II SA/Kr 386/24

II SA/Kr 386/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-05-06
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-03-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Anna Kopeć
Małgorzata Łoboz
Piotr Fronc /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 2124/24 - Wyrok NSA z 2025-12-17
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 9 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 10, art. 19
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz Asesor WSA Anna Kopeć Protokolant: starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2024 r. sprawy ze skargi P.B. G. S., M. S. sp.j. z siedzibą w K., M. S., J. S. oraz G. S.. na uchwalę nr XC/2449/22 Rady Miasta Krakowa z dnia 29 czerwca 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Mistrzejowice-Północ" skargę oddala.
Uzasadnienie
Przedsiębiorstwo [...] G. S., M. S. spółka jawna, M. S., J. S. oraz G. S. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr XC/2449/22 Rady Miasta Krakowa z dnia 29 czerwca 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Mistrzejowice-Północ".
W skardze zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego oraz postępowania, tj.:
1. art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 2 - ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 ustawy - Kodeks cywilny w z. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżących związanych z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem miejscowym;
2. art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uchwalenie planu, miejscowego, którego ustalenia w zakresie przeznaczenia terenów oznaczonych symbolem 2P.1 są niezgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, w którym to dokumencie przedmiotowy teren (w tym nieruchomości należące do skarżących) znajduje się w granicach obszaru oznaczonego symbolem MW -Tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej,
3. art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieprawidłowe ustalenie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury, § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieprawidłowe sporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, w której rażąco zaniżono koszty związane z uchwaleniem zaskarżonego planu miejscowego,
4. art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 34 ust. 4 pkt 2 Statutu Miasta Krakowa, poprzez uchwalenie przez Radę Miasta Krakowa planu miejscowego w jego ostatecznej wersji (po wprowadzeniu istotnych zmian w treści uchwały i ponowieniu czynności planistycznych) bez dochowania procedury dwukrotnego czytania projektu uchwały.
W świetle powyższych zarzutów wniesiono o stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały w zakresie ustaleń dotyczących nieruchomości obejmujących działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] w części objętej granicami terenu ZP.1 oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu wskazano, że skarżący są właścicielami działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] obręb [...] w K. . Na nieruchomościach tych skarżący zamierzali realizować inwestycje polegające na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych, zgodnie z kierunkami zagospodarowania określonymi dla tych nieruchomości w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa.
Powyższe nieruchomości skarżących zostały objęte granicami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Mistrzejowice - Północ", uchwalonego uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr XC/2449/22 z dnia 29 czerwca 2022r. i zgodnie z postanowieniami tego planu zostały prawie w całości objęte granicami terenu oznaczonego symbolem ZP.1 o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępny park.
W ramach uzasadnienia interesu prawnego skarżących w zaskarżeniu uchwały wskazano, że plan miejscowy w całości wyłącza spod możliwości zabudowy i realizacji inwestycji kubaturowych nieruchomości skarżących.
Zdaniem skarżących takie przeznaczenie planistyczne jest sprzeczne z założeniami studium, które stanowi, że funkcja podstawowa tego terenu to zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wysokiej intensywności realizowana jako budynki mieszkaniowe wielorodzinne (m.in. kamienice w zwartej zabudowie o charakterze śródmiejskim, zabudowa osiedli mieszkaniowych, budynki wielorodzinne realizowane Jako uzupełnienie tkanki miejskiej) wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie, zieleń urządzona i nieurządzona). Natomiast funkcja dopuszczalna - to usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi: kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej.
Skarżący sprzeciwiają się przeznaczeniu ich działek na park. Zauważyli, że przedmiotowe nieruchomości przylegają bezpośrednio do wyznaczonego w studium trenu zieleni urządzonej ZU. Przeznaczenie nieruchomości skarżących pod publicznie dostępny park powoduje zatem nieuprawnione przesunięcie granicy pomiędzy terenami przeznaczonymi pod zabudowę, a terenami wyłączonymi spod zabudowy.
Ich zdaniem przeznaczenie terenu w całości pod zagospodarowanie zgodne z określonym w studium przeznaczeniem dopuszczalnym terenu jest nieprawidłowe.
W ocenie skarżących przeznaczenie należących do nich nieruchomości pod publicznie dostępny park jest rozwiązaniem absolutnie nieprawidłowym i świadczy o przekroczeniu przysługującego gminie władztwa planistycznego. Nie istnieją bowiem okoliczności przemawiające za przeznaczeniem nieruchomości skarżących pod zieleń urządzoną. W bliskim sąsiedztwie występują rozległe tereny zieleni publicznej i tereny otwarte, wobec czego zabezpieczony został w tym rejonie interes publiczny przejawiający się w zapewnieniu odpowiedniego poziomu terenów w zielonych, które są w pełni wystarczające. Nie ma zatem uzasadnienia aby zwiększać obszar terenów wyłączonych z możliwości zabudowy, zwłaszcza w odniesieniu do nieruchomości skarżących, które nie przedstawiają szczególnych walorów przyrodniczych (stanowią głównie nieużytki i tereny rolnicze).
W niniejszej sprawie nie doszło zatem do prawidłowego wyważenia uzasadnionych interesów skarżących oraz interesu ogólnospołecznego, a kwestionowane rozwiązanie nie zostało przekonywująco uzasadnione. Zaskarżone ustalenia są radykalne, całkowicie ignorujące uzasadnione potrzeby i plany skarżących, powodując w istocie tzw. wywłaszczenie planistyczne. Skarżący zwrócili też uwagę na podejmowane przez nich działania zmierzające do zabudowy nieruchomości, np. poprzez wystąpienie o warunki zabudowy.
Naruszenie § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieprawidłowe sporządzenie prognozy skutków finansowych, skarżący dopatrzyli się w błędnym przyjęciu, że na obszarze objętym projektem planu nie prognozuje się obniżenia wartości nieruchomości wskutek uchwalenia planu. Ponadto wskazali, że prognoza skutków finansowych powinna zostać sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego. W niniejszej sprawie błędnie sporządzona prognoza skutków finansowych mogła doprowadzić do uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego. W sprawie zachodzi bowiem istotne prawdopodobieństwo, że gdyby radni posiadali udokumentowane dane kosztowe, nie uchwaliliby przedmiotowego planu.
W ramach uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieprawidłowe ustalenie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej stwierdzono, że zaskarżony plan, a konkretnie § 14 nie spełnia tych wymagań i ogranicza się do wskazano w sposób ogólny podstawowe nakazy i zakazy. W przepisie tym w istocie brak Jest określenia warunków, w oparciu o które planowane do realizacji sieci miałyby być modernizowane, rozbudowywane i budowane, w tym ograniczeń w użytkowaniu terenu w strefach położonych wzdłuż planowanych do realizacji i modernizacji sieci. Jak również określenia na załączniku graficznym do uchwały planowanych do realizacji, rozbudowy i budowy linii elektroenergetycznych, telekomunikacyjnych, sieci gazowej, sieci cieplnej, sieci wodociągowej, sieci kanalizacji sanitarnej i sieci kanalizacji deszczowej oraz pasów i stref technologicznych od tych linii, związanych z ograniczeniem w użytkowaniu terenów objętych planem, w tym powiązanego z tym zakazu zabudowy. Zdaniem skarżących poprzestanie na zawartych w zaskarżonej uchwale zasadach budowy, przebudowy i rozbudowy infrastruktury technicznej bez jednoznacznego określenia ich lokalizacji na rysunku planu, bez wyznaczenia pasów technologicznych ich szerokości oraz sposobu ich pomiaru jest niewystarczające.
Finalnie skarżący zarzucili, że doszło do istotnego naruszenia trybu uchwalania planu miejscowego z uwagi na uchwalenie ostatecznej wersji bez przeprowadzenia dwóch obowiązkowych czytań zmienionego projektu planu.
Organ wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi.
Organ nie zgodził się z zarzutem przekroczenia granic władztwa planistycznego.
Nie podzielił również zarzutu niezgodności zaskarżonego planu z postanowieniami studium. Zieleń urządzona stanowiła przeznaczenie dopuszczalne w studium, natomiast udział przedmiotowej funkcji dopuszczalnej wraz z istniejącymi funkcjami znajdującymi się poza obszarem opracowania projektu planu nie przekracza wielkości 50% powierzchni wydzielonego terenu MW w studium. Zmiana przeznaczenia i wprowadzenie terenu zieleni urządzonej (teren o symbolu ZP.1) w projekcie planu po drugim wyłożeniu miała bezpośredni związek ze zwiększającą się powierzchnią intensywnej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i stanowiła odpowiedź na wnioski o wyłączeniu przedmiotowych nieruchomości spod zabudowy.
W prognozie skutków finansowych uchwalenia skarżonego planu miejscowego tereny działek strony skarżącej zostały wskazane do wykupu przez Gminę Miejską Kraków.
W opinii organu w planie kompleksowo i wyczerpująco określono zasady modernizacji, rozbudowy i budowy infrastruktury technicznej. Podkreślono, że plan miejscowy nie stanowi projektu budowlanego. Nie znajduje również oparcia w przepisach prawnych zarzut nielegalności zapisu wprowadzającego zakaz wykonywania instalacji na paliwa stale w obiektach budowlanych. Materia dotycząca budowy takich instalacji podlega uregulowaniu w planie miejscowym, a uwzględnienie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczeń wynikających z potrzeb ochrony środowiska jest obligatoryjne.
Zarzuty skargi dotyczące prognozy skutków finansowych nie znajdują uzasadnionych podstaw. Prezydent Miasta Krakowa opracował dokument prognozy finansowej w sposób prawidłowy oraz skutecznie przedstawił go Radzie Miasta Krakowa, która to Rada w momencie podejmowania uchwały dysponowała rzetelną informacją na temat prognozowanych skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego. Dokument zawiera wszystkie niezbędne elementy i wbrew twierdzeniom skarżących nie musiał być sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego.
Zarzut braku odbycia dwóch czytań projektu uchwały jest bezzasadny, gdyż statut Miasta Krakowa nie wskazuje konieczności odbycia kolejnych dwóch czytań projektu uchwały po ponowieniu procedury planistycznej wynikającym z przegłosowania poprawek przez Radę Miasta Krakowa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634), dalej "P.p.s.a.", kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa art. 3 § 2 pkt 5, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
W pierwszej kolejności trzeba odnieść się do kwestii legitymacji skarżącej do wniesienia skargi. Skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. (dalej: u.s.g.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
W ocenie Sądu w niniejszej sprawie skarżąca niewątpliwie wykazała swoją legitymację do wniesienia skargi wskazując, iż przysługuje jej tytuł prawny do nieruchomości odnośnie do których zaskarżono m.p.z.p. , zaś zarzuty skargi opierają się m.in. na nadmiernej i nieuprawnionej ingerencji w przysługujące skarżącej prawo własności. Tym samym skargę należy uznać za dopuszczalną.
Rozważania dotyczące legalności zaskarżonego aktu należy rozpocząć od wskazania, że będąca przedmiotem oceny Sądu uchwała należy do aktów prawa miejscowego. W tym zakresie wyjaśnić trzeba, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego akty prawa miejscowego ustanowione przez organy na obszarze ich działania (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Takie zaliczenie pociąga za sobą konsekwencje w postaci konieczności odnoszenia do nich (i spełniania przez nie) wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych, i zasady, że wszelkie inne akty prawotwórcze mogą być stanowione wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie (por. D. Dąbek: "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Bydgoszcz - Kraków 2003 r., s. 58).
Podstawowym instrumentem kształtowania ładu przestrzennego są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego pozwalające w sposób kompleksowy i spójny kształtować ład przestrzenny na większym, spójnym architektonicznie i urbanistycznie obszarze. Ponadto preferencja miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wynika także z faktu, że odgórne zasady kształtowania ładu przestrzennego przez władzę publiczną stanowią ingerencję w chronione w aktach prawa powszechnie obowiązującego prawo własności. Ograniczenia prawa własności w drodze ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503, dalej u.p.z.p) oraz w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego są ograniczeniami wynikającymi z aktów prawa powszechnie obowiązującego, podczas gdy warunki zabudowy kształtowane w akcie administracyjnym mają charakter norm indywidualnych i konkretnych. W art. 1 ust. 2 u.p.z.p. określono wartości, które organ planistyczny bierze pod uwagę przy zagospodarowaniu przestrzennym. W szczególności w powołanym przepisie wymieniono: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych, prawo własności, potrzeby interesu publicznego. W myśl art. 1 ust. 3 u.p.z.p ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne.
Stosownie do art. 9 ust. 1 u.p.z.p. w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zwanego dalej "studium". Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p). Studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.).
Stosownie do art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych.
Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1037/17).
Rozpoznając sprawę w świetle powyższych kryteriów stwierdzić należy, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.
Kluczowym zarzutem skargi jest sprzeczność zaskarżonego planu z postanowieniami studium.
Nieruchomości skarżących zostały prawie w całości objęte granicami terenu oznaczonego symbolem ZP.1 o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępny park. Jedynie niewielki fragment działki nr [...] został objęty granicami terenu KDL.4 o podstawowym przeznaczeniu pod drogi lokalne, w tym zakresie skarżący nie zakwestionowali jednak ustaleń planu.
Zgodnie z § 34 ust. 4 zaskarżonego planu miejscowego, na terenie oznaczonym symbolem ZP.1 ustalono następujące zasady zagospodarowania terenu:
- maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy: 5%;
- minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej: 80%,
- wskaźnik intensywności zabudowy: 0,15-0,20;
- maksymalna wysokość zabudowy: 4 m;
- maksymalna wysokość zabudowy w zakresie infrastruktury technicznej: 14m.
Zgodnie natomiast z przepisem § 34 ust. 2 planu na powyższym terenie dopuszczono realizację ciągów pieszych, terenowych urządzeń sportowo - rekreacyjnych, nasadzeń zieleni izolacyjnej oraz urządzonych zbiorników wodnych - stawów, oczek wodnych.
Jednocześnie, działki strony skarżącej według Studium znajdują się w jednostce strukturalnej oznaczonej nr 45 "Mistrzejowice" (tom III, s. 249 Studium), w obszarze oznaczonym symbolem MW – tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Zgodnie z postanowieniami Studium dla tego obszaru ustala się następujące zasady zagospodarowania:
1) Funkcja podstawowa - Zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wysokiej intensywności realizowana jako budynki mieszkaniowe wielorodzinne (m.in. kamienice w zwartej zabudowie o charakterze śródmiejskim, zabudowa osiedli mieszkaniowych, budynki wielorodzinne realizowane jako uzupełnienie tkanki miejskiej) wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie, zieleń urządzona i nieurządzona).
2) Funkcja dopuszczalna - Usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej.
Bezsprzecznie zatem zaplanowanie na terenie działek skarżących ogólnodostępnego parku było zgodne z przewidzianą w studium funkcją dopuszczalną – z tym zgadzają się obie strony. Zdaniem strony skarżącej takie przeznaczenie planistyczne, które ogranicza się wyłącznie do uwzględnienia funkcji dopuszczalnej, jednocześnie wykluczając realizację funkcji podstawowej, jest niedopuszczalne. Z powyższym argumentem nie można się zdaniem Sądu zgodzić.
Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela stanowisko, wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 sierpnia 2022 r. sygn. II SA/Kr 360/22 oraz z dnia 22 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 1487/22, zgodnie z którym zapis studium stanowiący o tym, że w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych dla terenów o różnych funkcjach udział funkcji dopuszczalnej w ramach funkcji podstawowej można zrealizować w planach miejscowych: poprzez wyznaczenie terenu zgodnego z funkcją dopuszczalną, należy rozumieć w ten sposób, że określone w Studium jako dopuszczalne przeznaczenie pod zieleń urządzoną może być samoistnym przeznaczeniem podstawowym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Uzasadniając powyższy pogląd warto wskazać, że w Studium założono ochronę i rozwój terenów zielonych w Krakowie: istotnym elementem polityki przestrzennej ma być poprawa walorów środowiska, czemu ma służyć intensyfikacja oraz zapewnienie ciągłości systemu zieleni śródmiejskiej, uwzględnianie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego różnych form zieleni (istniejącej i planowanej), system zieleni ma być narzędziem integrowania struktury funkcjonalno-przestrzennej Miasta. Studium przewiduje stworzenie sieci małych parków, placów zabaw i rekreacji z wykorzystaniem terenów niezabudowanych, nakazuje poszczególne place i ulice traktować jako wnętrza urbanistyczne, a wprowadzana i chroniona zieleń ma być istotnym elementem wyposażenia tych wnętrz.
Celem polityki przestrzennej miasta zarysowanej w tomie I Studium jest stworzenie miasta przyjaznego mieszkańcom, atrakcyjnego dla zamieszkania i pobytu. Ma być on osiągnięty m.in. przez ograniczenie niekontrolowanego rozpraszania zabudowy na rzecz wykorzystania istniejących rezerw terenów przeznaczonych do zagospodarowania, a także działania rehabilitacyjne i rewitalizacyjne na terenach zdegradowanych i przekształcanie ich na nowe funkcje. Szczególną troską są objęte wszelkiego rodzaju tereny zielone, umożliwiające publiczne użytkowanie przestrzeni (Tom II s.12). Dokonywanie przez gminę zmian w przeznaczeniu terenów ma prowadzić przede wszystkim do urzeczywistnienia ustalonych w Studium celów i zasad rozwoju. W Studium określono, że ustalone w tym dokumencie linie rozdzielające tereny o różnym przeznaczeniu nie mają charakteru linii rozgraniczającej tereny o różnym przeznaczeniu określane w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Mają charakter linii oddzielającej tereny o różnej polityce dotyczącej zmian w przeznaczeniu terenów. Służą ustalaniu wytycznych do m.p.z.p i mają być pomocne w sprawdzaniu, czy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego nie naruszają ustaleń polityki przestrzennej w zakresie kierunków zmian w przeznaczeniu terenów (Tom II str.39). W tomie III punkcie1.1. postanowiono, że ustalenia zmiany Studium, dotyczące kierunków zagospodarowania przestrzennego, zawarte w Tomie II i Tomie III wraz z rysunkiem Studium – plansze K1-K6 Studium muszą być przy sporządzaniu planów miejscowych uwzględniane łącznie. W oparciu o indywidualne cechy struktury przestrzennej i zróżnicowane zagospodarowanie obszarów miasta wyodrębniono 63 strukturalne jednostki urbanistyczne. Podział na strukturalne jednostki urbanistyczne ma na uwadze konieczność agregacji dotychczasowych jednostek urbanistycznych w większe zespoły, o zauważalnej jednorodności funkcjonalno-przestrzennej. Ponadto, w wydzielonych strukturalnych jednostkach urbanistycznych wyznaczono obszary o zróżnicowanych głównych kierunkach zagospodarowania, poprzez przypisanie im wiodących funkcji (funkcje terenu). W ramach strukturalnej jednostki urbanistycznej zostały wyznaczone także standardy przestrzenne, wskaźniki zagospodarowania, zasady ochrony środowiska kulturowego i przyrodniczego, zasady kształtowania infrastruktury technicznej i układu komunikacyjnego oraz dopuszczalne zmiany parametrów zabudowy w planach miejscowych. W punkcie III 1.2. przedstawiono ogólne zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w planach miejscowych. W kontrolowanej sprawie szczególnie istotne są zasady przedstawione w podpunktach 6, 7, 8:
"6. Wskazany w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych dla terenów o różnych funkcjach udział funkcji dopuszczalnej w ramach funkcji podstawowej można zrealizować w planach miejscowych: poprzez wyznaczenie terenu zgodnego z funkcją dopuszczalną albo poprzez ustalenie przeznaczenia uzupełniającego, towarzyszącego przeznaczeniu podstawowemu - jednakże suma powierzchni tak wyznaczonych terenów nie może przekraczać wskaźnika funkcji dopuszczalnej, wskazanego w studium a odnoszącego się do powierzchni całego terenu o określonej funkcji zagospodarowania;
7. W przypadku wydzielenia funkcji dopuszczalnej z wyznaczonej kategorii terenu, udział tej funkcji dopuszczalnej nie może przekroczyć wielkości 50 % powierzchni wydzielonego terenu;
8. Sposób kształtowania funkcji podstawowej oraz dopuszczalnej, uściślają ustalenia kart dla poszczególnych strukturalnych jednostek urbanistycznych".
Również w § 3 m.p.z.p. określono cele, jakie ma on realizować, a w pkt 1 wskazano, że celem Planu jest wydzielenie terenów przestrzeni publicznych – służących wszystkim mieszkańcom – w tym terenów infrastruktury społecznej, terenów zieleni, sportu i rekreacji.
Z powyższego wynika, że przeznaczenie MW w Studium w ramach danej jednostki strukturalnej nie wyklucza ustanowienia w Planie na tym obszarze jako funkcji podstawowej funkcji ZP (zieleni urządzonej). W świetle tomu III pkt 1.2. pkt 6 Studium, Wytyczne do planów, udział funkcji dopuszczalnej w ramach funkcji podstawowej można zrealizować w planach miejscowych, poprzez wyznaczenie terenu zgodnego z funkcją dopuszczalną. Skoro w przedmiotowej sprawie udział funkcji dopuszczalnej nie przekroczył 50% wydzielonego terenu, to nastąpiło to zgodnie z wytycznymi zawartymi w pkt III 1.2.6 i 7 studium. Nie może być mowy zatem o sprzeczności planu ze studium, przez co drugi zarzut skargi okazał się bezzasadny.
Sąd nie podzielił również zarzutu przekroczenia władztwa planistycznego i nadmiernego ograniczenia uprawnień skarżących zw. z prawem własności.
Należy pamiętać, że planowanie przestrzenne z istoty wiąże się z ingerencją w sferę praw jednostek. Ukształtowane przez doktrynę pojęcie "władztwo planistyczne" oznacza uprawnienie gminy do władczego kształtowania sposobu zagospodarowania terenu na jej obszarze przez stanowione w tej mierze akty prawa miejscowego (plany miejscowe). Nie posiada ono jednak charakteru nieograniczonego i nie oznacza, że gmina ma pełną swobodę w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów położonych na jej terenie. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się bowiem, oprócz szeregu elementów wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., także prawo własności. Art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dopuszczają ingerencję w sferę prawa własności, musi ona pozostać jednak w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Oczywistym jest zatem, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. W świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, w każdym przypadku organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. W zagospodarowaniu przestrzeni "interes społeczny" nie zyskał prymatu w odniesieniu do interesu jednostki, co oznacza obowiązek "rozważnego wyważania" praw indywidualnych obywateli i interesu społecznego w procesie planowania przestrzennego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 437/08).
Sąd administracyjny jest uprawniony do kontroli władztwa planistycznego gminy w zakresie jego legalności, a nie celowości ustaleń planistycznych. Jeżeli tak, to władztwo planistyczne nie może być przedmiotem kontroli co do meritum. Innymi słowy, sąd administracyjny, kontrolując legalność planu miejscowego, dokona oceny nie tylko tego, czy gmina miała podstawę prawną "rozporządzenia" przestrzenią, ale czy korzystając z przysługujących jej ustawowo uprawnień w tym zakresie, uprawnień tych nie nadużyła (zob. wyrok NSA z 15 grudnia 2017 r., II OSK 335/17). Badanie ewentualnego nadużycia uprawnień gminy do decydowania o sposobie zagospodarowania terenu to ciągle kontrola legalności, a nie celowości działań gminy. To zaś oznacza, że działania te nie mogą pozostać poza kontrolą sądu administracyjnego. Gmina nie ma absolutnej władzy w określaniu przeznaczenia terenów i warunków zagospodarowania. Granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają ograniczenia określone w ustawach, w tym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob. wyroki NSA z 4 października 2017 r., sygn. akt II OSK 217/19 oraz z 25 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2986/15).
W przedmiotowej sprawie dochodzi do kolizji interesu skarżących, których działki zostały przeznaczone pod ogólnodostępną zieleń, ograniczając tym samym możliwość zagospodarowania ich w inny sposób, w szczególności na cele mieszkaniowe, z drugiej zaś strony interes publiczny polegający na zabezpieczeniu terenów zielonych, istotnych z punktu widzenia ogółu mieszkańców. Należy poddać ocenie, czy działania gminy w tym zakresie były uzasadnione, czy też miały charakter arbitralnej i niczym nie uzasadnionej ingerencji w prawa sferę prawa własności.
Dokonując tej oceny należy podkreślić, że z jednej strony plan poddajemy badaniu jako akt prawa miejscowego prezentujący pewna spójną, racjonalną, zgodną z przepisami u.p.z.p. koncepcję planistyczną, a z drugiej strony patrzymy na plan przez pryzmat interesów konkretnego właściciela, którego nieruchomości nadano określone przeznaczenie w tym planie. Jeśli to ostatnie przeznaczenie wpisuje się w spójną, racjonalną i znajdującą oparcie w przepisach prawa koncepcję planistyczną, to takiemu działaniu organu planistycznego nie można postawić zarzutu arbitralnego działania. W opinii Sądu z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
W Studium w części II.5 Ochrona i kształtowanie środowiska wskazano na konieczność zabezpieczenia środowiska przyrodniczego dla przyszłych pokoleń oraz na konieczność zachowania i ochrony wartości przyrodniczych i krajobrazowych. Wśród kierunków zmian w strukturze przestrzennej dla jednostki rejestrowej nr 45 Mistrzejowice w Studium wskazano ochronę terenów zielonych przed zabudową i zainwestowaniem obniżającym udział powierzchni biologicznie czynnej (Studium, Tom III.2, s. 249). W m.p.z.p. "Mistrzejowice-Północ" w § 3 pkt 1 wśród celów planu wskazano wydzielenie terenów przestrzeni publicznych – służących wszystkim mieszkańcom – w tym terenów infrastruktury społecznej, terenów zieleni, sportu i rekreacji. Tereny przeznaczone w m.p.z.p. "Mistrzejowice-Północ" oznaczone w tym planie symbolem ZP.1, obejmujące także w/w działki skarżących, sąsiadują bezpośrednio z obszarami zielonymi wyznaczonymi w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta Krakowa – Etap A – obszar nr 201 zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Krakowa nr CIX/2894/18 z dnia 12 września 2018 r. (Dz.Urz. Województwa Małopolskiego z 2018, poz. 6561). Łącznie tereny te tworzą enklawę zieleni wpisując się w poczynione założenia planistyczne. Pod tereny zielone obok działek skarżących przeznaczono także inne działki, właśnie dlatego, że wyznaczenie tych terenów jako tereny zielone wpisuje się w szerszą koncepcję planistyczną. Postanowienia te zostały wprowadzone w celu ochrony istniejącej zieleni oraz w celu zapewnienia mieszkańcom odpowiedniej ilości infrastruktury społecznej w bezpośrednim sąsiedztwie intensywnej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Przedmiotowe ustalenia umożliwiają uporządkowanie istniejącej zieleni w ramach publicznie dostępnych parków.
Ograniczenie zatem możliwości zabudowy nieruchomości skarżących nie stanowiło nadużycia władztwa planistycznego. Nie miało charakteru arbitralnego i oderwanego od ładu przestrzennego. Nastąpiło za to w wyniku realizacji pewnego założenia, mającego na celu zapewnienie mieszkańcom terenów zielonych w obszarze intensywnej zabudowy. Realizacja w tym miejscu ogólnodostępnego parku nie stanowi nadużycia czy nie narusza zasady proporcjonalności. Oceny tej nie zmienia powoływany w skardze fakt, że nieruchomości skarżących bezpośrednio przylegają do terenów zielonych. Wręcz przeciwnie, takie właśnie usytuowanie sprawia, że lokalizacja parku w tym miejscu znajduje swoje planistyczne uzasadnienie i realizuje zasadę ładu przestrzennego.
Oddaleniu podlegał również zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieprawidłowe ustalenie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u. p. z. p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej.
Sąd podzielił w tym zakresie ocenę organu, że § 14 zaskarżonej uchwały kompleksowo i wyczerpująco określa zasady modernizacji (utrzymania, przebudowy, remontu), rozbudowy i budowy infrastruktury technicznej wynikające z rozporządzenia wykonawczego wskazanego w treści skargi. Słusznie argumentowano w odpowiedzi na skargę, że nie można od ustaleń planu wymagać szczegółowości charakterystycznej dla projektu budowlanego. Plan miejscowy jest tylko jednym z elementów wyznaczających ramy prawne dla możliwości realizacji określonych inwestycji budowlanych. Natomiast rozstrzygnięcie o możliwości realizacji skonkretyzowanej inwestycji budowlanej w określonej lokalizacji następuje dopiero w pozwoleniu budowę, po sprawdzeniu zgodności zmierzenia inwestycyjnego nie tylko z ustaleniami planu miejscowego, lecz również przepisami odrębnymi.
Sąd nie doszukał się również powodów do stwierdzenia nieważności zaskarżonego planu miejscowego z powoływanych przez stronę względów proceduralnych.
Zgodnie z art. 17 pkt 5 u.p.z.p. w ramach procedury planistycznej wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, z uwzględnieniem art. 36 ww. ustawy. Istotą tego dokumentu jest to, iż stanowi on informację na temat prognozowanego wpływu uchwalenia danego planu miejscowego na finanse gminy oraz jest przedkładany organowi stanowiącemu gminy razem z projektem sporządzanego planu miejscowego. Zatem dokument ten stanowi analizę ekonomiczną prognozowanych skutków uchwalenia planu miejscowego, nie stanowi natomiast operatu szacunkowego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a jego rolą nie jest precyzyjne, kwotowe określenie skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego. Zgodnie z art. 174 ust. 3a pkt 3 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy może sporządzać opracowania i ekspertyzy, niestanowiące operatu szacunkowego, dotyczące skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych. Z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że dokument prognozy skutków finansowych może zostać sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, ale autorem takiego opracowania może być również inna osoba. Cytowany przepis nie wprowadza tym samym obligatoryjnego wymogu sporządzenia dokumentu prognozy skutków finansowych przez rzeczoznawcę majątkowego.
Główną podstawą powyższego zarzutu jest zdaje się niedoszacowanie spadku wartości nieruchomości skarżących w związku z uchwaleniem planu. Należy jednak zauważyć, że wartość nieruchomości określa się na podstawie albo dotychczasowego sposobu faktycznego użytkowania terenów albo na podstawie dotychczasowego przeznaczenia planistycznego. Potencjalna możliwość zagospodarowania danych terenów, w sytuacji, gdyby nie doszło do uchwalenia planu miejscowego, nie ma w tym zakresie znaczenia.
Odnosząc się natomiast do zachowania trybu uchwałodawczego: zgodnie z § 34 ust. 4 pkt 2 statutu uchwały Rady zapadają w trybie dwóch czytań w sprawach dotyczących uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie wymóg ten został zachowany. Odbyły się bowiem 2 czytania projektu uchwały w sprawie zaskarżonej uchwały.
Projekt zaskarżonego planu miejscowego został przekazany do uchwalenia zarządzeniem Nr 3054/ 2021 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 29 października 2021 r. w sprawie przyjęcia i przekazania pod obrady Rady Miasta Krakowa projektu uchwały Rady Miasta Krakowa w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Mistrzejowice Północ".
Pierwsze czytanie projektu uchwały wg druku 2291 odbyło się podczas sesji Rady Miasta Krakowa w dniu 17 listopada 2021 r., a drugie czytanie - dnia 1 grudnia 2021 r. Następnie, podczas LXXIV sesji Rady Miasta Krakowa w dniu 1 grudnia 2021 r. głosowanie nad projektem uchwały zostało odroczone w wyniku przegłosowania przez Radę Miasta Krakowa poprawek. Poprawki te zostały wprowadzone do projektu planu, a następnie zgodnie z przepisami art. 19 u.p.z.p. ponowione zostały czynności, o których mowa w art. 17 u.p.z.p. - ustawowe opiniowanie i uzgodnienia oraz wyłożenie części projektu planu do publicznego wglądu. Należy w tym miejscu podkreślić, że ustawa nie przewiduje w tym miejscu obowiązku ponowienia czytań. Zarzut skargi jest zatem i w tym zakresie bezzasadny.
Mając na uwadze powyższe, oddalono skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.