w granicach dopuszczalnej krytyki. Wśród najczęstszych ofiar SLAPPów wskazuje się dziennikarzy, w tym dziennikarzy obywatelskich, aktywistów i obrońców praw człowieka. Celem SLAPPów nie jest uzyskanie ochrony na drodze sądowej, lecz zastraszenie przeciwnika procesowego i zniechęcenie go do wypowiadania się publicznie na dany temat. Tak zwany efekt mrożący (ang. chilling effect)] jest wywoływany poprzez zaangażowanie przeciwnika procesowego w długotrwały spór sądowy i jego obciążenie finansowe, czasowe i psychiczne. SLAPPy mogą przyjmować postać postępowań o ochronę dobrego imienia (art. 24 kodeksu cywilnego) czy o przestępstwo zniesławienia (art. 212 k.k.), lecz także postępowań z zakresu znaków towarowych czy też właśnie o ochronę dobrego imienia RP lub Narodu Polskiego. Komisja Europejska dostrzegła zagrożenie związane ze SLAPPami i w kwietniu ubiegłego roku przedstawiła zalecenia, jak i propozycję dyrektywy w sprawie ochrony dziennikarzy i obrońców praw człowieka, którzy angażują się w debatę publiczną, przed ewidentnie bezpodstawnymi lub stanowiącymi nadużycie postępowaniami sądowymi ("strategiczne powództwa zmierzające do stłumienia debaty publicznej")
. Jednym z proponowanych rozwiązań jest wprowadzenie możliwości wczesnego oddalenia powództwa, które zmierza do stłumienia debaty publicznej (pkt 3 zaleceń i rozdział III propozycji dyrektywy), a także możliwość obciążenia powoda zwiększonymi kosztami postępowania, nałożenie na niego kary, czy też zasądzenia odszkodowania na rzecz powoda (pkt 3 zaleceń i rozdział IV dyrektywy).
Instytucje, których dotyczył wniosek o udostępnienie informacji publicznej, tj. pozew oczywiście bezzasadny, nadużycie prawa, nadużycie prawa procesowego są kluczowe dla wdrożenia zaleceń, jak i implementacji dyrektywy.
Wniosek o dostęp do informacji publicznej miał umożliwić zapoznanie się z dotychczasową praktyką orzeczniczą dotyczącą tych instytucji, w celu ustalenia, czy są one stosowane do przeciwdziałania SLAPPom, względnie czy sposób, w jaki są rozumiane i stosowane przez sądy, pozwalałby na to w przyszłości. Jest to ważne z perspektywy nałożonego na rządy państw członkowskich obowiązku sprawozdania z wdrożenia rzeczonych zaleceń (pkt. 34 zaleceń), którego termin upływa z końcem 2023 r.
Niezależnie zaznaczono też, że czasochłonność oraz trudności organizacyjno – techniczne lub biurowe, jakie wiążą się z przygotowywaniem informacji publicznej, nie mogą zwalniać obowiązanych podmiotów z tego obowiązku, a tym samym nie mogą ograniczać prawa do uzyskania informacji publicznej. Oznacza to, że w razie spełnienia przez Fundację warunków nałożonych przez ustawę (wykazania, w jakim zakresie uzyskanie informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego - art. 3 ust 1 pkt 1 u.d.i.p.) Prezes Sądu Okręgowego w Krakowie powinien udzielić jej wnioskowanych informacji, nawet jeżeli będzie to wymagało podjęcia dodatkowych czynności.
Pojęcie "interesu publicznego" jest niedookreślone i zostało doprecyzowane na gruncie orzecznictwa. Zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej.
Warunek ten jest niewątpliwie spełniony w przypadku Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka.
Możliwość wykorzystania wnioskowanej informacji w sposób opisany powyżej, tj. poprzez sporządzenie raportu i odpowiednie rozpowszechnienie go, wspominany udział w konsultacjach corocznego sprawozdania Komisji Europejskiej o stanie przestrzegania praworządności w państwach członkowskich, a także oddziaływanie na praktykę orzeczniczą tak, aby była zgodna z międzynarodowymi standardami praw człowieka, nie jest dostępny dla każdego wnioskodawcy. Na zespół Fundacji składają się osoby o wykształceniu prawniczym, specjalizujące się w tematyce wolności wypowiedzi. Ponadto, ze względu na swoją renomę oraz podejmowane od lat działania, Fundacja jest w stanie dotrzeć z raportem do szerokiego grona odbiorców. Raporty przygotowywane przez HFPC obijają się szerokim echem zarówno na poziomie krajowym, jak i międzynarodowym, czego przykładem jest powoływanie się na nie np. przez rzeczników generalnych Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Ponadto, w orzecznictwie wskazuje się, że gdy podmiotem wnioskującym o udzielenie informacji publicznej jest organizacja społeczna, taka jak HFPC, powinno się oceniać istnienie przesłanki "interesu społecznego" w aspekcie uregulowań statutowych. Stosownie natomiast do zapisów § 8 ust. 2, 3 i 4 stautu Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka określają jej cele jako propagowanie praw człowieka jako podstawy funkcjonowania państwa i społeczeństwa, wzmacnianie w społeczeństwie poszanowania dla godności i praw człowieka oraz działanie na rzecz ochrony praw człowieka.
W odpowiedzi na skargę Prezes Sądu Apelacyjnego w Krakowie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej je decyzji Prezesa Sądu Okręgowego w Krakowie z dnia 22 listopada 2023 r., [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi.
W uzasadnieniu Prezes Sądu Apelacyjnego w Krakowie wskazał, że Skarżąca nie wskazała w czym konkretnie upatruje wskazanych w zarzucie skargi naruszeń norm postępowania, tj. przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, t,j.)(dalej: "k.p.a.") oraz norm prawa materialnego, tj. przepisów art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, t.j.) (dalej "u.d.i.p."), poprzestając jedynie na stwierdzeniu, że Prezes Sądu Apelacyjnego w Krakowie uznał, że Helsińska Fundacja Praw Człowieka nie wykazała ważnego interesu publicznego, dla którego udzielenie wnioskowanej informacji jest szczególnie istotne.
Prezes Sądu Apelacyjnego w Krakowie podkreślił, niezależnie od zarzutów skargi, że w przedmiotowej sprawie wniosek (skan podpisanego wniosku) przesłany został za pośrednictwem e-mail. Nie został zatem podpisany własnoręcznie przez Skarżącego.
Wniosek ten nie został też wniesiony przez elektroniczną skrzynkę podawczą zatem organ I instancji zobowiązany był do wezwania Skarżącego do uzupełnienia braku wniosku poprzez jego podpisane (nadesłanie podpisanego) - pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania czego nie uczynił. Pomimo tego wydał decyzję administracyjną, do czego - wobec braku wniosku spełniającego wszystkie wymogi formalne - nie było podstaw.
Ponadto wskazał, że organ I instancji nie ustrzegł się innych uchybień zarówno w zakresie rozstrzygnięcia, jak i uzasadnienia zaskarżonej decyzji czego nie dostrzegł organ II instancji.
Po pierwsze, ani pismem z dnia 25 października 2023 r. ani w żaden inny sposób przed wydaniem decyzji organ I instancji nie udzielił Skarżącemu informacji w zakresie pkt. 4 lit. b wniosku, tj. ilości powództw o ochronę dobrego imienia oddalonych na posiedzeniu niejawnym jako oczywiście bezzasadne. Skoro zatem informacji takiej organ I instancji nie udostępnił Skarżącemu powstaje pytanie dlaczego nie odmówił jej udostępnienia zaskarżoną decyzją.
Po drugie, pomimo że organ I instancji wskazywał na okoliczność, że powództwa o ochronę dobrego imienia RP lub Narodu Polskiego są rejestrowane razem ze sprawami o ochronę dóbr osobistych, a ich ustalenie wymaga dokonania analizy 541 spraw to nie udostępniając Skarżącemu informacji o ilości postępowań o ochronę dobrego imienia RP lub Narodu Polskiego, które toczyły się przed Sądem Okręgowym w Krakowie (pkt 6 lit. a wniosku) - nie odmówił jej udostępnienia zaskarżoną decyzją.
Po trzecie wreszcie, uzasadniając decyzję w zakresie przyjęcia przetworzonego charakteru informacji publicznej żądanej przez Skarżącego w pkt, 5 i pkt. 6 wniosku - koniecznością dokonania ręcznej, szczegółowej analizy łącznie 541 spraw o ochronę dóbr osobistych celem wyszukania tych spraw, które są przedmiotem zainteresowania Skarżącego - organ I instancji nie oszacował w przybliżeniu czasu potrzebnego na przeprowadzenie tej analizy i ewentualnie czasu potrzebnego na dokonanie anonimizacji przeciętnej objętości wyroku z uzasadnieniem.
Kwestie te organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, podobnie jak kwestie podpisania wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Kolejno wskazano, że wnioskowana informacja ze względu na jej zakres jest przetworzoną informacją publiczną. Przygotowanie informacji według kryteriów wskazanych przez Skarżącego wymagałoby od pracowników Sądu dokonania analizy 549 postępowań sądowych a następnie anonimizacji wyroków z uzasadnieniami, co wymagałoby przeprowadzenia czasochłonnych i wymagających znacznego nakładu środków czynności oraz wiązałoby się z istotnym wysiłkiem o charakterze organizacyjnym i kadrowym. Zadośćuczynienie żądaniu Skarżącego wymagałoby poświęcenia ogromnej ilości czasu pracy pracowników Sądu oraz ich intelektualnego zaangażowania, ponieważ musieliby się zająć przygotowaniem żądanej informacji kosztem pozostałych obowiązków służbowych, a zatem realizacja przedmiotowego wniosku doprowadziłaby do dezorganizacji ich pracy, gdyż na ten czas zostaliby oderwani od powierzonych im czynności służbowych. Tym samym realizacja żądania Skarżącego doprowadziłaby do zakłócenia i destabilizacji bieżącej pracy Sądu, a tym samym utrudnienia wykonywania przypisanych mu zadań.
Mając na uwadze szeroki zakres ustawowych zadań administracji Sądu Okręgowego i konieczność ich terminowej realizacji, należy uznać, że racjonalny ustawodawca nakazuje dokonanie wstępnej analizy wniosków o udostępnienie informacji publicznej pod kątem, czy jest to informacja przetworzona. Przyjęcie założenia, że zakres czynności związanych z udostępnianiem informacji nie ma wpływu na kwalifikację prawną informacji, prowadziłoby do powstania niedopuszczalnej z punktu widzenia państwa sytuacji, w której wnioski nawet jednej osoby, działającej w interesie własnym, a nie publicznym, mogłyby w krótkim czasie doprowadzić do sparaliżowania wykonywania innych ustawowych zadań przez organ administracji publicznej.
Skarżący nie kwestionuje dokonanej przez organ I i II instancji oceny żądanej jako informacji przetworzonej.
Przyjęta kwalifikacja żądanej przez Skarżącego informacji publicznej spowodowała, że Skarżący, zgodnie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., był zobowiązany do wykazania istnienia szczególnego interesu publicznego.
Okoliczności wskazane przez Skarżącego i wyniki samodzielnego zbadania przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego informacji, o której udostępnienie wnosi Skarżący przez Prezesa Sądu Apelacyjnego w Krakowie nie uzasadniały w ocenie organu II instancji przyjęcia, że wnioskowane informacje mają szczególnie istotne znaczenie dla interesu publicznego, a to z powodów wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w której wskazano, że istota oraz charakter żądanych informacji wskazują, że zrealizowanie wniosku nie będzie skutkowało uzyskaniem przez Skarżącego realnego wpływu na funkcjonowanie organów państwa, a w konsekwencji, że odmowa udostępnienia przez organ I instancji była zasadna. W szczególności wskazano, że w realiach niniejszej sprawy informacja, którą Skarżący chce uzyskać nie jest informacją o szczególnym stopniu istotności dla tego interesu i nie służy obronie wskazanych przez Skarżącego wartości. W ocenie zarówno organu I jaki i II instancji pozyskanie przez Skarżącego wnioskowanych informacji nie będzie miało wpływu na zapobieganie tzw. SLAPPom czyli ewentualnym strategicznym działaniom prawnym zmierzającym do stłumienia debaty publicznej.
Skoro Skarżący w ocenie organu I i II instancji nie przedstawił argumentów przemawiających za tym, że zawnioskowana przez niego informacja publiczna zostanie wykorzystana w celu poprawy działania organów państwa, a argumentów takich nie dopatrzono się z urzędu, to brak było podstaw do zakwestionowania dokonanej przez organ I instancji i wyrażonej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oceny realności wpływu Skarżącego na funkcjonowanie organów państwa.
W odniesieniu do zarzutów odwołania Prezes Sądu Apelacyjnego w Krakowie stwierdza, co następuje.
Zarzut naruszenia przepisów postępowania, a to art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, że Helsińska Fundacja Praw Człowieka nie wykazała ważnego interesu publicznego, dla którego udzielenie wnioskowanej informacji jest szczególnie istotne jest sformułowany w sposób, który nie wskazuje w jakich konkretnie działaniach (lub ich braku) Skarżący upatruje naruszenia wskazanych przez siebie przepisów postępowania.
Ogólność postawionych przez Skarżącego i ocenionych powyżej zarzutów nie pozwala na dogłębne odniesienie się do nich i dokonanie równie pogłębionej ich oceny, które to jednak okoliczności nie powinny niweczyć celu Skarżącego, którym jest uchylenie decyzji organu I i II instancji, ze względu na zaistnienie wskazanych okoliczności uzasadniających uchylenie przedmiotowych decyzji z przyczyn formalnych.
W związku z powyższym, Organ wnosi jak na wstępie, tj. o uchylenie decyzji organu II instancji i organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje.
Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.
Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).
W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi:
a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.
Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uzasadnienie do wyroku NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07).
Skarga podlega uwzględnieniu.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że prawo do informacji publicznej ma w polskim porządku prawnym rangę konstytucyjną. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W myśl ust. 3 art. 61 Konstytucji ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.
Uszczegółowienie zasad i trybu dostępu do informacji publicznej nastąpiło w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902) dalej jako "u.d.i.p.".
Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie.
W art. 6 ust. 1 u.d.i.p. wymieniono przykładowo jakie rodzaje informacji stanowią informację publiczną i podlegają udostępnieniu w trybie ustawy.
Pojęcie informacji publicznej jest przy tym bardzo szerokie. W orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie tych kompetencji. Informację publiczną stanowi więc treść dokumentów urzędowych czy wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. np. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. I OSK 1561/11).
Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, to znaczy poprzez udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.), albo odmowę lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą co następuje w formie decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy.
Zgodnie z art. 16 u.d.i.p.:
1. Odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji.
2. Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że:
1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni;
2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji.
Podkreślić w tym miejscu trzeba, że zacytowany powyżej art. 16 u.d.i.p. ustawy ma przy tym zastosowanie wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji lub umorzenie postępowania i spełniony jest warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) i podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej).
Oznacza to, że postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej nie toczy się, poza wyjątkami wyraźnie wskazanymi w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w trybie unormowanym w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023, poz. 775 ze zm.) – dalej jako "K.p.a.". Zawarte w u.d.i.p. odesłanie do przepisów K.p.a. jest bardzo wąskie i dotyczy wyłącznie wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji i decyzji o umorzeniu postępowania (por. np. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 28 stycznia 2020 r., sygn. I OSK 2433/18; NSA z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. I OSK 4287/18; NSA z dnia 19 września 2019 r., sygn. I OSK 525/18).
W sytuacji zatem odmowy udzielenia informacji publicznej adresat wniosku zobowiązany jest do wszczęcia z urzędu postępowania jurysdykcyjnego i zakończenia go przez wydanie decyzji administracyjnej przewidzianej w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., do której stosuje się przepisy K.p.a. Wówczas jednak, to jest w sytuacji przejścia do drugiego etapu postępowania, tj. gdy zaistnieją podstawy do wydania decyzji w oparciu o art. 16 u.d.i.p., wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi spełniać wymogi określone w art. 63 K.p.a. Dopiero bowiem w takiej sytuacji - z mocy art. 16 ust. 2 u.d.i.p. - do decyzji, a w konsekwencji i postępowania poprzedzającego jej wydanie znajdują zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku znajduje uzasadnienie, po dokonaniu powyższej analizy i uzewnętrznieniu zamiaru organu. Ustalenie, że istnieje podstawa do odmowy udostępnienia informacji publicznej bądź umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., uzasadnia wezwanie wnioskodawcy o uzupełnienie braków formalnych wniosku, jeżeli wniosek jest obarczony brakami, o jakich stanowi Kodeks postępowania administracyjnego. (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 19 czerwca 2020 roku, sygn. I OSK 1342/19).
W każdym zatem przypadku, w którym ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz o umorzeniu postępowania), bezwzględny jest wymóg własnoręcznego podpisu wnioskodawcy lub odpowiedniego podpisu elektronicznego na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak winien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a.
Jak już wskazano, zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji (por. uzasadnienia do orzeczeń: NSA z 16 grudnia 2009 r., sygn. I OSK 1002/09, NSA z 29 lutego 2012 r., sygn. I OW 196/11; NSA z 4 lutego 2016 r., sygn. I OSK 873/15; NSA z 26 maja 2017 r., sygn. I OSK 2534/16; NSA z 27 września 2017 r., sygn. I OSK 7/17; NSA z 12 października 2017 r., sygn. I OSK 430/17; NSA z 18 stycznia 2018 r., sygn. I OSK 758/16).
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy uznać należy, że – jak trafnie podnosi Prezes Sądu Apelacyjnego w Krakowie w odpowiedzi na skargę – w sytuacji gdy organ zamierza wydać decyzję, wniosek o udzielenie informacji publicznej stanowi podanie, o którym mowa w art. 63 § 1 k.p.a., które to podanie musi być podpisane zgodnie z dyspozycją art. 63 § 3 lub 3a k.p.a. i bez uprzedniego usunięcia tego braku nie powinny były organy wydawać decyzji. To stanowi o zasadności uchylenia zaskarżonej Prezesa Sądu Apelacyjnego w Krakowie oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa Sądu Okręgowego w Krakowie.
Niezależnie trzeba także wskazać, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1) u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Ustawa nie zawiera definicji "informacji przetworzonej", niemniej ogólnie można powiedzieć, że na pojęcie informacji przetworzonej składają się dwa elementy. Ten rodzaj informacji publicznej stanowi jakościowo nowy typ informacji, przygotowany specjalnie dla wnioskodawcy, a zatem to taka informacja, której organ wprost nie posiada i dla jej wytworzenia niezbędne jest przeprowadzenie pewnych działań na posiadanych już informacjach. W wyniku tych działań powstaje nowa jakościowo informacja. Nie jest ona jedynie innym technicznie zestawieniem danych, innym sposobem ich uszeregowania, ale stanowi jakościowo nową informację prowadzącą zazwyczaj do określonej oceny, czy interpretacji danego zjawiska (por. np. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 30 października 2008 r., sygn. I OSK 951/08, NSA z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. I OSK 529/13), a więc przetworzenie informacji wymaga dokonania stosownych działań analitycznych, zebrania lub zsumowania pojedynczych informacji na podstawie różnych kryteriów wynikających z treści wniosku (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 5 marca 2013 r., sygn. I OSK 3097/12). Informacją przetworzoną jest taka informacja, która nie była w posiadaniu zobowiązanego, ale została przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy, wedle wskazanych przez niego kryteriów. Podnosi się jednak, że często przygotowanie takiej informacji wiąże się z poniesieniem określonych środków finansowych i organizacyjnych, często trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami organu państwa (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt I OSK 865/13). Powstanie tego rodzaju informacji powoduje, że dla jej wytworzenia koniecznym jest zaangażowanie ponadprzeciętnych zasobów zobowiązanego, niezwiązanych z jego zwykłą, codzienną działalnością. Nie będą więc informacją przetworzoną dokumenty, analizy albo opinie sporządzane przez zobowiązanego, lub dla jego potrzeb, które zostały wytworzone w związku z jego bieżącą działalnością albo analizy dla potrzeb statystycznych. Takie dokumenty już istnieją i ich ujawnienie nie wymaga stworzenia nowej informacji.
Dodatkowo warto przypomnieć, że informacja publiczna przetworzona to między innymi taka informacja publiczna, której przygotowanie jest zdeterminowane szerokim zakresem (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym) wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej liczby dokumentów - informacja przetworzona w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. to nie tylko taka, która powstaje w wyniku poddania posiadanych informacji analizie albo syntezie i wytworzenia w taki właśnie sposób nowej jakościowo informacji. W pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) wielu dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 14 listopada 2023 r., sygn. III OSK 2677/21).
Mając na uwadze przytoczone powyżej poglądy oraz treść wniosku, należy uznać, że wnioskowana przez Skarżącą Fundację informacja jest informacją publiczną, a ponadto jest informacją przetworzoną. Te okoliczności nie budzą zresztą wątpliwości na gruncie przedmiotowej sprawy.
Stosownie natomiast do art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Wskazana przesłanka "interesu publicznego" jest dodatkową przesłanką udostępniania informacji przetworzonej obok wynikających z art. 5 u.d.i.p. Szansę na uzyskanie informacji publicznej przetworzonej ma w zasadzie ten wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego zwykłego posiadacza informacji publicznej. W przypadku informacji przetworzonej nie jest istotne, kto się o nią ubiega, lecz w jakim celu (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 9 listopada 2021 r., sygn. III OSK 4533/21).
Prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Uprawnienie to nie służy zatem wszystkim podmiotom potencjalnie zainteresowanym w uzyskaniu informacji publicznej po to, by ją móc następnie udostępnić ogółowi, gdyż cel ten jest co najwyżej ukierunkowany na podstawowe "niekwalifikowane" realizowanie interesu publicznego (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia z 28 stycznia 2022 r., sygn. III OSK 5090/21).
Jak akcentuje się przy tym w orzecznictwie wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniające dostęp do przetworzonej informacji publicznej powinno polegać na przedstawieniu realnego wpływu na działalność instytucji publicznej.
W świetle realiów niniejszej sprawy podstawą dla odmowy udzielenia przetworzonej informacji publicznej, było uznanie, że Fundacja "nie wykazała tego, jak realnie może wpłynąć na funkcjonowanie wymiaru sprawiedliwości. Nie wykazał także tego, czy posiada realne możliwości wpłynięcia na poprawę działania organu (wymiaru sprawiedliwości) w zakresie przeciwdziałania tzw. SLAPPom".
W kontekście tego uzasadnienia trzeba jednak wskazać, że szczególna istotność dla interesu publicznego, o którym mowa w art. 3 ust. 1 u.d.i.p. nie ogranicza się jednak wyłącznie do funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości, czy też do poprawy jego funkcjonowania jak wskazał w uzasadnieniu do wydanej decyzji organ.
W orzecznictwie podkreśla się, że pojęcie szczególnie istotnego interesu publicznego nie zostało zdefiniowane, to jednak przyjmuje się, że na to pojęcie składają się trzy przesłanki:
1) przesłanka działania wnioskodawcy dla szerszej grupy osób; wnioskodawca musi wskazać, że działanie organów i innych podmiotów realizujących zadania publiczne wywołało lub wywoła skutki dotyczące potencjalnie dużego kręgu adresatów (por.m.in. M. Jabłoński, K. Wygoda, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wrocław 2002, s. 35),
2) przesłanka działania służącego społecznie akceptowalnym celom związanym z naprawą istniejących struktur administracyjnych lub społecznych,
3) przesłanka związana z możliwością rzeczywistego wykorzystania przez wnioskodawcę informacji w taki sposób, aby miała ona wpływ na określone działania lub sytuację (por.m.in. por. uzasadnienie do wyroków: NSA z 10 stycznia 2014 r., sygn. I OSK 2111/13; NSA z 3 sierpnia 2010 r., sygn. I OSK 787/10, NSA z 7 grudnia 2011 r., sygn. I OSK 1737/11, NSA z 5 marca 2013 r., sygn. I OSK 3097/12).
Jednocześnie wskazuje się na dwie przesłanki świadczące o spełnieniu kryterium szczególnej istotności dla interesu publicznego. Są to kryterium podmiotowe tj. kwalifikowany rodzaj podmiotu występującego z wnioskiem o dostęp do informacji publicznej np. poseł, senator oraz kryterium przedmiotowe tj. wykazanie, że informacja publiczna może przyczynić się do wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji w szerokim tego słowa znaczeniu (por. uzasadnienie do wyroków: NSA z 28 stycznia 2022 r., sygn. III OSK 5090/21; NSA z 26 stycznia 2022 r. sygn. III OSK 1069/21, NSA z 13 stycznia 2022 r. sygn. III OSK 690/21). Przy czym także charakter lub pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza realna możliwość wykorzystania uzyskanej informacji mają wpływ na ocenę istnienia szczególnego interesu publicznego uzasadniającego ewentualne uwzględnienie wniosku (por. wyrok WSA w Gliwicach z 19 marca 2024 r., III SA/Gl 47/24).
Na gruncie niniejszego postępowania HFPC wskazała, że wnioskowane informacje miały umożliwić zapoznanie się Fundacji z dotychczasową praktyką dotyczącą zagrożeń dla debaty publicznej, a ściślej tzw. SLAPP-ów, czyli strategicznych działań prawnych zmierzających do stłumienia debaty publicznej (ang. Strategie Lawsuits Againts Public Participation). Fundacja podkreśla, że tego typu działania prawne zazwyczaj stanowią reakcję na wypowiedź, którą inicjator postępowania (powód albo oskarżyciel prywatny) odebrał jako znieważającą albo zniesławiającą, chociaż w rzeczywistości mieści się ona w granicach dopuszczalnej krytyki. Wśród najczęstszych ofiar SLAPPów wskazuje się dziennikarzy, w tym dziennikarzy obywatelskich, aktywistów i obrońców praw człowieka. Celem SLAPPów nie jest uzyskanie ochrony na drodze sądowej, lecz zastraszenie przeciwnika procesowego i zniechęcenie go do wypowiadania się publicznie na dany temat. Tak zwany efekt mrożący (ang. chilling effect)] jest wywoływany poprzez zaangażowanie przeciwnika procesowego w długotrwały spór sądowy i jego obciążenie finansowe, czasowe i psychiczne. SLAPPy mogą przyjmować postać postępowań o ochronę dobrego imienia (art. 24 kodeksu cywilnego) czy o przestępstwo zniesławienia (art. 212 k.k.), lecz także postępowań z zakresu znaków towarowych czy też właśnie o ochronę dobrego imienia RP lub Narodu Polskiego. W związku z tym HFPC podkreśliła, że Komisja Europejska w kwietniu ubiegłego roku przedstawiła zalecenia, jak i propozycję dyrektywy w sprawie ochrony dziennikarzy i obrońców praw człowieka, którzy angażują się w debatę publiczną, przed ewidentnie bezpodstawnymi lub stanowiącymi nadużycie postępowaniami sądowymi ("strategiczne powództwa zmierzające do stłumienia debaty publicznej"). Jednym z proponowanych rozwiązań jest wprowadzenie możliwości wczesnego oddalenia powództwa, które zmierza do stłumienia debaty publicznej (pkt 3 zaleceń i rozdział III propozycji dyrektywy), a także możliwość obciążenia powoda zwiększonymi kosztami postępowania, nałożenie na niego kary, czy też zasądzenia odszkodowania na rzecz powoda (pkt 3 zaleceń i rozdział IV dyrektywy).
Dlatego też wniosek Fundacji dotyczył takich instytucji prawnych, jak pozew oczywiście bezzasadny, nadużycie prawa, nadużycie prawa procesowego, które są kluczowe dla wdrożenia zaleceń, jak i implementacji dyrektywy.
Jednocześnie Fundacja wskazała, że przedmiotowa informacja jest istotna z perspektywy nałożonego na rządy państw członkowskich obowiązku sprawozdania z wdrożenia rzeczonych zaleceń (pkt. 34 zaleceń), którego termin upływa z końcem 2023 r.
Mając na uwadze powyższe stanowisko i argumenty Fundacji, a ponadto okoliczność, że wpływ na ocenę istnienia szczególnego interesu publicznego uzasadniającego uwzględnienie wniosku o udostępnienie przetworzonej informacji publicznej ma zwłaszcza realna możliwość wykorzystania uzyskanej informacji (por. wyrok WSA w Gliwicach z 19 marca 2024 r., III SA/Gl 47/24)
Organy ponownie rozpoznając wniosek, po usunięciu jego braków formalnych, i badając szczególny interes publiczny wezmą pod uwagę, że interes ten powinien być rozumiany w ten sposób, że żądana informacja jest bardzo istotna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, a jej uzyskanie powinno przyczynić się do bardzo ważnych dla Państwa, instytucji publicznych, czy społeczeństwa działań w szczególności, w zakresie poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego (por. uzasadnienie do wyroku NSA z 27 stycznia 2011 r., sygn. I OSK 1870/10). Przy czym, co istotne w świetle art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej.
Powyższe ma znaczenie chociażby w kontekście stanowiska Fundacji, że przedmiotowa informacja jest istotna z perspektywy nałożonego na rządy państw członkowskich obowiązku sprawozdania z wdrożenia rzeczonych zaleceń (pkt. 34 zaleceń), którego termin upływa z końcem 2023 r.
Mając na uwadze powyższe okoliczności, ponownie rozpoznając wniosek organ dokona oceny, czy Fundacja wykazała, że wnioskowana przez nią przetworzona informacja publiczna będzie mogła zostać wykorzystana realnie i faktycznie w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, przy jednoczesnym jednak uwzględnieniu, że interes ten nie ogranicza się wyłącznie do funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości, czy też do poprawy jego funkcjonowania.
Ze względu na powyższe na zasadzie art. 145 § 1pkt. 1) lit. c) p.p.s.a. uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.